La révision de la loi Pasqua-Hoeffel, sous la responsabilité de Dominique Voynet, implique l’abandon de ce système de planification des investissements de transports par schémas sectoriels. Deux reproches sont faits à la conception de ces schémas, qui est jugée monomodale et répondant à une logique d’offre. Évoquant la manière dont l’aménagement du territoire était jusqu’à présent mené, Lionel Jospin a ainsi utilisé l’expression logique de guichet [3], qui renvoie à la façon dont les cartes des schémas reproduisaient, sans paraître en oublier aucune, les demandes des élus pour des investissements dans leurs propres territoires de compétence. Ces reproches ne sont pas nouveaux. Leur traitement a essayé de l’être.

Avec la loi Voynet [4], des schémas de services collectifs serviront de base aux actions à mener en matière d’aménagement du territoire. Dans le champ des transports, deux schémas multimodaux sont élaborés — l’un pour les marchandises, l’autre pour les voyageurs. Trois principes d’action sont clairement énoncés pour la façon de concevoir ces schémas : analyser les besoins, rechercher les moyens de les satisfaire qui ne soient pas seulement ni d’abord des investissements nouveaux, mener une large concertation.

Ces schémas font l’objet d’un document adopté par le gouvernement en juillet 2001 [5], aboutissement d’un processus lancé dès décembre 1997, avant le vote de la loi.

La planification des transports que bâtissent les schémas de services s’intègre à une loi d’orientation qui cherche à combiner aménagement du territoire et environnement [6] dans une prospective à long terme de l’avenir du territoire français. Tous ces termes ensemble doivent contribuer à définir une stratégie d’action territoriale et environnementale. La multimodalité, qui constitue une solution environnementale dans cette planification des transports, prend forme avec l’énoncé des enjeux stratégiques multimodaux, en renonçant explicitement à toute référence à des modes de transport particuliers. Et c’est la multimodalité qui donne du sens à l’action « privilégier l’existant ».

1. le développement des liaisons internationales de voyageurs ;
2. l’organisation multimodale du fret à l’échelle nationale et européenne ;
3. le bon fonctionnement des grands axes de transport interrégionaux et internationaux ;
4. l’organisation multimodale des liaisons transalpines et transpyrénéennes ;
5. l’organisation des déplacements urbains et périurbains.

(METL-DATAR, annexe au décret, avril 2002, p. 727)

Au total, le document des schémas multimodaux de services de transport constitue une somme dont ne sont exclues ni contradictions ni redondances. Trois catégories d’enjeux nous semblent se jouer ici. Répondre à la demande ou infléchir la demande constituent les deux termes de notre première catégorie de débat, renvoyant probablement à un télescopage des visions à court, moyen et long terme des problèmes et des solutions. Un autre renvoie à la combinaison des champs d’action, aménagement du territoire et environnement, appliquée aux transports : en particulier, la rencontre entre les trois termes du problème — enclavement, optimisation de l’existant (autre manière de dire l’arrêt des projets d’infrastructures routières), congestion — constitue par essence une tension, voire un conflit. Enfin, le rôle de l’État apparaît en discussion dans la mesure où la mise en avant d’une logique de services signifie notamment donner les moyens à l’Équipement d’être autre chose qu’un maître d’ouvrage.

L’élaboration des schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de transport de marchandises s’inscrit dans un processus de reconsidération de l’approche sectorielle à l’Équipement, processus initié au début des années quatre-vingt-dix.

Cet article se concentre plus spécifiquement sur la dimension territoriale de l’élaboration des schémas de services, qui se caractérise par deux processus de prise en compte des enjeux locaux : l’un, vertical, associe les composantes centrales de l’État et les composantes territoriales ; l’autre, horizontal, mobilise les composantes territoriales à l’échelon régional. Trois enquêtes de terrain ont été conduites en Alsace, Nord-Pas de Calais et Rhône-Alpes [7], s’appuyant sur une analyse des documents produits pour l’élaboration des schémas et sur des entretiens semi-directifs auprès des protagonistes de ces processus (notamment en DRE et au Conseil Régional). Pour chaque terrain d’enquête, nous cherchons à identifier à la fois comment chaque processus s’est déroulé et comment (ou si) les deux processus interagissent ou pas. Le tout sur fond de recherche de cohérence nationale. Les processus sont ainsi caractérisés à travers trois catégories analytiques :

La loi Voynet et l’élaboration des schémas de services ont repris à leur compte l’idée d’une nécessaire territorialisation de l’action publique, qui permettrait une approche globale et transversale des problèmes (passer d’une logique sectorielle à une logique territoriale), une meilleure prise en compte des situations locales, de leurs acteurs et des enjeux dont ils sont porteurs, et un élargissement de la participation de ces acteurs (associations comprises). Selon cette vision, le territoire est le meilleur lieu de définition et de mise en Å“uvre des politiques publiques, alors qualifiées de territoriales — ce que traduit la rhétorique de la proximité [8]. En l’occurrence, c’est l’échelon régional qui est mis en avant. Les enquêtes de terrain nous permettent de tester l’ampleur de la territorialisation de la planification des services de transport ; de tenter de saisir, en contenu et en processus, jusqu’à quel point les schémas de services multimodaux de transport rendent compte d’une démarche qui prenne ses fondements dans les territoires.

