Pour ce qui la concerne, la France, utilisant pour ce faire le statut départemental, va faire émerger en Guadeloupe, Guyane et Martinique, un modèle qui se distingue de son environnement, à la fois parce qu’il sera moins intégré à l’espace nord-américain, et parce qu’il conduira à la mise en place de sociétés avec une forte croissance, par rapport à leur environnement, avec une forte prise en compte d’une politique sociale, mais dont on peut douter du véritable développement. Tout ceci contribue à ce que les rapports avec les pays environnants soient peu développés, en particulier sur le plan institutionnel, la circulation des hommes ayant toujours existé sans avoir une ampleur importante. C’est pourtant cette zone des Caraïbes qui deviendra l’objet de nombreuses sollicitudes de la part des individus, des groupes sociaux et des institutions au détour des années 1980.

Dans un premier temps, la décentralisation, conjuguée au développement des revendications identitaires, va provoquer une redécouverte progressive de l’environnement caribéen. Au nom d’une Caraïbe mythique, se construisent des stratégies et des instruments de coopération qui s’inscrivent dans une logique de compétition de modèles. La question du nationalisme ainsi que celle des modèles alternatifs de développement politique et économique marquent profondément les discours et les pratiques de retour vers la Caraïbe qui se font jour au cours de cette période. Elles justifient également l’apparition de logiques différentes selon que l’on se place du point de vue de l’État ou du point de vue de certains acteurs locaux des DFA. Ce mouvement, qui prend naissance dans les années 1980, va vite se développer à l’aube des années 1990, dans un nouveau contexte marqué par le développement de la mondialisation. Les conflits idéologiques deviennent moins pertinents, l’effondrement du mur de Berlin ayant entraîné la mise en difficulté des vulgates révolutionnaires, ainsi que les stratégies de développement marquées du sceau de l’intervention de l’État. De manière générale, l’espace caraïbe devient un espace en pleine déconstruction/reconstruction, ayant à prendre en compte les nouveaux paramètres de la scène internationale et hémisphérique. Ceci conduit également au renouvellement de la démarche des DFA envers leur environnement, dans un contexte marqué par l’évolution institutionnelle et l’évolution des compétences des collectivités. Le nouvel intérêt pour l’environnement pose cependant quelques problèmes : le mouvement d’intégration régionale se doit de déterminer une stratégie claire, à travers le foisonnement de dispositifs qui existent dorénavant.

Cette démarche repose cependant sur un paradoxe. La revendication d’une politique de proximité ne s’inscrit pas simplement dans la connexité des situations. Elle se développe dans une Caraïbe qui, progressivement, voit se multiplier les accessions à l’indépendance. La caribéanité est revendiquée en raison de la justification qu’elle apporte à la stratégie d’indépendance. Le regard porté sur l’environnement est donc marqué du sceau de l’idéologie à un moment où l’environnement immédiat de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique voit le développement de perspectives nationalistes et révolutionnaires. L’indépendance de la Dominique (3 novembre 1978), celle de Sainte-Lucie (22 février 1979), la révolution en Grenade (13 mars 1979), ajoutés aux soubresauts révolutionnaires au Surinam, entretiennent l’idée que de nouveaux rapports peuvent se créer avec l’environnement. La signature de la « Déclaration de Saint-Georges » [2] par la Dominique, la Grenade et Sainte-Lucie, donne corps à l’idée de voir émerger une Caraïbe unie par une solidarité anti-impérialiste. Les contacts sont désormais fréquents entre les mouvements de Guadeloupe, Guyane, Martinique, Dominique, Surinam et Sainte-Lucie, ce qui n’est pas sans influence géopolitique. Ce sont, entre autres, les routes de la Caraïbe orientale et du plateau des Guyanes qui sont en passe d’être contestées.

