À terme, cette réforme était difficilement évitable. Chacun des deux établissements publics avait sans doute conservé sa spécificité mais les exigences nouvelles en matière de formation des hauts fonctionnaires et de coopération administrative avec les États étrangers rendaient inopportune une gestion séparée de leurs missions respectives. La formation initiale dispensée aux élèves de l’ENA qui comprenait déjà une large ouverture à l’international, devait intégrer de plus en plus des éléments d’administration comparée, notamment pour faciliter la coopération indispensable à l’échelle européenne. En outre, à l’instar de l’IIAP, l’école organisait depuis longtemps des cycles de formation à l’attention des fonctionnaires étrangers, en début de carrière ou déjà confirmés. La constitution d’un opérateur unique améliorera la lisibilité du dispositif pour les États demandeurs et réalise, par la même occasion, un regroupement judicieux de moyens plus apte à fournir une réponse appropriée aux appels d’offre internationaux.

Désormais, la coopération européenne et internationale avec les institutions et établissements étrangers en matière d’administration publique figure au nombre des missions de l’ENA après la formation initiale des fonctionnaires français, mais aussi la formation permanente. Celle-ci est, en effet, devenue une exigence forte en raison de l’évolution rapide des techniques et des métiers de l’administration qui imposera de plus en plus aux agents publics l’acquisition de connaissances supplémentaires et de nouveaux savoir-faire au cours de leur carrière. Enfin, l’école devra également contribuer à la recherche et à la publication dans les domaines qui relèvent de sa compétence, notamment en droit et administration comparés.

En parallèle à cette refonte des structures et des moyens, un second décret du même jour précise les modalités d’accès à l’ENA et fixe le régime des études [4]. Il s’agit essentiellement d’offrir des chances réelles de succès aux candidats méritants, quel que soit leur parcours antérieur ou leur lieu de résidence, en leur permettant de se présenter aux concours dans des conditions plus égalitaires. Les trois concours distincts sont maintenus en partie dans ce but mais ils visent surtout à garantir une certaine diversité dans le recrutement de la haute fonction publique. On observera enfin que le nouveau dispositif cherche à obtenir une bonne orientation des élèves et proposera, postérieurement à leur choix de carrière, une formation d’adaptation à la prise de poste qui les rendra plus rapidement opérationnels.

Désormais, les services déconcentrés du ministère de l’agriculture et de la pêche comprennent, en plus des directions régionales et départementales de l’agriculture et de la forêt, des directions départementales des services vétérinaires. Cette réforme tranche avec toutes celles qui ont été réalisées dans ce secteur sous la Cinquième République. Dès 1965, il avait été mis un terme à l’éclatement des administrations agricoles à l’échelon départemental dans lequel huit chefs de service appliquaient les directives ministérielles. Selon des modalités variées, ils sont alors placés sous la responsabilité d’un directeur départemental de l’agriculture qui devient l’interlocuteur unique du préfet. La mesure n’est pas appliquée immédiatement au niveau régional, encore faiblement structuré où un ingénieur du génie rural et des eaux et forêts représente néanmoins le ministère, mais ce sera chose faite à la fin de l’année 1984 avec la création des directions régionales de l’agriculture et de la forêt.

La mise en place des directions départementales des services vétérinaires perturbe ce dispositif et surprend car la déconcentration devait, au contraire, s’accompagner de regroupements répondant aux exigences nouvelles de l’interministérialité, conformément aux vœux du législateur [6]. L’importance croissante des problèmes sanitaires, révélée avec éclat par les cas d’encéphalopathie spongiforme bovine, a conduit les pouvoirs publics à faire un autre choix : celui de la constitution dans chaque département d’une nouvelle direction chargée de mettre en œuvre les mesures de sécurité sanitaire et de santé publique vétérinaires relevant du ministre de l’agriculture. Cette solution est, bien sûr, propice à un renforcement des moyens dans ce secteur mais elle infère également que la bonne exécution des missions sera mieux assurée par un fonctionnement plus à l’abri des pressions des autres services.

On observera que, si la réforme ne touche pas l’échelon régional, le directeur départemental des services vétérinaires en fonction dans le département où se trouve le chef-lieu de la région peut être chargé de la coordination régionale des actions des services vétérinaires dont il évaluera d’ailleurs les résultats. Il assurera ces tâches sous l’autorité du préfet de région car la réforme réalisée ne vise aucunement à porter atteinte aux prérogatives des représentants de l’État qui demeurent les pivots de la déconcentration. Il en est de même au niveau du département : la direction des services vétérinaires est placée sous l’autorité du préfet.

