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Métropolis

I.S.B.N.sans
112 pages

p. 64 à 74
doi: en cours

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n° 51 2003/1

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Le comité des directeurs Transport, ou comment l’administration de l’Équipement institute la planification multimodale

Entretien avec Christian Brossier Marianne Ollivier-Trigalo Institut National de la Recherche sur les Transports et leur Sécurité - (INRETS)

La planification des réseaux de transport occupe depuis longtemps une place stratégique dans l’activité des gouvernements en France. Pilier des politiques d’aménagement du territoire et du développement économique, la construction d’infrastructures de transport s’est vue peu à peu légitimée par une rationalité technico-économique produite par le système politico-institutionnel de l’Équipement, se fondant sur le corps des ponts et chaussées. Mais, passée la période de reconstruction, les projets d’infrastructures de transport ont dû s’insérer dans un contexte économique et social en pleine évolution. Qu’il s’agisse de la diversification de la demande de transport ou des impulsions européennes venant reconfigurer les opérateurs de transport, ces nouvelles conditions, auxquelles il faut ajouter la montée des préoccupations écologiques et des conflits afférents, sont venues remettre en cause la planification des transports par secteur (route, fer, air, mer). Si la LOTI [1], dès sa conception en 1982, avait bien introduit l’intermodalité comme principe d’action organisant une cohérence d’un secteur, les transports, considéré comme particulièrement segmenté et peu pensé de manière globale et systémique, ce n’est qu’au début des années 1990 que cette notion a été peu à peu appropriée par l’administration de l’Équipement à travers plusieurs modalités. L’une de ces modalités fut l’instauration d’un lieu d’échanges et de travail collectif, le comité des directeurs transport. Ce comité, fonctionnant d’abord de manière informelle, a été ensuite installé officiellement. Au moment de la loi Pasqua [2], qui reprend à son compte le principe d’intermodalité tout en confortant la planification par schéma directeur par mode de transport, le comité des directeurs transport a dû se mobiliser fortement pour prendre à sa charge la planification des réseaux de transport. Il a dû ensuite s’adapter au renouveau de la planification impulsé par la loi Voynet [3], qui a supprimé les schémas directeurs et institué les schémas multimodaux de services collectifs de transport, un pour les marchandises, un pour les voyageurs.

Christian Brossier est ingénieur général des ponts et chaussées (X56), président de section honoraire au Conseil général des ponts et chaussées, président du Conseil supérieur de la marine marchande. Il a fait pratiquement toute sa carrière au ministère de l’Équipement. Les fonctions qu’il a exercées, notamment dans le secteur maritime puis au Conseil général des ponts et chaussées, l’ont amené à participer aux exercices de planification des transports. En tant que premier président du comité des directeurs transport, il témoigne à travers son expérience et son parcours professionnels des évolutions de cette activité.

Christian Brossier. J’ai commencé mon activité au ministère de l’Équipement, à la direction des Ports Maritimes et des Voies Navigables en 1965, à l’époque du Vème plan (1966-1970), donc à la fin de la période dite des trente glorieuses où une planification normative avait cours. J’ai été rapporteur pour les ports maritimes de plusieurs plans, donc j’ai connu cette phase très analytique au cours de laquelle nous présentions des programmes d’investissement assez détaillés devant une commission se réunissant sous les lambris dorés des salles de la rue de Martignac [4], au commissariat au Plan.

Le secteur portuaire se prête assez facilement, à condition de ne pas pousser les raffinements du calcul économique trop loin, à des approches d’évaluation, pas forcément sommaires, mais assez simples, assez bien circonscrites. Par exemple, prendre tel type de navire pour transporter telle marchandise plutôt que tel autre type : assez aisément, on peut obtenir un ordre de grandeur du gain en termes de coût des facteurs de production qu’il faut mobiliser pour obtenir cette modification du transport. De même, on peut évaluer l’intérêt de réduire les attentes des navires, soit en approfondissant un chenal, soit en construisant une deuxième écluse : en appliquant la théorie des files d’attente avec la loi d’Erlang, on voit à peu près quelle est la réduction du temps d’attente dans les ports et on peut comparer cet avantage à l’investissement réalisé.

Au sortir de la deuxième guerre mondiale, la réparation des destructions dans les ports a pris beaucoup de temps, mais entre 1965 et 1973, on n’était plus dans une phase de reconstruction, on était dans une phase de développement : par exemple, on ne reconstruisait plus le port du Havre mais on voulait y développer une zone industrialo-portuaire telle qu’il en existait à Anvers et Rotterdam. Idem à Fos, Dunkerque, etc. et de ce fait, nous étions enclins à pratiquer une certaine sélectivité. Notre tendance, au moins pour les jeunes « technocrates » de la direction des ports, était de dire : il faut concentrer principalement nos investissements, c’est-à-dire les capacités d’investissement de la nation, sur trois points forts. Ce que le corps socio-politique français a eu beaucoup de mal à accepter. Par conséquent, au début des années 1970, il y eut, au nom de l’aménagement du territoire, une forte pression en faveur d’investissements relativement lourds en plusieurs endroits sur le littoral, avec le risque de disperser nos efforts et d’un manque de rigueur dans l’emploi de nos capacités de financement. C’est à la même époque que sont apparus les contrats de plan État-Région. Autant la Direction des Routes semblait se couler aisément dans ce nouveau moule, autant la Direction des ports maritimes avait de réelles difficultés à préserver dans ce nouveau cadre la cohérence de sa politique portuaire.

Le premier choc pétrolier remit en cause bon nombre de priorités antérieures ainsi que le concept de la planification jusqu’alors pratiquée. C’est ainsi que fut créé auprès de la Présidence de la République un Conseil de planification, lequel fit élaborer, notamment, un rapport d’orientation sur la valorisation des façades maritimes dans le cadre duquel les questions portuaires furent évoquées parallèlement à celles concernant le transport maritime, la pêche, les ressources minérales, etc. C’est ainsi que je fus rapporteur pour les ports, la flotte de commerce et la construction navale.

