Il reste à savoir, par delà ce diagnostic général, quelle évaluation spécifique des vingt ans de décentralisation peut être établie à l’égard des DOM. En dégageant, d’un côté, les lignes de continuité, de l’autre, les lignes de discontinuité qui parcourent l’administration locale ultramarine depuis la vague de décentralisation de 1982, une mise en perspective devient possible qui éclaire sur les changements en cours ou imminents et les pesanteurs persistantes ainsi que les évolutions qu’elles appellent.

La décentralisation transmue l’établissement public régional en collectivité à part entière de telle sorte qu’après les élections régionales tenues dans les DOM en application de la loi générale du 2 mars 1982 et de la loi spécifique du 31 décembre 1982, la coexistence de deux collectivités locales succède à celle d’une collectivité locale et d’un établissement public territorial. Une intensification de la régionalisation monodépartementale en résulte inexorablement. Là où l’on avait affaire à une collectivité locale et à un établissement territorial sous tutelle préfectorale, on a désormais affaire à deux collectivités locales de plein exercice, libérées de l’emprise du représentant de l’État, arc-boutées chacune sur un tout nouvel exécutif élu et une assemblée porteuse de la légitimité démocratique directe. Là où l’on avait affaire à une libre administration départementale à l’objet limité et à un conseil régional plus capable de réflexion prospective que d’actions de grande envergure, on a désormais affaire à des compétences dûment précisées dans des lois générales ou spécifiques d’allocation (loi du 2 août 1984) qui prétendent dessiner des profils de référence. La communauté d’assise territoriale dont les conséquences néfastes demeuraient potentielles cède donc la place à la superposition sur un même territoire de deux collectivités majeures à la nocivité vite éprouvée. Dans un tel contexte, la distinction de l’intérêt départemental et de l’intérêt régional, singulièrement dans les hypothèses de compétences partagées, devient d’autant plus cruciale et acquiert un degré de difficulté supplémentaire.

Autant dire que ce type de décentralisation en sécrétant des ferments de l’affirmation de la vocation et de la revendication institutionnelles, a attisé la compétition et la confusion institutionnelles. La superposition territoriale cultive la concurrence entre chefs de collectivités. À la faveur d’une forte personnalisation ainsi que de l’ivresse de la fraîche liberté et des nouveaux pouvoirs, elle exacerbe la surenchère dans la folie des grandeurs. Elle fourmille ainsi d’initiatives symboliques qui évoquent plus le souci de marquer d’une présence dans le cadre de la communication politique que de la préoccupation de gestionnaires de l’intérêt public. La superposition territoriale entretient la concurrence entre politiques d’action. Elle incite chaque collectivité à investir les terrains les plus visibles comme ceux de la défense des cultures de base, de l’arbitrage de conflits sociaux, parfois au mépris du balisage législatif des matières respectives. Cette concurrence perverse qui culmine dans l’hypothèse de majorités locales opposées ne s’évanouit pas en cas d’identité de couleur politique, elle connaît simplement une atténuation. La superposition territoriale offre une terre d’élection à l’inefficacité administrative. Intrinsèquement synonyme d’une pernicieuse démultiplication des structures et des personnels administratifs, elle produit le gaspillage des deniers publics et allonge le temps de règlement des dossiers. Le dédoublement persistant du personnel politique local, en dépit de la volonté de renouvellement de la classe politique qui animait le législateur dans les années 1980, est un facteur d’aggravation des effets pervers en ce qu’elle accuse l’impression de doublon et de répétition d’un rituel détaché de la société civile qui dès lors est davantage tenté par la non-participation.

Pour cette société civile, s’ajoute une difficulté d’identification à la haute administration d’État dont la répartition par origine offre une fidélité d’autant plus notable à la figure de l’administration ultramarine d’avant 1982 qu’elle contraste avec celle de la haute administration décentralisée.