Avant d’aborder les expériences territoriales et d’esquisser une analyse comparative, nous allons présenter rapidement comment le processus d’ensemble, qui a conduit à la production du document national, a intégré la participation des territoires.

D’une part, nous avons cherché à caractériser le processus par les acteurs qui y jouent un rôle, par les objectifs que ces acteurs portent et par les stratégies qu’ils développent pour atteindre ces objectifs et qui donnent à ce processus une forme de système concret d’action (Crozier, Friedberg, 1977 ; Friedberg, 1993). Dans cette perspective, l’élaboration des schémas de services peut être considérée comme une scène de débats entre leurs producteurs. Parmi eux, les contributeurs directs à la rédaction du document des schémas et les points de vue dont ils sont porteurs dans ce processus nous permettent de repérer ces débats, leurs termes et les enjeux qu’ils recouvrent [9].

Si l’on admet que ces débats sont les scènes où se construit, au moins en partie, le sens de la politique des transports (Faure et alii, 1995), sous sa forme planifiée à long terme, alors nous pouvons rapporter cette analyse à celle des valeurs, idées et représentations ici véhiculées. L’élaboration des schémas de services nous permet peut-être d’avancer l’hypothèse que se joue dans ce processus, non pas tant un changement de référentiel (le marché, au sens de Jobert, Muller, 1987), qu’un accommodement de celui-ci face à la (re-)montée d’un autre paradigme que nous pourrions dénommer « solidarité ». Peut-être la combinaison aménagement du territoire et environnement est-elle porteuse d’un principe d’action solidaire dont la reconnaissance et la montée en puissance (via ici les schémas de services) tiendraient à la réunion d’un principe de solidarité spatiale (aménagement du territoire) et d’un principe de solidarité temporelle (développement durable). Cette dynamique étant bien évidemment portée par certaines transformations de l’action publique, comme l’importance accordée aux conséquences de l’action plus qu’aux actes eux-mêmes (Duran, 1999). Le processus d’élaboration des schémas de services n’a aucune raison d’échapper à cette dynamique. En retour, il nous permet de la qualifier pour ce qui concerne la planification des transports.

D’autre part, à travers l’identification des compétences mobilisées et des représentations ainsi véhiculées, nous cherchons à approcher une activité qui se trouve au cÅ“ur de l’action publique collective, celle qui se rapporte à la dimension cognitive des politiques publiques et qui demande la constitution de significations partagées du problème à gérer. Ce qui passe par des échanges entre acteurs porteurs d’idées et de savoirs, dont l’aboutissement est le résultat d’activités dites métaphoriquement de codage et transcodage (Lascoumes, 1996) pour signifier qu’à un moment donné (ici figuré par le document des schémas), chaque producteur aura ingéré d’une certaine manière les représentations des autres et produira à son tour une représentation qui est propre au format de son système de représentation mais ajustée plus ou moins clairement aux ajustements respectifs des autres. L’ensemble des ajustements donnant une représentation particulière.

Dans le document, cette représentation est figurée par les enjeux stratégiques multimodaux, qui donnent un sens à une politique multimodale à travers principalement les rapports ou les places respectives du fer et de la route, en vue de répondre à l’objectif de rééquilibrage de ces deux modes de transport. Dans le même temps, la desserte des territoires, leur accessibilité, qui constituent un classique de l’aménagement du territoire (selon un double registre : liberté de circulation et fluidité de la mobilité ; équilibre des territoires et droit d’accès de tous à des services de transport fiables et de qualité), font l’objet d’un chapitre du document. Ce qui permet de recenser les projets d’infrastructures, cibles explicites de la composante Environnement. Au total, la stratégie d’action territoriale et environnementale que donne à lire le document des schémas semble bien montrer un ajustement entre trois façons d’aborder la question — équipement, aménagement du territoire, environnement —, au cÅ“ur de laquelle les projets d’infrastructures constituent un enjeu. La dimension environnementale de la stratégie renvoie d’abord à des enjeux globaux, figurés par les engagements internationaux en matière d’effet de serre. Pour sa part, la représentation fonctionnelle des transports dans l’aménagement du territoire s’exprime, relativement explicitement, à travers une correspondance entre une hiérarchie des infrastructures et une hiérarchie des lieux qui composent le territoire comme la construit le concept de polycentrisme maillé [10]. Pour autant, le point de vue environnemental territorialisé comporte une opposition aux schémas d’infrastructures. Ainsi, les enjeux sont considérés comme spatialisés et le principe d’action retenu se résume à éviter de doubler systématiquement les axes routiers.

La production du document « national » a été pilotée par le ministère de l’Équipement [11]. Cette administration, aux composantes « transport » multiples, a donc mobilisé ses propres ressources pour entreprendre l’exercice demandé, et nous ne nous étonnerons pas que le document, même s’il a fait l’objet d’échanges entre représentations, notamment avec l’Environnement, porte clairement la marque de l’Équipement.

