Michel Mousel. Depuis le sommet de Rio (1992), nous avons été confrontés à la coexistence d’une crise que j’estime extrêmement profonde — et qui est loin d’être terminée — des relations Nord/Sud. Elle s’est accompagnée d’une grande difficulté à faire progresser les accords multilatéraux en matière d’environnement, qui eux-mêmes étaient devenus des accords portant sur des questions globales. Cela exprime d’une certaine manière les à-coups de la mondialisation. Cela se traduit par trois phénomènes. En premier lieu, la mondialisation a tellement dominé l’évolution des processus internationaux que, finalement, elle a aussi dominé la problématique des rapports Nord/Sud en faisant de fait s’aggraver la situation globale des pays les moins avancés, qui en ont été les « laissés pour compte ». En deuxième lieu, on a cru un certain temps — tout à fait à tort — que les grandes questions relatives à l’environnement pourraient peut-être trouver leur solution dans le cadre du processus économique de mondialisation et notamment par la création de règles négociées au sein de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Mais on s’est aperçu que l’on avait absolument besoin d’accords multilatéraux autonomes, comportant leurs propres règles. Troisième élément : on a découvert qu’il y avait au moins un de ces accords qui était capable de produire de l’innovation, et notamment de l’innovation sous l’angle de la gouvernance internationale, par le type de règles et par le type d’institutions qu’il est en train de générer pour la mise en application de ces règles : je veux parler de la négociation internationale de lutte contre l’effet de serre.

On est bien dans une situation de crise : crise des rapports Nord/Sud, crise de la gestion environnementale globale. À l’intérieur de ces crises, on voit bien que des réponses inédites sont en train de germer. Une des leçons de la négociation sur le changement climatique est qu’on ne peut pas gérer les problèmes d’environnement si on les traite de manière déconnectée du développement. On ne progressera pas en matière d’environnement si on ne traite pas les problèmes d’environnement et de développement simultanément. On l’a parfaitement vu dans la négociation sur le changement climatique. Les parties en présence ont pu avancer sur la voie d’un accord quand on a compris la nécessité d’inventer des instruments — au premier rang desquels se trouve le Mécanisme de Développement Propre [1] — qui permettaient aux pays du Sud de mettre en Å“uvre des politiques environnementales qui servent en même temps de levier pour le développement économique.

Et je crois que c’est exactement le problème dans lequel on se trouve aujourd’hui. C’est la raison pour laquelle je me félicite que le secrétariat général des Nations Unies aborde la négociation de Johannesburg en plaçant la lutte contre la pauvreté comme la priorité numéro un. Parce qu’il y a des intersections importantes entre cette question et les problèmes d’environnement : l’accès à l’eau potable, l’accès aux services essentiels, l’énergie, la santé. C’est particulièrement clair en ce qui concerne la santé. De mauvaises conditions sanitaires empêchent les populations de faire face à une aggravation de leur situation environnementale. Une mauvaise gestion environnementale est elle-même une cause d’aggravation des problèmes de santé. On est là au cÅ“ur du sujet. Les questions environnementales passeront inévitablement au second plan si elles sont déconnectées des problèmes de pauvreté et d’accès aux services de base. Si c’était le cas, les pays du Sud risqueraient de refuser tout engagement futur proposé par les pays du Nord, qui serait considéré comme une proposition ne tenant pas compte de la situation économique et sociale vécue par une partie importante de la population mondiale voire un obstacle au développement. Il est donc erroné de considérer que de mettre d’abord l’accent sur les questions de pauvreté risque d’être une manière de négliger les problèmes environnementaux. C’est le risque inverse qui nous guette.

Flux. Comment s’assurer que le traitement des problèmes d’environnement soit un levier pour résoudre les questions de développement ?

