Intervenant en Guyane dans un contexte politique divisé entre départementalistes, favorables à l’extension sans adaptation de la loi du 2 mars 1982, et nationalistes ou autonomistes revendiquant un statut spécial pour la Guyane, le texte de 1982 fait d’abord l’objet d’adaptations [2]. Elles visent à l’installation d’une assemblée unique remplaçant le département et la région, dotée de quelques compétences spécifiques. Mais ce projet est déclaré non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 décembre 1982 [3]. Tirant les conséquences du rejet de l’assemblée unique par le Conseil constitutionnel, la loi du 31 décembre 1982 (modifiée par celle du 6 janvier 1986 sur l’organisation des régions) maintient le système de la région monodépartementale, mis en place par la loi du 5 juillet 1972. Si la réforme régionale de 1972 s’inscrit dans le cadre juridique de l’établissement public doté, en vertu du principe de spécialité de compétences limitées au domaine des investissements, il n’en est pas de même de celle initiée en 1982 qui voit la mise en place d’une collectivité de plein exercice, investie, comme le département, d’une clause générale de compétences.

Dès lors, comment répartir les compétences entre ces deux collectivités ? Selon le rapporteur de la loi sur les compétences des régions d’outre-mer [4], trois principes doivent guider cette répartition : préciser « la vocation de la région pour préparer le long terme, le département ayant la charge du quotidien »; « attribuer des blocs de compétences homogènes à la région pour éviter le cas échéant la concurrence avec le département »; faire en sorte que « la région puisse bénéficier de certains pouvoirs spécifiques reconnus précédemment aux départements dans le domaine fiscal ».

Le respect de ces principes par les textes attributifs de compétences a-t-il permis un fonctionnement harmonieux des différents niveaux d’administration ? En pratique, la nouvelle répartition des compétences entre les deux collectivités a entraîné un fractionnement des attributions préjudiciable à l’identification claire, par le citoyen, de la collectivité responsable; en outre, les contraintes juridiques et financières qui s’imposent aux collectivités font ressortir l’inadéquation du cadre institutionnel actuel.

Ce constat explique la revendication d’un nouveau statut tendant à transférer un plus grand nombre de pouvoirs de décision au bénéfice d’une assemblée locale renouvelée, demande d’abord formulée par le parti socialiste guyanais (PSG) reprise aujourd’hui par la quasi totalité des forces politiques et professionnelles guyanaises.

L’élargissement du champ des compétences locales outre-mer résulte d’un ensemble de textes généraux [5] et spéciaux [6]. Ils font apparaître que le département et la région d’outre-mer disposent de domaines d’action en principe distincts, fondés sur le respect de la règle du bloc des compétences, mais que la structure monodépartementale conduit inévitablement à l’imbrication, de fait, des compétences régionales et départementales.

Soit les textes opèrent un partage des responsabilités entre les deux collectivités, par exemple, dans le domaine de l’enseignement [7], du transport [8], de l’environnement [9], de la culture [10] ou des ports [11], et dans ce cas la cohérence des politiques publiques mises en œuvre impose la mise en place de dispositifs de coordination, telles que les conventions de partenariat. Le plus souvent cette coordination s’opère sans grande difficulté [12]. Mais on note parfois quelques dysfonctionnements, nuisant à la cohérence des initiatives locales, même dans les périodes où les deux assemblées sont dirigées par le même courant politique [13]. Soit les textes attribuent aux collectivités des compétences concurrentes, en matière d’habitat par exemple [14], ou de conservation et de mise en valeur du patrimoine (relevant des communes et du département) ou encore, dans les domaines de l’aménagement et du sport [15].

Les risques de chevauchement des compétences étaient réels. Après une période d’euphorie (entre 1984 et 1992) pendant laquelle on a vu les collectivités intervenir tous azimuts [16] au nom de la défense des intérêts de leur circonscription, la faiblesse des moyens financiers, matériels et humains dont elles disposent, l’accroissement des charges (RMI, aide médicale hospitalière, politique de la ville, prestation spécifique dépendance, couverture maladie universelle, etc.) les a contraintes à limiter le champ de leurs interventions pour se recentrer sur leurs compétences propres.