En premier lieu, l’administration de l’Équipement a organisé la sollicitation et la mise en avant de ses services déconcentrés régionaux en mettant sur pied un jeu d’allers et retours avec les DRE. Cette sollicitation régionale constitue une nouveauté, qui avait connu un début de mise en Å“uvre avec la loi Pasqua-Hoeffel. Ce qui avait conduit à la production des Rapports d’Orientation Multimodaux (ROM) en 1997 — un par DRE —, dont l’intitulé exprimait bien une volonté de promouvoir la multimodalité comme registre d’action, mobilisant de manière importante et marquante tant les acteurs locaux que l’administration centrale.

Pour les schémas de services, chaque composante sectorielle « transport » de l’Équipement n’est pas entrée dans ce processus d’allers et retours ni de la même manière ni avec les mêmes habitudes. Les représentations territoriales de chacune des directions sectorielles constituent ainsi autant de dimensions venant façonner la territorialisation du processus de planification multimodale des transports. Dans ces relations avec les services déconcentrés, nous retrouvons les positions institutionnelles de chaque direction sectorielle : par exemple, la direction des routes est déjà bien engagée dans des relations avec les territoires alors que la direction du transport maritime estime expérimenter un début de reconnaissance. Deux logiques semblent à l’Å“uvre : géographique et logistique.

L’objectif de ce travail en commun était de synthétiser et de trier parmi les propositions régionales, de façon à ce que les mesures territoriales qui seront finalement énoncées dans le document des schémas de services lui donnent bien une dimension nationale (puisqu’il s’agit de l’action de l’État). En outre, la confrontation de l’ensemble des attentes régionales a également pour objectif pour les producteurs du document de s’assurer d’une certaine homogénéité entre les mesures territoriales à afficher. Cette granulométrie [12] permet de justifier que le document des schémas de services ne liste pas les projets d’amélioration des trains régionaux, ni toutes les déviations d’agglomération. Dans le même temps, quelques contournements de grandes agglomérations (comme Strasbourg ou Lyon) sont malgré tout cités dans la mesure où ils trouvent une place dans une logique de planification nationale.

La problématique spatiale fait partie intégrante de la formulation des problèmes de transport. Et les analystes, en particulier économistes et géographes, ont pu théoriser les logiques à l’Å“uvre dans les couvertures spatiales et les morphogenèses des réseaux techniques, dont les réseaux de transport (Offner, Pumain, 1996). Du reste, l’expression « logique d’offre » a pu être utilisée par référence à ces logiques économico-spatiales d’extension des réseaux. La problématique spatiale se retrouve dans la façon dont les territoires sont plus spécifiquement approchés dans le document des schémas de services de transport : une représentation du territoire par échelles géographiques, qui entre en correspondance avec une représentation des fonctions spatialisées des transports ; cette double représentation, fonctionnelle et territoriale, se retrouve bien dans les objectifs d’amélioration de services [13] explicités dans le document des schémas de services de transport. Cette correspondance est traduite dans l’exercice de planification par une formulation des problèmes par grands ensembles régionaux. Ceux-ci sont au nombre de six (en métropole) : Bassin parisien, Nord, Grand Est, Grand Sud-Est, Grand Sud-Ouest, Ouest Atlantique. Ils sont constitués à une échelle géographique d’action publique légitime pour l’État et légitimée par lui [14].Ce n’est pas celle des Régions, territoires mobilisés par la méthode.

Par ailleurs, la méthode d’élaboration des schémas de services prévoit un ensemble de dispositifs de consultation dont le document fait l’objet. Le double niveau, national et local, caractérise ces dispositifs. Au niveau national, on trouve des délégations parlementaires (une par chambre) et un conseil national d’aménagement et de développement du territoire. Au niveau local, deux processus parallèles se déroulent : l’un est organisé par la conférence régionale d’aménagement et de développement du territoire (CRADT), qui d’une certaine manière reproduit le CNADT au niveau régional ; l’autre donne un rôle spécifique aux collectivités territoriales, en particulier les conseils régionaux, en tant qu’assemblées élues (ce qui pourrait entrer en résonance avec les délégations parlementaires). Dans le champ des transports, cette sollicitation des collectivités territoriales est une pratique éprouvée, notamment pour ce qui concerne les projets d’infrastructures, mais également depuis l’expérimentation de la régionalisation des transports ferroviaires, pour ce qui concerne les projets d’exploitation des transports régionaux de voyageurs. Pour ce qui nous intéresse ici — la dimension territorialisée des schémas de services — l’interrogation porte donc sur les conditions dans lesquelles ces différents dispositifs de consultation des territoires viennent s’insérer dans des pratiques et des relations préexistantes, en particulier entre l’État et les élus.

D’autant plus que ces dispositifs viennent s’insérer dans un contexte où un autre processus, encore en cours, doit conduire à l’élaboration et à l’adoption des schémas régionaux multimodaux de services de transport, version régionalisée des schémas nationaux. Pour ce processus, les Conseils Régionaux sont responsables (loi de décentralisation 83-8, article 34), sous contrainte que les schémas de transport soient compatibles (article 14-1, II, de la LOTI) avec les schémas nationaux et sachant que même si ces derniers sont révisables, en particulier au moment des négociations des contrats de plan, ils visent une politique à vingt ans alors que les schémas régionaux ont pour horizon le moyen terme.