Ayant été nommé directeur des pêches maritimes en 1976, je me suis momentanément éloigné des questions portuaires pour les retrouver en 1982 en tant que directeur des Ports et de la Navigation Maritime. À cette époque, mon problème n’était plus tellement de réaliser d’ambitieux programmes d’investissements mais plutôt de répondre à des questions du genre : comment traiter le problème des sureffectifs, notamment dans la manutention, comment amortir les chocs résultant de la fermeture d’usines (ou de l’arrêt brutal de nouvelles implantations) dans les zones industrialo-portuaires, comment réaménager des dettes comprenant des emprunts à 16 %, etc. Toutefois, à partir de 1986, on enregistra, tant pour les routes que pour les ports, une certaine reprise de l’investissement. C’est à cette occasion qu’il fut possible de lancer la réalisation de nouveaux terminaux à containers au port du Havre où, grande novation pour la France alors que c’est monnaie courante dans les ports du Nord, les portiques furent financés par le secteur privé (les opérateurs des nouveaux terminaux) et non pas par l’établissement public, le port autonome du Havre.

En 1990, je quitte la direction des ports et de la navigation maritime et je suis nommé président de la section des affaires économiques au conseil général des ponts et chaussées (fonction que j’ai occupée jusqu’à mon départ à la retraite fin décembre 2000). Au début des années 1990, le souci d’une certaine réflexion sur des programmes d’investissement dans les transports, voire d’une certaine planification, se manifeste face à l’élaboration d’ambitieux schémas directeurs : schéma directeur routier et autoroutier (adopté en 1991), puis schéma directeur des TGV (adopté en 1992) et puis encore schéma directeur des voies navigables. Si j’ajoute qu’à la même époque le nouveau schéma directeur de la région Île-de-France est en cours d’élaboration, on comprendra que cette accumulation de nouvelles dépenses publiques ait suscité un large débat interministériel pour lequel le Commissariat au Plan, retrouvant sa vocation antérieure, était la structure d’accueil principale.

Flux. Concrètement, comment ce constat a-t-il été traduit en action ?

C.B. Cette première remise en ordre s’est traduite par deux actions différentes.

Pour le volet « transports » du schéma de l’Ile-de-France, deux groupes de travail ont été institués, l’un pour établir sur le long terme des programmes d’investissements, l’autre, dont la présidence me fut confiée, pour étudier l’organisation et le financement de ces transports (et déplacements, en fait) dans cette région. Je garde un excellent souvenir de ce travail, notamment pour les deux raisons suivantes : d’une part, alors qu’initialement les relations interministérielles sur le sujet n’étaient pas bonnes, j’ai pu recueillir l’accord de tous les services sur le rapport, et d’autre part, les préconisations de ce rapport furent progressivement traduites dans l’évolution du système (bien que le rapport lui-même n’ait pas fait l’objet d’une publication officielle lors de sa remise…).

S’agissant de l’ensemble du secteur des transports, les ministres demandèrent au Commissaire au Plan de présider un groupe administratif interministériel afin de procéder à une analyse critique et à un recadrage de la politique publique en matière de transports. Au prix d’un gros travail, le groupe produisit un important rapport « Transports 2010 » (1992) qui dressait un état des lieux, essayait de dépasser les contradictions interministérielles et formulait des recommandations sur les tâches à entreprendre pour introduire plus de rationalité dans les choix en matière d’investissement. On peut considérer que le Commissariat au Plan retrouvait à cette occasion le rôle qu’il avait joué dans le passé.

J’ai participé régulièrement aux réunions du groupe plénier (il y avait trois sous-groupes spécialisés) et ne le regrette pas car cela m’a permis de mieux apprécier les caractéristiques des positions de diverses administrations. J’en donnerai trois exemples. S’agissant de la DATAR, j’ai trouvé (probablement à tort) que le discours du début des années 1990 ressemblait un peu trop à celui de 1975 dont je gardais le souvenir, et ne me semblait pas apporter de réponse aux problèmes que nous nous posions. Bref, je ne retrouvais pas le souffle qui avait animé la DATAR au moment de l’aménagement de la côte du Languedoc-Roussillon et de l’ouverture du site de Marseille-Fos. Pour le Ministère de l’Environnement, sa participation aux travaux me sembla manquer de la persévérance qui lui aurait permis d’être une véritable force de proposition. Plus tard, lors de l’élaboration des schémas de services (1998-2000), je serai amené à constater combien la situation aura changé pour ces deux administrations. Enfin, je fus frappé par l’âpreté des controverses entre la Direction des Routes et diverses directions du ministère de l’Économie et des Finances (notamment Direction du Trésor et Direction de la Prévision).

Flux. Le Commissariat du plan a donc permis à l’administration des transports de se mettre face à ses segmentations, voire à ses incohérences ?

C.B. Évidemment, « Transports 2010 » ne résolvait rien mais attirait l’attention sur des insuffisances : ainsi, il n’était pas normal qu’au sein de l’administration, on ne soit pas capables d’avoir la même évaluation d’un même tronçon d’autoroute.

Donc, par la suite, le Commissariat au Plan fit appel au Professeur Bonnafous [5] pour présider des groupes de travail réhabituant en quelque sorte les uns et les autres — de la direction du Budget, de la direction de la Prévision, de la direction des Routes, etc. —, à travailler ensemble. Ma position de président de section au Conseil Général des Ponts et Chaussées et de président du comité spécialisé « transports » du CIES [6] suffisamment distancié par rapport aux diverses directions tout en ayant de fréquents contacts avec elles me permit de m’essayer au rôle de « facilitateur » et d’apporter ma contribution à quelques clarifications et autres dépassements de situations frisant le blocage.