Cette constance de la distribution des emplois hiérarchiques de l’administration d’État coexiste désormais avec un encadrement de l’administration décentralisée assuré, pour l’essentiel, par des originaires des DOM. Le gain de compétences a en effet poussé au déploiement des cadres politico-administratifs ou proprement administratifs dans les communes, les départements et les régions ; et ce personnel à discrétion ainsi que les lauréats des concours locaux sont le plus souvent des natifs du département considéré. Les relations de travail entre l’administration déconcentrée et l’administration décentralisée font donc se rencontrer des métropolitains qui représentent l’État et des ultramarins mandatés par les collectivités locales. La cristallisation des représentations respectives qui fige la représentativité est pernicieuse. Elle fait penser à des exclusivités réciproques, comme si haute administration déconcentrée et haute administration décentralisée étaient des chasses gardées pour chacune des deux catégories d’agents. Elle alimente une manière d’identification entre intérêt national et origine métropolitaine et entre intérêt local et origine ultramarine. Des raccourcis d’analyse, des préjugés inconscients, des procès d’intention polluent de part et d’autre les échanges périphériques lors, par exemple, de la négociation du contrat de plan État-région ou d’un projet de statut, d’un programme de cofinancement ou de la conduite à tenir face à une situation de crise.

En définitive, l’existence d’une haute administration décentralisée assurée par des originaires de ces collectivités semble très imparfaitement compenser leur déficit d’occupation des postes de la haute administration déconcentrée dans la mesure où elle conforte la spécialisation des agents selon leur origine et ne corrige nullement ce trait passéiste. Il est évident que cette sociologie administrative s’inscrit dans le cadre de données sociologiques générales, qu’il s’agisse de la distribution des emplois par origine géographique sur le marché public ou privé dans les DOM et dans l’Hexagone, qu’il s’agisse de la longévité des termes tels que métropole et métropolitain alors même que ceux historiquement correspondants de colonie et de colonisé sont officiellement bannis.

Si les deux précédents constats sont indicatifs de la prégnance des pesanteurs qui affectent la décentralisation dans les DOM, ils ne sauraient, cependant, occulter l’émergence de lignes de discontinuité prometteuses de renouvellement.

Abandonnant cette méthode volontaire qui, au nom de l’efficacité, amenait à retoucher l’organisation administrative principale, le Parlement adopta un profil bas en prévoyant des institutions secondaires nouvelles, des compétences additionnelles et des ressources supplémentaires par rapport au modèle métropolitain. Le schéma organisationnel, la distribution de compétences, la structure budgétaire de base des départements et des régions se retrouvaient dans les départements et régions d’outre-mer. Le supplément d’instances à côté de l’organe exécutif, de l’assemblée délibérante et du conseil économique et social communs, le rajout de compétences par rapport au corps de pouvoirs généralement décentralisés, l’addition de sources de recettes par rapport au droit commun budgétaire local déclinaient ainsi la spécificité des régions d’outre-mer, en application des lois du 31 décembre 1982 et du 2 août 1984 qui, ce faisant, s’inspiraient de la législation spéciale du 2 mars 1982 consacrée au statut de la Corse.

Concrètement, l’institution d’un organe consultatif tel que le comité de la culture, de l’éducation et de l’environnement, la possibilité de créer des établissements publics dénommés agences, autrement dit des organes gestionnaires de projets ou de services publics régionaux, la mise en place d’organes de coordination tels que le centre de promotion de la santé et le conseil régional de l’habitat distinguaient du point de vue organique la décentralisation en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion de la décentralisation sur le continent. Sur le plan matériel, l’exercice de compétences consultatives auprès des titulaires du pouvoir normatif national de planification par voie unilatérale [2] ou conventionnelle [3], de consultation ou d’information relatives à des décisions étatiques [4], de gestion de services publics administratifs [5] ou industriels et commerciaux [6] et enfin de fixation des taux de l’octroi de mer [7]. Les droits assimilés à l’octroi de mer et frappant les rhums et spiritueux, la taxe régionale sur les carburants en offraient l’originalité sous l’angle financier. La constitution de ce complément de compétences ou de ressources au profit de la collectivité régionale ne résultait pas toujours d’un transfert en provenance de l’État mais, pour ce qui a trait à l’octroi de mer, d’une ré-affectation de dimension périphérique; ainsi s’opéraient simultanément un mouvement vertical typique de la décentralisation et un mouvement horizontal de déshabillage du département au profit de la région. Cette translation plaçait le département d’outre-mer sous un jour d’assimilation [8] tandis que la région d’outre-mer se teintait davantage d’adaptation.