Les enquêtes régionales ont été l’occasion d’identifier les débats et enjeux locaux, ainsi que leurs porteurs. Leur confrontation au contenu localisé du document des schémas de services de transport doit permettre ensuite d’éprouver les modalités de la territorialisation de la politique des transports construite à travers le prisme de l’aménagement et du développement durable du territoire.

Le document établi par la DRE Alsace à l’issue de la première phase de consultation (septembre 1999) s’appuie fortement sur les orientations de stratégie territoriale de 1994, Le projet ouvert pour l’Alsace, et sur le ROM. Il débouche sur huit grands objectifs de services de transports et une analyse particulière de sept nÅ“uds et liaisons. La démarche s’est effectuée en deux temps : diagnostic de la situation actuelle et évaluation des besoins latents et prospective. À l’issue de cette analyse ont été émises des propositions d’actions visant dans un premier temps à mieux exploiter l’existant, ou à défaut apporter des aménagements à l’existant, la réalisation d’infrastructures nouvelles n’étant envisageable qu’à titre exceptionnel et après épuisement des deux voies précédentes. On observe donc bien une démarche de service conforme à l’esprit de la loi Voynet. Le document traduit un net recentrage sur des échelles de flux interrégionales et sur les grands pôles.

Le retour de la part de l’échelon central a été jugé décevant à plusieurs égards. En premier lieu, c’est l’ampleur des coupes opérées dans les remontées qui a frappé : cinq thèmes sont finalement retenus, dont l’un (aménagement à deux fois deux voies de la RN4) n’est pas issu des propositions régionales, et l’un des plus « stratégiques » (la seconde phase du TGV Est) fait l’objet d’une rédaction si ambiguë que l’on se demande s’il sera programmé avant 2020. En second lieu, la dimension internationale promue par l’échelon régional se retrouvait quasiment gommée dans le document soumis à consultation. Ces deux aspects se sont retrouvés au cÅ“ur des réactions des institutions consultées.

Les acteurs de la consultation ont réagi à la fois sur le calendrier (le délai imparti pour la consultation étant jugé bien trop court), le caractère redondant de l’exercice avec l’épisode immédiatement antérieur du contrat de plan et sur le sentiment d’inutilité qui se dégage de la non-prise en compte par l’échelon central des thèmes qui leur tiennent à cÅ“ur. On trouve également dans cette région une appréciation critique de l’absence de référence au contexte européen (liaisons transfrontalières) et d’une présentation sectorielle des propositions (manque de transversalité). Le Conseil économique et social d’Alsace (CESA) et le Conseil régional se rejoignent sur quelques dossiers sensibles comme le TGV Est, les liaisons fret Nord-Sud et Rhin-Rhône, la gestion des ports et aéroports, la non-prise en compte du caractère géostratégique de l’Alsace en Europe. Si l’on ne peut qu’adhérer aux principes généraux des schémas de services collectifs, leur prise en compte des enjeux locaux paraît trop limitée alors même que les services de l’État en région avaient bien compris et su traduire les préoccupations de l’échelon régional.

Dans ce contexte, la Région Alsace fait preuve d’une position originale en décidant fin 2001 de ne pas lancer de travaux destinés à déboucher sur un SRADT en application du décret du 19 septembre 2000, et de se contenter d’un document court sous la forme d’une lettre ouverte du Président. Il semble que les services de la Région considèrent que les problématiques et les besoins sont déjà connus d’une façon ou d’une autre (les comités de ligne TER permettent par exemple de faire remonter de façon bien plus efficace que toute étude lourde les défauts de l’offre), que des consensus ont été trouvés entre collectivités au sein de cercles de contact entre acteurs créés dans divers cadres. La Région préfère donc se positionner en animateur, en co-financeur et en coordonnateur de politiques menées à une échelle plus restreinte (agglomérations, pays, départements) de façon à les tirer vers les objectifs exposés dans la lettre ouverte d’Adrien Zeller. La petite taille du territoire régional joue peut-être un rôle dans ce choix, de même que l’état des relations entre acteurs territoriaux : la Région ne semble pas considérée comme une intruse par les autres niveaux de collectivités, contrairement à ce qui a pu être observé ailleurs.

Le dossier de consultation régional (avril 1999) énonce onze axes thématiques liés tant à la localisation frontalière de la région, à l’importance de l’agglomération lilloise qu’à une conception maillée des services de transport (relations longue distance, transfert modal, relations interrégionales, services portuaires…). C’est sur cette base qu’une première phase de consultation a été menée (de février à juillet), conduisant à une synthèse des propositions régionales.

