Au-delà de leur diversité de statut en droit français, Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie-Française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, et les TAAF appartiennent à une catégorie de territoires jouissant d’un degré élevé d’autonomie interne et qui inclut pour le Danemark, le Groenland [5] (avec une superficie égale au quadruple du territoire français métropolitain, mais moins de 60 000 habitants), pour les Pays-Bas six îles de la Caraïbe [6] (993 km², à peine 280 000 habitants au total), et pour le Royaume-Uni onze archipels répartis à travers la Caraïbe, l’Atlantique sud, l’Océan Indien et le Pacifique (17 200 km², avec moins de 71 000 habitants au total) ainsi que l’Antarctique [7] (ces derniers territoires sont inhabités comme les TAAF). Outre une diversité de statuts — qui varient non seulement d’un État membre de l’Union à l’autre, mais aussi dans le cadre de chaque État, comme c’est le cas pour la France — on y trouve également de très grandes différences de développement économique. Ceci a conduit les institutions européennes à identifier une catégorie de « PTOM considérés comme les moins développés », dont font partie trois territoires français : Anguille, Mayotte, Montserrat, Sainte Hélène, les îles Turques et Caïques, Wallis-et-Futuna, et Saint-Pierre-et-Miquelon (dans l’ordre croissant du degré de développement); ils bénéficient d’aides au développement spécifiques supplémentaires. Il va sans dire que la portée et la signification de l’association sont très différentes d’un pays ou territoire à l’autre. Pour bien saisir la signification pratique du statut de PTOM pour ces territoires et leurs habitants, il convient de souligner que les PTOM ne font pas partie du marché intérieur, auquel ils sont seulement associés, mais que l’appartenance de la France à l’Union européenne a néanmoins des conséquences importantes pour leurs habitants et leurs autorités territoriales.

La difficulté en la matière consiste à évaluer la portée pratique de cette liberté : ce qui n’est pas interdit par le droit communautaire du fait de son inapplicabilité aux PTOM peut l’être par les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), ou tout simplement par les réalités du marché, si bien que les possibilités d’interventionnisme économique, pour être nettement plus larges dans les PTOM que dans les autres régions de l’Union européenne, n’y sont pas illimitées. De même, si les règles d’harmonisation technique et sanitaire ne s’appliquent pas nécessairement aux produits des PTOM, elles s’y appliquent le plus souvent de fait. Le touriste français arrivant de Paris à Nouméa ne manque pas d’être frappé par les affiches publicitaires pour le tabac [8] — interdites en métropole — et le chocolat produit dans le Pacifique peut rester soumis, contrairement à celui qui est produit en France à la réglementation très stricte interdisant d’y mêler des graisses végétales ; mais pour exporter leurs crevettes ou leur chevreuil vers la CE les producteurs de Nouvelle-Calédonie sont bien obligés d’appliquer les règles techniques et phytosanitaires qui permettront l’introduction en libre pratique de leurs produits sur le marché intérieur.

La conséquence la plus claire de l’absence d’intégration dans la CE apparaît dans le régime douanier des PTOM. En vertu de l’article 184 du traité CE, les autorités compétentes (gouvernement et Congrès ou Assemblée en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie, autorités de l’État pour les autres PTOM), peuvent en effet percevoir des droits à caractère douanier qui répondent aux nécessités de leur développement et aux besoins de leur industrialisation ou qui, de caractère fiscal, ont pour but d’alimenter leur budget. Sur cette base, le Conseil d’État avait reconnu la légalité d’une délibération de l’assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie modifiant le taux de la taxe générale d’importation sur les bières (2 février 1975, Rabot). Le décret du 14 octobre 1954, qui permettait de taxer les importations dans les TOM était considéré par le gouvernement français comme répondant à cette condition. La Cour de justice des Communautés européennes a confirmé la conformité de cette position avec le traité CE dans son arrêt du 2 novembre 1991 dans l’affaire Bernard Leplat contre Territoire de la Polynésie française [9] établissant clairement la différence de régime entre les TOM et les DOM. La situation résultant de la jurisprudence Legros/Leplat [10] peut être résumée comme suit : alors que l’octroi de mer perçu en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion a dû être réformé pour devenir neutre en matière d’importations, il reste loisible aux autorités compétentes des PTOM de protéger les productions locales par des prélèvements à l’importation.

D’une manière générale, il résulte de cette situation juridique que, alors que dans les DOM la discussion statutaire ainsi que la discussion sur les possibilités d’action locale en matière de politique économique sont dominées par les contraintes réelles ou supposées imposées par l’appartenance à la Communauté européenne, cette dimension est absente dans les PTOM, excepté peut-être pour les rares produits d’exportation qu’il convient d’adapter aux réglementations en vigueur tant en Europe que dans le Pacifique.

