Aujourd’hui, un étranger à notre pays qui découvrirait ces questions à la lecture de ce qui est publié, se dirait que nous sommes dans un état de catastrophe : réduction de la ressource, pollutions croissantes des rivières et des eaux souterraines, contestation des firmes privées sur le prix de l’eau, sur leur pouvoir, sur les mécanismes passés de sélection. L’univers feutré d’hier est devenu turbulent. On serait passé de « tout va bien » à « no future ». Les médias s’y intéressent, y exportent leur manière de traiter l’événement et de créer du pathos [1]. Mais, si cette vision parvient à s’imposer, c’est aussi parce que la communauté scientifique n’a pas su faire le tri entre ce qu’elle partage et ses questionnements, et elle ne s’exprime pas.

Ce contexte général de la question de l’eau en France commandait d’en faire un bilan [2]. Le calendrier était aussi une autre invitation puisque nous avons célébré les dix ans de la Loi 93-3 du 3 janvier 1992, « sur l’eau » et que l’année en cours est celle des dix ans de la loi Sapin.

Essayons d’abord de poser quelques jalons. Au début des années 1970, le pays poursuit son urbanisation et son développement industriel ; on se trouve à la fin d’une période où tout est « plus » (croissance, revenus, production, technique), avant la première crise du pétrole (1973). Le jugement global des experts est optimiste. Les pollutions mentionnées sont domestiques [3] et industrielles (équivalent 75 millions d’habitants avant traitement). La pollution d’origine agricole n’est pas évoquée. Sur ce point un rapport du Conseil Économique et Social mérite d’être cité [4] car il exprime fort bien la perception des risques, à propos des pesticides et engrais : « ces produits sont homologués par l’État… Cette pollution, si elle est possible, reste limitée… Bien que la production de ces pesticides doive doubler dans les cinq années à venir, les risques iront en diminuant car on ne fabriquera bientôt plus que des pesticides biodégradables. Pour les engrais chimiques là encore la pollution reste limitée. Ce sont, en effet, des produits chers dont l’agriculteur se sert avec la plus grande économie » (p. 458).

La sécheresse de l’été 1976 va faire prendre conscience que derrière une façade d’abondance, peuvent se poser des problèmes de pénurie localisée. En 1982, le « cycle urbain de l’eau » se trouve reconnu comme un dossier important par le Ministère de l’Équipement et celui de l’Industrie. Les rapports et groupes de travail vont être nombreux. L’année 1985 est celle de l’application des nouvelles normes européennes. Des efforts particuliers sont menés pour développer l’assainissement. Tous ces programmes contribuent techniquement à une hausse des prix. De leur côté, les groupes privés tirent parti de plusieurs facteurs pour se développer ; la décentralisation accorde de nouvelles responsabilités aux maires, donc pouvoir déléguer des opérations précises les allège d’autant ; la droite fait de la gestion des mairies une illustration de la politique « libérale » qu’elle ambitionne de mener si elle gagne les élections nationales ; la technicisation induite par les nouvelles normes donne souvent un avantage compétitif aux firmes.

Vers 1987/1994, le thème de la hausse du prix de l’eau fait son apparition sur la scène publique ; à la même époque les affaires mettent en cause des élus et leurs relations avec les groupes « urbains » ; un discrédit se trouve jeté sur tout un secteur. Les critiques ont d’autant plus de chance de pouvoir se développer qu’une connaissance « objective » sur l’économie de ce secteur fait toujours défaut.

Un premier cycle de réponses à ces problèmes relève d’un renforcement de la réglementation : loi sur l’eau de 1992, loi Sapin de 1993, renforcement des Chambres régionales des comptes. Dix ans après la décentralisation, l’État revient dans le secteur. La loi Sapin, née dans le contexte des affaires et visant à réglementer l’accès à des contrats publics de long terme, n’en n’a pas moins donné ses lettres de noblesse à la gestion déléguée par une qualification législative, alors qu’elle n’était que jurisprudentielle [5]. Cette qualification sera confirmée et approfondie par la loi Murcef (art 3) [6]. Les groupes continuent à progresser. La hausse des prix se poursuit jusqu’en 1999, avant une stabilisation.

Si la voie réglementaire s’imposait à un moment, pour recadrer les choses, elle a comme inconvénient de s’inscrire à l’inverse de « l’esprit» du modèle français de services urbains : contractuel et pragmatique. Des textes récents proposent une approche plus auto-régulée : avis du Conseil Économique et Social 2001, Charte des Services Publics Locaux (2002), prolongée par des indicateurs de suivi.

Ce rappel des principaux débats autour de la question de l’eau, au cours des trente dernières années, explique l’organisation de ce dossier.