Le nouveau texte confirme également la volonté de poursuivre une politique de regroupements fonctionnels dont la mise en œuvre s’avère parfois délicate, ce qui n’en supprime pas le bien-fondé. Elle consiste à faire assurer par une direction régionale, en plus de ses missions propres, celles de la direction départementale du département où se trouve le chef-lieu de la région. Compte tenu des particularités de l’histoire administrative du territoire de l’Ile-de-France, la solution retenue est originale : la direction régionale ajoutera à ses tâches normales les missions relevant de l’échelon départemental en ce qui concerne le département de Paris et ceux de la « petite couronne » (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).

Le texte présente un intérêt particulier car il a subsisté quelque temps une incertitude sur la portée de la réforme imposée par le législateur. Elle concernait la compétence de la nouvelle institution en matière d’installations de défense. Finalement, à la suite d’un accord intervenu au sommet de l’État, il a été décidé de les intégrer dans le nouveau dispositif [9]. C’est ce que confirme le décret qui place le nouvel établissement public sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la défense, de l’environnement, de l’industrie, de la recherche et de la santé. Si les missions qui lui sont confiées en matière de sûreté nucléaire se limitent à l’expertise et à la recherche, excluant expressément toute responsabilité d’exploitant, son champ d’action reste assez étendu. Il recouvre la protection de l’homme, de l’environnement, des installations nucléaires et celle des matières radioactives et fissiles, notamment contre des actes de malveillance lors d’opérations de transport. Les modalités d’intervention de l’institut sont très variées : elles prendront, par exemple, la forme de participation à la veille permanente en matière de radioprotection, de contribution à la formation de personnels ou encore de définition de programmes de recherches. L’établissement assurera la publicité des données scientifiques issues de ces programmes à l’exclusion de celles intéressant la défense.

L’intégration de ce secteur dans le champ d’action de l’institut a d’ailleurs un impact sur son organisation interne. Ainsi, le directeur général est assisté d’un directeur général adjoint chargé de mettre en œuvre les missions touchant à la défense. Celui-ci dispose à cet effet d’une direction de l’expertise nucléaire de défense auprès de laquelle est placé un comité d’orientation qui sera consulté sur tout projet de délibération du conseil d’administration de l’établissement dans son domaine. Enfin, s’il existe un conseil scientifique chargé normalement d’examiner pour avis les programmes d’activités de l’institut, il appartient au directeur général adjoint de déterminer ceux des programmes relevant de sa responsabilité qui lui seront soumis.

L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire apportera son concours à la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection qui remplace au sein du ministère de l’industrie, des postes et télécommunications et du commerce extérieur, la direction de la sûreté et des installations nucléaires [10]. Si la nouvelle direction générale est chargée d’élaborer, de proposer et de mettre en œuvre la politique du gouvernement dans son domaine, il faut remarquer qu’à la différence de l’Institut, elle n’est pas compétente pour les installations et activités nucléaires intéressant la défense.

En pratique, l’intérêt de la réforme réside essentiellement dans le lien établi entre l’action du comité et l’exécution des politiques publiques de la ville et de l’aménagement du territoire. Il doit ainsi veiller à la compatibilité des projets qui lui sont soumis avec leurs orientations mais également avec celles fixées par les directives territoriales d’aménagement et le schéma directeur de la région d’Ile-de-France. Surtout, il est appelé à jouer un rôle actif pour la mise en œuvre des délocalisations en déterminant les services de l’État et les personnes morales qui peuvent en faire l’objet, en réalisant des études pour définir les conditions de leur transfert et les lieux d’implantation les plus propices, enfin en proposant des opérations de ce type au comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire et en veillant à leur bonne exécution après leur approbation par celui-ci. Plus largement encore, le comité doit prendre en compte dans son action les attentes des usagers des services publics, la nécessité d’améliorer l’efficacité des services de l’État et les impératifs d’une gestion publique moderne.

Opérant dans une vaste circonscription puisqu’il y a seulement sept zones de défense sur le territoire métropolitain, l’intéressé est inévitablement chargé de nombreuses tâches de coordination, d’une part, entre autorités civiles et militaires pour la préparation et l’exécution de mesures à caractère défensif, d’autre part, entre préfets dans le domaine de la circulation routière mais aussi pour le maintien de l’ordre public en cas de crise ou d’évènements d’une particulière gravité affectant plusieurs départements. Il faut encore signaler qu’il assure la cohérence des actions menées sur mer et sur terre en cas de pollution maritime.

Dans le prolongement de cette mission, il est un organe répartiteur de moyens. D’une manière générale, il assure dans sa circonscription la répartition des moyens des services de la défense et de la sécurité civiles. Il en fait de même pour les forces armées qui ont été mises à sa disposition par voie de réquisition ou à la suite d’une demande de concours. Enfin, si le maintien ou le rétablissement de l’ordre public l’exige, il peut attribuer à un préfet des moyens de police relevant d’un autre département de la zone.

