C’est un phénomène sans surprise, compte tenu de l’intensité des conflits d’aménagements en France depuis le début des années 1990 (voir par exemple Charlier, 1999). Cependant, ces difficultés sur les premiers projets est à mettre en rapport avec les objectifs quantitatifs du programme. Il suppose, malgré les progrès technologiques dans le domaine des aérogénérateurs de plus en plus puissants, d’implanter des milliers de machines dans les zones ventées du territoire français [2] (sans parler de l’éventuelle nécessité de construire de nouvelle lignes électriques).

Les contestations locales des projets constituent donc un enjeu d’importance. Le présent article s’appuie essentiellement sur une étude de terrain en Languedoc-Roussillon, réalisée au cours du premier semestre de l’année 2002 et ne peut donc prétendre reconstituer la genèse et les premiers pas de la politique éolienne en France. Néanmoins, notre travail permet de mettre en lumière un « moment » intéressant où les « avancées » en matière de concertation, les « nouvelles formes de délibération » ou de planification (pour une présentation, voir Boy, 2002 ; sur la « démocratie technique », voir Callon et alii, 2001), semblent avoir été tout à fait oubliées au profit d’une rationalité misant exclusivement sur des « outils de marché », dans le cadre d’une dérégulation du marché de l’électricité. Ces leviers économiques sont puissants, mais la confrontation avec des logiques territoriales révèle qu’ils génèrent de « l’inacceptabilité ». D’une part, ils ne tiennent pas compte des projets éventuels des autres acteurs du territoire. D’autre part, ils produisent des effets inattendus et suscitent ainsi l’hostilité des acteurs locaux qui dénoncent l’opacité et « l’anarchie » du système mis en place. Face à la remise en cause de la justification du développement de l’énergie éolienne en France, personne ne semble porter un message légitime sur les enjeux du programme.

Localement pourtant, on en appelle à une intervention énergique des pouvoirs publics. Pour beaucoup, ce retour du « vrai aménageur » passerait par des formes « classiques » de planification territoriale (« plan d’occupation éolien », retour à l’appel d’offres, etc.). Cela reviendrait à mettre largement en question le système « libéral » de départ. Cette redécouverte de la nécessité d’une planification territoriale n’aboutit pas à un retour au même, mais à un « policy mix » alliant concurrence et décentralisation. Reste à savoir si cela suffira à la fois à apaiser les controverses locales sur l’éolien et à favoriser un « développement harmonieux » de l’énergie éolienne.

En effet, il s’agit d’un système basé essentiellement sur des outils économiques. Il se fonde sur l’existence d’un prix de rachat garanti de toute l’électricité produite pendant quinze ans. Ce système était fortement recommandé par le rapport du député Vert Yves Cochet (2000) qui a inspiré la politique mise en place. Dans ce rapport, seuls les avantages et les inconvénients des différents outils économiques de politique publique étaient analysés [3]. Les problèmes d’aménagement et de droit du sol n’étaient pas du tout abordés :

• ils font peu appel au budget de l’État (…) ;
• ils peuvent être qualifiés d’instruments de marché et à ce titre, ils induisent des comportements vertueux de la part des opérateurs (pilotage par la demande) ;
• ils sont totalement transparents et non discriminatoires ;
• leur gestion administrative est simple et peu onéreuse (…) ;
• ils ont fait la preuve de leur efficacité (exemple de l’Allemagne). »

(Cochet, 2000, p. 33, c’est nous qui soulignons)

Tous les acteurs ne partagent pas l’enthousiasme du député pour les vertus des « instruments de marché » mais ils s’accordent à trouver le système très attractif (« effectivement, en tant qu’investisseur, ça rapporte beaucoup d’argent puisque le CCF m’a dit la semaine dernière que c’était le meilleur placement depuis la guerre, l’éolien ! » - selon l’un de nos interlocuteurs). Cependant, ce prix de rachat garanti n’est offert que pour les installations ne dépassant pas 12 MW (suivant une règle qui prévaut depuis la loi de nationalisation de 1946 en matière d’installation de productions indépendantes d’électricité). Concrètement, la subvention à la production que représente le prix de rachat ne peut ainsi être accordée qu’à des petits parcs éoliens (une dizaine de machines) ou à des projets un peu plus importants coupés « en tranches ». Enfin, la viabilité d’un projet est étroitement dépendante du coût de raccordement au réseau qui, à l’époque, est à la charge du porteur de projet. Le soutien à la production est, on le voit, généreux mais assez encadré.