La DRE, qui avait été mise en avant au moment de l’élaboration du ROM, a repris cette place centrale de porteur de la planification multimodale de l’État en région. Même si il y a eu une concertation informelle au niveau technique et en amont avec la Direction des Transports du Conseil Régional, qui travaille quasi quotidiennement avec la DRE depuis 1982, l’essentiel des échanges s’est opéré en relation bilatérale entre la DRE et les autres acteurs transport de l’État en région (maîtres d’ouvrage et opérateurs). Tout concourait pour ne pas réellement innover et rester dans une perspective infrastructurelle : ces acteurs étaient les mêmes que ceux qui avaient été mobilisés pour le ROM centré sur les infrastructures ; des délais perçus comme tendus ; un télescopage avec la préparation du CPER entretenant une confusion entre planification et programmation ; une juxtaposition des points de vue au moment des réunions formelles de consultation avec les autres acteurs locaux. Le dispositif a semblé globalement peu satisfaisant aux acteurs rencontrés. Ce qui conduit beaucoup d’entre eux à considérer que le document produit au niveau national est insipide et sans réelle valeur ajoutée, d’où de fortes attentes quant à la mise en place d’une démarche de suivi et d’évaluation plus structurée.

Les critiques émises par les acteurs interrogés sont de différents ordres. Une première catégorie se place sur un registre politique, renvoyant l’État à son absence de cohérence et de prise en compte explicite des rôles de chacun, notamment le sien pour ce qui concerne la régulation du système de transport. Ainsi, les élus régionaux s’interrogent sur la cohérence des actions de l’État qui, en même temps qu’il demande aux agglomérations, au travers des Plans de Déplacements Urbains, de rechercher les moyens de limiter l’usage de l’automobile en ville, formule par ailleurs des propositions tendant à « rajouter des infrastructures aux infrastructures ». La commission compétente du CESR émet des critiques allant dans le même sens, en fournissant plusieurs illustrations : sous-estimation des dessertes ferroviaires et fluviales de l’agglomération lilloise, non prise en compte d’une solution type « tram-train », insuffisante référence aux problématiques de tarification considérée comme un des instruments susceptibles d’encourager les reports vers les modes alternatifs à la route, absence de clarification des rôles et compétences des différents acteurs impliqués dans les transports de voyageurs régionaux (soutien à la Région dans un rôle de « chef de file des Autorités Organisatrices de Transports »), mésestimation des problèmes juridiques et administratifs en tant que verrous à lever dans l’organisation des transports transfrontaliers de voyageurs, manque de volontarisme des scénarios d’évolution de la demande, dont le plus optimiste « ne permet même pas le maintien de la part modale du fret ferroviaire en 2020 ».

Ce qui renvoie par ailleurs à des registres de critiques qui se rapportent à une méconnaissance ou une non-reconnaissance de problématiques territoriales particulières et pointent l’absence de considérations technico-organisationnelles propres à donner corps à la multimodalité. En Nord-Pas de Calais, elles concernent d’une part la multimodalité du transport de marchandises qui implique le fer, la voie d’eau, la voie maritime et la route ; d’autre part la localisation frontalière de la région.

Dans le domaine du transport de marchandises, c’est du côté des opérateurs d’équipements fixes tels que les plates-formes multimodales que sont formulées des propositions de nature organisationnelle susceptibles d’optimiser l’efficacité des infrastructures existantes, même si dans certains cas, des aménagements physiques doivent être envisagés. De même, les chargeurs utilisant la voie d’eau insistent sur la nécessité des coordinations entre opérateurs des différents modes intervenant dans les chaînes, le fluvial étant, comme le maritime, très souvent connecté à un pré ou post acheminement. Mais la capacité de la SNCF à faire face aux objectifs ambitieux qui lui sont assignés en matière d’augmentation de ses capacités en fret, est mise en doute tant par les transporteurs routiers que par les chargeurs ; d’ailleurs, les représentants de l’opérateur ferroviaire expriment une difficulté à traduire l’objectif global en termes de services, tant pèsent les habitudes antérieures et les modèles de pensée, fortement marqués par l’approche infrastructurelle d’une part, et l’absence de références alternatives, d’autre part. Les porte-parole de VNF, assez proches de l’opérateur ferroviaire, situent leur avenir multimodal à la fois dans des projets de travaux du réseau des voies d’eau et dans une reconnaissance des défauts d’exploitation de ce réseau (ouverture/fermeture des écluses). Plus largement, le document de consultation pêche, selon les milieux professionnels, par une insuffisante vision prospective : l’évolution des techniques d’organisation et de gestion du fret est insuffisamment prise en compte dans une démarche qui se veut de long terme (à titre d’exemples : l’automatisation des écluses, les lignes dédiées fret, les techniques d’interconnexion fluvio-maritimes, le développement du cabotage maritime de courte distance, la gestion coordonnée des plates-formes, les technologies innovantes dans le transport combiné). Le document leur apparaît particulièrement lacunaire sur les perspectives ouvertes par la R&D dans le transport et la logistique ; on pense par exemple à l’impact de la pénétration croissante des technologies de l’information et de la communication.