L’efficacité du dispositif impliquant une organisation rigoureuse, il dirige l’action des préfets de région et de département, tant en ce qui concerne la défense non militaire que la défense économique. Cette prérogative repose sur sa qualité de délégué des ministres chargés des administrations civiles dans l’exercice de leurs attributions en matière de défense et sur le fait qu’il intervient sous l’autorité du Premier ministre.

L’exercice d’un tel pouvoir n’est cependant pas solitaire. Le préfet de zone est toujours assisté d’un préfet délégué pour la sécurité et la défense et le nouveau texte insiste sur la présence à ses côtés de conseillers : l’officier général de la zone de défense, le général commandant la région de gendarmerie mais aussi le trésorier-payeur général dont la circonscription comprend le chef-lieu de la zone. Tous participent au comité de zone dans lequel siègent également les préfets de région et de département concernés, des responsables de la marine, de l’armée de l’air et de la police nationale. Ce comité est présidé par le préfet de zone qui peut le réunir dans une formation restreinte sous la forme d’une commission de défense économique dont il arrête la composition. Enfin, il dispose encore d’un état-major de zone formé de fonctionnaires civils et militaires qui assurent une veille opérationnelle permanente tandis que le secrétariat général pour l’administration de la police lui apporte un soutien pour l’exercice de ses attributions en ce domaine.

Sans remettre en cause cette architecture, la loi du 22 janvier 2002 a souhaité franchir une nouvelle étape vers la collectivité territoriale autonome. Après plus de six mois d’âpres négociations, le 20 juillet 2000, le Premier ministre Lionel Jospin signait avec les différents représentants des partis et mouvements corses les accords de Matignon que l’assemblée de Corse approuvait massivement dès le 28 juillet. Ces accords allaient provoquer bien des remous dans la majorité (démission de Jean-Pierre Chevènement ministre de l’intérieur en août 2000); leur traduction allait valoir bien des mises en garde du Président de la République qui, tirant argument d’un avis mitigé du Conseil d’État que le gouvernement se refusait à prendre en compte, retira même le projet de loi de l’ordre du jour du Conseil des ministres en février 2001. La discussion parlementaire l’édulcora fortement sur deux de ses points principaux : l’enseignement de la langue corse (article 7) et les dérogations qui auraient permis de construire sur le littoral (article 12); cependant, un accord ne put se faire jour entre les deux assemblées de telle sorte que le dernier mot fut donné à l’Assemblée nationale. Comme prévu, le Conseil constitutionnel fut saisi par les députés et les sénateurs d’opposition. Sans grande surprise, il annula la disposition la plus contestée du projet et émit des réserves d’interprétation, notamment quant à l’enseignement de la langue corse.

L’article le plus important de la loi est son article 1^er qui étend le pouvoir réglementaire de l’assemblée de Corse mais a été partiellement censuré en ce qu’il lui conférait une once de pouvoir législatif. Au-delà, un certain nombre de transferts de compétences ont été réalisés.

Des limites étaient posées. Ainsi, l’évaluation de cette expérimentation devait faire l’objet d’un suivi devant chaque assemblée parlementaire par une commission composée à la représentation proportionnelle des groupes et la loi devait fixer le cadre de cette expérimentation (nature, portée, conditions). Le législateur pouvait en outre mettre fin à l’expérimentation avant le terme prévu; les mesures expérimentales devaient cesser de produire effet si le Parlement ne procédait pas ensuite à leur adoption.

Ainsi le pouvoir de l’assemblée de Corse n’était-il que dérogatoire et expérimental. Malgré tout, comme la plupart des juristes le prévoyaient, le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition sans motiver à l’excès sa décision comme si elle relevait de l’évidence; les parlementaires d’opposition reprochaient à ce texte de méconnaître le principe de souveraineté nationale, l’égalité devant la loi, l’indivisibilité de la République, le droit d’initiative attribué aux membres du Parlement; il lui était également fait grief d’autoriser le législateur à habiliter une assemblée d’une collectivité territoriale à déroger à la loi. Pour le Conseil constitutionnel, « en dehors des cas prévus par la Constitution, il n’appartient qu’au Parlement de prendre des mesures relevant du domaine de la loi (...) en ouvrant au législateur, fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et limité dans le temps, la possibilité d’autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi, la loi déférée est intervenue dans un domaine qui ne relève que de la Constitution ». Il en résulte que si l’on entend donner davantage d’autonomie à la Corse, on n’aura d’autre possibilité que d’opérer une révision de la Constitution. C’est d’ailleurs ce que prévoyaient les accords de Matignon pour 2004 afin que le pouvoir du législateur ne soit plus simplement dérogatoire et expérimental mais définitif sur un certain nombre de matières régissant la Corse, à l’image de ce qui se passe dans les régions italiennes ou les provinces espagnoles.