À l’inverse, l’accès à la ressource est lui très libéral puisque les pouvoirs publics se contentent à l’origine d’un minimum de règles pour encadrer la concurrence des sociétés éoliennes.

En ce qui concerne le droit du sol, l’implantation d’un parc éolien est soumise au régime du permis de construire, délivré par les Préfets après avis de la commune et des services de l’État concernés. Il est à noter que cette procédure est relativement simple car elle ne suppose pas ou peu de planification ni de participation du public. Dans les premiers temps du programme, le flou réglementaire existant conduisait certains à penser qu’une simple déclaration de travaux suffisait. L’étude d’impact s’impose en outre la plupart du temps (mais là encore, elle ne suppose pas de participation du public et est, semble-t-il, relativement légère).

La question de l’accès au réseau est l’autre variable importante du système de développement de l’éolien. La rentabilité des projets en dépend en effet étroitement. Différents critères entrent en jeu : proximité des postes de transformation, capacité d’évacuation de ces postes, pertes en ligne, nécessité de financer une ligne de raccordement plus ou moins importante… Nous n’avons pas approfondi cet aspect de la question car cela ne semblait pas nécessaire à la compréhension des jeux d’acteurs locaux que nous avons décidé d’étudier [4]. Cependant l’enjeu est évidemment d’importance, pour les porteurs de projets éoliens, la ressource « accès au réseau », sans être rare, est limitée [5]. C’est pourquoi, jusqu’au 1^er septembre 2002, prévalait un système dit de « file d’attente ». Dans ce système, le premier porteur de projet éolien à avoir consulté le gestionnaire du réseau de transport (Réseau de Transport d’Electricité – RTE –, ou la Direction EDF-GDF Services – DEGS – suivant la puissance) sur un projet et à avoir accepté les conditions de raccordement établies par le gestionnaire de réseau était réputé « propriétaire » d’un droit d’accès au réseau concerné (exemple : la société X avait en quelque sorte réservé un droit d’accès de tant de MW sur le poste HT de la commune Y) [6]. Au 1^er septembre, les demandes non assorties de notification de demande de permis de construire ont été rayées de la « file d’attente » afin « d’épurer » le système. Le nombre de projets s’en est trouvé réduit mais les problèmes persistent.

Au final, et ce quasiment à l’inverse du système qui prévalait dans Eole 2005 (appel d’offres), la politique éolienne mise en place organise une concurrence non sur les prix (fixes et garantis) mais sur l’accès au territoire « utile ». Or, dans le domaine éolien, le territoire utile est à la fois venté [7] (ressource) et proche du réseau électrique de transport (possibilité de vendre la ressource).

Ce système a plusieurs conséquences. Ouvert, il attire de multiples acteurs français et étrangers, anciens et nouveaux. Entre eux, une forme de course poursuite s’engage pour « conquérir » les sites les plus rentables. Les sociétés sont en effet poussées à multiplier les projets, à la fois commune par commune (faire signer une promesse de bail à un maire ou a un propriétaire permet de « geler » les sites) mais aussi poste-source par poste-source (le système de file d’attente permet de « geler » un accès au réseau que chacun sait limité). Il va sans dire que dans cette stratégie d’occupation du terrain tous les projets ne sont pas « montés » avec le même sérieux. Enfin et sans doute surtout, les services instructeurs de l’État (notamment les DDE mais aussi RTE) estiment que le respect de la libre-concurrence impose de ne pas divulguer les informations dont ils disposent (aucune disposition légale de publicité n’existe semble-t-il sur les demandes de permis de construire et/ou de raccordement au réseau). Ainsi, au moment de l’enquête, personne, à l’exception peut-être de certains services de l’État (qui peinent à mettre en commun leurs différentes informations), n’a la possibilité d’avoir une vision globale des projets !