Cette dépendance vis-à-vis de l’État est plus marquée dans certains domaines tels que celui de la formation professionnelle, transférée à la région en 1983, mais dont les financements ont été conservés par l’État. De même, l’intervention des collectivités en matière de formation initiale se limite aux dépenses d’investissements et de fonctionnement des établissements scolaires à l’exclusion de la définition des politiques éducatives [17].

Par ailleurs, l’application du droit commun conduit parfois à des difficultés, la spécificité des DOM en général, et de la Guyane, en particulier, n’étant guère reconnue. L’exemple le plus édifiant est celui des communes de l’intérieur, qui en raison de la morphologie de la Guyane (une étroite bordure maritime contrastant avec l’épaisse forêt équatoriale couvrant plus de 90 % du département), ne sont accessibles que par voie maritime ou aérienne; leur isolement [18] ne favorise pas l’organisation des services publics de première nécessité [19], et constitue un frein puissant à l’investissement économique. Du fait de l’absence d’activités industrielles, ces communes sont dépourvues de ressources fiscales propres et ne subsistent que grâce aux dotations de l’État, aux subventions de la région et du département, ainsi qu’aux recettes de l’octroi de mer. Dans ces conditions, comment ces communes peuvent elles assumer les compétences de droit commun que leur confient les lois de décentralisation [20] ?

De même, la loi du 22 juillet 1983 confie au département l’organisation et le fonctionnement des transports scolaires. Or, l’absence de voies terrestres reliant les communes de l’intérieur à celles du littoral contraint le département à faire appel à une catégorie particulière de personnel, les piroguiers motoristes, dont les compétences spécifiques ne sont prises en compte par aucun des cadres d’emplois actuels de la fonction publique. De même, l’application aux piroguiers privés bushinengue, des règles du nouveau code des marchés publics en matière de publicité et de mise en concurrence des projets de marchés publics se révèle fort malaisée.

Quant à l’exercice par le conseil général des compétences liées à la lutte contre les maladies humaines transmises par les insectes, il s’est traduit par la création d’un service de désinfection employant 149 agents de salubrité dont certains, les microscopistes, sont chargés de la surveillance et de l’interprétation des lames de recherche d’hématozoaires du paludisme. Ce personnel qui, dans le droit commun, relève de l’État [21] (article L. 753, L. 757 et L. 761 du code de la santé publique), ne bénéficie, du fait de cette situation dérogatoire, d’aucun statut précis, certains appartenant au cadre d’emploi d’agent de salubrité, d’autres à celui d’agent d’entretien, d’autres encore à celui d’aide médicotechnique.

Le reclassement des agents recrutés avant 1986 dans le cadre d’emploi des agents d’hygiène, et l’équivalence entre le cadre d’emploi d’agent de salubrité et le corps d’agent sanitaire, sont ainsi proposés par le département [22].

La question autochtone fournit un autre exemple des difficultés d’application du droit commun. L’existence en Guyane (seul DOM à présenter cette particularité) de populations autochtones et bushinengue, perpétuant les modes de vie traditionnels et représentant environ 10 % de la population, pose le problème de leur reconnaissance politique et juridique. Pour l’heure, au nom de l’intégration et du principe d’égalité des citoyens, la France refuse d’admettre l’existence de groupes ethniques sur son sol, qu’il s’agisse ou non de minorités [23], ce qui explique qu’elle n’ait pas signé la Convention 169 de l’Organisation internationale du travail de 1989 concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants. De même, dans sa décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999 sur la conformité de la charte européenne des langues régionales à la Constitution, le Conseil constitutionnel juge que le principe d’égalité devant la loi et le principe d’unicité du peuple français « s’opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture et de langue ou de croyance ».