Ainsi, la France restera-t-elle, sans révision constitutionnelle, un État unitaire qui ne pourra être doté d’entités autonomes du moins sur son territoire métropolitain. L’assemblée de Corse devra donc se contenter (article L. 4424-2 paragraphe III) [15] de présenter éventuellement des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des collectivités territoriales de Corse ainsi que toutes dispositions législatives concernant le développement économique, social et culturel de la Corse. Cette disposition existait déjà mais n’a pas été très utilisée [16]. Enfin (paragraphe V du même article), elle est consultée sur les projets de lois et de décrets concernant les dispositions spécifiques à la Corse.

Mais son pouvoir réglementaire ne s’arrête pas là puisque le paragraphe II du même article prévoit que l’assemblée de Corse peut être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l’île. Trois limites sont cependant prévues :

Surtout, l’article 7 crée dans le code de l’éducation un article L. 312-11-1 prévoyant que la langue corse est une matière enseignée dans le cadre de l’horaire normal des écoles maternelles et élémentaires de Corse. Cette disposition avait déjà été édulcorée au Parlement car le projet de loi imposait le caractère obligatoire de l’étude de cette langue régionale; toutefois les sénateurs n’avaient pas été suivis lorsqu’ils avaient souhaité que cet enseignement soit seulement proposé aux élèves. Saisi du problème, le Conseil constitutionnel affirme dans sa décision du 22 janvier 2002 que l’enseignement de la langue corse ne saurait revêtir un caractère obligatoire ni pour les élèves, ni pour les enseignants ; cet article fait ainsi l’objet d’une réserve d’interprétation qui consiste à exiger que l’enseignement de la langue corse ait un caractère facultatif. Ainsi, d’autres activités (de soutien ou de découverte par exemple) devront être proposées aux élèves dont les parents n’auront pas souhaité qu’ils s’initient à la langue corse.

Ce plan a les mêmes effets que les directives nationales d’aménagement du territoire, doit être compatible avec les schémas et plans d’urbanisme et vaut schéma de mise en valeur de la mer et schéma régional d’aménagement et de développement du territoire et schéma régional des transports. Ce n’est qu’après son approbation que la collectivité territoriale de Corse pourra passer un contrat de plan avec l’État.

Les forêts appartenant au domaine privé de l’État lui seront transférées.

Notons enfin la création d’une conférence de coordination des collectivités territoriales composée de quatre membres permanents : le président du conseil exécutif, celui de l’Assemblée de Corse, les présidents des conseils généraux, les maires et présidents d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pouvant y prendre part en tant que de besoin.

Expurgée de ses dispositions les plus controversées (apprentissage obligatoire de la langue corse, pouvoir de dérogation à la loi), la loi du 22 janvier 2002 se présente comme un statut amenant la Corse en pente douce vers davantage d’autonomie. Les compétences qui lui sont transférées ne sont finalement pas considérables.

Peut-être les prochaines années amèneront-elles un pas supplémentaire vers l’autonomie en conférant à la Corse le pouvoir d’émettre des normes, pouvoir dont seule aujourd’hui la Nouvelle-Calédonie bénéficie. Il faudra sans doute pour cela que la paix civile règne dans l’île [18].

Pour montrer que l’initiative de leur création appartient bien aux collectivités locales, c’est dans le livre IV de la première partie du CGCT qu’ont été insérées les nouvelles dispositions. Ce sont donc les collectivités territoriales et leurs groupements (article L. 1431-1 du CGCT) qui constitueront avec l’État de tels établissements ; sont toutefois exclus du champ d’application de la loi « les services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par les collectivités territoriales elles-mêmes ». Cette formule vise en réalité les compétences culturelles qui ont été décentralisées en 1983 : archives et bibliothèques départementales de prêt.

L’originalité est que ces établissements peuvent être administratifs ou industriels et commerciaux « selon l’objet de leur activité et les nécessités de leur gestion ». La formule de l’établissement public administratif sera choisie pour les musées et les établissements d’enseignement artistique, celle de l’établissement public industriel et commercial (EPIC) le sera pour les entreprises de spectacle [21]. Suivant l’article L. 1431-2 du CGCT, la création d’un tel établissement public ne peut intervenir qu’à la demande de l’ensemble des collectivités territoriales ou des groupements intéressés exprimée par des délibérations concordantes de leurs organes délibérants. Elle est ensuite décidée par arrêté du préfet compétent en raison du siège de l’établissement, arrêté auquel sont annexés les statuts de l’établissement. Ainsi l’État est-il libre d’accepter cette création.