M.M. Ce n’est certes pas les politiques de protection de l’environnement qui résoudront tous les problèmes du développement. Mais ce qu’il faut retenir c’est que le traitement simultané des deux types de problème fera certainement avancer les choses. En premier lieu, cela permet de s’attaquer au cercle vicieux qui entretient le fait qu’un environnement dégradé a de telles conséquences en termes de gestion des ressources humaines, qu’il est créateur d’obstacles au développement. En second lieu, cela contribue à une sélection d’instruments de lutte contre le changement climatique qui ont des effets positifs en termes d’emplois, d’activités, qui sont vecteurs d’introduction de technologies adaptées, permettent de réaliser des « raccourcis technologiques » quand cela paraît nécessaire et utile au développement. Je ne vois pas pourquoi, après avoir constaté que, dans nos pays développés, l’environnement est un facteur de progrès et de modernisation industrielle, cela serait différent pour les pays du Sud. Pour revenir à la négociation sur le changement climatique, cette préoccupation est d’une certaine façon déjà prise en compte, même si ce n’est pas d’une manière toujours très claire, dans la détermination des instruments de lutte contre l’effet de serre. Ces mécanismes sont sélectionnés sur un double critère : à la fois sur leur contribution au développement et sur leur adaptabilité aux conditions des pays auxquels ils sont destinés. Il faut arriver à combiner ces deux éléments.

Flux. Comment cette double préoccupation environnement-développement est-elle apparue ?

M.M. Parlons du Mécanisme de Développement Propre. Quand les Brésiliens ont lancé une idée de ce type dans la négociation, cela est apparu assez innovant par rapport à ce qu’on faisait précédemment. C’était assez novateur de penser pouvoir mettre en place un mécanisme de financement qui pourrait aboutir à ce que l’on arrive à traiter du développement, dans des conditions telles qu’il soit fortement respectueux de l’environnement et donc produise des effets, non pas marginaux, mais des effets fondamentalement positifs pour l’environnement. Cela peut participer aussi à la mise en Å“uvre d’une conception nouvelle des concours financiers au développement. La ligne de plus grande pente en matière de coopération internationale était de type paternaliste. Il fallait faire de l’assistance d’un côté et on se comportait comme assisté de l’autre. La baisse de l’aide publique au développement telle qu’elle se produit depuis une dizaine d’années a aussi procédé d’une certaine façon d’un rejet d’une certaine forme d’assistanat, sauf que l’on n’a pas su quoi réellement lui substituer. Je constate qu’aujourd’hui un certain nombre d’opérateurs, y compris de grandes entreprises françaises, reviennent sur cette idée que l’on pourrait substituer avantageusement l’aide publique par l’aide privée. Ils reconnaissent que l’aide publique au développement reste nécessaire pour renforcer les capacités, en particulier en termes de capital humain.

La critique juste des modalités d’aide publique telles qu’elles ont existé pendant un certain temps, avec leur côté assistanat, contribution à la corruption, inefficacité, etc., toute chose qui était vraie pour une part relativement importante, n’a malheureusement servi qu’à apporter une conclusion erronée qui consistait à croire que le passage du public au privé allait tout résoudre. Ce n’est évidemment pas le cas, d’autant plus que l’investissement privé va dans les domaines déjà rentables et pas dans ceux qui en ont précisément le plus besoin. Ces questions sont étroitement liées à la négociation sur le changement climatique car elles sont apparues en filigrane dans les discussions et ont influé sur les prises de décision. Et c’est dans ce contexte que l’expérimentation du MDP peut apporter du nouveau.

M.M. On peut répondre à cette question en séparant deux aspects : un aspect institutionnel et un aspect politique.

Sur le plan institutionnel, pour un pays européen, c’est l’Europe qui négocie au niveau international. On a donc un système qui fonctionne à deux étages (pays et Union Européenne) avec toute une série de conséquences qui ne sont pas toujours de nature à alléger le fonctionnement du système. Il a des rigidités fortes, notamment parce que les questions relatives au changement climatique relèvent de la règle de l’unanimité dans la prise de décision. C’est un élément important qu’il faut savoir prendre en compte, sachant que les autres pays ou blocs de pays doivent également se coordonner, mais sans avoir à tenir compte des mêmes lourdeurs. Je ne veux pas dire par là que la coordination du G 77 [2] est quelque chose de simple. Mais on a fait l’expérience que la qualité du pays qui est chargé de la coordination joue énormément dans la négociation. À la différence de ce qui se passe sur le plan européen où il y a une certaine inertie qui fait que les présidences passent sans qu’il y ait d’inflexion majeure dans les prises de position.