C’est à la lumière de cette situation de vive concurrence et d’opacité qu’il faut comprendre la réaction des acteurs locaux interviewés. On distingue deux sources de controverses, celles liées au territoire lui-même [8] et celles que l’on peut plus directement identifier comme les conséquences du système.

Cependant cette disparité de situation était contrebalancée par une certaine homogénéité de situations géographiques et sociales qui font de ces communes de « bons » sites éoliens. Toutes les communes se situent dans l’arrière-pays Biterrois, à une quarantaine de kilomètres de la Méditerranée ; ces cinq communes sont situées au pied des premières hauteurs (collines de deux cents à deux cent cinquante mètres de hauteur) qui barrent la route aux vents du large. Ces coteaux sont particulièrement prisés des porteurs de projets éoliens car la « ressource » est abondante et relativement constante. Autre homogénéité du territoire de projet, les communes d’implantation des projets d’éoliennes se situent le long d’une ligne Très Haute Tension (THT), avec un important poste de raccordement éventuel. Mais le choix de développer ces projets le long d’une ligne THT n’est pas essentiellement technique. L’idée, assumée du porteur de projet et des bureaux d’études partenaires, était que le paysage était déjà « artificialisé » par la présence d’une ligne THT [11].

Les communes concernées sont, à l’exception de l’une qui possède plus de deux mille habitants, de petits villages (entre deux cents et quatre cents habitants). Les projets étudiés se situent tous sur des terrains communaux : l’accord pour les projets éoliens est donné, au moment de l’enquête, par les maires ou les conseils municipaux sous la forme d’un permis de construire et d’une promesse de bail.

Les maires et leurs conseils municipaux décident donc seuls de l’implantation d’un équipement visible à des dizaines de kilomètres à la ronde. Or, dans le même temps, toutes les communes concernées, qui participaient déjà depuis des années à des SIVOM pour gérer un certain nombre de services collectifs, sont, sous l’impulsion des lois sur l’aménagement du territoire (Loi Pasqua, 1995 ; Loi Voynet, 1999 ; Loi solidarité et Renouvellement Urbain 2000), fortement incitées financièrement à se regrouper et à participer à des démarches collectives. Ainsi, toutes les municipalités rencontrées participent à des communautés de communes et à l’élaboration de Pays. À l’échelle de ce territoire rural, ces démarches, notamment celles de Pays, mobilisent beaucoup d’acteurs et d’énergies.

Mais, au moment de l’enquête, dix-huit mois après le lancement de la nouvelle politique éolienne, et alors que les projets se multiplient, la question de l’éolien n’est pas intégrée dans ces démarches. Pourquoi ? La question de l’intercommunalité est pourtant une question centrale pour les élus. Les retombées fiscales probables de l’éolien leur fournissent des atouts dans les jeux politiques de l’intercommunalité en construction : la Taxe Professionnelle des centrales éoliennes peut représenter un budget important à l’échelle du budget des communes d’accueil (plusieurs centaines de milliers de francs). Significativement, lorsque avant de nous rencontrer, un élu président de communauté de communes a fait le tour de « ses » maires pour essayer de définir une position commune, il lui a été répondu qu’il s’agissait d’une affaire communale… Bien que la situation soit juridiquement confuse, les élus acceptent de prendre le risque :

(un élu)

Dans ce contexte, l’accord donné localement à des projets éoliens se comprend donc comme une heureuse conjonction d’intérêts. Inversement, le binôme maires/porteur de projet a des limites, car (comme dans d’autres projets d’aménagement) les projets vont être dénoncés comme complètement à rebours des projets de développement local portés collectivement.