Nous avons voulu commencer par un bilan de la ressource. Pour tenter d’y voir clair, nous avons choisi de donner la parole au groupe de travail de l’Office Parlementaire d’Évaluation des Choix Scientifiques et Technologiques qui vient d’achever un rapport. Les pollutions classiques ont diminué, mais de nouvelles font leur apparition. Des phénomènes climatiques extrêmes (sécheresse ou très fortes pluies) peuvent être à la source de pollutions rendant l’eau impropre à la consommation ; de nouvelles pollutions apparaissent [7] (P.C.B., métaux lourds). La pollution des nappes souterraines constitue un phénomène lent, pernicieux et très grave à terme. Manifestement, la pollution agricole se trouve en première ligne. L’agriculture industrielle altère les ressources collectives, renchérit le coût de la dépollution de l’eau pour les urbains et encore plus pour les ruraux. À l’inverse, les urbains ne savent que faire de leurs boues résiduaires ; les coûts des autres filières de traitement sont bien plus élevés. Cet article souligne que si ce thème est devenu une préoccupation pour une part fondée sur des mesures indiscutables, pour une autre elle s’alimente de craintes collectives qui conduisent à surestimer certains risques (pollution de l’eau du robinet), à en occulter d’autres (pollutions par les forages).

En demandant à Jean-Claude Deutsch et à Martine Vullierme un bilan sur la question technique nous voulions sortir de l’image classique et surplombante d’une industrie ancienne donc stable et peu innovante. Ils nous brossent un panorama complet pour l’eau et l’assainissement qui montre qu’il y a bien innovation mais elle ne touche pas les usages. Elle concerne le cycle en amont : le traitement, le transport, l’automatisation, etc. Donc ces innovations techniques ne sont pas immédiatement visibles et les consommateurs/usagers n’en n’ont pas une conscience immédiate à la différence d’autres industries : informatique, téléphone cellulaire.

Puis vient un article de synthèse sur le droit rédigé par Gilles Le Chatelier. Il nous semblait nécessaire de faire un bilan des différents textes (lois, règlements, instructions, décisions jurisprudentielles) en les inscrivant dans leur continuité historique et par rapport au droit européen du service public. L’économie de l’eau qui se dessine avec des opérateurs privés puissants est celle d’un capitalisme régulé, une structure d’offre oligopolistique encadrée par de multiples obligations : principes du service public, normes sanitaires et techniques, obligation de reporting, mise en compétition pour avoir accès au contrat. Les textes de lois promulgués dans les années 1990 ont largement amélioré la relation puissance publique firme.

Nous poursuivons cette réflexion par une note de recherche qui tente de faire le point de ce que l’on sait de ces relations. Le dossier est complexe et la production de connaissances ne s’y trouve pas facilitée par manque d’une production statistique régulière. À défaut de disposer d’un bilan d’ensemble, certains points sont néanmoins acquis (les écarts de prix et leurs causes) et nous sommes en mesure d’identifier les débats et leurs tenants et aboutissants : la question du renouvellement, le poids du secteur privé, les résultats de la loi Sapin en matière de compétition, les modalités possibles de la régulation.

Sur ce dernier point, l’article de Lætitia Guérin-Schneider et de Michel Nakhla fait une présentation des travaux sur les indicateurs. C’est aujourd’hui un vaste chantier international qui se rattache en matière de régulation à l’idée de compétition statistique. La puissance publique n’a peut-être pas une connaissance totale des coûts de la firme, mais elle peut la mettre en concurrence statistique avec d’autres opérateurs et engager à partir de là un processus de négociation.

Notre article sur les firmes peut être versé à un double registre. En présentant un panorama mondial des firmes de l’eau sur quinze ans, il démontre que le centre de gravité du secteur de l’eau s’est déplacé avec l’ouverture des marchés ; les groupes doivent être situés dans cet environnement compétitif large, dans lequel un grand nombre d’acteurs interviennent. Ce faisant, ce texte se rattache aux débats précédents sur la régulation. Si ces marchés relèvent du monopole naturel « classique », alors l’approche d’une régulation-contrôle fait sens. Si maintenant, ils se trouvent traversés par quatre compétitions (thèse de l’article), alors la puissance publique peut y prendre appui pour rééquilibrer le jeu.

Cette invitation à introduire une lecture internationale nous conduit à l’article sur l’Angleterre de Karen Bakker. L’expérience anglaise de privatisation a eu une influence telle, en France comme dans les pays émergents, qu’il était nécessaire de la présenter. Notre collègue montre que l’objectif initial d’une régulation légère n’a pas été possible, tant les firmes avaient de pouvoir dans le schéma de privatisation. Ceci a conduit à des interventions croissantes du régulateur qui se traduisent, au moment de la négociation de 1999/2000, par un sérieux tour de vis qui met en péril toute l’industrie. À travers deux cas, elle présente les nouvelles politiques de séparation de la propriété des réseaux et de leur exploitation.

L’année 2003 va être aussi marquée par un autre événement, l’anniversaire des 150 ans de la Compagnie Générale des Eaux. Nous publions un texte inédit du discours inaugural à la première assemblée générale de cette compagnie, prononcé par le Comte Siméon. Alain Jacquot, qui fait une thèse d’histoire, a retrouvé, dans les archives, ce document manuscrit. Il l’a fidèlement retranscrit et nous lui avons demandé de le mettre en perspective par quelques commentaires.

Le sens de l’événement est consacré au sommet de Kyoto. Karen Bakker qui s’y trouvait nous a fait un compte rendu des débats sur deux questions centrales : le financement dans les pays pauvres et l’organisation des partenariats public privé. Enfin, pour conserver cette unité de lecture internationale, nous consacrons notre rubrique « Histoire de courbe » à la société des eaux de Macao, exploitée par la Lyonnaise des eaux (aujourd’hui Ondeo), depuis 1985.