Du côté du G 77, on s’est aperçu que là, pour le coup, celui qui dirigeait pouvait exercer un rôle, un leadership essentiel, soit en confirmant les positions des pays, soit au contraire en les poussant à évoluer, à être tacticien, etc. Quant au troisième groupe (groupe dit de l’Ombrelle) [3], sur lequel s’est exercé pendant longtemps le leadership évident des États-Unis, les choses changent maintenant avec l’évolution de la position de l’administration Bush. Chacun de ses trois grands sous-ensembles de pays (l’Europe, le G 77, le groupe dit de l’Ombrelle) ne reproduisent pas les mêmes mécanismes, ne fonctionnent pas de la même façon.

Flux. La négociation se fait donc d’abord entre blocs ?

M.M. Oui. Mais cela ne veut pas dire que certains pays ne pèsent pas d’un poids particulier et peuvent, à un moment donné, emporter la décision. C’est surtout vrai pour certains pays du G 77, qui jouent traditionnellement des rôles de « poids lourds » dans le dispositif, soit pour dynamiser le système, soit pour le freiner. Par exemple, la Chine a longtemps freiné, puis, dans les temps plus récents, a été un élément jouant plutôt dans le sens d’une certaine dynamisation. Le Brésil a traditionnellement joué un rôle assez dynamisant et plus récemment l’Afrique du Sud également. Tout ceci montre que les blocs de négociation ne sont pas homogènes et en tout cas beaucoup moins que les européens. La règle européenne devrait être —règle qui n’est pas toujours respectée parce qu’il y a toujours des francs tireurs — que le pays qui détient la Présidence s’exprime au nom des autres. Les interventions ministérielles, par exemple, s’il n’y avait pas des problèmes d’opinion publique propres à chaque pays, devraient s’effacer au profit de l’intervention du Ministre du pays qui exerce la Présidence. Les contraintes sont effectivement beaucoup plus fortes.

Flux. Quel rôle joue la Présidence de la Convention Climat dans le déroulement des négociations ?

M.M. Vous m’emmenez loin dans la sociologie des organisations ! Il faut rappeler qu’au sein des Nations Unies, nous sommes dans un système quasiment consensuel. On arrive à avancer quand tout le monde est d’accord, quand en tout cas on est arrivé à un accord suffisamment large pour que ceux qui seraient en désaccord estiment que le rapport de forces est tel qu’ils ne vont pas continuer à s’y opposer. Ils vont peut-être faire un baroud d’honneur, mais pas beaucoup plus. On a des exemples biens connus de ce type de comportement de la part de l’Arabie Saoudite. Ce qui n’empêche pas éventuellement de pouvoir retarder la formation d’un accord à l’envie. Cette règle de consensus commande beaucoup les conditions du déroulement, le tempo des négociations. On a connu certaines conférences sur le changement climatique qui ont perdu une semaine sur la période de quinze jours pendant laquelle se déroule la négociation. De ce point de vue en particulier, le rôle de la Présidence est extrêmement important. Elle a la possibilité de prendre des initiatives qui forcent un peu le destin, elle peut mettre en place des sous-ensembles de négociation, décider ou pas de mettre sur la table des éléments qui lui paraissent conclusifs, de tenter des coups de poker. C’est certain que les Présidences les plus marquantes dans ce dispositif sont celles qui ont accepté d’être directives et n’ont pas eu peur de forcer le destin.

Flux. Est-ce que ce fut le cas à Kyoto en 1997, lorsque la conférence a abouti à un accord de réduction des émissions de gaz à effet de serre ?

M.M. Oui. Encore faut-il savoir qui préside réellement. À Kyoto, ce n’était pas la Présidence formellement désignée qui a joué ce rôle. C’est le responsable d’une autre instance (The Commitee of the Whole), qui, par ailleurs, avait été chargé de la préparation de la conférence (Raoul Estrada) qui a joué un rôle déterminant. On a un peu reproduit cela après, aux conférences de La Haye et de Bonn en 2001. Le texte Pronk (du nom du Président de la Conférence) était divisé en quatre parties, qui étaient travaillées séparément. Le Président a essayé deux fois de faire passer un texte résumant les travaux des autres, une première fois sans succès, et une seconde fois avec succès, en créant les conditions du consensus. Les deux opérations ont beaucoup de points communs. Dans les deux cas, les personnalités sont très fortes, ce ne sont pas des personnages falots. Ces sont des hommes ayant beaucoup de charisme, une forte capacité de conviction et d’engagement personnel. Ils ont aussi été capables de dramatiser l’événement. Voilà un autre aspect que l’on pourrait développer, c’est la dramaturgie de ces réunions, où l’émotionnel, réel ou simulé, joue toujours un rôle très important.