La vulgate nationaliste sera rapidement dépassée, pour donner naissance à un véritable mouvement des sociétés et des acteurs économiques. Le retour à la Caraïbe quitte les rives du mouvement indépendantiste pour concerner la plupart des acteurs sociaux. La Caraïbe rêvée devient l’espace de résolution de l’essentiel des problèmes rencontrés dans les sociétés. Les rapprochements culturels et sportifs vont se multiplier, soit du fait d’organisations non gouvernementales ou d’associations du secteur privé, soit du fait de partenaires institutionnels. Ainsi de la volonté de participer aux compétitions sportives et aux fédérations sportives caribéennes, qui va poser de nombreux problèmes diplomatiques réglés au coup par coup par les différentes fédérations concernées [3]. Les acteurs économiques prennent également le pas de l’ouverture sur la Caraïbe. Du 23 au 26 février 1981, sous l’égide des chambres de commerce, se déroulent en Guadeloupe les premiers « Contacts Europe Caraïbe », sous le patronage de la Commission des Communautés européennes et la haute main du ministère des affaires étrangères et du secrétariat d’État aux DOM-TOM. Ce regard nouveau est concomitant du développement des relations entre le secteur privé de toute la zone. À peine deux ans auparavant, en novembre 1979, les États-Unis réaffirmaient leur intérêt pour les Caraïbes en institutionnalisant une rencontre entre les opérateurs économiques de la région : la Conférence de Miami, rendez-vous annuel du secteur privé de l’ensemble de la zone, sous l’égide d’une organisation non gouvernementale, la « Caribbean Latin America Action ».

Dans un contexte de compétition des modèles et de luttes idéologiques très fortes, se superposent deux démarches : l’une, en provenance des milieux nationalistes, entend favoriser l’unité politique anti-impérialiste; l’autre, en provenance des sociétés et des acteurs économiques, entend rechercher des espaces de coopération et établir un pont entre l’Europe et les Amériques. Si dans un premier temps, il n’y a guère de cohabitation entre ces deux démarches, progressivement, le discours caribéen sera banalisé et perdra de son caractère subversif.

Ces démarches entraînent, par ailleurs, une lutte pour le contrôle de l’espace régional. L’État tente de couper les liens entre les mouvements indépendantistes et leur environnement, ce qui l’oblige à développer ses propres axes de coopération régionale. La présence dans la Caraïbe orientale apparaît comme le moyen d’instaurer un glacis autour de la Guadeloupe et de la Martinique, la situation de la Guyane étant relativement différente à cause de sa position continentale (le plateau des Guyanes) et de l’importance stratégique du centre spatial de Kourou. La mise en place du « Plan vert » permettra l’arrivée sur ce territoire d’une population importante d’asiatiques, les H’Mongs, qui vont progressivement contribuer au développement de l’agriculture. Les conflits au Surinam vont provoquer un afflux de population et sensibiliser à la question de l’immigration. Dans un premier temps, l’optique caraïbe est donc privilégiée, à travers la multiplication des contacts étatiques avec Trinidad, Barbade et la Grenade (février 1980), l’installation d’un poste d’expansion économique à Sainte-Lucie, les négociations avec le Venezuela pour l’île d’« Aves » à l’ouest de la Guadeloupe. Paul Dijoud, lors d’une conférence de presse à l’issue des « journées nationales des DOM » à Rouen, le 7 février 1980, déclare vouloir faire des DOM dans l’Atlantique et l’Océan Indien, les « porte-avions » de l’économie française.

Plusieurs stratégies sont donc à l’œuvre, qui permettent l’émergence d’un intérêt pour l’environnement caribéen. Le contexte politique, tant interne qu’international, influe largement sur les démarches des uns et des autres. À ce titre, la décentralisation, dotant les collectivités locales de compétences nouvelles, va contribuer à renforcer le mouvement de redécouverte de l’environnement, tout en créant également le développement de jeux de pouvoirs et de conflits d’intérêts entre les collectivités locales et la métropole.