Par exemple, c’est à cette occasion que fut réglé un problème qui traînait depuis des années et qui était la réévaluation du prix du mort [7]. À l’époque, le prix du mort devait être estimé à un million de francs environ, montant qui paraissait insuffisant à la plupart. Le ministère des Transports avait demandé à l’INRETS d’analyser la question, lequel avait abouti à une estimation de trois millions de francs. Mais pour une raison qui m’échappe complètement, ce ministère n’arrivait pas à se décider. C’est-à-dire que la direction des routes n’arrivait pas à se mettre d’accord avec la direction de la sécurité routière sur le prix du mort. À la demande du Plan, j’ai présidé un groupe de travail qui a confié une autre analyse à un laboratoire de l’ENPC, qui avait une approche totalement différente de celle de l’INRETS, et ils se sont expliqués à l’occasion du groupe que j’animais. Comme ils arrivaient à peu près au même prix de trois millions, c’est ce qui a finalement été retenu sur la base d’une recommandation du Commissariat au Plan. Ce faisant, on se remettait à peu près dans une moyenne européenne. Je vous donne cet exemple pour vous montrer comment on réhabitue des gens à travailler ensemble et comment on essaye de surmonter des blocages.

Donc, au début des années 1990, « Transports 2010 » puis les groupes Bonnafous ont fait émerger l’idée dans ce ministère qu’il convenait de regrouper les approches spécifiques des directions sectorielles dans une approche globale de la politique des transports. En outre, le débat public national sur les transports confié au préfet Carrère (en 1991-1992), qui avait suscité une grande mobilisation et de nombreuses discussions, avait également fait apparaître le sentiment d’une insuffisance de cohérence et produit des recommandations à l’intention du Secrétaire d’État aux transports de l’époque. Déjà le cabinet précédent avait initié des réunions assez régulières avec les directions sous la présidence d’un conseiller technique. Assez rapidement, il me fut demandé de prendre le relais de cette animation d’autant que les réunions au Plan devenaient plus nombreuses avec des objectifs assez précis en ce qui concerne les investissements dans le secteur des transports. Il était donc plus que souhaitable qu’avant d’aller rue de Martignac soit précisée la cohérence des positions prises par les directions sectorielles.

Flux. Dans quelles conditions le comité des directeurs transport s’est-il vu confirmé et institué ?

C.B. Initialement, le comité des directeurs transports a existé de manière informelle. Avec l’aide d’Olivier Paul-Dubois-Taine [8], sans lequel rien ne se serait fait, nous avons donc commencé à apprendre à travailler entre nous. Par exemple, au delà des réunions avec l’ensemble des directions, il m’arriva de réunir l’adjoint du directeur des routes de l’époque et l’adjoint du directeur des transports terrestres et de leur dire qu’ils ne pouvaient pas aller à certaine réunion au Plan sans qu’auparavant nous nous mettions d’accord (en fait qu’ils se mettent d’accord tous les deux !) sur les positions à prendre. Cette approche commune a aussi permis de resserrer progressivement les liens entre transports terrestres et aviation civile, ce qui devint particulièrement utile lorsque le thème de la multimodalité prit l’importance qu’on lui connaît aujourd’hui et qu’il fallut élaborer les schémas de services. Nous améliorions ainsi nos chances d’échapper à la critique classique de compter le même voyageur, ou la même tonne, dans chacun des modes de transport. En outre, cette vision consolidée de la problématique a progressivement permis d’exposer à nos interlocuteurs des autres ministères (Économie et Finances, Environnement, Plan) quand il paraissait judicieux d’essayer de dégager un consensus, l’état d’avancement de nos réflexions. J’ajouterai que mes contacts personnels avec les directions du Trésor, du Budget et de la Prévision et la connaissance que je pouvais avoir des risques de crispation en réunion au Plan entre les deux ministères m’offraient la possibilité d’intervenir discrètement et préalablement pour éviter des prises de position trop abruptes et pour essayer de jouer utilement le rôle du « go between ».

Comme il a été indiqué plus haut, au début de son existence le Comité des directeurs « Transports » n’a pas été explicitement créé par une décision ministérielle et on aurait pu s’interroger sur la légitimité de son président face aux directeurs sectoriels et s’inquiéter de la fragilité qui pouvait en résulter. Mais ces craintes se sont avérées vaines, très probablement parce que les directeurs concernés, et leurs proches collaborateurs arrivèrent rapidement à la conclusion que, compte tenu des problèmes à traiter dans cette période, cette nouvelle instance rendait service. Il est d’ailleurs intéressant de noter qu’une tentative d’étendre à d’autres secteurs le même dispositif se heurta à l’opposition résolue de ces directeurs, lesquels firent explicitement savoir à l’auteur de cette initiative qu’autant ils appréciaient l’existence du comité pour les transports, autant ils se refusaient à « perdre leur temps avec une usine à gaz ». Nul doute que la démarche pragmatique qu’avec Olivier Paul-Dubois-Taine nous avions retenue en évitant de susciter des réactions de rejet ait quelque peu contribué à l’appropriation de cette instance par les directions. Ceci étant, ce bilan globalement positif n’exclut pas d’avoir rencontré des échecs ; ainsi par exemple, n’ai-je pas réussi à obtenir une démarche coordonnée en matière d’études et de recherche…

Finalement, le Comité des directeurs « transport » fut officiellement institué par M. Bosson [9] dans le cadre des conclusions tirées des recommandations du rapport Carrère et, très vite, le cabinet du ministre utilisa l’opportunité qui lui était offerte, en saisissant le président du comité, de passer commande de réflexions multimodales. C’est ainsi, par exemple, que M. Gayssot [10] passa commande d’une étude sur la politique française des transports dans les Alpes, puis dans les Pyrénées.

Flux. Quel est le mode de fonctionnement du comité des directeurs transport ?