De nombreux interlocuteurs régionaux déplorent la tonalité « franco-française » du document. Dans le Nord-Pas de Calais, la dimension d’ouverture internationale, notamment européenne, est très présente. Que ce soit pour le trafic de marchandises, dont il est prévu que la progression affectera proportionnellement plus les liaisons internationales qu’intérieures, ou que ce soit pour les relations transfrontalières de courte et moyenne distance (forte interpénétration des tissus urbains et péri-urbains, de certains marchés d’emploi locaux et de bassins de vie), les responsables locaux notent le silence des schémas sur ce point, qui touche d’autres zones similaires en France et pouvait à ce titre être mentionné dans un schéma de niveau national. Dans le même ordre d’idées, la faiblesse du document en matière de développement portuaire est reprise dans plusieurs entretiens au titre des relations avec l’extérieur. Les perspectives ouvertes par les propositions communautaires dans ce domaine (autoroutes de la mer, short sea shipping) auraient pourtant pu justifier que le schéma national y accorde plus d’importance. La problématique inter-portuaire de la façade maritime régionale entre dans cette réflexion.

Deux projets transfrontaliers en cours illustrent la prise en compte territoriale de cette problématique internationale particulière. Le volet transport du programme SPACE (Special Planning And Cities of the Euroregion, à financement INTERREG, qui associe le Nord-Pas de Calais, le Kent et les trois régions belges) a pour principal objectif de permettre une meilleure organisation du système de transport de l’Eurorégion grâce à la promotion d’une démarche planificatrice concertée et orientée vers un développement durable. Le projet « Aménagement du territoire et corridors de transport de marchandises » initié et soutenu par dix-huit régions de l’aire métropolitaine du nord-ouest de l’Europe (six pays concernés) vise, sur quelques grands corridors de transport de marchandises, à construire une projection commune des flux potentiels à vingt ans et à rechercher des solutions multimodales pour améliorer le système de transport.

Si la notion de service est traditionnellement bien assimilée dans la planification au niveau des agglomérations ou des régions (PDU, schémas régionaux), un des principaux enjeux des schémas de services de transport était sa prise en compte dans une démarche de planification nationale déconcentrée. Or, force est de constater qu’en fin de compte, le débat sur les grands enjeux nationaux s’est limité aux grandes infrastructures. L’étude des thématiques multimodales réalisée dans le document de consultation régionale traite certes de l’évolution des besoins et attentes des usagers en confrontant les perspectives d’évolution aux enjeux et objectifs de services. Mais les perspectives d’évolution sont souvent floues et ne se réfèrent pas à une prospective d’ensemble. Quant aux enjeux et objectifs de services et aux projets et actions envisageables qui en découlent, ils sont inégalement développés suivant les thématiques et l’absence d’indicateurs spécifiques les rend très difficiles à caractériser et à évaluer à moyen ou long termes. De même, si la notion de développement durable est abordée par le document de consultation régionale, elle reste floue et, dans le document national, cet objectif global n’est pas explicité au niveau régional. D’ailleurs, l’absence de prospective régionalisée à l’horizon 2020 est à relever, dès lors qu’un tel exercice semble fonder les orientations nationales. Les interrogations sur cette territorialisation limitée s’appliquent également au suivi des schémas qui devrait être mis sur pied : là encore, certains acteurs se demandent comment peuvent être intégrés des enjeux stratégiques dont la lisibilité est moindre au niveau national (exemple des corridors européens de fret).

La concertation amont s’est efforcée de prendre en compte les desiderata des collectivités, tout en cherchant à définir un contenu (y compris une représentation cartographique) des services de transport. La CRADT a été l’instrument d’une large consultation durant cette phase, procédant par groupes de travail, sous la responsabilité partagée du Préfet de Région et du Vice-Président du Conseil Régional, à la satisfaction réciproque de leurs services respectifs. L’appui sur les compétences d’une DRE organisée en conséquence a été perçu comme un facteur d’efficacité dans ce travail de préparation. Dans la préparation de la synthèse destinée à « remonter » à l’équipe-projet opérant en administration centrale, un travail important de hiérarchisation des priorités a été réalisé ; ce qui aurait permis, aux dires des responsables de la DRE, de voir toutes ses propositions intégrées dans le document soumis à consultation. On peut en tout état de cause considérer que nulle impression de frustration ne semble avoir été ressentie lorsque ce document est parvenu à l’échelon régional.

Pour la consultation sur le document de l’État (février-mars 2001), la CRADT, le CESR et le Conseil régional ont servi d’instances privilégiées. Les débats de la CRADT ont été très infrastructurels, même si ont aussi été abordés des thèmes plus transversaux et/ou politiques : place de la R&D et des nouvelles technologies dans les schémas de services de transport, modalités de la répartition des charges financières entre État et collectivités. Le CESR, en reconnaissant le réalisme et la pertinence de la démarche, soulève plusieurs remarques critiques de portée générale : transversalité entre les schémas nettement perfectible ; positionnement de l’État, avant tout régulateur disposant de plusieurs leviers d’action (tarification, fiscalité, mesures réglementaires), mais refusant de clarifier son rôle au regard des compétences des collectivités territoriales tout en déplaçant ses responsabilités et charges financières vers ces dernières. Sur les schémas de services de transport, outre un manque de visibilité et d’ambition, les reproches principaux portent sur l’absence de vision stratégique de l’État, une vision trop centrée sur les nuisances, les coûts externes et insuffisamment sur le facteur « création de richesses » du transport et l’oubli du fluvial, qualifié de parent pauvre. Le Conseil Régional, après un préambule d’ordre plus général globalement favorable sur les objectifs et les grandes orientations des schémas de services de transport, si l’on excepte des inquiétudes sur la capacité des mesures proposées à faire respecter les engagements de l’État, pris au sommet de Kyoto, s’est exprimé à la fois sur des grands principes et des demandes de modifications précises de formulations du document.