Le conseil d’administration est majoritairement composé (article L. 1431-4) de représentants des collectivités territoriales désignés par leurs organes délibérants et de représentants de l’État. Le maire de la commune siège de l’établissement en est membre de droit. Le nombre de représentants de l’État ne peut être supérieur à la moitié de celui des collectivités territoriales (au départ la proportion était même du tiers) ce qui montre que le rattachement des établissements est bien territorial.

Sont en outre membres de ce conseil des personnalités qualifiées désignées par les collectivités territoriales, leurs groupements et l’État, des représentants élus du personnel. On regrettera que la représentation des usagers ne soit prévue que pour les établissements dispensant des enseignements ou des formations artistiques : on voit ici que les établissements publics territoriaux font généralement une moins large place aux usagers que ceux de l’État, les élus étant supposés les représenter.

Le président du conseil d’administration est élu en son sein; ainsi, le texte laisse une large autonomie à l’établissement pour choisir à quelle catégorie il appartiendra : il ne s’agira pas forcément d’un élu.

En matière culturelle, la nomination du directeur de la structure qui impulse les choix artistiques est une question fondamentale. L’article L. 1431-5 a prévu qu’il serait nommé par le conseil d’administration parmi une liste de candidats établie d’un commun accord après appel à candidature, par les personnes publiques représentées au sein de ce conseil; ainsi, c’est après concertation entre l’État et les collectivités territoriales que sera nommé le directeur.

Lorsque l’établissement public de coopération culturelle a un caractère administratif, les agents sont soumis au statut de la fonction publique territoriale; lorsqu’il a un caractère industriel et commercial, ils sont soumis au code du travail, à l’exception bien entendu du directeur et de l’agent comptable. En revanche — et cela a été la principale « pomme de discorde » entre députés et sénateurs — la possibilité de recruter des agents par contrats à durée indéterminée n’a pas été admise; pour les députés, cette entorse au droit de la fonction publique territoriale aurait constitué un dangereux précédent : seuls les agents de droit privé travaillant pour des associations dissoutes et dont l’activité serait entièrement transférée à un EPCC pourront bénéficier de tels contrats afin de ne pas porter atteinte à leurs avantages acquis.

Sont applicables à ce nouveau type d’établissements publics les dispositions du CGCT relatives au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire. Ajoutons que l’article 3 de la loi prévoit des dispositions transitoires concernant le transfert de personnel des structures transformées en EPCC, qu’il s’agisse d’agents de droit privé employés par des associations dissoutes ou d’agents contractuels de droit public employés au sein d’une régie directe.

C’est donc bien le résultat d’un consensus qui doit être à l’origine d’une telle structure : l’État ne peut être contraint à sa création; les collectivités territoriales devront l’avoir souhaité même si l’État risque de conditionner l’octroi de subventions à la création d’un établissement de ce type. Il s’agit néanmoins d’un établissement public local, son rattachement pouvant être communal, intercommunal, départemental ou régional.

Chacun d’eux est doté d’un conseil de quartier dont le conseil municipal fixe la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement ». Le rôle de ces nouveaux conseils sera tout de même assez réduit : ils pourront être consultés par le maire et lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville, être associés par le maire à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville.

Quant aux moyens de ces nouveaux conseils, le texte précise qu’il peut leur être affecté un local et leur être alloué des crédits pour leur fonctionnement.

Dans le projet de loi, la création des conseils de quartiers était obligatoire dans chaque commune de 20 000 habitants et plus, chiffre porté à 50 000 par l’Assemblée nationale en première lecture. À présent, de tels conseils peuvent être créés avec les mêmes attributions dans les communes dont le nombre d’habitants est égal ou supérieur à 20 000 et inférieur à 80 000.

Sur proposition du maire, le conseil municipal fixe leur composition et la durée de leur mandat. En outre, il est possible que les conseils municipaux créent des postes d’adjoints supplémentaires chargés d’un ou plusieurs quartiers sans que ce nombre puisse excéder 10 % de l’effectif du conseil municipal. Ces adjoints connaissent de toute question intéressant à titre principal le ou les quartiers dont ils ont la charge. Ils veillent à l’information des habitants et à leur participation à la vie des quartiers.

Dans le même esprit (article 4), des annexes de mairie seront créées pour un ou plusieurs quartiers dans les communes de 100 000 habitants et plus. Dans ces bâtiments « des services municipaux de proximité sont mis à disposition des habitants » (article L. 2144-2 du CGCT).