La notion de coopération décentralisée qui se fait jour suscite des interrogations qui se manifesteront très clairement à l’occasion de la Conférence de Cayenne sur la coopération régionale, les 5 et 6 avril 1990. Cette conférence, relative à la « coopération régionale à partir des départements français d’Amérique », témoigne des contradictions entre la démarche étatique et les points de vue des exécutifs régionaux. Pour l’État, il s’agit non pas d’aller vers un effacement de son rôle, mais, tenant compte de l’évolution du contexte et des possibilités offertes par la Convention de Lomé et le POSEIDOM [5], d’améliorer son dispositif pour construire des coopérations entre les États ACP, les PTOM et les DOM. L’annexe VII de la III^ème Convention de Lomé, reprise par la IV^ème convention, prévoyait en effet un soutien de la Communauté aux initiatives de coopération entre les États ACP, les PTOM et les DOM, le conseil des ministres devant être informé de l’évolution de la situation dans ce domaine. Le POSEIDOM réserve également un titre à la question de la coopération régionale, avec le financement des actions de promotion commerciale et l’intervention des fonds structurels dans les projets régionaux communs à une même zone géographique. Le gouvernement Rocard cherche, dès lors, à réorganiser les moyens de l’État, à préciser le cadre d’intervention des élus locaux des DFA, à intégrer l’action communautaire dans l’action régionale et à créer les structures de dialogue associant les DFA aux États de la Caraïbe. Les présidents de régions vont voir dans cette tentative, des risques d’atteinte à la décentralisation. Le président de la région Guadeloupe ira même jusqu’à formuler, à cette occasion, une distinction entre la « coopération régionale décentralisée », qui reste selon lui affaire d’État, et la « coopération régionale proprement dite ». Il décomposera cette dernière en deux : d’une part, une « coopération décentralisée », caractérisée par un financement paritaire État-région; d’autre part, une « coopération identitaire », financée par les fonds propres de la région. Au-delà de leur qualité conceptuelle, ces distinctions traduisent une volonté régionale de trouver son propre espace de coopération, indépendamment des stratégies mises en place par l’État. Quelques instruments propres de coopération [6] sont d’ailleurs en gestation. Au-delà des controverses, plusieurs textes préciseront le dispositif gouvernemental dans la Caraïbe. Le décret n° 90-655 du 18 juillet 1990, relatif à la coopération régionale Caraïbe-Guyane, institue un fonds interministériel de coopération régionale Caraïbe-Guyane (FIC), ainsi qu’un poste de délégué interministériel à la coopération Caraïbe [7]. L’arrêté du 9 janvier 1991 institue, par la suite, un comité directeur pour l’utilisation des crédits inscrits à ce fonds.

La loi d’orientation n° 92-125, du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la République, renouvelle le cadre général de la coopération en permettant aux collectivités locales de passer des conventions avec des collectivités territoriales étrangères. La circulaire du 21 mai 1994, relative à la coopération des collectivités territoriales françaises avec les collectivités étrangères explicite le dispositif. Dans les DFA, la politique de délocalisation conduira à installer en Guadeloupe, à partir de 1994, le délégué interministériel à la coopération régionale Caraïbe.

L’évolution des textes facilitera le développement de diverses stratégies d’intégration dans l’espace régional, les unes relevant de l’État, les autres des collectivités locales, d’autres relevant du secteur privé, l’ensemble n’étant pas forcément homogène. L’État intervient à différents niveaux. On assistera au développement des postes d’expansion économiques. La coopération française se développe tout d’abord au niveau de l’OECS et est coordonnée par le service de coopération et d’action culturelle de Castries, intervenant sur six États [8]. Trois systèmes de coopération coexistent, sans véritables liens entre eux : une coopération scientifique, technique et linguistique, appuyée par le ministère des affaires étrangères, une mission d’aide au développement soutenue par celui de la coopération et une mission d’insertion régionale des DFA, soutenue grâce au FIC. Si l’on y ajoute la distinction entre « pays du champ » [9] et « pays hors champ » [10], on saisit toute la complexité du dispositif français de coopération dans la région. La France confirme sa volonté de participation en étant également membre associé de la Banque de développement de la Caraïbe, dont elle devient un des principaux contributeurs. S’ajoute enfin à ce dispositif, une participation de plus en plus importante à l’action de défense régionale. Les collectivités vont privilégier l’action de proximité en tentant de développer les relations culturelles et sanitaires ainsi que l’action humanitaire. Les sept grands axes d’intervention du FIC témoignent des priorités retenues : coopération économique, santé, agriculture, formation, francophonie et culture, tourisme, protection contre les catastrophes naturelles. Enfin, les acteurs privés tentent de développer leur action en cherchant à multiplier les joint ventures avec des sociétés caribéennes. Les chambres de commerce et d’industries participent ainsi au fonctionnement de la « Caribbean Association of Industry and Commerce » (CAIC), association réunissant le secteur privé, tout en étant systématiquement présentes aux réunions de Miami sur la Caraïbe. Les associations de particuliers ne sont pas en reste, entraînant la mise en place d’un véritable réseau dans le domaine de la culture et des sports. Sur le plan des échanges, le frémissement n’empêche pas que l’ensemble reste marginal. Il faudra attendre la fin des années 1990 pour assister à la multiplication des tentatives de rationalisation de la coopération avec la zone des Caraïbes, ainsi que des velléités d’élaboration d’une problématique Caraïbe.