C.B. Le comité des transports se réunit au niveau des directeurs et délègue beaucoup à un groupe technique auquel je participais fréquemment, mais qui était systématiquement présidé et animé par Olivier Paul-Dubois-Taine. Ainsi, le terme « comité des directeurs transport » désigne en fait tout un ensemble de gens qui travaillent ensemble, présentent des papiers et, surtout, n’hésitent pas à réagir sur les papiers des collègues. Ainsi, la « confrontation » intermodale est-elle assumée et, le plus souvent, traitée suffisamment en amont dans l’élaboration des documents : le directeur des transports terrestres ne découvre pas en séance du Comité la position de son collègue en charge de l’aviation civile sur la concurrence et/ou la complémentarité entre le TGV et l’aérien. De même, ce travail en commun permet-il, si nécessaire, de mettre collectivement en forme les termes d’un arbitrage demandé au cabinet du ministre.

Flux. Sur quels sujets le comité des directeurs s’est-il focalisé pour la mise en œuvre de la loi Pasqua, qui confirmait et convoquait la notion de multimodalité ?

C.B. La loi sur l’aménagement du territoire, dite loi Pasqua, prévoyait l’élaboration de schémas d’infrastructure et il était clair que la DATAR attendait du ministère de l’équipement et des transports une approche multimodale. Cette approche n’était pas une nouveauté dans la mesure où Anne-Marie Idrac, directrice des transports terrestres, et Christian Leyrit, directeur des routes, avaient déjà, quelques mois auparavant, demandé conjointement aux directeurs régionaux de l’équipement de lancer dans cette perspective de nouvelles études. Au niveau central, et dans le cadre du Comité des directeurs, nous lançâmes la réflexion sur deux thèmes : les prévisions de trafic pour les différents modes à l’horizon 2015 et les perspectives en matière de financement des projets de modernisation et de développement.

La réflexion sur les perspectives financières revêtait à mes yeux une grande importance car je craignais que le poids des projets déjà engagés et des projets plus ou moins « promis » soit tel qu’il interdise d’envisager raisonnablement de s’engager sur de nouveaux investissements avant 2010 au mieux. C’est pourquoi j’avais essayé dès les travaux au Plan d’introduire la notion de « coups partis » afin de disposer d’indicateurs simples et pertinents permettant d’appeler l’attention des autorités politiques sur les contraintes objectives. Évidemment, le concept de « coup parti » suscita immédiatement une vive réserve de la part du ministère des finances, et notamment de la direction du budget, qui soupçonnait le ministère de l’équipement de vouloir charger insidieusement la barque des « coups partis » et de faire ainsi acter implicitement l’engagement de projets discutables. J’expliquai alors à mes interlocuteurs financiers que le mérite de ce concept, à mes yeux du moins, était de forcer les directions dépensières à cerner avec plus de rigueur le noyau dur et incontournable grâce à un débat contradictoire sur la liste des coups partis et, ensuite, de permettre d’indiquer à nos autorités politiques la marge de manœuvre dont elles pouvaient disposer. Je ne prétends pas avoir convaincu mes interlocuteurs des Finances, mais je me réjouis que par cette approche pragmatique il ait été possible d’allumer un minimum de « warning ».

Flux. Plus précisément, de quelle manière les analyses sur les prévisions de trafic et les capacités financières ont-elles été discutées ?

C.B. Le cadrage en matière de trafics selon une approche cohérente nécessita un long travail conduit par le groupe technique du comité des directeurs. Il fallait mettre d’accord les estimations assez globales issues des modèles économétriques du SES et celles spécifiques à chaque mode telles que présentées par chacune des directions responsables. L’affaire était d’autant plus compliquée que deux éléments nouveaux étaient de nature à sensiblement modifier les comportements : la libéralisation du transport aérien et la montée en puissance du réseau TGV. J’avais d’ailleurs pu personnellement constater l’impact de ces éléments à l’occasion de l’élaboration, avec l’Inspection générale des Finances, de rapports sur le TGV Est et le TGV Méditerranée. Finalement, grâce à un processus itératif et en sollicitant vos collègues de l’INRETS qui pouvaient nous apporter un éclairage complémentaire de qualité, après avoir en outre fait réfléchir un consultant extérieur sur un scénario de rupture, le Comité des directeurs put retenir un « paquet » de quatre scénarios basés sur différentes politiques des transports (plus ou moins volontaristes), chacun de ces scénarios étant testé dans diverses hypothèses du taux de croissance du PIB.

Pour le cadrage financier, le groupe technique dut s’imposer la discipline d’une définition « raisonnable » des « coups partis » (à cet égard, l’approche collective n’était pas sans intérêt), il dut aussi prendre les contraintes résultant du traitement de l’énorme dette du système ferroviaire.

Vers la fin de 1996, j’ai obtenu du cabinet l’autorisation de présenter à nos interlocuteurs de l’Environnement et des Finances, dans un cadre officieux, les résultats auxquels nous étions arrivés dans ces travaux préliminaires à l’élaboration des schémas d’infrastructures de la loi Pasqua. Les réunions organisées à cet effet se sont bien passées. Nous ne prétendions pas délivrer une vérité révélée, mais exposions la démarche que nous avions suivie pour aboutir aux résultats que nous présentions. Nous indiquions que nous étions preneurs de toutes les remarques parce que nous n’avions rien à cacher, mais que, à défaut d’autre chose, c’est sur cette base-là que nous avancerions pour l’étape suivante. J’ai la faiblesse de penser que nos interlocuteurs apprécièrent cette démarche et l’esprit qui l’inspirait, notamment nos collègues des Finances. Avec l’Environnement, si ça s’est initialement bien passé, je dois reconnaître que le dialogue est devenu ultérieurement beaucoup moins consensuel ; mais au moins la controverse se plaça-t-elle sur le terrain que nous avions défini…

Une autre ouverture vers l’extérieur fut parallèlement effectuée en direction de la DATAR. Le processus d’élaboration des schémas prévus par la loi Pasqua comprenait des consultations en région et le Délégué, comme notre cabinet d’ailleurs, était conscient de l’écart pouvant exister entre les souhaits manifestés au plan local en matière d’investissements et les contraintes qui nous semblaient résulter de nos travaux préparatoires. Nous étions donc convenus d’associer étroitement les directeurs régionaux de l’Équipement aux réunions sur le terrain organisées par la DATAR.