Toutefois, certains textes relatifs au domaine de l’État [24] reconnaissent l’existence de droits d’usage et de droits traditionnels de propriété au profit de « communautés d’habitants tirant traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt ». Mais ces dispositions, qui sont peu appliquées, sont loin de répondre aux attentes et aux revendications de ces communautés [25]. Leur mobilisation, à partir des années 1980 [26], coïncide avec la création d’un groupe de travail à l’Organisation des Nations Unies (créé le 7 mai 1982) et avec le projet de déclaration universelle des droits des peuples autochtones. En consacrant l’existence du peuple kanak, le préambule de l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 constitue un précédent qui ne manque pas d’intérêt, alors que le contexte international favorable à la reconnaissance des droits des peuples autochtones rend la position de la France de plus en plus inconfortable [27].

Si les revendications locales portent surtout sur la possibilité de dérogations au droit commun, elles concernent parfois des demandes d’extension de la législation nationale; la question foncière en fournit un bon exemple.

En Guyane, pour des raisons historiques, l’État est propriétaire de plus de 90 % du patrimoine foncier, alors que celui des collectivités ne dépasse pas 0,2 % et que les terres privées représentent un peu moins de 10 % [28]. Cette situation, qui date du décret du 15 novembre 1898, est consacrée par l’article D. 33 du code du domaine de l’État qui dispose que « les terres vacantes et sans maître du département de la Guyane, ainsi que celles qui n’ont pas été reconnues comme étant propriétés privées individuelles ou collectives en vertu des dispositions du décret n° 46-80 du 16 janvier 1946, font partie du domaine de l’État ».

Justifié à l’origine par la nécessité de protéger l’environnement, ce système constitue, aujourd’hui, un frein au développement des politiques d’aménagement des collectivités. Le transfert du foncier aux collectivités est pourtant une revendication ancienne. D’abord portée par les élus municipaux siégeant au sein de l’assemblée départementale [29] et aboutissant à l’intervention du décret du 4 août 1973 [30], cette revendication fut ensuite relayée, à partir de 1982, par les parlementaires guyanais réclamant l’extension du texte de 1973 au département et à la région, finalement réalisée par le décret du 14 avril 1987.

Mais les difficultés d’application de ce dispositif relancent les revendications foncières [31] et force est de constater qu’en 2002 cette question reste d’actualité, en dépit de l’intervention des décrets du 16 janvier 1992, du 31 octobre 1996 [32] et en dernier lieu de l’ordonnance du 2 septembre 1998, l’État restant propriétaire de la quasi totalité des terres en Guyane. Il est clair que seul le transfert du domaine foncier de l’État aux collectivités pourrait mettre fin à ce débat récurrent.

En outre, le maintien au budget du département en 1982 de charges particulières non compensées, telles que les indemnités versées aux chefs coutumiers amérindiens et bushinengue (900 000 F/an) ou la rémunération des 27 ministres du culte catholique (3 806 842,49 F) limite d’autant ses capacités d’action.

L’ensemble de ces facteurs explique les difficultés financières auxquelles sont confrontées les collectivités à partir des années 1990 [35], conduisant ainsi à l’adoption de politiques de rigueur dans un contexte d’accroissement des charges et de retard de développement.

Cette rigueur nouvelle, conjuguée à la fin des grands chantiers publics [36] marque le début de la grave crise économique et sociale qui secoue toujours la Guyane. Les années 1992-1996 sont ainsi régulièrement ponctuées par des grèves et des manifestations parfois violentes, et l’explosion sociale de novembre 1996 fait clairement apparaître la nécessité de réfléchir aux causes profondes de cette crise.