Si l’exercice en lui-même était séduisant, le Conseil Régional en déplore certaines limites : un relatif cloisonnement lié au fait que ce sont les DRE qui ont assuré l’essentiel du travail, un raisonnement en concurrence avec celui des régions alors que l’État pouvait donner sa vision de l’aménagement à son échelle (essentiellement l’interrégional et l’international), un affichage « services » contredit par une concertation qui portait avant tout sur des tracés d’infrastructures.

Le SRADT, en cours de relance, s’appuiera sur les données du schéma régional des transports de 1997, en privilégiant une démarche mode par mode et l’accentuation de l’effort en faveur d’une démarche prospectiviste. Il semble que cette démarche régionale s’effectue sans appui sur les services de l’État, à la différence de la collaboration qui s’était établie lors des études du schéma régional de transport précédent. L’articulation entre le volet transport du futur SRADT et les schémas de services de transport sera sélective : la Région estime que l’inscription automatique dans son schéma des opérations initiées par l’État vaudrait acceptation implicite d’une participation à leur financement.

Tout d’abord, les différents territoires investis donnent le contenu d’une politique multimodale planifiée des transports. L’Alsace, le Nord-Pas de Calais et Rhône-Alpes ont toutes trois une forte implication dans les politiques de transport, même si leurs contextes et itinéraires respectifs sont en l’espèce très divers. Les trois régions reprennent à leur compte à la fois l’impératif de rééquilibrage des modes de transport et la recherche de solutions intermodales dans la maîtrise de la croissance des flux. Du reste, des pratiques intermodales sont évidemment déjà en Å“uvre dans les régions, dans des domaines très différents, mais le document final des schémas de services de transport ne fait aucune référence à ces pratiques. Les régions (terme qui désigne ici l’ensemble des acteurs régionaux) se sont efforcées, surtout dans la première phase de consultation, de qualifier leurs propositions en termes de services de transport destinés à répondre aux besoins de mobilité ressentis au niveau des territoires, tant en termes de desserte que de transit. De ce point de vue, un des objectifs de la démarche des schémas de service semble avoir été bien compris de la part des régions, démarche qui consistait à se départir d’une approche privilégiant les infrastructures au profit de raisonnements en termes de services de transport ancrés dans des visions territoriales. Plus spécifiquement, le document national n’a pas réellement intégré les particularités transfrontalières et les problématiques afférentes, qui concernent notamment deux de nos terrains d’enquête. Ce que l’ensemble de nos interlocuteurs relève au moins comme une lacune de taille dans la mesure où la rhétorique sur la place de la France dans l’espace européen est formellement et constamment mobilisée par l’État.

Ensuite, nous nous interrogeons sur les conditions de construction de cette politique et sur leurs conséquences sur le contenu territorialisé tel que le donne à voir le document des schémas de services de transport. Les trois régions sont concernées par la présence de grands projets d’infrastructures. L’existence d’infrastructures a pour effet, dans chacune des régions retenues, de focaliser la réflexion, de mobiliser des moyens d’étude, des tribunes de débat et de recherche de consensus. C’est ce qui ressort des enquêtes comme des documents élaborés dans le cadre ou autour des schémas de service : les grands projets sont fortement présents ; ce qui n’a rien de surprenant non plus. Dès lors, l’opinion, selon laquelle les territoires ne s’intéresseraient qu’aux infrastructures, est communément partagée et recouvre une pratique avérée. Pour autant, les enquêtes de terrain nous amènent à nous interroger sur la réalité et les conditions de déploiement de cet intérêt ainsi que sur son caractère unique. Le jeu d’allers et retours entre niveaux national et local était spécifiquement construit sur un principe de sélection des projets spatialisés de transport. En conséquence, on peut considérer que le processus de consultation territoriale, en opérant une sorte de changement de focale des problèmes, introduit, par leur spatialisation, un processus de précision et de concrétisation d’objectifs globaux, dont une traduction traditionnelle se retrouve dans des projets d’infrastructures. D’autre part, le contexte du télescopage des mises en Å“uvre des deux cadres d’action — négociation des contrats de plan et planification à long terme — a probablement renforcé cette logique d’appauvrissement de la territorialisation des schémas, dans le sens où les enquêtes de terrain nous montrent que les débats locaux ont déployé bien d’autres enjeux que les seules infrastructures. Enfin, un autre effet de calendrier des dispositifs de consultation a dû survenir. Ainsi, la première période de consultation locale mise sur pied en 1999 a laissé du temps de débat et a permis aux différents acteurs de se concentrer sur le seul secteur du transport (pour ce qui nous intéresse) alors que la consultation en 2001 fut plus courte et portant sur tous les secteurs donnant lieu à des schémas. Au total, des éléments de débat intéressants et novateurs — organisationnels et technologiques — avaient pourtant été introduits dans les travaux de la première phase au moins, qui n’ont pas ou peu été repris dans le document final.