De plus, les PTOM ne sont pas concernés par les politiques communes de la CE. Ils ne sont donc pas éligibles aux fonds structurels communautaires qui sont l’instrument privilégié pour l’aide au développement interne de la Communauté, qu’il s’agisse de régions en difficulté ou de soutien aux groupes sociaux et activités défavorisés ; les budgets et procédures du Fonds européen de développement (FED) sont beaucoup moins intéressants pour les PTOM que ne le sont les fonds structurels pour les régions de la Communauté, et en particulier pour les RUP. Ils ne peuvent pas non plus bénéficier de la politique agricole commune; mais il faut ajouter que les organisations de marché pertinentes pour les territoires et pays d’outre-mer se limitent à première vue au sucre et à la banane — cas complexe s’il en est, où les règles et procédures de l’OMC s’avèrent bien autrement contraignantes que celles de la Communauté européenne. Il ne semble pas par ailleurs que l’absence d’application de la politique agricole commune se traduise par un manque à gagner significatif.

Le secteur le plus important est sans doute celui de la politique commune de la pêche. En l’état actuel de ces politiques, on peut estimer que les PTOM français ont beaucoup à gagner de leur exclusion du marché intérieur, car elle leur permet d’avoir une compétence très étendue en matière d’exploitation des ressources halieutiques. À l’inverse pour les régions communautaires, et notamment pour les RUP, une éventuelle compétence en matière de pêche se limite au contrôle de l’application de règles et politiques décidées à Bruxelles par la Commission européenne et les représentants des gouvernements nationaux des Quinze. Il en va de même des accords avec les États tiers voisins, dont la négociation et la conclusion est de la compétence exclusive des institutions communautaires. Ni la Guyane ni la France ne peuvent négocier un accord de pêche avec le Brésil, alors que pour les PTOM c’est une affaire qui ressort des autorités locales et de l’État. C’est d’ailleurs là une des raisons principales qui ont conduit à la sortie du Groenland de la Communauté en 1985 suite à son accession à l’autonomie interne, ainsi qu’au retour formel de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le giron des PTOM après son éphémère période départementale entre 1976 et 1985.

En ce qui concerne les importations et les exportations, le principe de non-discrimination a pour effet de renforcer le caractère particulier du PTOM par rapport à la métropole. En effet, s’il est loisible aux autorités compétentes de freiner les importations ou de favoriser les exportations du territoire, elles ne peuvent faire aucune différence entre les flux commerciaux avec la France métropolitaine (ou les DOM) et avec les autres pays de la Communauté européenne : aucune relation commerciale privilégiée par des dispositions techniques ou fiscales ne peut être maintenue. Ceci devrait en théorie jouer en faveur des PTOM, du fait du développement de la concurrence dans le marché intérieur européen. Il n’en reste pas moins que les relations commerciales avec d’autres pays que la France ont en pratique la portion congrue pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie comme d’ailleurs pour les DOM, du fait du maintien de vieilles habitudes en matière d’approvisionnement.

Pour les personnes [11] aussi, le principe de non-discrimination s’applique : le régime des PTOM ne peut pas être plus favorable aux ressortissants français désireux de s’établir sur le territoire qu’aux ressortissants des autres États membres de l’Union — sauf pour ce qui est des attributs directement liés à la citoyenneté comme le droit de vote aux élections nationales en particulier. En matière de services comme en matière de reconnaissance mutuelle des diplômes ceci a pour effet d’ouvrir largement l’éventail des Européens susceptibles de vouloir s’établir dans le Pacifique. La jurisprudence, à défaut de statistiques précises, complètes et à jour, témoigne de l’existence de tels flux migratoires, en particulier en direction de la Polynésie [12]. Mais si le droit communautaire interdit toute discrimination en faveur des Français, il n’interdit pas pour autant des mesures restrictives à l’établissement dans le territoire de personnes n’y résidant pas encore, à condition que les mêmes restrictions vaillent pour les citoyens français et pour les ressortissants d’autres États membres. Il en résulte que, contrairement à ce qui ne manque pas d’être dit par nombre d’opposants au principe de la citoyenneté calédonienne et aux conséquences pratiques qui en découlent, le droit communautaire ne s’oppose aucunement à l’existence de la citoyenneté calédonienne ni à des discriminations en matière d’emploi en faveur des calédoniens. C’est là seulement une question de droit interne français.

Le cas de la Nouvelle-Calédonie est encore une fois spécifique, car on y trouve quatre catégories de citoyens. La plus grande partie de sa population jouit d’une triple citoyenneté : calédonienne, française et européenne; les ressortissants français qui ne remplissent pas les critères de la citoyenneté calédonienne n’ont qu’une double citoyenneté française et européenne; les ressortissants des autres États membres n’ont que la citoyenneté européenne; enfin les autres étrangers ne bénéficient d’aucune citoyenneté pertinente sur le territoire. C’est dire encore une fois que le principe et les effets de la nouvelle citoyenneté calédonienne sont loin d’être la seule source de discrimination entre mêmes habitants. Il ne serait d’ailleurs pas difficile d’établir un parallèle avec la plupart des autres PTOM, qui réduirait à sa véritable dimension la spécificité de la Nouvelle-Calédonie.