Flux. Comment l’administration s’est-elle adaptée aux conséquences de la dissolution de l’Assemblée nationale en juin 1997, et à la mise en œuvre de la loi Voynet ?

C.B. Dès l’installation du nouveau gouvernement suite à la dissolution, il fut acquis que les axes définis par la loi Pasqua étaient remis en cause et, parallèlement à une dénonciation du recours à la voiture et au camion tel que le pratique notre société pour répondre aux besoins individuels de déplacement ainsi que pour les processus de fabrication et de distribution s’agissant des marchandises, on vit apparaître le concept de schémas de services.

Il faut bien admettre qu’au début la consistance du concept restait à définir mais, plus ou moins confusément, nous étions quelques-uns à penser qu’une opportunité se présentait de passer d’une logique de la politique de l’offre (offre de nouveaux équipements) à une logique de la demande (quels sont les besoins — solvables, si possible ! — auxquels il faut répondre) et que la réflexion devait porter en priorité sur la qualité du (ou des) service(s) de transport et non pas sur les équipements nouveaux (infrastructure et matériel) à réaliser. Ceci étant, nous n’avions aucune raison de remettre en cause les travaux préliminaires que nous avions déjà effectués pour la loi Pasqua.

Pour ce qui est des perspectives de la demande de transport, j’ai donc demandé à un groupe de travail du Plan d’expertiser les calculs du SES. Il fut donc procédé à une comparaison entre ce que nous avions retenu et ce que donnaient d’autres modèles du LET ou de l’INRETS. Honnêtement, le souvenir que j’en garde, c’est que notre travail n’était pas profondément remis en cause ; je crois même me souvenir qu’à certains égards les prévisions que nous faisions en matière de trafic ferroviaire étaient plus favorables que ce que pouvaient donner d’autres approches ; cette constatation venait à l’encontre de la critique qui nous était assez systématiquement adressée de favoriser abusivement la route…

Mais ce quasi satisfecit ne pouvait pas prétendre avoir épuisé le sujet : le cadre global était acceptable mais dans le détail comment pouvait-on assurer une bonne adéquation entre une demande qui se diversifie à mesure que le niveau de vie augmente et une offre qui respecte diverses contraintes tant écologiques que financières ?

Le temps n’est plus où la problématique pouvait se limiter à l’intérêt pour la collectivité à remplacer un tronçon de route nationale par un tronçon d’autoroute. À l’intérieur d’un même mode on doit raisonner désormais sur des réseaux (réseau d’autoroutes, réseau de TGV, réseau de liaisons aériennes avec plates-formes de concentration/éclatement, les « hubs ») ; et pour le même déplacement on peut envisager, ou mettre en concurrence deux, voire trois modes. Cette richesse dans l’offre appelle de toute évidence une meilleure connaissance des diverses motivations aux déplacements, qu’il s’agisse des personnes ou des marchandises (organisation de la production en flux tendus, par exemple).

Flux. Et donc, vous estimiez que vous n’aviez pas cette connaissance ?

C.B. Pas suffisamment en tout cas pour aborder correctement dans les délais impartis la phase opérationnelle d’élaboration des schémas de services. En outre, je pense que passer d’une logique d’offre, d’une logique d’infrastructures, à une logique fondée sur l’exploitation, technique et commerciale, pour répondre à une demande, n’est pas encore suffisamment entré dans les esprits, qu’il s’agisse des services de l’administration ou du corps social, ou plus précisément de ses représentants, les élus. Il est finalement assez cocasse que les discussions finales sur les schémas de services de transport aient porté sur le point de savoir si telle infrastructure serait ou non explicitement citée dans le rapport et pas du tout sur les conditions à remplir, et les mesures à imposer à la SNCF, pour que le transport ferroviaire devienne enfin compétitif par rapport au transport routier.

À la direction des Ports, j’avais déjà été confronté à cette problématique. Mais, dans ce secteur, les questions d’exploitation étaient traditionnellement considérées comme essentielles. Ainsi, un directeur de port autonome consacre beaucoup moins de temps à « faire des travaux » qu’à aller démarcher des armements à l’autre bout du monde, qu’à conduire le dialogue social dans son entreprise et qu’à faire évoluer la production des prestataires de services dans son port (manutention, remorquage etc.). D’ailleurs, j’ai pu personnellement constater à cette époque que dans la mesure où je pouvais convaincre le ministère des Finances que des efforts étaient faits pour être plus productif face à une demande potentielle crédible et solvable, il devenait beaucoup plus facile de dégager les moyens de financement nécessaires pour réaliser les investissements permettant de répondre à ce développement du trafic.

Je reconnais toutefois que la maîtrise de cette problématique complexe exprimée en termes de services pose le problème redoutable des relations entre l’État, qui élabore les schémas, et les agents économiques, publics ou privés, qui contribuent à la production de ces services. Il est évidemment plus facile de faire une étude économique un peu abstraite sur la réalisation (par RFF) [11] d’une nouvelle infrastructure ferroviaire que de stipuler pour les transporteurs ferroviaires français ou étrangers qui ont vocation à l’emprunter.

Flux. D’après ce que vous dites, il semble que l’organisation de la connaissance soit intimement liée à la recomposition des rôles ?

C.B. En 1990-1991, j’ai assisté à des réunions assez amusantes sur le problème des statistiques de transport voyageurs, réunions qui se passaient au SAEI [12] de l’époque. Y assistaient tant des représentants d’Air Inter que de la SNCF et j’avais constaté que chacun refusait de donner ses statistiques de trafic sous prétexte que l’autre n’avait rien donné. Plus récemment j’ai rencontré la même difficulté lorsqu’il a fallu traiter le problème du niveau des péages sur le TGV Méditerranée : Air France, SNCF et RFF ne voulaient pas, ou ne pouvaient pas, nous donner, au nom du secret commercial, l’information très détaillée dont nous souhaitions disposer pour préciser nos simulations. Encore s’agissait-il d’établissements publics et d’une société au capital de laquelle l’État était encore majoritaire. Mais quid dans l’avenir avec des concessionnaires privés si la demande de renseignements va au delà de ce qui est prévu dans le cahier des charges ? De même serait-il illusoire d’escompter qu’un transporteur ferroviaire privé donne beaucoup d’informations sur sa clientèle.

