La Nouvelle-Calédonie est à ce jour la seule collectivité de la République à avoir occasionné une révision de la Constitution française. Sa situation dans la République et par rapport à elle est unique. On sait comment, à l’enchaînement tragiquement classique de la guerre civile de type colonial, y ont succédé les processus extraordinaires des accords de Matignon (juin 1988), puis de Nouméa, du 5 mai 1998. En 1988, la question conflictuelle de l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie a été repoussée de dix ans. En 1998, une nouvelle période, de quinze à vingt ans, est aménagée. C’est la mise en place d’un régime de « souveraineté partagée » et d’un lien de nature fédérale entre la France et la Nouvelle-Calédonie, désormais dotée d’une citoyenneté propre et d’un pouvoir législatif. Ainsi la République française est devenue un État composé.

Dès aujourd’hui, l’acquis, ce sont les principes posés par l’accord de Nouméa, et les premiers faits qu’il a impliqués.

On retiendra quatre grands principes.

Le plus important acquis a sans doute consisté à satisfaire clairement une demande ancienne, celle d’« apurer le contentieux colonial ». Il s’agit, à une époque où apparaissent ici et là de par le monde, des actes d’apaisement dits parfois « de repentance », de reconnaître, au-delà de la nécessité de la décolonisation, les torts imputables à la colonisation (sans pour autant passer sous silence ses mérites). Le préambule de la Constitution de 1946 affirme que la France « écarte tout système de colonisation fondé sur l’arbitraire ». Plus d’un demi-siècle plus tard, l’accord de Nouméa, dont les orientations sont constitutionnalisées, est une sorte de pédagogie de la décolonisation en Nouvelle-Calédonie. L’accord de Nouméa [2] déclare, avec la force constitutionnelle qui lui a été conférée : « La colonisation a porté atteinte à la dignité du peuple kanak qu’elle a privé de son identité. Des hommes et des femmes ont perdu dans cette confrontation leur vie ou leurs raisons de vivre. De grandes souffrances en sont résultées. Il convient de faire mémoire de ces moments difficiles, de reconnaître les fautes, de restituer au peuple kanak son identité confisquée ».

L’accord refuse tout manichéisme et il se garde d’une présentation de l’histoire calédonienne ne distinguant que les bons et les mauvais, fût-ce en inversant des étiquettes. On ne peut le qualifier d’acte de repentance de la colonisation, parce qu’il en explique les apports bénéfiques : « Les nouvelles populations sur le territoire ont participé dans des conditions souvent difficiles, en apportant des connaissances scientifiques et techniques, à la mise en valeur minière ou agricole et avec l’aide de l’État, à l’aménagement de la Nouvelle-Calédonie. Leur détermination et leur inventivité ont permis une mise en valeur et jeté les bases du développement ». Le texte continue plus loin : « Le moment est venu de reconnaître les ombres de la période coloniale, même si elle ne fut pas dépourvue de lumière ».

L’adhésion des anti-indépendantistes aux principes qui précèdent signifie la reconnaissance réciproque de leur dignité, donc leur tolérance et leur respect mutuels. Les indépendantistes abandonnent la dynamique du concept d’indépendance kanak exclusive et les anti-indépendantistes admettent toutes les conséquences de la reconnaissance de l’identité kanak à part entière. Cela signifie que les deux principales familles politiques de Nouvelle-Calédonie, qui représentent schématiquement les deux principales ethnies du pays (quoique, sans oublier l’existence du métissage, si les indépendantistes sont presque tous kanak, une partie des kanak est anti-indépendantiste), conviennent solennellement de vivre et de se développer ensemble. C’est la grande maxime de l’accord de Nouméa : celle de la communauté de destin. Quel que soit le futur, le présent, ouvert sur l’avenir proche, consacre la Nouvelle-Calédonie à ses différentes populations ; la Nouvelle-Calédonie est pluri-ethnique et dans une certaine mesure pluri-culturelle, mais animée par un projet commun. Toute communauté est riche et fragile de ses composantes, ses diversités, ses différences, ses contradictions. Le passé commun et le vouloir vivre ensemble, on le sait bien depuis Renan, est un ciment essentiel. Il en est un autre de nature institutionnelle : la possession commune d’un régime propre de droits et de devoirs. Ainsi la citoyenneté calédonienne inventée par l’accord de Nouméa est une traduction statutaire de la communauté de destin.

La méthode calédonienne, celle qui a ramené la paix et qui veut réaliser le développement durable, équilibré, est celle de la progressivité : c’est désormais un principe acquis. Depuis juin 1988 et les accords de Matignon, la politique calédonienne est celle de dialogues, de discussions, de débats, de l’aménagement d’étapes réciproquement consenties. La méthode est fondamentale. On dit parfois que l’accord de Nouméa finit par revenir au plan Pisani de 1985. À supposer que cela soit exact au fond, la différence serait entre une méthode à la hussarde et une acclimatation en douceur : d’un côté, un homme annonce quelques jours après son arrivée le 7 janvier 1985 un processus déterminé et réglé (« 1^er janvier 1986 : Proclamation de l’indépendance »); de l’autre côté, missions et comités essayent d’éclairer devant soi les étapes auxquelles tous consentent. Brutalité ou dialogue.