Quant au contenu de l’association, il ne correspond certainement pas à l’ensemble des vœux de toutes les autorités des PTOM, mais cela ne saurait guère étonner. D’une part les situations couvertes sont d’une diversité considérable en termes géographiques, sociaux et économiques. D’autre part il ne faut pas oublier que seuls quatre Étatsmembres sur Quinze ont des intérêts en la matière; la position des onze autres varie de l’indifférence au scepticisme, voire à une hostilité fondée plutôt sur l’allergie au colonialisme passé que sur l’existence d’importants enjeux économiques. La nouvelle décision d’association, contrairement au précédentes qui étaient largement un décalque des conventions de Lomé, commence à s’écarter du contenu de l’accord d’association avec les ACP, comme l’engagement en avait été pris lors de la conclusion du traité d’Amsterdam en 1997. Il n’en reste pas moins que ce contenu reste largement voisin de celui de l’accord de Cotonou. La réglementation des échanges commerciaux repose sur la même logique d’asymétrie que celle des relations avec les pays ACP : ouverture du marché européen sous réserve de la possibilité de restrictions quantitatives (plus importantes pour les ACP que pour les PTOM) avec, à l’inverse, un droit pour les PTOM (comme pour les ACP) au maintien d’un certain nombre de restrictions tarifaires destinées à protéger la production locale de la concurrence internationale. L’aide de la CE au développement des PTOM et des ACP repose pour l’essentiel sur les mêmes instruments : Fonds européen de développement (FED) [15] et mécanismes stabilisateurs particuliers. Toutefois en ce qui concerne au moins la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie, leur degré de développement plus élevé que celui de bon nombre de pays ACP ne leur donne accès qu’à une part très limitée du FED, et l’on peut noter que le SYSMIN, mécanisme stabilisateur en matière minière, n’a pas été utilisé pour le nickel de Nouvelle-Calédonie.

Cette constatation ne doit pas être comprise comme une critique du régime d’association mais comme un simple constat : les relations avec l’Europe n’ont pas et de loin la même importance pratique que les relations avec la métropole.

Le grand nombre de pays (20 PTOM et 77 ACP) éligibles aux actions du FED ne laisse que peu d’argent disponible pour les PTOM français, en particulier pour les deux plus grands, qui ne figurent pas parmi les « moins développés ». S’ajoute à cet aspect quantitatif le fait que la concentration des actions du Fonds sur un certain nombre d’objectifs ne laisse que très peu de projets éligibles pour y être présentés dans le cadre du 9^ème FED (2000-2005). En Nouvelle-Calédonie, l’ensemble des acteurs concernés — gouvernement, autorités provinciales et Haut-Commissariat — se sont facilement mis d’accord pour présenter à la Commission européenne un projet permettant de financer la suppression de la trémolite dans les habitats traditionnels [16]. Le projet est certes très important pour la santé publique dans le pays, mais concerne des sommes très réduites notamment par rapport au financement des infrastructures comparables aux projets éligibles aux fonds structurels dans les RUP. De plus, l’expérience de la gestion passée du FED est marquée par une lourdeur et une lenteur considérables qui expliquent entre autres qu’une grande partie des sommes obtenues au titre des précédents FED n’aient pas pu être dépensées à temps. Les acteurs locaux font cependant preuve d’un optimisme modéré car la réforme des procédures du FED, inspirée de celles des fonds structurels et destinée à accroître l’efficacité de sa mise en œuvre, va dans le même sens que les réformes découlant des changements de statut en droit interne. Un élément essentiel en la matière tient au fait que le Président du gouvernement devient l’ordonnateur du FED, même si les choses restent complexes en Nouvelle-Calédonie du fait du partage de certaines responsabilités opérationnelles entre gouvernement et provinces.

L’éloignement n’est certes pas un facteur spécifique aux PTOM : les autorités des RUP comme celles des régions du continent européen ne manquent pas de se plaindre de l’éloignement des centres de décision — capitale nationale et Bruxelles — qui conduit à une mauvaise compréhension des dossiers par les décideurs. Une partie des problèmes est maintenant surmontée grâce aux moyens de communication électroniques. Mais l’éloignement reste un handicap majeur du point de vue humain et psychologique, comme c’est le cas également pour les RUP. Les PTOM bénéficient néanmoins de la présence d’un représentant local de la Commission européenne — résidant en Nouvelle-Calédonie pour ce qui est du Pacifique — contrairement aux RUP qui sont, de ce point de vue, à égalité avec les régions métropolitaines. Le faible nombre d’acteurs concernés et donc l’importance des relations interpersonnelles renforcent à mon avis le poids de cette institution qui pourrait autrement n’avoir qu’un rôle extrêmement symbolique. À en juger encore une fois par le cas de la Nouvelle-Calédonie, il semble que les acteurs locaux — gouvernement, élus, haut-commissariat et chambres de commerce — aient bien su s’organiser pour les questions européennes, en particulier en créant des structures associatives bénéficiant de l’expertise qui s’est développée au fil des ans pour la gestion des relations entre les DOM et la CE.