La mise en place de ces nouvelles institutions consultatives donnera certainement lieu à d’âpres discussions devant les conseils municipaux. Se poseront les questions suivantes : comment délimiter les quartiers ? Comment représenter les citoyens ? Quelle place faire aux associations de quartiers déjà existantes ? Il est très probable que les associations de quartiers seront dans un premier temps renforcées et légitimées dans leur rôle; en revanche, d’ici quelques années, des citoyens non membres d’associations seront sans doute représentés dans les différents conseils. Quoi qu’il en soit, le conseil municipal garde la « haute main » sur ces conseils en contrôlant leur désignation et leurs pouvoirs, en décidant des crédits et des locaux qui leur seront affectés. De la volonté des élus locaux découlera ainsi une application correcte ou seulement minimale de la loi.

L’article 23 assigne aux collectivités territoriales un délai de six mois à compter de la publication de la loi pour délimiter le périmètre des quartiers. Ce n’est qu’ensuite que les conseils de quartier pourront être créés.

Dans le même esprit, l’article 5 renforce la commission consultative des services publics communaux qui avait été créée par la loi du 6 février 1992 (article L. 2143-4 du CGCT abrogé par la présente loi). Elle sera désormais obligatoire (nouvel article L. 1413-1 du CGCT) dans les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les EPCI de plus de 50 000 habitants et certains syndicats mixtes. Elle concernera l’ensemble des services publics confiés à un tiers par délégation de service public ou exploités en régie dotée de l’autonomie financière. Présidée par le président de l’exécutif, elle comprendra des membres de l’organe délibérant désignés à la représentation proportionnelle ainsi que des représentants d’associations nommés par l’organe délibérant. La majorité des membres pourra demander l’inscription à son ordre du jour de toute proposition relative à l’amélioration des services publics locaux. Elle examinera chaque année les rapports établis par les gestionnaires des services publics, notamment ceux ayant trait au prix et à la qualité du service public d’eau potable, et aux services d’assainissement et d’évacuation des ordures ménagères. Cette disposition entrera en vigueur un an après publication de la loi.

Il est également important de noter que la commission sera consultée par l’organe délibérant sur tout projet de délégation de service public avant qu’il ne se prononce.

À côté des quartiers, la nouvelle loi cherche à renforcer la représentation des usagers des services publics délégués ou gérés en régie. On remarquera que l’article L. 2143-4 du CGCT n’a pas semblé faire l’objet d’une forte application. Espérons que l’extension de son champ d’application et de ses missions permettra d’organiser une véritable démocratie autour de l’usager du service public.

Quatre dispositions viennent limiter l’usage de ce nouveau procédé d’information. D’une part, il est réservé aux communes de 50 000 habitants et plus, aux départements et aux régions. Ensuite, il est subordonné à une demande effectuée par un nombre significatif de membres de l’assemblée délibérante : 1 / 6 dans les communes, 1 / 5 dans les départements et les régions. En troisième lieu, un même élu ne peut s’associer à une telle demande plus d’une fois par an. Enfin, aucune mission d’information et d’évaluation ne peut voir le jour à compter du 1^er janvier de l’année civile précédant celle du renouvellement général des assemblées délibérantes ; cette précaution est identique à celle prise en matière de référendums consultatifs communaux.

C’est le règlement intérieur de l’assemblée qui fixera les règles de présentation et d’examen de la demande, les modalités de composition et de fonctionnement de la mission dans le respect d’une élection de ses membres à la représentation proportionnelle. La durée de la mission ne pourra en tout état de cause excéder six mois ; un rapport sera remis aux membres de l’assemblée délibérante mais le texte n’impose pas qu’il soit soumis à débat.

Ces missions d’information dont les conseils municipaux, généraux et régionaux seront obligés d’accepter la création, constitueront un nouveau droit pour l’opposition que la majorité cherchera sans doute à encadrer, ne serait-ce que par l’octroi des crédits. Gageons que la modification du règlement intérieur nécessaire à la mise en place de cet article 8 donnera lieu à des discussions difficiles et viendra sans tarder alimenter le contentieux administratif.

Dans le même ordre d’idées, l’article 9 prévoit que la collectivité territoriale qui diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur ses réalisations et sa gestion, doit réserver un espace à l’expression des élus n’appartenant pas à la majorité. Cette disposition s’applique aux communes de 3 500 habitants et plus, aux départements et aux régions. C’est là aussi le règlement intérieur qui définira les modalités d’application de cette disposition.

Bon nombre de villes, de départements et de régions, estimant que leurs publications étaient des magazines d’information dépourvus de toute prise de position politique, refusaient tout droit d’expression à la minorité : à présent, les bulletins municipaux ouvrent leurs colonnes à l’expression des minorités et aussi à l’expression politique de la majorité, indépendamment même de l’éditorial du directeur de la publication qui est généralement le président de l’exécutif territorial. Ainsi les droits de l’opposition font-ils une timide entrée dans le droit des collectivités territoriales à côté de ceux des citoyens.