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, va préciser les modalités de la coopération transfrontalière. Son article 83 autorise la participation des collectivités locales et de leurs groupements au capital de sociétés ou à la constitution d’organismes de droit étranger comprenant une ou plusieurs collectivités locales étrangères avec lesquelles elles souhaiteraient gérer en commun un service public, sous réserve que leur participation demeure minoritaire. Elle fournit donc des moyens supplémentaires aux DFA, même si ceux-ci ne les utilisent guère.

En 1996, la politique française de coopération régionale en Amérique latine a été évaluée [13]. Invoquant la Caraïbe, l’évaluation souligne la nécessité de renforcer le dispositif et de faire fonctionner ensemble les structures qui existent. Dans la foulée, la DRCE Antilles-Guyane basée à Pointe-à-Pitre sera progressivement renforcée. Après la visite du Premier ministre, en octobre 1999, les postes d’expansion économique vont travailler en réseau, une délégation de la DRCE sera créée en Martinique, et le suivi du groupe de travail de l’AEC sur le développement du commerce sera assuré [14].

Le 8 décembre 1998 en Haïti, se tient une réunion de concertation des DFA et des postes diplomatiques, concernant les Petites et Grandes Antilles, la Guyana et l’État d’Amapa. Quarante propositions pour le développement de la coopération régionale à partir des DFA sont formulées, visant à améliorer l’information réciproque des collectivités territoriales, des pays bénéficiaires, des postes diplomatiques, des préfets et des services centraux, et à identifier par secteur les thèmes de coopération porteurs pour les DFA. Les rencontres relatives à la coopération régionale se multiplient [15]. Celle de Basse-Terre en 2001, suivant la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000 (LOO-M), et survenant après la réorganisation du ministère de la coopération, conduit à des modifications sensibles du dispositif.

La LOO-M, dans les article 42 et 43 de son titre V [16], attribue de nouvelles compétences aux collectivités locales. Elles peuvent désormais adresser au gouvernement des propositions en vue de la conclusion d’engagements internationaux de la République dans leur zone d’intervention, y compris lorsque cela concerne des organismes régionaux dépendant des institutions spécialisées de l’ONU. L’État peut également les associer aux négociations, les intégrer à la délégation française et même leur délivrer pouvoir pour négocier et signer des accords de zone, sous réserve d’une représentation des autorités nationales à ces négociations. Enfin, les présidents des collectivités peuvent demander à l’État de prendre l’initiative de négociations avec l’Union européenne, pour mettre en place des mesures spécifiques pour leur territoire. Sans qu’il soit question de délégation de compétence, c’est la consécration, pour le moins, d’un pouvoir de participation, sous l’égide de l’État, au bénéfice des collectivités locales. Dans le même temps, le FIC est remplacé par le Fonds de coopération régionale (FCR), dont le montant est triplé par pays, les crédits pouvant être également abondés par les collectivités locales. Chaque région se voit dotée d’un comité de gestion dudit fonds, présidé par le préfet de région, lequel établit chaque année, à l’attention du Premier ministre, un rapport de bilan d’évaluation et de suivi des opérations subventionnées. La Conférence de la coopération régionale Antilles-Guyane, présidée par un délégué à la coopération régionale nommé par décret et disposant d’un secrétariat assuré par les services du préfet de la région Guadeloupe [17], coordonne l’action des trois régions.

L’aide bilatérale française ne sera pas non plus absente de la région. La réforme du dispositif de coopération, suite à la décision du Premier ministre du 4 février 1998, entraîne la construction d’une zone de solidarité prioritaire (ZSP), rassemblant Cuba, Haïti, la République Dominicaine, les Petites Antilles et le Surinam, et ayant accès au Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Ceci conduit à la disparition de la distinction « pays du champ », « pays hors champ », et à la simplification des structures d’intervention. Ainsi, la plupart des pays voisins des DFA seront éligibles aux différents instruments de la coopération : l’Agence française de développement (AFD) et le Fonds d’aide et de coopération (FAC).