Enfin, nous approchons les modalités de pilotage de l’action publique que figure l’élaboration des schémas de services, à travers les interactions entre trois protagonistes publics principaux — État central, DRE, Région.

Même si on peut supposer des intrications inévitables entre les DRE et les Régions, il faut distinguer deux niveaux de relations, selon qu’elles s’établissent entre techniciens des services ou entre responsables exécutifs. Entre services techniques, les relations s’établissent sur un mode coopératif, probablement lié à une sorte d’obligation de résultat qui induit la volonté des services de produire des propositions concrètes d’action à leurs exécutifs respectifs ; ces derniers établissant des relations sur un mode plus interpersonnel. Les enquêtes de terrain semblent montrer que ces deux types d’entités régionales trouvent un intérêt à s’entendre pour gérer les transports de leur territoire commun, construisant à travers cet intérêt commun et des actions collectives une légitimité réciproque forgée sur leur interdépendance revendiquée [15].

Traditionnellement, notamment en France, les modalités d’intégration des problèmes et de l’action passent par le politique, le plus souvent figuré par des notables, dont le cumul des mandats n’est pas la moindre des ressources, qui ont pris l’habitude d’adresser leurs revendications directement aux membres du gouvernement tout en réglant territorialement, en partie par ces mêmes ressources, les dissensions éventuelles. Pour ce qui concerne l’activité à laquelle nous nous attachons ici, il ne semble pas que l’élaboration des schémas de services de transport ait donné lieu à de telles manifestations. Ce qui tendrait à vouloir dire que l’exercice ne s’est pas prêté à des activités d’intégration des problèmes et des acteurs. La seule intégration visible se rapporte aux objectifs globaux qui obtiennent sinon un consensus, du moins un accord de la plupart des protagonistes des différents terrains. On peut néanmoins relever un débat mettant en lumière plutôt une opposition de vues entre État central et Région. Si ce débat a pu contenir plusieurs termes, il renvoie indéniablement à la volonté des collectivités régionales non seulement de clarifier les responsabilités respectives des différentes autorités politiques mais encore de se sortir du processus sans transfert supplémentaire et implicite de responsabilités et de charges en provenance de l’État. L’idée que les collectivités locales souhaiteraient moins d’État apparaît dès lors largement remise en cause.

Le jeu des allers et retours instauré par l’administration centrale avec les DRE pour l’élaboration des schémas de services de transport s’est traduit par une sorte de cantonnement des services déconcentrés à des remontées locales limitées à des projets d’investissements, essentiellement des infrastructures. Or, nous l’avons vu plus haut, les débats locaux ne se sont pas focalisés uniquement sur les projets d’infrastructures, même si ceux-ci continuent d’y occuper une place de choix. En l’occurrence, on peut noter une sorte de décalage entre le niveau central et le niveau déconcentré de l’administration des transports relativement à la mise en Å“uvre d’une approche multimodale, le niveau déconcentré apparaissant en fin de compte en pratique plus avancé que le niveau central. Ce décalage nous paraît d’ailleurs constitutif du processus de territorialisation (comme les autres relations binomiales) dans la mesure où le niveau déconcentré apparaît plus avancé dans la mise en Å“uvre d’une approche multimodale appuyée sur des actions concrètes et spatialisées relevant d’une telle approche. Malgré ces initiatives et ces opérations locales, le système de relations entre l’État central et les DRE reste fragilisé tant que le niveau central ne développe pas un argumentaire multimodal intégrateur sur lequel les services déconcentrés puissent prendre appui pour légitimer leurs actions locales et conforter leur place dans le système politico-administratif territorial.

En réunissant dans son portefeuille l’environnement et l’aménagement du territoire — soit les deux champs d’action qui principalement fondaient par leurs contradictions les conflits d’aménagement — la ministre Voynet plaçait la question de l’action publique en matière de planification des réseaux de transport au centre de ses préoccupations en se donnant les moyens de la traiter à sa façon.

Nous avons mené l’analyse du processus d’élaboration des schémas de services en faisant l’hypothèse que le mouvement écologiste jouant là sa légitimité se donnerait probablement, effectivement les moyens de montrer en quoi ses revendications correspondaient à de véritables convictions politiques et en quoi sa différence portait une vision du monde. Les écologistes avaient fini par s’approprier la belle expression de Michel Marié (1989) et disaient vouloir (plus ou moins) en finir avec l’aménagement du territoire pour mettre en Å“uvre le ménagement du territoire.

Mais aucun ne se dit satisfait du résultat figuré par le document des schémas de services. Méfions-nous de l’hypercritique car cette nouvelle impulsion politique s’est inscrite dans une dynamique déjà enclenchée depuis quelques temps : celle qui a permis à la multimodalité d’être reconnue comme solution au problème général du fonctionnement du système des transports. La multimodalité ainsi perçue s’était peu à peu construite à l’Équipement et l’impulsion Voynet a fait office de catalyseur pour la confirmer. En retour, la multimodalité a probablement permis à cette impulsion de gagner en légitimité, au moment de son institutionnalisation à travers les schémas de services.