Cela se joue en général à la fin des conférences, dans les phases ministérielles. C’est dans cette dramaturgie finale, où l’on emporte le morceau en dramatisant les enjeux, en disant que si on ne trouve pas un accord on va perdre dix ans d’efforts, qu’on va avoir honte de retourner chez soi avec des résultats aussi maigres, les citoyens vont nous demander pourquoi on a été là, qu’est-ce qu’on a fait pendant tout ce temps de négociations, etc. Et cela marche parce que l’on a affaire à des hommes qui sont politiquement responsables chez eux. Il faut bien le dire. Il y a toute une mécanique lourde de préparation au niveau des diplomates et des techniciens, mais au bout du compte, c’est la phase ministérielle qui est décisive, précisément parce que c’est là que la dramaturgie joue au maximum. On finit toujours par hésiter à revenir chez soi avec des médias qui vous disent « vous refusez de sauver la planète ».

Je voudrais aborder maintenant l’aspect politique des négociations, qui s’organise essentiellement autour du rapport Nord/Sud. On peut dire que, de ce point de vue, l’Europe souffre d’une certaine schizophrénie. Il y a trois grands blocs de pays qui négocient. L’Europe, c’est le Nord, aussi. Il y a un rapport particulier entre l’Europe et le groupe de l’Ombrelle. C’est un jeu à trois, mais aussi à deux. Et c’est là que les choses se compliquent et qu’il faut savoir quel est le tableau sur lequel on joue dans les diverses phases de la négociation. Cela n’a pas toujours été le cas. La tendance naturelle évidente du groupe de l’Ombrelle piloté par les américains — et c’est vrai pour le changement climatique comme pour d’autres négociations internationales, je pense à l’OMC — est de toujours vouloir tirer l’Europe sur ses positions, de faire jouer les solidarités entre pays du Nord. Comme ce discours n’est pas sans être entendu par certains pays européens, et ceci combiné avec la règle de l’unanimité, cela peut être un élément qui paralyse un peu l’Europe ou la force sur certains thèmes à rester sur des positions un peu conservatrices.

L’expérience prouve, à mon avis, que les situations dans lesquelles elle a fait des pas en avant sont des situations dans lesquelles l’Europe n’est pas restée coincée, a pris de la liberté, a pris des positions propres et a essayé de se comporter de manière autonome dans la négociation. Cela l’a conduit à se placer en situation d’arbitrage ou d’alliance avec les Pays du Sud sur les solutions qui sont proposées.

M.M. Cette question de la position de l’Europe par rapport à la ligne de l’administration Bush a été déterminante sur l’évolution des choses. Si l’Europe avait décidé d’accepter le fait accompli, sans réagir et sans pousser à ce que la négociation se poursuive, en profitant du fait que c’était un Européen qui détenait la Présidence de la Conférence, cela aurait eu des conséquences très lourdes. Ca n’a pas été le seul élément déterminant. Pour la première fois depuis la seconde guerre mondiale, le Japon, sur un sujet majeur, n’a pas automatiquement et instantanément emboîté le pas aux USA. C’est un élément d’importance considérable qui a permis que le Japon et l’Europe se soient confortés l’un l’autre dans leur position de non acceptation du fait accompli.

Le point commun derrière cela, c’est le rôle des opinions publiques. Je suis convaincu que cela a été déterminant. C’est particulièrement éclatant pour le Japon. Il y a beau avoir des traditions pro-américaines fortes au Japon, il y a aussi une sensibilité environnementale qui traverse tous les partis de l’échiquier politique. Un des éléments majeurs de la négociation sur le changement climatique est donc l’apparition de l’opinion publique comme acteur réel. Un autre facteur qui a aussi beaucoup joué dans le comportement de l’Europe est qu’on a fait l’hypothèse que les USA ne resteraient pas éternellement dans cette position de refus. Il y a une opinion publique aux USA qui fera bien un jour entendre sa voix. De surcroît, même dans les milieux économiques américains, le discours sur le thème du coût excessif des mesures de réduction des émissions ne fait pas l’unanimité. Le débat a lieu. Le rapport sur ce qui se passe sur la scène internationale et l’opinion publique (ou les différentes opinions) est une dimension essentielle.