D’une manière générale, le passage d’une économie administrative à une économie de marché pose des problèmes en termes d’organisation de la connaissance. Dans l’économie administrative, la connaissance est souvent un sous-produit, quasi gratuit le plus souvent, d’actes de contrôle administratif. Ainsi jadis, les contrôles des douanes françaises permettaient de disposer à bon compte de statistiques détaillées sur ce qu’on appelait les détournements de trafics par les ports étrangers ; à partir du moment où dans le cadre communautaire fut institué le document unique, cette source d’information disparut. De même, l’ouverture du cabotage aux transporteurs étrangers ne peut qu’entraîner une perte de qualité de l’information recueillie de façon traditionnelle.

Autre exemple que nous vivons actuellement : à partir du moment où vous avez séparé RFF de la SNCF, vous êtes obligé d’extérioriser ce qui était, non pas camouflé, mais enfermé à l’intérieur de la SNCF unique, qui est le coût d’usage de l’infrastructure.

Ainsi que nous l’avons vu à l’occasion de l’examen du TGV Méditerranée, cette externalisation pose problème aux deux établissements publics : la SNCF doit « charger » chaque train d’une redevance d’infrastructure, alors qu’auparavant il y avait une consolidation globale des charges d’infrastructure au sein de la comptabilité de l’entreprise et RFF, qui ne veut pas s’engager dans une logique de capacité contributive de son client, ne veut prendre en considération que la consommation d’un sillon en s’interdisant de s’interroger sur le taux de remplissage du train correspondant et sur l’intérêt de cette circulation pour le transporteur. Et pourtant, il ne viendrait pas à l’idée d’un constructeur automobile de ne pas s’interroger sur le niveau de prix acceptable par ses clients…

Au total, la dérégulation et les concurrences, intramodale et intermodale, entraînent la nécessité d’un effort nouveau pour acquérir de la connaissance, c’est-à-dire recourir aux techniques des enquêtes et des sondages, comme cela se fait aussi bien pour des études de marché particulières que pour élaborer des statistiques publiques comme celles relatives au logement.

Flux. Vous dites qu’il y a ce besoin d’analyse de la demande qui doit intégrer plusieurs dimensions, mais en fin de compte, pour le moment, la façon dont ce problème est appréhendé ne reste-t-elle pas encore un peu segmentée ?

C.B. Oui bien sûr, ne serait-ce que par l’ampleur des changements à opérer ; il faut aussi que les services de l’administration acquièrent un professionnalisme de bonne qualité dans le secteur des transports en devenant aussi compétents sur ce que le client demande que sur ce que peuvent offrir les gérants des infrastructures, les transporteurs et les auxiliaires du transport.

Comme je vous l’ai dit précédemment, l’étude de la nouvelle desserte ferroviaire Paris-Marseille-Nice nous a imposé d’interroger autant (sinon plus, en raison de l’écart entre tarif de référence et tarif effectivement appliqué) les spécialistes du transport aérien que ceux du transport ferroviaire.

Cette démarche multimodale se développe progressivement et se manifeste notamment dans les réflexions en cours au Conseil général des ponts et chaussées et dans le cadre des travaux du Comité des directeurs « transport ».

Mais je tiens à insister sur la nécessité de porter grande attention à la qualité du service rendu. À titre d’exemple, je peux évoquer le cas d’un trafic régulier de conteneurs en provenance d’Extrême-Orient qui n’a pu être maintenu au port du Havre qu’à partir du moment où le réceptionnaire avait la garantie (à plus de 90 % évidemment) qu’il serait livré avant le vendredi 13 heures. La prise en compte de cette demande du client imposa de revoir le traitement des conteneurs sur le terminal portuaire et d’organiser « en qualité » le transport routier d’acheminement final.

Tel est le genre de préoccupations qui devront être progressivement prises en compte dans les schémas de services pour les transports.

Flux. Quel moyen voyez-vous pour aller dans le sens de cette prise en compte progressive à la fois d’une connaissance de la demande et des actions à entreprendre pour la satisfaire en termes de qualité de service ?

C.B. Je pense que c’est par le concept de suivi que l’on peut progresser et faire en sorte que ce travail sur les schémas de services qui a quand même occupé beaucoup de gens pendant fort longtemps ne soit pas perdu. À partir du moment où on veut engager les agents économiques, les élus, les fonctionnaires dans une culture multimodale ou plurimodale, essayons de voir, concrètement, ce que cela veut dire.

Un grand soin a été apporté par le Comité des directeurs « Transports » à l’élaboration d’une grille de suivi des schémas de service et je suis persuadé que si ce dispositif s’installe dans la durée et repose sur des échanges nourris entre l’administration centrale et les services extérieurs, le concept de schéma de service se révélera très fructueux pour une meilleure conception d’une politique des transports qui sera fondée sur la réalité des marchés et non pas sur des a priori dogmatiques.

Flux. La direction régionale de l’Équipement [13] et le niveau régional couvert par la DRE ont été mis en avant par le ministère de l’Équipement dans le processus d’élaboration d’une politique multimodale de transport. Est-ce le bon niveau et le bon endroit pour progresser vers la mise en œuvre d’une politique multimodale ?

C.B. C’est un des endroits et probablement le meilleur pour bon nombre de questions. L’idéal serait que dans chaque DRE, il y ait une cellule avec deux ou trois personnes en charge du suivi des schémas de service qui soient en mesure de discuter tant avec les responsables locaux de la SNCF qu’avec des commissionnaires de transport, des transporteurs routiers et des chargeurs pour bien comprendre les motivations des uns et des autres et ainsi déceler les inadaptations et autres blocages qui empêchent une bonne adéquation de l’offre à la demande. Une telle analyse concrète serait également de nature à mieux apprécier les ordres de priorité dans la réalisation des aménagements prévus au schéma de service et, également, au contrat de plan État-Région.