Par ailleurs, chaque région peut trouver des moyens financiers supplémentaires par le biais du Document unique de programmation (DOCUP), qui prévoit les financements croisés des collectivités et de l’Union européenne. Enfin, le Programme d’initiative communautaire INTERREG III — volet B vise à élaborer une stratégie et à déterminer des priorités pour l’espace commun de coopération rassemblant les petites Antilles, les grandes Antilles, le plateau des Guyanes, ainsi que les organisations régionales de coopération que sont l’AEC, le CARIFORUM, l’OECS, le MERCOSUR et le Pacte Andin [18]. Dans sa réunion du 2 juillet 2002 en Guadeloupe, le programme INTERREG III — volet B valide quatre axes [19] pour l’espace Caraïbe, avec une dotation de 24 millions d’euros [20]. Quelques moyens supplémentaires peuvent être trouvés dans le cadre de crédits spécialisés comme, par exemple, le fonds d’aide aux échanges artistiques, géré conjointement par le ministère de la culture et le secrétariat d’État à l’outre-mer.

Les controverses ne sont pourtant pas loin. Le 1^er décembre 1999, les trois présidents de conseils régionaux adoptaient la « Déclaration de Basse-Terre », affirmant leur volonté de proposer au Président de la République et au gouvernement, « une modification législative, voire constitutionnelle, visant à créer un statut nouveau de région d’outre-mer doté d’un régime fiscal et social spécial pour la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique, dans le cadre de la République française d’une part, et de l’Union européenne d’autre part [21]. S’opposent ainsi, au travers de jeux de pouvoirs et de conflits d’intérêts, la loi d’orientation pour l’outre-mer et la déclaration de Basse-Terre. On verra ainsi apparaître, lors des Rencontres de la coopération régionale dans la zone Caraïbe-Guyane, organisées par le secrétariat d’État à l’outre-mer, une revendication visant à faire de chaque région un membre associé au sein de l’AEC. Une controverse juridique naîtra, opposant le gouvernement, qui accepte la revendication, et le Président de la République qui demande la suspension de la procédure engagée en ce sens au motif que, d’une part, l’AEC constitue une véritable organisation internationale et non pas un simple organisme régional et que, d’autre part, une voix unique pour la France a plus de poids que trois voix plurielles.

Le bilan de la coopération régionale opérée par l’intermédiaire du FIC sur la période 1998-2000 permet de faire un certain nombre de constats à cet égard. Ce sont 188 projets de coopération, pour un montant total de 28 686 335 francs, qui ont associé le monde universitaire et éducatif (22 % des projets), les collectivités territoriales où locales associées aux organismes institutionnels (21 %), le monde associatif (19 %) et les organismes de recherche ou établissements publics (18 %) [22]. Les priorités de chaque DFA apparaissent très nettement : la Guyane s’est tournée vers sa zone de proximité en concrétisant 23 projets avec le Brésil, 3 avec le Guyana et 2 avec le Surinam. En ce qui concerne la Guadeloupe, 24 projets ont été menés à bien avec Haïti, 7 avec Trinidad, 9 avec Cuba, 7 avec la République Dominicaine et 10 avec Sainte-Lucie et la Dominique. Quant à la Martinique, elle a eu une démarche plus globale en consacrant 22 projets à l’ensemble de la zone, 11 projets à Cuba, 9 à Haïti et 4 à Sainte-Lucie et la Dominique.

Quand on observe les possibilités qui sont offertes par l’AFD, le bilan est tout aussi mitigé [23]. Le décret du 11 septembre 2000, suivant la réorganisation du dispositif de la coopération française, a élargi les possibilités d’intervention de l’AFD, du fait de l’accroissement du nombre des États appartenant à la zone de solidarité prioritaire. Dans la foulée, le siège de l’agence régionale est transféré à Saint-Domingue en avril 2001. Par ailleurs, l’assurance prospection, destinée aux PME et gérée par la COFACE, est faiblement utilisée en Martinique, Guadeloupe et Guyane [24].