Les méthodes d’adaptation auxquelles recourt le législateur du 13 décembre 2000 tiennent à la fois de la continuité et de la rupture. Par fidélité méthodologique, celui-ci se laisse également aller à l’octroi de compétences supplémentaires aux collectivités ultramarines. Les conseils généraux des DOM en bénéficient dans quatre domaines. D’une part et dans l’esprit du décret du 26 avril 1960, ils sont associés, sous forme de consultation ou de reconnaissance d’un droit de proposition, à la création de normes nationales ou externes par l’État et la Communauté européenne [9]. D’autre part, ils reçoivent un pouvoir consultatif obligatoire [10] relativement à la programmation des aides de l’E´ tat au logement. En troisième lieu, ils deviennent titulaires du droit de donner un avis obligatoire auprès de l’Autorité de régulation des télécommunications. Enfin, ils jouissent désormais d’un droit identique en ce qui concerne les concessions portuaires et aéroportuaires. Pareil surplus de compétences au profit des conseils généraux est significatif d’une nouvelle prise de position du Parlement quant au choix du destinataire du transfert spécifique à la périphérie ultramarine. Le département acquiert, en effet, la qualité de bénéficiaire de décentralisation adaptée à l’instar de la région. La symbolique de la pureté assimilationniste tissée par la réforme de 1982-1984 en faveur du département en sort affadie. La continuité méthodologique souffre donc quelques nuances.

À défaut de détenir l’exclusivité du transfert spécifique en provenance de l’État, la région offre, à cet égard, une figure de privilégiée aux termes de la loi d’orientation pour l’outre-mer. Elle bénéficie tout d’abord des mêmes attributions supplémentaires que le département. En outre, elle est désormais compétente pour adopter un schéma d’aménagement régional ainsi qu’un plan énergétique régional, de gestion et de conservation des ressources de la mer, d’élaborer et de mettre en œuvre l’inventaire minier en mer. À sa demande, elle obtient le transfert de la charge de la voirie classée en route nationale. Enfin, département et région jouissent d’attributions en matière internationale [11].

Du projet d’assemblée unique à la logique postérieurement adoptée, on retrouve le souci de respecter l’attelage de l’évolution institutionnelle des DOM à celle de l’Hexagone, prévu par l’art. 73 de la Constitution. Lorsque le législateur de 2000, tirant les leçons de la validation par le Conseil constitutionnel de catégorie-singleton sur le fondement de l’art. 72 al. 2, promeut l’idée du statut à la carte, il provoque une rupture dans la méthode d’adaptation des institutions des DOM. Non seulement l’ingénierie institutionnelle des DOM se dissocie désormais de celle des collectivités hexagonales mais encore elle se conçoit de façon autonome d’un DOM à l’autre.