Flux. Les enjeux de l’axe rhodanien constituent une préoccupation centrale du ministère de l’Équipement. Parallèlement à l’élaboration des schémas de services, comment ces enjeux ont-ils donné lieu à une épreuve territorialisée de l’approche multimodale ?

C.B. Le schéma de services pour les transports ne se prononce pas explicitement sur les aménagements à venir pour l’axe rhodanien. L’ampleur des enjeux, le poids des contraintes et la complexité des problèmes ne le permettaient d’ailleurs pas. Au cours des années antérieures, la direction des routes avait conduit sa propre réflexion sur la problématique de la saturation de l’autoroute A 7, sa dernière grande étude sur le sujet remontant au début des années 1990. Aujourd’hui, cette approche « monomodale » ne suffit plus et le ministre ne peut pas s’en contenter pour affronter le débat interministériel qu’un tel sujet ne peut manquer de susciter.

Il convient donc de définir des modalités, ou un cadre d’analyse du discours tenu par le directeur des routes sur le sujet.

Dans les derniers états des réflexions sur le programme de travail du comité des directeurs transport, Georges Mercadal [14] s’est effectivement interrogé sur la nécessaire conciliation entre le respect de la compétence et de la responsabilité d’un directeur en charge d’un secteur, d’une part, et la nécessité de prendre pleinement en compte les données pertinentes émanant d’un autre secteur, d’autre part.

Pour ce qui concerne l’axe rhodanien, il est apparu judicieux de retenir une grille d’analyse qui s’inspire de l’élaboration d’une directive d’aménagement du territoire (DAT) et dont le pilotage soit confié à un membre du CGPC qui avait déjà piloté le volet transports et déplacements de la DAT des Alpes-Maritimes et qui rendra compte devant le Comité des directeurs « transports ».

Le cas du 3^ème aéroport [15] offre une autre illustration de l’équilibre à trouver entre spécificité sectorielle et insertion dans une politique multimodale. On voit bien que la problématique de la nouvelle plate-forme, outre les aspects techniques qui lui sont propres (longueur, largeur et nombre de pistes, équilibre du plan masse etc.), doit se positionner au regard des contraintes de la navigation aérienne, des besoins des transporteurs aériens, des possibilités de rabattements aériens mais aussi terrestres, des dessertes terminales. Mais il faut aussi que la nécessité ou la consistance de ce projet soit confrontée aux perspectives d’un fort développement du réseau TGV. Il faut donc un « contre-rapporteur » terrestre, et même ferroviaire.

Flux. Et donc, ce rôle et cette position ne peuvent pas être tenus par la DGAC ?

C.B. La DGAC apporte sa contribution. Mais, un comité collégial en matière de transports peut apporter une capacité de labelisation de la pertinence des approches qui sont faites par les uns et par les autres.

À partir du moment où l’on veut avoir une approche multimodale et dans un souci de solidité du raisonnement, il vaut beaucoup mieux que ce soit un collège de responsables qui apprécie le risque que peut faire courir au projet telle politique ferroviaire ou telle qualité de la desserte terrestre plutôt que le seul Directeur général de l’aviation civile.

Par exemple, le gouvernement précédent (Juppé) avait dit que le nouvel aéroport serait implanté dans la région Centre. À mon avis, on n’avait peut-être pas regardé la capacité d’insérer une liaison ferroviaire rapide sur Paris à partir de cette zone. Certes, on n’en est pas encore là, mais pendant ce temps-là, la DTT avance dans ses projets d’extension de lignes TGV : au delà du Mans pour aller jusqu’à Rennes ; pour aller de Tours jusqu’à Bordeaux… Avec ces projets d’extension, il n’y aura plus de sillons pour faire passer une desserte cadencée pour la nouvelle plate-forme aéroportuaire. Si l’on veut bien considérer les échelles du temps propres à tous ces projets, on prendra aisément conscience de la difficulté à articuler un dispositif cohérent évitant tout risque de gaspillage de l’argent public.

Flux. Donc quelle est votre vision : celle d’un maître d’ouvrage multimodal ou est-ce encore autre chose ?

C.B. Il me semble que l’enjeu est de définir l’interface économico-politique ou technico-économico-politique entre une (ou plusieurs) technique(s) et une politique. D’où le comité des directeurs « Transports », qui est à la fois à la disposition du cabinet du ministre pour une approche globalisant les divers modes et à la disposition des directeurs sectoriels qui éprouvent le besoin de bénéficier d’une réflexion, voire d’une action, qui dépasse le cadre de leur secteur de compétence.

Flux. Donc, ce comité des directeurs fonctionne bien et est très utile. Jusqu’à quel point correspond-il à une forme installée du travail collectif au sein du ministère ?

C.B. En premier lieu, je tiens à souligner que, selon moi, cette instance n’est pas coulée dans le bronze, et j’ai toujours dit que je n’en assurais la présidence que dans la mesure où je sentais qu’il y avait un intérêt soit du côté du cabinet, soit du côté des directeurs. À la lumière de ce que j’ai connu, il y a eu effectivement du grain à moudre durant cette période et j’ai tendance à penser que si j’ai reçu la mission de présider le comité stratégique interministériel pour l’élaboration des schémas de services de transport de la loi Voynet, c’est parce qu’il était su qu’il y avait déjà à l’intérieur de cette maison un socle sur lequel s’appuyer, qu’il y avait déjà une certaine habitude de travail, une certaine logique pour utiliser des compétences professionnelles, qui pouvaient servir à l’élaboration des schémas de services.

D’autres dispositifs sont évidemment envisageables.