Ajoutons que ce titre 1^er de la loi consacré à la démocratie de proximité comporte quantité d’autres dispositions ayant trait notamment au fonctionnement des groupes d’élus (article 14), ou aux comités de massifs (article 18). La transposition des règles précédemment étudiées à Paris, Marseille et Lyon fait l’objet de très nombreuses dispositions ; en outre, l’article 36 redistribue les pouvoirs concernant la police de la circulation entre le maire de Paris et le préfet de police et l’article 37 supprime la questure de la ville de Paris, objet de polémiques dans de récentes affaires politico-judiciaires.

Le premier objectif poursuivi par ce texte est d’assurer une meilleure conciliation du mandat électif avec une activité professionnelle. Pour cela, le crédit d’heures des élus est réévalué. Il sera de 140 heures par trimestre pour les maires des communes de 10 000 habitants et plus, les adjoints de celles de 30 000 habitants et plus et les présidents et vice-présidents de conseils généraux et régionaux, 105 heures pour les maires des communes de moins de 10 000 habitants, les adjoints de celles de 10 à 30 000 habitants, les conseillers généraux et régionaux, 52,5 heures pour les conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants au moins et les adjoints des communes de moins de 10 000 habitants, 35 heures pour les conseillers municipaux des communes dont la population est comprise entre 30 et 100 000 habitants et même 10 heures 30 et 21 heures pour les conseillers municipaux des communes dont la population est respectivement de 3 à 10 000 et de 10 à 30 000 habitants. Ainsi chaque élu aura désormais droit à un crédit d’heures que le législateur a tenu à fixer avec précision.

Le deuxième objectif du texte concerne les garanties accordées aux élus à l’issue du mandat. L’article 68 pose le principe suivant lequel tout maire quelle que soit la taille de la commune ou tout adjoint au maire dans une commune de 20 000 habitants et plus qui a cessé son activité professionnelle salariée pour l’exercice d’un mandat a droit au bénéfice d’une formation professionnelle et d’un bilan de compétences ; il en va de même des présidents et vice-présidents des conseils généraux et régionaux. En outre, (article 69), tout maire d’une commune d’au moins 1000 habitants ou tout adjoint d’une commune de 20 000 habitants au moins, ou président ou vice-président d’un conseil général ou régional qui avait cessé d’exercer son activité professionnelle, perçoit une allocation différentielle de fin de mandat s’il est inscrit comme demandeur d’emploi ou a repris une activité professionnelle lui procurant des revenus inférieurs à ses indemnités de fonction. L’indemnité est versée pendant six mois au plus. Un fonds de financement est créé pour verser ces allocations, alimenté par une cotisation annuelle obligatoire versée par les communes, les départements, les régions et les EPCI à fiscalité propre.

Le troisième objectif est la formation des élus en début et en cours de mandat (article 73 et s.). Il est désormais prévu, pour renforcer ce droit, que les assemblées délibèrent sur son exercice dans les trois mois de leur renouvellement. Un tableau récapitulant les actions de formation des élus est annexé au compte administratif et donne lieu à un débat annuel. Chaque élu aura droit à un congé de formation de 18 jours par mandat. Une nouvelle possibilité est donnée aux communes dans ce domaine : elles peuvent en effet déléguer leurs compétences à un EPCI qui prend alors en charge le financement des frais de formation. On peut ainsi imaginer la création d’EPCI au plan départemental ou régional pour assurer une telle mission.

Le quatrième objectif est une revalorisation des indemnités de fonction et une transparence de leur montant; elles doivent être fixées dans les trois mois du renouvellement de l’assemblée délibérante. De nouveaux barèmes figurent dans la loi.

Enfin, le cinquième objectif concerne la meilleure prise en compte de la situation spécifique de certains élus. On doit citer le remboursement de la garde d’enfants ou de personnes âgées pour permettre aux élus d’assister à des réunions et surtout la possibilité pour les élus handicapés de bénéficier du remboursement de frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique occasionnés par leur participation aux réunions des organes délibérants et des commissions. Ainsi est encouragée la prise de responsabilités par des personnes handicapées qui sont encore très peu nombreuses dans les assemblées délibérantes.

Signalons également que les présidents de conseils généraux et régionaux qui habitent hors de l’agglomération dans laquelle se trouve le chef-lieu peuvent se voir affecter un logement de fonction ou, en cas d’absence de logement vacant, une indemnité de séjour.