Initiés par le gouvernement, les États généraux du développement économique réel et durable qui se déroulent d’avril à décembre 1997 suscitent un large débat et donnent lieu à la rédaction d’un rapport remis au gouvernement le 15 janvier 1998. Il énumère les éléments de la crise. Au plan économique, l’accent est mis sur le déséquilibre du secteur productif [37], le déficit de la balance commerciale [38] et la dépendance de la Guyane à l’égard de la métropole, principal fournisseur et débouché du département. Au plan social, est souligné le taux élevé de chômage [39] et le nombre important d’allocataires du RMI [40] (9 428 personnes). Au plan culturel, l’absence de prise en compte de l’identité pluri-ethnique de la société guyanaise a pour conséquence des interrogations sur l’appartenance de la Guyane à l’ensemble français qui émanent d’une frange croissante de l’opinion, ce qui explique aussi, peut-être, l’importance des taux d’abstention aux élections [41]. Au plan politique, sont dénoncées l’inadaptation du cadre institutionnel retenu en 1982 et l’absence de réelles responsabilités locales [42].

Conséquence de cette forte dynamique démographique (+ 3,6 %/an), plus de la moitié de la population a moins de 25 ans et plus de 35 % a moins de 15 ans (contre 10 % en métropole). Une disparité géographique et culturelle sépare ainsi la zone littorale regroupant 80 % de la population et les 20 % restant qui se répartissent entre les communes de l’intérieur dont plusieurs accueillent des communautés perpétuant un mode de vie traditionnel [45].

À vrai dire, sur bien des points, l’économie de la Guyane est comparable à celle des autres DOM. On y retrouve ainsi un taux de chômage élevé (19,2 % contre 9 % en métropole), la prédominance d’un secteur tertiaire (67,3 %) à la fois sur le secteur primaire et sur le secteur secondaire, l’absence de réelle industrialisation et de sources d’énergie naturelle, enfin une production agricole peu compétitive.

L’ensemble de ces éléments conduit les rapporteurs des États généraux à constater : « En termes d’aménagement du territoire, le développement du secteur non marchand et de ses satellites du secteur marchand a généré un développement du littoral qui n’a nul besoin des ressources concentrées en grande partie à l’intérieur des terres. Il est donc naturel que les politiques retenues n’aient pu contribuer à la mise en place des infrastructures de communications les plus appropriées au désenclavement des zones qui pourraient être à la base d’un développement des secteurs primaire, secondaire ou du tourisme ».

Quelles sont donc ces ressources qui pourraient contribuer à la diversification économique de la Guyane ? Comparée aux autres DOM, la Guyane dispose de potentialités importantes en matières halieutique, forestière et minière. Avec 350 km de façade maritime et une zone économique exclusive d’une superficie de 130 140 km², le secteur de la pêche représente la troisième activité exportatrice du département; celle-ci fait du port du Larivot le troisième port de pêche français avec 162 MF exportés en ressources crevettières. Toutefois, la vétusté des installations et surtout la vive concurrence étrangère — qui a d’ailleurs conduit, après une forte mobilisation des professionnels, à un renforcement du dispositif de surveillance de la zone de pêche française — sont des facteurs de fragilité qui justifient des mesures de restructuration.

Le secteur aurifère est la deuxième activité exportatrice du département avec une production de 7,3 T en 2001, concernant environ 2 500 emplois. De même, le secteur forestier avec 7,5 M d’hectares et plus de 400 000 espèces végétales et animales constitue un potentiel important. Cependant, les difficultés d’accès aux ressources aurifères et forestières rendent les coûts d’exploration et d’exploitation onéreux et motivent la demande de détaxe du carburant adressée à la région par les orpailleurs [46].

Par ailleurs, d’autres secteurs présentent des potentialités encore insuffisamment exploitées. Pour l’heure peu développé, le tourisme pourrait contribuer à la diversification économique. Les atouts de la Guyane en la matière ne sont pas négligeables : faune et flore exceptionnelles, vestiges du bagne, activités spatiales, sites archéologiques et historiques. Mais les obstacles au développement de ce secteur sont nombreux. En premier lieu, la Guyane souffre d’une image négative : enfer vert, maladies, chaleur, serpents sont les clichés les plus répandus. En second lieu, une desserte aérienne limitée, et des zones de l’intérieur difficiles d’accès ne facilitent pas le déplacement des touristes. En troisième lieu, des produits touristiques chers (un billet d’avion entre la Guyane et la Martinique coûte environ 3 200 F, autant qu’un billet entre la Martinique et la France métropolitaine; et que dire des 7 à 8 000 F que doit débourser un particulier s’il veut se rendre en métropole au mois de juillet et d’août !..) et une offre d’hébergement mal répartie sur le territoire sont les contraintes qui pèsent sur cette activité. L’effort de valorisation doit donc porter sur ces différents points et dans cette perspective, le comité du tourisme guyanais a lancé une campagne de promotion avec l’objectif affiché de rattraper la moyenne nationale d’ici 2006, soit 150 000 touristes par an [47].