J’ai connu dans un passé relativement lointain le SAEI, qui était effectivement une petite unité composée de brillants sujets et qui était placé auprès du ministre. Le SAEI avait vocation à être le « think tank » auprès du cabinet du ministre qui souhaitait que ce ne soit pas uniquement la direction des routes qui fasse du calcul économique pour le choix des investissements routiers. Cette formule est classique : on constitue auprès du ministre une équipe de jeunes chevaux légers qui constituent le contre-pouvoir et le poil à gratter face aux « bastilles » que sont les directions.

Une autre formule envisagée consiste à restructurer les directions, avec si nécessaire création d’un échelon supplémentaire de direction générale. Cela signifie que l’on souhaite placer des capacités d’arbitrage au niveau de structures administratives plutôt qu’au niveau du ministre. Mais ceux qui avancent cette formule évoquent généralement la création d’une direction générale des infrastructures, ce qui laisse de côté la question des opérateurs.

Le Comité des directeurs « Transports » présente quant à lui l’avantage de pouvoir disposer des compétences présentes au Conseil général des ponts et chaussées et d’offrir au cabinet du ministre ainsi qu’aux directions du ministère un cadre « neutre » pour traiter des problèmes transversaux dans le strict respect des compétences et des responsabilités des divers responsables sectoriels. Ce qui me paraît important, c’est que son travail ne trouve pas écho seulement à l’intérieur du ministère mais puisse en tant que de besoin être reconnu à l’extérieur.

NOTES

[1]

L 82-1153 du 30 décembre 1982 : loi d’orientation sur les transports intérieurs, élaborée sous le ministère de Charles Fiterman.

[2]

L 95-115 du 4 février 1995 : loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire élaborée par Charles Pasqua, ministre de l’Intérieur et Daniel Hoeffel, secrétaire d’état à l’aménagement du territoire (Gouvernement d’Édouard Balladur, 1993-1995).

[3]

L 99-553 du 25 juin 1999 modifiant la loi Pasqua, qui devient : loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, élaborée par Dominique Voynet, ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement (Gouvernement de Lionel Jospin, 1997-2002).Pour une analyse détaillée du processus d’élaboration des schémas de services de transport voir : Ollivier-Trigalo M., 2002, Instituer la multimodalité avec les schémas de services de transport, Rapport n° 246, Les collections de l’INRETS, novembre, 295 p.

[4]

Adresse du Commissariat Général du Plan dans le 7ème arrondissement, à Paris.

[5]

Alain Bonnafous est professeur d’économie des transports au LET-Université Lyon II. Il est également membre du Conseil national des transports et expert pour le Commissariat général du Plan. À ce titre, il a présidé et animé plusieurs ateliers et groupes du Plan depuis le milieu des années 1990, à la suite de Transports 2010.

[6]

Créé par le décret n° 96-1022 du 27 novembre 1996, le comité des investissements à caractère économique et social (CIES) a succédé au fonds de développement économique et social (FDES).

[7]

Le ministère de l’Équipement utilise une méthode d’évaluation des projets d’infrastructures reposant notamment sur un certain nombre de valeurs d’effets non monétaires, comme la valeur du temps, la valeur de la vie humaine. Cette valorisation est fixée par l’État et constitue donc des « valeurs tutélaires ». Le prix ou le coût du mort en fait partie.

[8]

Olivier Paul-Dubois-Taine est ingénieur général des ponts et chaussées, en poste à la Direction des affaires économiques et internationales, mission Économie, Prospective et Stratégie, au ministère de l’Équipement. Il assure le secrétariat du comité des directeurs transport. Les directions transport sont : la direction des routes, la direction des transports terrestres, la direction générale de l’aviation civile, la direction du transport maritime, des ports et du littoral.

[9]

Bernard Bosson, ministre de l’Équipement, des Transports et du Tourisme de mars 1993 à juin 1995 (gouvernement Balladur).

[10]

Jean-Claude Gayssot, ministre de l’Équipement, des Transports et du Logement de juin 1997 à mai 2002 (gouvernement Jospin).

[11]

Réseau Ferré de France créé par la loi n° 97-135 du 13 février 1997. La loi institue la séparation des responsabilités entre le maître d’ouvrage du réseau ferroviaire (RFF) et l’exploitant des lignes (la SNCF, qui continue à entretenir le réseau pour le compte de RFF).Article 1 de la loi de février 1997 : « Cet établissement a pour objet, conformément aux principes du service public et dans le but de promouvoir le transport ferroviaire en France dans une logique de développement durable, l’aménagement, le développement, la cohérence et la mise en valeur de l’infrastructure du réseau ferré national. La consistance et les caractéristiques principales de ce réseau sont fixées par l’État, dans les conditions prévues à l’article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs ».

[12]

Devenu le SES - Service des Études et Statistiques du ministère de l’Équipement.

[13]

La DRE constitue un service déconcentré du ministère de l’Équipement, une par Région administrative.

[14]

Au moment de l’entretien, Georges Mercadal était vice-président du Conseil général des ponts et chaussées. En juillet 2002, Georges Mercadal a été nommé vice-président de la Commission Nationale de Débat Public et a été remplacé par Claude Martinand au CGPC. Dans le même temps, Claude Gressier a quitté sa fonction de Directeur des Ports pour prendre celle de président de la section économique du CGPC et, donc, celle de président du comité des directeurs transport.

[15]

Projet d’une nouvelle plate-forme aéroportuaire à vocation internationale lancé en octobre 2000 par le ministre Gayssot, en tant que partie d’un programme d’actions intitulé « politique aéroportuaire globale fondée sur le développement d’un réseau de plates-formes ». Le projet a fait l’objet d’un débat public organisé sous l’égide de la CNDP de février à octobre 2001, avec l’idée de faire émerger une proposition d’implantation du projet dans une zone peu dense, Jean-Claude Gayssot ayant promis que Roissy ne ferait plus l’objet d’extension supplémentaire. À la suite du débat, un site d’implantation est choisi en Picardie. À son arrivée aux affaires en mai 2002, le ministre Gilles de Robien sursoit au processus et propose le 25 juillet 2002 un plan de développement durable pour les aéroports parisiens.