(Midi Libre, 22 janvier 2002)

Pour nos interlocuteurs, la viticulture française en général, et celle du Languedoc-Roussillon en particulier, traverse une crise de surproduction majeure et structurelle [12]. Au moment de l’enquête, cette crise touche principalement la viticulture de plaine (vin de table et de pays), tandis que les vins d’appellation d’origine contrôlée (AOC) ne semblent pas touchés. « L’autre pari, fait il y a une quinzaine d’années » (syndicat viticole AOC) par certains viticulteurs semble porter ses fruits. L’espace plus réduit et le terrain plus ingrat des coteaux ont poussé les viticulteurs de ce territoire à faire le pari de la qualité. Cette démarche est certifiée par un organisme public, l’Institut National des Appellations d’Origine Contrôlée (INAO), qui veille au respect d’un cahier des charges. La mise en Å“uvre et le suivi de la démarche passent par un syndicat viticole. Il conduit des opérations lourdes : ré-encépagement des vignes, mise aux normes sanitaires, etc. La montée en qualité passe également par une baisse de la quantité produite (il ne s’agit plus de « faire cracher la vigne »). Au total, d’après nos interlocuteurs, en Languedoc-Roussillon, cet investissement sur la vigne et sur les conditions de production du vin s’est construit depuis plus de vingt ans [13]. Au-delà de la démarche sur la qualité du produit, les responsables viticoles ont compris que le vin, produit « passionnel » par excellence, nécessite aussi un marketing intensif. Pour les professionnels du vin et leurs agences de communication, la consommation de vin de qualité est fortement liée au « terroir », à « l’authenticité » du territoire. Autour de l’AOC se construit ainsi une forme de marketing territorial, qui se traduit par le concept de « vins paysagés » utilisé sur le site Internet du Comité Interprofessionnel des Vins du Languedoc [14].On trouve aussi ce type de discours dans d’autres régions comme dans les côtes du Rhône par exemple [15]. Il est intéressant de noter que ce discours est porté par le Comité Interprofessionnel des Vins du Languedoc. Cet organisme est financé par les producteurs et les négociants en vins qui ont « mutualisé » leurs budgets de communication. La communication autour des vins du Languedoc est donc assurée par des professionnels, qui tendent à développer une stratégie de marque [16].

Ceci conduit les représentants des vignerons à revendiquer un rôle officiel dans les projets d’aménagement du territoire. Le droit de regard sur le territoire des AOC est en partie déjà reconnu officiellement. La contestation d’un des projets étudiés se fonde sur un article du code rural, qui stipule que les Syndicats viticoles peuvent demander à être consultés sur tout projet d’aménagement touchant leur territoire d’appellation (notamment dans le cadre des installations classées pour la protection de l’environnement). Nos interlocuteurs ne manquent pas de rappeler, que dans les grands projets d’aménagement (TGV, lignes électriques…), les organismes viticoles contribuent fortement à la négociation des compensations et indemnisations. C’est donc le fait de ne pas avoir été consultés sur les projets de parcs éoliens qui a fait réagir les représentants viticoles et les a conduit à prendre des positions radicales.

Les viticulteurs constituent un groupe d’acteurs bien identifié, dont les intérêts et les modes d’action sont institutionnalisés. À côté des viticulteurs, groupe de pression bien connu, l’éolien fait émerger un nouveau groupe d’acteurs dit « d’opposants ». Cette catégorie est évidemment discutable. Dans toutes les controverses d’aménagement, les protagonistes et notamment la presse, parlent « d’opposants », « d’associations », par opposition aux acteurs institutionnels (services de l’État, élus, « socioprofessionnels », etc.). Nous avons notamment été orientés vers les « opposants » par les porteurs de projets et les élus locaux. Ces différentes sources les désignent comme des « associatifs » voire, paradoxalement, comme des « écolos », selon l’expression d’un élu local [17].