Par ailleurs, la coopération régionale pourrait contribuer au désenclavement de la Guyane. Certes, les obstacles ne manquent pas, en particulier linguistiques (seule région française sur le continent sud-américain) et juridiques (nécessité de visas, compétence exclusive de l’État en matière de relations internationales, soumission de la Guyane à l’ensemble des normes européennes). Néanmoins, le projet de DOCUP 2000-2006 fait état d’un développement rapide de cette coopération. S’inspirant du rapport Lise-Tamaya, la loi d’orientation pour l’outre-mer de décembre 2000 (articles 42 et 43) reconnaît aux collectivités régionale et départementale, de nouvelles possibilités d’action internationale et de coopération régionale qui sont autant d’avancées intéressantes, même si l’intervention du Conseil constitutionnel a sensiblement réduit la portée de la loi [48]. Ces nouvelles dispositions devraient faciliter le développement de la coopération entre la Guyane et ses voisins ; le projet de DOCUP 2000-2006, mentionnant les nombreuses initiatives prises notamment par la Chambre de commerce et de l’industrie de la Guyane ou les organismes de recherche, souligne le développement rapide de cette coopération.

Cette assemblée contrôle l’autorité exécutive, dite conseil exécutif, dont elle élit le président et les membres (6 à 10); elle peut le renverser par le vote d’une motion de défiance qui doit être motivée selon des modalités à définir, mais on peut penser que celles-ci porteront sur l’exigence de la désignation du président et des conseillers exécutifs appelés, en cas de vote de la motion, à remplacer le conseil en fonction.

Visant à limiter le cumul de mandats électifs et à assurer l’indépendance de l’autorité exécutive, le projet prévoit l’incompatibilité des mandats de parlementaire avec les fonctions de président ou de membre du conseil exécutif, de président de l’assemblée et de président d’un conseil de district. De même, le projet énonce l’incompatibilité de la qualité de membre du conseil exécutif avec celle de membre de l’assemblée ou d’un conseil de district, rappelant ainsi les incompatibilités mentionnées par l’article 20 de la Constitution.

La nouvelle collectivité est assistée de deux organismes consultatifs, le Conseil économique, social et culturel, dont l’effectif ne pourra être supérieur à celui de l’assemblée, et un conseil des autorités coutumières dont la composition n’est pas définie mais qui intégrera, sans doute, les représentants des chefs coutumiers amérindiens et bushinengue. S’agissant des modalités de fonctionnement de ce conseil, il doit faire l’objet de discussions ultérieures auxquelles seront associées les autorités coutumières. La consultation obligatoire des deux conseils est requise en ce qui concerne tant les projets de lois de pays que les projets de rapports relevant de leurs domaines respectifs. Toutefois, le peu d’intérêt manifesté par les participants au 1^er forum des élus amérindiens à l’égard de ces dispositions destinées pourtant à prendre en compte les valeurs et traditions autochtones, illustre le langage de sourd qui préside aux relations entre communautés créole et amérindienne [50].

La volonté de doter l’assemblée de moyens lui permettant de prévoir les adaptations nécessaires à la spécificité de la Guyane se manifeste par la reconnaissance d’un large pouvoir de modification et d’adaptation des dispositions réglementaires et législatives nationales mais également par la possibilité qui lui est attribuée d’adopter des lois de pays dans des domaines ou pour des activités non déterminés par le projet d’accord. La loi de pays, votée par l’assemblée, peut-être déférée avant publication au Conseil constitutionnel par le président du conseil exécutif, le président de l’assemblée ou au moins 10 élus de l’assemblée, le délai de saisine n’étant toutefois pas précisé.