La Nouvelle-Calédonie pourrait dans les années qui viennent faire apparaître un nouveau cas de figure. Un certain nombre d’acteurs, en particulier le Président du gouvernement, se sont en effet déclarés favorables au remplacement du franc pacifique par l’euro, contrairement à ce qu’il en est pour la Polynésie où l’idée d’une introduction de l’euro est rejetée. Cette introduction aurait pour avantage de lever définitivement l’hypothèque d’une modification unilatérale de la parité du franc CFP, à l’instar de la décision qu’avait prise le gouvernement Balladur pour le franc CFA (franc de la coopération financière en Afrique). L’évolution de la Nouvelle-Calédonie en la matière dépend de deux facteurs encore incertains au moment où ces lignes sont écrites. Les différentes composantes du FLNKS n’ont pas pris position officiellement sur la question de l’euro. Ceux de leurs membres qui s’interrogent sur la question semblent avoir une position essentiellement pragmatique, elle-même liée à l’évolution de la stature internationale de la monnaie commune européenne : l’utilisation de l’euro servira-t-elle les intérêts économiques de la Nouvelle-Calédonie à moyen et long terme ? L’autre inconnue est celle de la position du gouvernement français. Le gouvernement Jospin avait indiqué qu’à son avis l’introduction de l’euro nécessitait l’accord des autres États membres. La lecture du Protocole sur la France annexé au traité de Maastricht, donne plutôt à penser qu’une décision unilatérale de la France suffirait : « La France conservera le privilège d’émettre des monnaies dans ses territoires d’outre-mer selon les modalités établies par sa législation nationale et elle sera seule habilitée à déterminer la parité du franc CFP ». Le texte établit clairement une faculté unilatérale au profit de la France et non une obligation. Qui plus est, l’introduction de l’euro en Nouvelle-Calédonie, quels que soient ses effets symboliques et les avantages économiques directs qui en résulteraient, ne changerait rien à la situation monétaire réelle, car les déficits de balance de paiement des PTOM français sont déjà couverts par le Système européen de banques centrales depuis le passage à la troisième phase de l’Union économique et monétaire le 1^er janvier 1999.

Quel serait l’effet d’un changement de statut constitutionnel des outre-mers français sur la position des PTOM ? Du point de vue juridique, la situation est claire : l’indépendance éventuelle d’un PTOM est prévue par le régime d’association sous forme de maintien transitoire du régime jusqu’à la conclusion d’un éventuel accord d’association (bilatéral ou par accession à l’accord d’association ACP). Toute autre modification, tant que l’appartenance à la République française est maintenue, n’a aucun effet automatique : ni le passage d’un PTOM au statut de DOM — comme le souhaite la majorité des élus de Mayotte — ni la transformation du statut de l’un des quatre DOM actuels ne changeraient leur situation au regard du droit communautaire. Les deux précédents pertinents en la matière confirment cette position : celui du Groenland — transformé en droit et en fait en PTOM après son accession à l’autonomie interne — comme celui de Saint-Pierre-et-Miquelon traité en pratique comme un PTOM par la Commission européenne entre 1976 et 1985 malgré sa transformation en DOM — l’archipel n’avait pas été rayé de la liste des PTOM annexée au traité CEE ni de la liste annexée à la décision d’association en vigueur. Un changement de statut interne ne peut conduire à un changement de statut par rapport à l’UE qu’à la suite de négociations entre les États-membres débouchant sur la conclusion d’un accord spécifique, comme cela fut fait pour le Groenland. Enfin, on peut se demander s’il reste loisible à un PTOM de demander à ne pas bénéficier du régime d’association et à être traité comme un tiers par rapport à l’UE. Le cas des Bermudes, qui figurent sur la liste des PTOM annexée au traité CE mais qui n’ont jamais souhaité être associés, est différent au moins sur un point important de celui des PTOM français. En effet, les ressortissants des Bermudes ne sont pas citoyens britanniques et ne peuvent donc aucunement réclamer le bénéfice des dispositions applicables aux citoyens européens, contrairement aux ressortissants de Mayotte, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que de Wallis-et-Futuna, qui sont citoyens français et donc citoyens européens.