En fait, les opposants semblent surtout avoir pour point commun d’avoir un lien avec le tourisme (en témoignent certains sites Internet). La plupart des personnes ayant pris publiquement position contre l’éolien sont effectivement des propriétaires de gîtes ruraux et tiennent un discours sur le développement touristique.

Pour l’instant, la région accueillerait selon nos interlocuteurs, des touristes de passage qui font étape, avant de poursuivre leur route plus au sud. Cependant, il semblerait qu’elle présente des atouts, qui poussent certains d’entre eux à revenir cette fois spécialement pour la découvrir. Ces atouts ne sont pas seulement liés au climat, mais également au patrimoine historique, viticole et paysager. De ce point de vue, nos interlocuteurs développent un discours sur les risques commerciaux, que l’implantation d’éoliennes peut faire courir à leur activité. Les touristes, qui apprécient le patrimoine et le paysage de l’arrière-pays, ne seraient pas les mêmes que ceux qui viennent pour le soleil et la mer et envahissent le littoral :

(propriétaire de gîtes)

Cette volonté de favoriser un tourisme « de qualité » passe par un marketing où est mise en valeur « l’authenticité » du patrimoine historique et surtout paysager :

(propriétaire de gîtes)

La position des « opposants » aux projets éoliens est assez unanime : ils ne sont pas contre l’éolien mais contre la méthode avec laquelle il se développe, « l’anarchie, le n’importe quoi ». C’est une opposition à la démarche qui ne propose pas de « schéma cohérent avec une politique de développement ». De la même manière, ils n’ont rien contre les porteurs de projet eux-mêmes, qui « font leur boulot », mais ne sont que des « vendeurs de lessive » et ne sont pas les bons interlocuteurs pour discuter du développement local associé aux projets éoliens. Certains « opposants » ne sont d’ailleurs pas membres de collectifs d’opposants parce qu’ils ne se considèrent pas comme tels : leur position est « d’alerter les institutions » sur d’éventuels problèmes que pourrait causer l’implantation massive d’éoliennes sur le tourisme, et « obliger à un regard commun » sur cette question. Dit autrement, ils visent à mettre l’éolien sur l’agenda politique local. En effet, le système génère des questions, mais pas de réponse.

Nos interlocuteurs apportent, chacun suivant sa position, des arguments pour tenter d’y répondre. Malheureusement, des éléments fondamentaux semblent manquer qui viennent pourtant naturellement à l’esprit comme « où seront les éoliennes ? combien y en aura-t-il ? ». Ces informations sont absentes du fait de la multiplicité et de la non-coordination des différentes sociétés en charge du développement de l’énergie éolienne. Ainsi, les acteurs locaux déplorent le manque de schéma global leur permettant de réfléchir à la manière dont ils pourraient tenter d’avoir une réponse à leurs questions. Effectivement, le respect des règles de la concurrence entre les nombreuses sociétés, susceptibles de démarcher les maires des communes, fait qu’une information générale cohérente sur l’implantation d’éoliennes dans un territoire est alors impossible. C’est du moins l’interprétation de la confidentialité qui semble prévaloir au moment de l’enquête.

Se sentant acteurs à part entière de la vie locale, en tant qu’acteur économique, membre d’associations ou de commissions de développement local, certains interlocuteurs n’ont jamais eu l’occasion de débattre voire même d’être informés de ces projets par des canaux officiels. Cette frustration est donc propre à favoriser la diffusion d’informations non vérifiées [18].

Les fabuleux bénéfices supposés des porteurs de projets éoliens permettent à plusieurs de nos interlocuteurs de s’interroger sur la corruption possible des élus : « l’éolien c’est l’Urba des Verts ! » nous lance un associatif. La rumeur la plus répandue, notamment par les associations, est celle qui lie la ligne France-Espagne et la production d’électricité d’origine éolienne : « c’est l’intérêt d’EDF pour l’export car on n’en a pas besoin en France, elle est déjà exportatrice ». Certaines ont aussi trait à la santé : « les infrasons constituent un danger pour les femmes enceintes ».