Cet ensemble de mesures un peu disparates dont nous n’avons cité que celles qui nous paraissent être les plus importantes a pour objet de rapprocher l’élu d’un salarié. Si le principe de la gratuité des fonctions demeure, ses exceptions sont si fortes que l’on peut parler d’une professionnalisation de l’élu; il s’agit ainsi simplement, sans bouleverser la philosophie du statut des élus locaux, de leur donner le temps de se former, d’exercer pleinement leur mandat. Les mesures prises pour adoucir les conséquences de la fin du mandat permettent davantage d’égalité entre les fonctionnaires, facilement réintégrés dans leur emploi antérieur, et les salariés de droit privé qui ont parfois des difficultés de reclassement. Il s’agit ainsi de transformer la « liberté formelle » d’être élu en une « liberté réelle » qui doit permettre un exercice correct du mandat.

Dans le domaine du tourisme, les conseils régionaux auront le pouvoir d’assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l’activité touristique de la région et de coordonner les activités publiques et privées dans le domaine du développement, de la promotion et de l’information touristiques.

En ce qui concerne les ports maritimes, une expérimentation permettra aux régions qui en font la demande d’exercer les compétences de l’État concernant l’aménagement, l’entretien et l’exploitation des ports d’intérêt national jusqu’à la fin de l’année 2006. L’État et la région déterminent les ports concernés et signent une convention prévoyant les transferts financiers et la mise à disposition du personnel nécessaire. Dans le même temps, les départements peuvent transférer aux régions leurs compétences concernant les ports de pêche et de commerce. À l’issue de cette expérimentation, un rapport sera adressé au Parlement par le gouvernement. Ainsi, comme dans le domaine des transports ferroviaires d’intérêt régional, l’expérimentation semble préfigurer un transfert définitif.

Une semblable expérimentation aura lieu pour les aérodromes sans que la collectivité bénéficiaire soit précisée.

Il appartiendra aux régions d’adopter un plan de développement des formations professionnelles en concertation avec l’État et les organisations syndicales ; il sera soumis à l’avis préalable des conseils généraux, du conseil économique et social régional, des chambres de métiers, de commerce et d’agriculture.

Le transfert le plus sensible et le plus discutable concerne les monuments historiques (article 111). Il s’agit de permettre aux collectivités territoriales (on peut penser qu’il s’agira des régions) d’exercer les compétences de l’État pour la conduite de l’inventaire des richesses artistiques de la France, pour l’instruction des mesures de classement des monuments historiques, l’inscription d’immeubles à l’inventaire supplémentaire, la participation à des travaux d’entretien et de réparation nécessités par les immeubles inscrits à l’inventaire supplémentaire, l’autorisation de travaux sur ces immeubles et ceux situés dans leur champ de visibilité. Des conventions conclues entre l’État et les collectivités intéressées définiront les modalités d’expérimentation dont la durée ne peut excéder trois ans, la compensation financière, les modalités de mise à disposition des personnels de l’État. C’est à la suite d’un rapport du gouvernement au Parlement qu’il sera décidé si ce transfert, qui pourrait être dangereux pour notre patrimoine culturel, deviendra définitif.

D’ores et déjà, les représentants du conseil général seront majoritaires au sein du SDIS ce qui permettra aux départements d’en prendre la présidence.

À partir de 2006, les communes et leurs EPCI cesseront de financer les SDIS, l’établissement public pouvant être absorbé par les services du département par délibération concordante du conseil général et du conseil d’administration. Son statut sera alors proche de celui d’une régie départementale : un conseil d’exploitation assurera son administration sous l’autorité du conseil général. Le directeur départemental du SDIS sera alors le directeur de cette régie qui sera dotée de l’autonomie financière. La proposition du rapport Mauroy ayant prévu le transfert des SDIS à l’État n’a pas été reprise; toutefois, les financements croisés entre communes et département seront en principe supprimés, à moins que le législateur ne renonce à cette modification ou en retarde l’entrée en vigueur.

Au total, la loi du 27 février 2002 — dont bien des dispositions ne concernent ni la démocratie, ni la proximité — n’est guère audacieuse; c’était là le prix à payer pour son adoption par le Sénat et pour qu’elle puisse voir le jour, grâce à la procédure d’urgence, avant la fin de la onzième législature.

C’est ainsi qu’il a fallu renoncer, une fois encore, à l’élection des organes délibérants des EPCI au suffrage universel direct. De même, la consultation obligatoire des conseils de quartier sur les orientations budgétaires n’a pas été retenue. Enfin, il était prévu que tout conseiller municipal d’une commune de 20 000 habitants et plus, tout conseiller général ou régional, pourrait proposer des projets de délibérations qui devraient faire l’objet d’un examen particulier au cours d’une séance par an. Cette transposition de la « fenêtre parlementaire » de l’article 48 de la Constitution n’a malheureusement pas été retenue.

Néanmoins, les conseils de quartier, les missions d’information et le droit d’expression donné à l’opposition sont riches de virtualités et suscitent déjà bien des débats dans les organes délibérants des collectivités territoriales.