Il s’agit d’un choix de décentralisation asymétrique à double détente dont on peut trouver des signes avant-coureurs dans l’hétérogénéité historique des TOM, dans l’éclosion des collectivités territoriales à statut unique outre-mer [12] ou en Corse [13], dans l’émergence des catégories de pays d’outre-mer [14] ou de collectivité départementale [15]. L’asymétrie surgit, d’abord, entre les DOM et les départements hexagonaux. À ce titre, elle est assimilable à une libération qui viendrait se superposer à celle de 1982. On est, en effet, tenté de qualifier de libérateur le discours institutionnel qui, en se défaisant de la confusion entre unité et uniformité, entre séparatisme et diversité institutionnelle, promeut une restructuration de l’échiquier politique. Il est susceptible de déminer le débat sur l’adaptation et rend envisageable la sortie du carcan de la région monodépartementale et de son cortège d’effets pervers. L’approche asymétrique s’installe, ensuite, à l’intérieur même du cercle des DOM. Il est désormais possible à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, et la Réunion de se libérer du prisme réducteur et/ou déformant de l’appréhension globalisante, de bénéficier de statuts propres, dont les projets respectifs auront été initiés par leurs élus locaux, discutés avec le gouvernement, approuvés par leurs populations, votés par le Parlement et entérinés par le Conseil constitutionnel. Il est vrai que la consistance de l’asymétrie potentielle est variable selon que l’on raisonne à droit constitutionnel constant ou dans le cadre d’une révision de la Constitution qui déplacerait les bornes placées par le Conseil constitutionnel dans ses décisions du 7 décembre 2000 et du 17 janvier 2002. Que précisément la confection de tels statuts ultramarins inspire des éléments [16] d’une réforme constitutionnelle d’application générale qui engagent le deuxième acte de la décentralisation à l’échelle nationale est révélateur de la qualité de laboratoire institutionnel et juridique de l’outre-mer [17].

La transformation de la méthode d’adaptation est, par conséquent, porteuse d’une nouvelle structuration du débat institutionnel qui s’enrichit par ailleurs de l’intégration de la dimension communautaire et de la dimension internationale.

La politique régionale communautaire couplée avec la réforme des fonds structurels de 1988 fournit un deuxième facteur de restructuration. Cependant, elle affecte le débat sous un jour plus positif. Loin d’être une cause d’affaiblissement de la décentralisation, la superposition de la dimension communautaire se présente, dans cette optique, comme un moyen d’affermissement de celle-ci. En effet, dans le cadre d’un partenariat Communauté-État-régions, désormais bien rodé, elle promeut la participation des DOM à la mise en œuvre de la politique communautaire qui leur est destinée [19] et cultive chez les élus locaux un sentiment de majorité politique dans leurs relations avec le pouvoir national. Celui-ci peut, parfois, les inciter à instrumentaliser le principe de subsidiarité au profit de la décentralisation et à couver des yeux l’émergence d’un droit d’action des collectivités locales auprès de la juridiction communautaire.

D’une façon générale, la prise en compte de la donnée communautaire est depuis devenue indispensable non seulement pour la juste appréciation de la portée d’un transfert de compétences mais encore pour l’exacte évaluation de la faisabilité et des implications d’un projet statutaire [20]. La Communauté européenne a donc quitté son rôle de figurante et s’est trouvée catapultée actrice véritable de la scène institutionnelle dans les DOM. En témoignent des rapports institutionnels nouveaux entre les collectivités locales, dûment reconnues comme régions ultra-périphériques, et le groupe inter-services mis en place par la Commission en 1986. Une autre série de relations institutionnelles inédites résulte également de l’accentuation de la dimension communautaire dans le débat institutionnel ultramarin. Il s’agit de celle qui se développe entre collectivités ultra-périphériques françaises, espagnoles et portugaises et qui est animée par une stratégie commune de défense de l’adaptation du droit et de la politique communautaires à l’égard de l’ultra-périphérie. L’existence de pareille stratégie qui se concentre aujourd’hui sur les risques de déclassement des régions ultra-périphériques en tant que bénéficiaires de financement résultant de l’élargissement de l’Europe communautaire, révèle l’ouverture à la dimension communautaire du débat institutionnel dans les DOM et suggère le rôle de la compétence internationale locale dans la restructuration de ce dernier.