Avant le manque d’information, les acteurs locaux dénoncent l’absence de consultation. L’implantation d’éoliennes se fait, d’après eux, en dehors de toutes les procédures classiques auxquelles sont habituellement soumis les projets d’aménagement du territoire. On constate, dans ce sens, que sur les différents projets que nous avons abordés, la consultation des populations s’est pour l’essentiel limitée à une ou deux réunions publiques d’information, peu ou pas organisées, comme le souligne cette interlocutrice qui se plaint d’une réunion annoncée par haut-parleur, en plein milieu de l’après-midi (« on m’a prévenue par portable alors que je travaillais dans les vignes »). Dans un des villages concernés, cependant, le maire a organisé un référendum et, à la manière de ce qui se passe dans les enquêtes publiques, un cahier a été mis à la disposition des habitants, pour s’exprimer sur le projet communal. Il ne nous a pas été donné d’approfondir cette expérience, mais elle est en tout état de cause limitée.

On pourrait penser que ce problème de méthode est un résultat de l’urgence avec laquelle les sociétés porteuses de projets éoliens doivent agir. Un de nos interlocuteurs du secteur viticole analyse ce problème comme la conséquence de l’isolement dans lequel agissent ces sociétés : « je ne sais même pas s’il y a une volonté d’aller vite, j’ai plutôt l’impression qu’en face d’un vide juridique, chacun est parti un peu dans son coin. On a eu le sentiment que c’était un peu le far West ». Ainsi, c’est plutôt le manque d’un cadre réglementaire, qui aurait pour conséquence une absence de coordination et se traduirait finalement par une carence d’information. La concurrence oblige les sociétés à agir seules et sans règle précise ou adaptée.

Lors de nos entretiens émerge une demande généralisée de planification. Or, une démarche dite de « schéma régional éolien » a déjà mobilisé autour de la DIREN de nombreux acteurs locaux. Le travail a duré près de deux ans entre 1998 et 2000 :

(sauf les opposants qui s’y réfèrent lors de certains de nos entretiens, car le document est disponible sur Internet) [19]

Toutes les démarches de planification sont difficiles et souvent on estime qu’elles valent plus par le processus de co-production (Callon, 1998), le débat entre acteurs, que par le résultat, toujours démenti dans la réalité. Cependant dans le cas de l’éolien en Languedoc-Roussillon, le passage d’un système d’appel d’offres à un système de prix de soutien semble avoir, d’après nos interlocuteurs, miné profondément le processus :

(institutionnel)

Malgré cet échec, la plupart de nos interlocuteurs pensent qu’il faut revenir à une forme de planification sous peine d’assister à un blocage généralisé :

(institutionnel)

La réflexion de nos interlocuteurs, qu’ils soient institutionnels ou acteurs de terrain, se concentre sur l’idée de substituer une logique de concentration (« bassin éolien ») à une logique de diffusion (« mitage ») qui présidait déjà, lors de l’élaboration du schéma régional :

(institutionnel)

Les services de l’État sont d’ailleurs dans une logique de ce type :

(institutionnel)

Cependant il ne faut pas voiler le fait que l’appel au paysage ou à une planification puisse masquer une opposition assez profonde au système mis en place. En effet, le rejet des porteurs de projets éoliens est net notamment chez certains acteurs institutionnels : « c’est une réaction “épidermique” de la part d’administrations qui admettent difficilement que ce type d’activité puisse être abandonnée aux lois du marché » note un observateur institutionnel. Cela se traduit donc à la fois par la tentation « d’ouvrir le parapluie » (c’est-à-dire de bloquer ou ralentir les projets sous des prétextes divers) ou encore par des initiatives tendant à revenir au système antérieur d’appel d’offres [20]. Cela semble être le cas dans le domaine de l’éolien maritime, puisque les services de l’État concernés ont développé une étude dans ce sens (BRLI/SMNLR, 2002).