Flux. Depuis quand l’opinion publique joue-t-elle un rôle majeur sur ces questions ?

M.M. Le fait que la négociation de Kyoto ait permis d’aboutir à la définition d’objectifs relativement compréhensibles —une baisse de 5 % des émissions est un objectif simple et clair — a favorisé la compréhension des enjeux par l’opinion. Les médias ont joué un rôle très utile dans ce domaine, même s’ils ont quelquefois joué dans le registre du sensationnel. Le niveau de l’information a été très supérieur à ce qu’il a pu être avant la conférence de Kyoto.

Flux. L’Europe n’est-elle pas maintenant incitée à affirmer son leadership sur les questions de changement climatique ?

M.M. À long terme, je pense que oui. Je crois que l’on peut parier là-dessus. Même si ce que l’on peut observer dans le court terme n’est pas toujours très convaincant. L’Europe s’est retrouvée placée en position de leadership, d’ailleurs pas complètement seule. Il a été fort utile qu’elle réussisse à nouer de nouvelles alliances. L’intelligence de la présidence iranienne du groupe du G 77 au cours de l’année 2001 a en particulier joué un rôle tout à fait important dans ce sens. L’autre fait majeur, c’est la capacité que l’Europe a eu d’apporter un début de réponse institutionnelle au problème de la gouvernance internationale à travers la mise en place d’un embryon de système de contrôle, de jugement et de sanctions sur l’application de l’accord international. Ces deux éléments-là sont très porteurs d’avenir.

M.M. Il faut retenir un élément essentiel du dispositif français. L’animation du travail sur un sujet comme celui-là doit être capable d’associer les aspects nationaux et internationaux. D’une part, il faut être en mesure de faire passer l’idée que ce qu’on fait sur le plan national fait partie d’un processus qui a une dimension globale et qui répond à des objectifs qui se mesurent à l’échelle de la planète et mettent en jeu la solidarité internationale. C’est une manière très concrète de parler de ces enjeux. D’autre part, la compréhension des enjeux des négociations internationales a tout à gagner à s’appuyer sur une bonne connaissance, expérimentée sur le terrain, des conditions de l’action, de ce qu’il est possible de faire, etc. J’irai jusqu’à dire, en poussant le paradoxe, que lorsqu’on échoue sur le plan national, on peut analyser pourquoi on a essuyé un échec et cela peut contribuer à la qualité du dialogue international. Cela lui donne un contenu concret. On sort de l’espèce d’abstraction des questions globales et de long terme. Quand on peut mesurer ensemble quels sont les problèmes réels de mise en Å“uvre des politiques sur le plan national, c’est positif du point de vue de la négociation internationale.

La MIES est en charge de coordonner l’action de la France dans la lutte contre l’effet de serre à la fois sur les plans national et international. Ce n’est pas toujours le cas dans d’autres pays. On voit bien les problèmes que cela peut poser quand il y a dichotomie entre ces deux aspects. Je pense pouvoir dire, par exemple, que les entreprises françaises concernées par les efforts à réaliser, ont plutôt crédité la MIES d’avoir été capable d’avoir une concertation avec elles, portant à la fois sur la politique nationale et sur l’état des négociations internationales.

Mais il y a des progrès à faire. Il reste en particulier deux points faibles : le premier, c’est la gestion de la répercussion des politiques de lutte contre l’effet de serre sur les acteurs décentralisés, en particulier les collectivités locales. La MIES n’a pas obtenu d’être suffisamment présente dans la campagne des plans régionaux qui ont été mis en place à la fin des années 1990. Le second point faible, c’est la communication. Certes, les médias jouent leur rôle, mais il faut être aussi capable de bien expliquer ce qu’on fait, pourquoi on le fait, faire passer des exemples, susciter un intérêt positif pour les mesures à prendre. D’autant qu’il y a des obstacles pas seulement économiques, mais aussi culturels à franchir, comme par exemple sur le « tout automobile » !