L’analyse des concours communautaires [25] offre également quelques indications sur les stratégies qui sont à l’œuvre. Les DFA participent de cette démarche puisque relevant de l’objectif 1. L’étude du DOCUP 2000-2006 permet de cerner les choix opérés. Le DOCUP 2000-2006 Guadeloupe s’articule autour de trois priorités : la coopération économique pour favoriser le positionnement des entreprises guadeloupéennes sur des marchés extérieurs ; la coopération culturelle, scientifique et sportive; la coopération pour la sécurité collective en cas de catastrophe naturelle. Le DOCUP Guyane met l’accent sur le développement des capacités d’exportation des entreprises, le développement des échanges humains et culturels, le développement des échanges dans le secteur de l’ingénierie scientifique. Le DOCUP Martinique multiplie les champs d’intervention [26].

Deux autres fonds, récemment créés, jouent un rôle marginal. Le fonds d’échanges culturels et artistique, créé le 31 mars 1999 à l’initiative du secrétariat d’État à l’outre-mer et du ministère de la culture et de la communication, a permis de développer les deux premières années une coopération régionale culturelle. Il convient de noter cependant qu’il avait vocation à être recentré sur les échanges entre les DFA et la métropole. S’agissant du fonds d’échanges à but éducatif, culturel et sportif, créé par l’article 40 de la loi d’orientation pour l’outre-mer, il vise à réduire les frais de déplacement aussi bien en direction de la métropole qu’en direction de l’environnement. Les modalités de son utilisation restent cependant à préciser.

Ainsi, globalement, les échanges entre les DFA et la Caraïbe non seulement restent faibles, mais sont également frappés du sceau du déséquilibre [27]. Une grande partie de ce déséquilibre trouve sa source dans la facture énergétique. Le flux d’exportation, quoiqu’en nette progression, reste faible. De nombreux marchés ne sont pas attaqués. On peut également observer que derrière le terme générique de Caraïbe, la cible prioritaire qui semble se dessiner est la République Dominicaine. Enfin, il convient de noter que la plupart du temps, ce sont des filiales des entreprises métropolitaines installées dans les DFA qui bénéficient des marchés résiduels. Ceci pose le problème de l’organisation du tissu économique des DFA et de l’évolution des capacités d’intervention des acteurs locaux, souvent confrontés à des charges supérieures à celles de leurs voisins.

En définitive, la question de la coopération avec la Caraïbe environnante suppose la résolution de nombreux problèmes, au-delà des pétitions de principe émises par les uns et les autres. Il existe aujourd’hui un dispositif qui peut permettre aux DFA de mieux se situer dans leur environnement. Cependant, pour qu’il donne sa pleine mesure, il importe de distinguer clairement les stratégies tant de l’Union européenne, de la France, que des DFA, de manière à trouver la voie moyenne qui permettra de maximaliser tant les actions que les résultats. Quelques mesures contradictoires peuvent, en effet, avoir des conséquences négatives sur la perception de l’environnement. À ce titre, la décision de la France, en 2000, de sortir de la Banque de développement des Caraïbes a été mal vécue par la Communauté des Caraïbes, même si, dans le même temps, la participation française à l’aide au développement s’est renforcée avec la réforme de la coopération. Par ailleurs, il appartient aux DFA de mieux préciser leur stratégie ainsi que les pays et les domaines de coopération, en effaçant, si possible, les quelques éléments de rivalités qui existent entre eux. Ceci semble d’autant plus nécessaire que l’espace des Caraïbes ne saurait être considéré comme un espace réservé. S’il est vrai que la Caraïbe n’a plus l’importance géopolitique qu’elle pouvait avoir dans les années 1980, la libéralisation des échanges n’en conduit pas moins à une multiplication des intervenants, ce qui explique les participations directes de certaines entreprises françaises. Enfin, la coopération suppose l’amélioration des conditions de la communication, ce qui implique la résolution des problèmes relatifs à la circulation des biens et des personnes, ainsi qu’une connaissance réciproque des environnements politiques, juridiques, économiques. Malgré l’amélioration de la communication entre les universités de la région [28], la route est encore longue, qui permettra de dépasser les discours classiques sur l’identité régionale.