Le modèle de plusieurs de nos interlocuteurs serait d’aboutir à un plan départemental comme celui réalisé « dans le Finistère y en a un, y a un plan départemental qui est mené par l’État euh, auquel adhèrent les services techniques du département. Chez nous, y a la Lozère mais là, c’est le Conseil Général qui lance dans le cadre de sa charte, un plan départemental d’énergie rurale avec un plan spécifique à l’éolien, donc là les services de l’État ont, participeront et accompagneront la démarche du Conseil Général ». On note cependant qu’aucun des plans cités n’a de valeur juridique, il s’agit de documents de référence, pas de documents opposables aux tiers. La revendication d’une planification est donc ambiguë. Certains acteurs semblent sincèrement vouloir fixer de nouvelles règles du jeu. D’autres cherchent seulement un argument supplémentaire contre des projets éoliens. D’autres encore semblent surtout souhaiter avoir leur mot à dire dans un processus de décision pour l’instant trop opaque.

(institutionnel)

En outre, le même interlocuteur souligne que la méfiance envers les investisseurs privés est renforcée par le sentiment qu’il s’agit d’investissements opportunistes (effet d’aubaine) et non d’investissements à long terme.

Les acteurs locaux récusent donc les porteurs de projets éoliens. Or, localement, ils semblent être les seuls à avoir intérêt à défendre leurs projets, personne d’autre n’étant officiellement en charge de ce dossier « sensible ». Les acteurs se plaignent alors non seulement de ne pas avoir été consultés, mais en plus, les responsables qu’ils interpellent se récusent :

(agriculteur)

Enfin, l’absence d’interlocuteur légitime amène surtout à une question qui illustre bien le manque de soutien à la politique de développement de l’éolien : « qui veut qu’il y ait des éoliennes ? ». Un de nos interlocuteurs résume :

(responsable viticole)

On a tenté de montrer dans les développements précédents que le système crée de « l’inacceptabilité » (par manque d’information, par l’impossibilité d’avoir une vision globale, par la présence d’intérêts privés…). Pour expliquer la situation, nombreux sont ceux qui font référence au nucléaire. L’éolien (au détriment, selon certains, des autres EnR) est ainsi souvent comparé au nucléaire :

(élu local ayant participé à la construction de centrale nucléaire)

Mais chacun souligne en même temps que le nucléaire était porté par une volonté étatique forte. À l’inverse, le manque de soutien politique affiché au développement de l’éolien (« l’absence d’aménageur ») apparaît comme le facteur déterminant de « l’inacceptabilité » car, à défaut d’un discours légitime, les objectifs du programme éolien ne rencontrent que scepticisme. Les objectifs de Kyoto ou de l’Union Européenne ne sont pas ou peu cités et ne semblent conférer aucune légitimité aux projets éoliens. Plusieurs de nos interlocuteurs présentent ainsi l’éolien comme « un cadeau fait aux écolos ». Surtout, l’éolien ne semble pas une alternative crédible au nucléaire qui assure à la fois une production importante et la lutte contre l’effet de serre :

(institutionnel) [22]

C’est finalement l’utilité publique de l’éolien qui est en cause : l’intérêt écologique du programme d’équipement d’éolienne n’est pas compris tandis que les retombées économiques semblent douteuses à bien des acteurs.

(représentant viticole)

Face à ces interrogations, il n’est pas surprenant que l’unanimité se fasse sur la nécessité d’un débat. Un responsable associatif plaide par exemple pour la mise en place d’un débat public de type « Barnier » organisé par la Commission Nationale du Débat Public [23].