Dans la première catégorie, la loi du 15 juillet 1982 ouvre aux collectivités locales françaises la possibilité de créer des groupements d’intérêt public en vue de favoriser la coopération interrégionale et transfrontalière avec les collectivités locales appartenant aux États membres de l’Union européenne. Elle est complétée par la loi du 25 juin 1999 qui, dans le même cadre, les autorise à adhérer à un organisme public de droit étranger ou à participer au capital d’une personne morale de droit étranger. Mais la situation géographique excentrée des DOM par rapport à l’Europe continentale prive de pertinence de telles dispositions à leur endroit. La loi du 6 février 1992 impose un constat identique d’inadaptation. Elle autorise, certes, la passation de conventions de coopération — ayant valeur d’actes locaux internes soumis au contrôle de légalité — avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements dans la limite de leurs compétences internes, mais la configuration géopolitique des DOM insulaires entourés d’États de petite taille limite, en réalité, l’usage du dispositif à la Guyane. Quand le législateur en vient, le 4 février 1995, à interdire formellement aux collectivités locales françaises la signature de conventions de quelque nature que ce soit avec des États étrangers, le sort de la compétence internationale locale des DOM semble figé.

Dans la seconde catégorie, la loi du 31 décembre 1982 ne mentionne qu’une compétence consultative des conseils régionaux ultramarins quant à l’adoption de certains accords internationaux [21] par l’État tandis que le pouvoir exécutif intervient, par circulaire le 12 mai 1987, pour encadrer la pratique gouvernementale de la participation des élus régionaux à des négociations internationales conduites par l’État et intéressant directement leur collectivité. Il s’agit, d’une part, d’une compétence décentralisée mais dépourvue d’une capacité de décision, d’autre part, d’une compétence déconcentrée sous l’égide de l’État.

Le législateur de l’an 2000 tranche, d’abord, par le simple fait qu’il consacre un titre entier à « l’action internationale » [22] des DOM. L’existence d’un tel dispositif constitue, en lui-même, une indication du rôle désormais moteur de ladite question dans le débat institutionnel. Pour ce qui a trait à son contenu, le législateur se révèle inventif dans l’utilisation de règles inspirées du droit ou de la pratique valables pour l’outre-mer non départementalisé. Certes, il poursuit dans une optique similaire à la réglementation spécifique précédente quand, en matière de compétence étatiques ou partagées, il reconnaît une compétence de proposition aux conseils généraux et régionaux [23] ou autorise leur association ou leur participation [24] à des négociations menées par l’État, ou encore l’attribution de la qualité de représentant de l’État à leurs chefs au sein d’organismes régionaux [25]. En revanche, il opère une sorte de décrochage quand, s’agissant des domaines de compétence de l’État, il autorise la délivrance aux exécutifs locaux par l’État non seulement du pouvoir de négocier mais encore de signer des accords internationaux [26]; il réalise un saut quand, dans les domaines de compétence locale, il ouvre la possibilité aux exécutifs ultramarins de négocier et de signer au nom de la République française des accords internationaux ou quand, il réserve aux régions [27] la possibilité de devenir, avec l’accord des autorités centrales, des membres associés d’organismes régionaux ou des observateurs auprès de ceux-ci. L’interprétation neutralisante du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000 prend soin de préciser que les actes internationaux demeurent des actes étatiques dont les autorités de la République conservent la discrétion et que les élus locaux demeurent les mandataires de ces dernières. Le recours au dédoublement fonctionnel des élus locaux et à la déconcentration à leur profit d’une compétence hautement symbolique de la figure régalienne (la confection des accords internationaux) dans des domaines en principe acquis à l’intervention locale au regard de la décentralisation est significative d’une conciliation entre la traditionnelle exclusivité de l’État et la prégnance nouvelle de la compétence locale internationale dans le débat de la décentralisation relatif aux DOM. La controverse née, en juillet 2001, du refus du Président de la République d’honorer la demande des élus des départements français d’Amérique tendant à l’accession à la qualité de membres associés au sein de l’AEC incite à penser que cet aspect du chantier est résolument ouvert.