Emprunté au statut de la Nouvelle-Calédonie, cette catégorie d’actes fait l’objet des articles 99 à 107 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle Calédonie. L’article 99 soumet ces lois du pays à différentes contraintes : avis préalable du Conseil d’État, nouvelle délibération (qui ne peut être refusée) sur demande de certaines autorités dont le représentant de l’État, enfin promulgation des lois par ce même représentant de l’État. De même l’article 99 souligne la nature juridique de ces textes qui ont force de loi et ne sont susceptibles d’aucun recours après leur promulgation.

Ce système de souveraineté partagée symbolisé par la dévolution d’un pouvoir législatif à une assemblée territoriale ne s’applique, pour l’heure, qu’en Nouvelle-Calédonie. Le projet de loi constitutionnelle adopté par le Parlement le 12 octobre 1999 (et en attente de réunion du Congrès) en prévoit l’extension à la Polynésie française et il n’est pas aberrant d’imaginer la possibilité d’un tel transfert de pouvoir législatif à la collectivité de Guyane dont l’éloignement de la métropole est comparable.

Toutefois, la possibilité d’autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant de la loi, prévue par l’article 1^er du projet de loi relatif à la Corse ayant été déclaré contraire à la Constitution [51], la proposition formulée par le gouvernement lors des discussions avec les élus guyanais s’inscrit dans un cadre juridique différent, inspiré de l’article 38 de la Constitution. Ainsi, « dans ses domaines de compétences et à son initiative, l’assemblée territoriale de Guyane pourrait être autorisée par le Parlement à prendre, pendant un délai déterminé, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » [52]. Le changement de majorité politique remet tout en question et l’on semble plutôt s’orienter, désormais, vers une modification du titre 12 de la Constitution [53].

S’agissant des compétences de la collectivité territoriale, celle-ci dispose d’attributions propres — dans des domaines aussi divers que le foncier, la fiscalité locale, la coopération régionale, l’enseignement primaire, l’action sanitaire et sociale, l’audiovisuel, l’organisation de la fonction publique territoriale, l’aménagement du territoire, l’exploitation, l’exploration de la gestion et de la conservation des ressources naturelles biologiques et non biologiques — et de compétences partagées avec l’État — dans les domaines de la sécurité publique, de l’enseignement supérieur, de la réglementation et du contrôle de l’immigration, des investissements directs étrangers, du régime douanier et du commerce extérieur. Les missions régaliennes telles que la justice, le contrôle administratif, la défense, la monnaie et la diplomatie restent de la compétence exclusive de l’État.

Le rééquilibrage du territoire est assuré par la création de quatre districts (ouest, centre ouest, centre littoral, est) érigés en collectivités territoriales [54], dont les organes, conseil et président, sont élus pour cinq ans selon le mode de scrutin majoritaire. Si leurs compétences et leurs ressources ne sont pas définies, le projet précise cependant qu’ils exercent notamment les attributions des communautés de communes. Cela signifie-t-il qu’ils se substituent aux actuelles communautés de communes de l’ouest [55] et du littoral [56] ? Celles-ci sont des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dotés, en vertu de la loi du 6 février 1992 (confirmée par celle du 12 juillet 1999), de compétences obligatoires (en relation avec l’aménagement de l’espace et le développement économique) et optionnelles, toutes choisies par les communes.

Certes, l’institution de collectivités intermédiaires, en particulier dans le centre ouest et l’est, serait de nature à mieux prendre en compte les intérêts spécifiques de ces zones, mais on peut se demander si le développement des structures intercommunales [57] ne serait pas une formule plus adaptée, les communes restant libres de déléguer ou pas certaines de leurs compétences, voire de quitter la structure de coopération.