Plusieurs parlementaires de la nouvelle majorité se sont emparés du dossier (Le Grand, 2002) et reprenant largement les conclusions d’un groupe de travail interministériel (MATE/Minefi, 2002) du gouvernement précédent, ils ont abouti à un article inclus dans la loi de transposition de la Directive Gaz (ouverture du marché) [24] ! Loin d’une refonte complète du système, réclamée par certains, la loi se contente de clarifier le régime juridique des projets éoliens en imposant explicitement le respect des règles de base communes à tous les projets d’aménagement : permis de construire, étude d’impact et enquête publique. Les problèmes de planification sont renvoyés sur les régions : « Afin de promouvoir un développement harmonieux de l’énergie éolienne, les régions peuvent mettre en place un schéma régional éolien, après avis des départements et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés. Ce schéma indique les secteurs géographiques qui paraissent les mieux adaptés à l’implantation d’installations produisant de l’électricité en utilisant l’énergie mécanique du vent. Les services de l’État peuvent concourir à l’élaboration de ce schéma à la demande du Conseil Régional » (Article 59, § 3, c’est nous qui soulignons). L’article renvoie donc à une forme de planification indicative construite par les acteurs locaux.

Cela entérine de fait des initiatives locales, souvent de niveau départemental [25]. En Languedoc-Roussillon, après la phase « d’anarchie », certains services régionaux tentent ainsi de « ré-inventer » la concertation. La Délégation Régionale de l’ADEME a lancé une « médiation » avec le Conseil d’Architecture, d’Urbanisme et de l’Environnement [26] ; l’Agence Méditerranéenne de l’Environnement, association au service de la Région, organise huit « réunions publiques » sur le thème « Eoliennes et paysages : où sont les limites de l’acceptable ? » [27]. Enfin, le Préfet de l’Aude a organisé un forum « Pour un développement raisonné et concerté des implantations d’éoliennes dans l’Aude » le 22 novembre 2002 à Carcassonne. En conclusion de ce forum, il propose l’élaboration d’une charte éolienne départementale « avec une vision territorialisée s’appuyant sur les Pays et les intercommunalités » (Le Moniteur, 13/12/2002, Systèmes solaires n° 153, 2003). Le pilotage de cette charte est confié à la DDE.

Au total, on arrive à un paradoxe : on ne peut ignorer que la nouvelle politique éolienne française a démarré dans une certaine confusion. D’un autre côté, le retrait de l’État et le renvoi, au nom de la subsidiarité, sur les acteurs locaux est assez conforme aux évolutions récentes. On voit en effet que la situation de l’éolien est dans la droite ligne de la stratégie inscrite dans le schéma de services collectifs de l’énergie adopté en avril 2002, présenté comme « un moyen de concilier les enjeux locaux et la politique nationale de l’énergie » (DATAR, 2002, p. 839). L’État renvoie les questions territoriales aux acteurs locaux en appelant à « rechercher toutes les synergies possibles au niveau local », via par exemple les « espaces de projets (agglomérations, pays ou encore PNR) » définis par la LOADT (DATAR, 2002, p. 877). De son côté, l’État définit son rôle comme étant de soutenir le développement et la diffusion des technologies et « d’accompagner (les EnR) en tant que de besoin, par la formation, l’information, la réglementation et le développement de produits financiers adaptés » (DATAR, 2002, p. 890).

Ce partage des rôles ne se fait pas sans difficulté. Notre travail sur l’éolien, avec toutes ses limites, en souligne deux. La première, c’est que l’éolien n’est pas entré spontanément dans les différents « espaces de projets ». La deuxième, c’est que le décalage entre la présentation d’un programme d’actions (prévue lors de la révision du schéma de services collectifs, soit 2005 au plus tôt [DATAR, 2002, p. 913]) et l’action (les parcs éoliens mis en service actuellement) n’a pas disparu. Actuellement, l’État semble se positionner comme « animateur » [28] du débat public [29] entre les différents intérêts généraux en présence.

Mais le problème classique de synergies entre une politique d’équipement et des logiques de territoire n’est pas pour autant résolu (Faure, 2002, p. 193) et est même sans doute amplifié par l’usage d’outils économiques dans un contexte dérégulé comme le montre le cas de la politique éolienne en Angleterre (Dziedzicky, 2002).