La prise en compte de l’identité pluriculturelle de la société guyanaise se traduit par la reconnaissance officielle, à côté du français, des langues constitutives du patrimoine guyanais, à savoir le créole, les langues amérindiennes et bushinengue. Le nombre de celles-ci, six pour les amérindiens, quatre pour les bushinengue, risque d’être un facteur de complexité. La volonté de prendre en compte le droit coutumier est également mentionnée.

S’agissant enfin, des moyens et des ressources de la collectivité territoriale, le projet prévoit la mise à disposition des agents et des services de l’État nécessaires à l’exercice des compétences transférées. Les ressources attribuées à la collectivité doivent permettre la compensation financière des compétences transférées : sont ainsi prévues, au profit des communes, une dotation de rattrapage, et au profit des districts, une dotation de premiers équipements. De même, un plan exceptionnel d’investissements publics assure la mise à niveau des infrastructures aéroportuaires, portuaires, routières et ferroviaires.

Destinées à atténuer les handicaps sociaux et économiques dont souffre la Guyane, des mesures de rattrapage et d’accompagnement portant tant sur l’adaptation du code des marchés publics et de la fonction publique territoriale, la modernisation et la consolidation des entreprises, l’organisation des marchés et des filières productives, la création de zones franches, les investissements liés à la communication, etc. sont également prévues. Le domaine des transports, qui du fait de l’enclavement de huit des vingt-deux communes de Guyane revêt une grande importance, fait l’objet d’une attention particulière avec l’institution d’une dotation de continuité territoriale et la création d’une agence territoriale de transports. Enfin, le projet préconise la constitution d’un corps électoral spécifique, portant ainsi atteinte au principe constitutionnel d’égalité.

Ce statut spécifique, revendiqué par les élus guyanais, va bien au-delà des mesures d’adaptation autorisées par l’article 73 de la Constitution. En revanche, dans sa décision du 9 mai 1991, le Conseil constitutionnel, par une interprétation constructive, énonce que « la consécration par les articles 74 et 76 de la Constitution du particularisme de la situation des TOM (...) ne fait pas obstacle à ce que le législateur, agissant sur le fondement des dispositions précitées des articles 34 et 72 de la Constitution, crée une nouvelle catégorie de collectivité territoriale, même ne comprenant qu’une unité, et la dote d’un statut spécifique ». Les seules limites à la liberté du législateur étant le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72, alinéa 2) et le respect des prérogatives de l’État (article 72, alinéa 3 de la Constitution). Ces deux limites étant respectées par le projet d’accord, la reconnaissance de la spécificité guyanaise pourrait dès lors intervenir sur ces fondements.

Par ailleurs, quelle serait l’incidence d’un changement de statut au regard de l’application du droit communautaire ? En d’autres termes, la Guyane peut-elle devenir une collectivité territoriale sans pour autant perdre le bénéfice des fonds structurels européens (FEOGA, FSE, FEDER) [58] ? L’ensemble de la doctrine s’accorde pour donner une réponse négative à cette question. En effet, les dispositions de l’article 299 §2 du traité d’Amsterdam s’appliquent aux départements d’outre-mer, « partie intégrante de la République française ». Il n’en serait autrement que si le traité avait procédé à l’énumération de chacune des collectivités territoriales concernées, comme c’est le cas pour les Canaries (espagnoles), les Açores et Madère (portugaises). À défaut, reste ouverte la possibilité d’une renégociation du traité [59].

En définitive, nombre d’interrogations subsistent à la lecture du projet et la succession des échéances électorales en 2002 n’a pas permis d’avancées significatives sur ces différents points [60]. Le changement de majorité parlementaire modifie l’ordre des priorités : d’abord, révision de la Constitution; ensuite, consultation de la population; enfin adoption du statut.

Dans l’attente de cette importante réforme statutaire, le droit à l’expérimentation prévu par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, et présenté par le Premier ministre, J.-P. Raffarin, lors de sa déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale, comme un des axes de sa politique de décentralisation peut être le moyen de vérifier que de nouveaux transferts de compétences répondent bien aux objectifs recherchés.