L’accord de Nouméa devait impliquer aussitôt la mise en place d’institutions, ainsi que les premières réalisations économiques, sociales et culturelles.

L’accord est mis en œuvre d’abord par des instruments institutionnels. Fruit de négociations évidemment difficiles il a impliqué des bouleversements du paysage institutionnel. La Constitution a dû être révisée (vote à la quasi-unanimité le 20 juillet 1998) pour ouvrir la voie à l’approbation de l’accord par les populations calédoniennes (le 8 novembre 1998 — 72 % de oui, participation près de 75 %) et l’adoption d’un nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie, par la loi organique du 19 mars 1999 forte de 234 articles, qui traduit juridiquement les dispositions de l’accord politique.

Délégué du gouvernement de la République, il n’est plus le chef du territoire, mais reste l’arbitre au rôle essentiel qui accompagne pas à pas, au nom de la République, la Nouvelle-Calédonie dans son cheminement vers une autonomie croissante. M. Thierry Lataste est nommé en juillet 1999. Jusque-là directeur de cabinet du secrétaire d’État à l’outre-mer, Jean-Jack Queyranne, c’est l’un des négociateurs de l’accord de Nouméa. Il avait été pendant l’application des accords de Matignon, de 1991 à 1994, secrétaire général auprès du haut-commissaire Alain Christnacht (membre du cabinet du Premier ministre et l’un des inspirateurs de l’accord qu’il a négocié en tant que tel). Il reste à ce poste jusqu’en juillet 2002 : le train est bien sur les rails, et M. Daniel Constantin, alors préfet de la région Languedoc-Roussillon (et ayant été en fonctions en Nouvelle-Calédonie de 1972 à 1979) devient délégué du gouvernement.

Les élections aux assemblées de provinces et donc au Congrès de la Nouvelle-Calédonie se tiennent le 9 mai 1999. C’est le début du premier des quatre mandats de cinq ans visés par l’accord de Nouméa. Ce sont les premières élections au suffrage restreint aux citoyens de Nouvelle-Calédonie. Un corps électoral limité aux habitants ayant au moins dix ans de résidence s’était exprimé six mois auparavant pour l’approbation de l’accord de Nouméa, mais cela n’avait jamais été le cas pour une élection.

C’est une innovation exceptionnelle ! Il est désigné à la représentation proportionnelle par le Congrès, sur la base des listes proposées par les groupes politiques. Il existe bien une majorité gouvernementale dans le Congrès élu en 1999. Mais celle-ci doit faire place au sein même de l’exécutif, aux représentants de la minorité... Dans le cas où aucune majorité n’est capable de se dégager, l’hypothèse dite de la « grande coalition » est intéressante. Mais ce n’est pas le cas présent ! On pense aussi aux cabinets d’« Union nationale », et il y a peut-être de cela dans l’esprit des rédacteurs de l’accord de Nouméa. Mais on n’a jamais prévu de cabinet d’union nationale pour vingt ans ! Et l’on raisonne bien en termes de majorité et de minorité : il est seulement demandé aux uns et aux autres de travailler ensemble pour le bénéfice de la Nouvelle-Calédonie grâce à l’idée commune qu’ils en ont et malgré leurs divergences sur son destin final.

Rompant avec le principe fondamental posé en 1789 de la loi, expression de la volonté générale, apparaît en 1999 la loi du pays en Nouvelle-Calédonie. La loi organique statutaire ne craint pas le pléonasme : « les lois du pays ont force de loi » (art. 107). Comme les lois de la République, « elles ne sont susceptibles d’aucun recours après leur promulgation » et peuvent, avant promulgation, être déférées au Conseil constitutionnel. Celui-ci peut être saisi d’une loi du pays qui a fait l’objet d’une nouvelle délibération du Congrès, par le haut-commissaire, le gouvernement, le président du Congrès, le président d’une assemblée de province ou dix huit membres du Congrès (un tiers).

La Nouvelle-Calédonie de l’accord de Nouméa est promise à un développement non seulement relatif à l’ensemble des aspects de la vie économique mais encore respectueux de la protection de l’environnement, c’est-à-dire un développement durable. L’impératif du développement économique, social et culturel de la Nouvelle-Calédonie tient en un mot : rééquilibrage. Il s’agit aussi bien du rééquilibrage géographique, par rapport au poids démographique et économique déterminant de l’agglomération de Nouméa, que du rééquilibrage ethnique, afin de permettre aux kanak de ne plus constituer une catégorie de laissés pour compte, ces deux aspects étant largement liés.

Le programme de l’accord de Nouméa est imposant. Mais il n’est pas exempt d’incertitudes.

Dans les perspectives programmatiques de l’accord de Nouméa, nous retiendrons deux points essentiels.

L’accord prévoit des compétences partagées, c’est-à-dire l’association de la Nouvelle-Calédonie à des compétences de l’État : en matière de relations internationales et régionales, de dessertes aériennes internationales, de statut des étrangers, d’audiovisuel, de maintien de l’ordre et d’enseignement supérieur et de recherche scientifique. En matière de réglementation minière, c’est l’État qui est associé à une compétence désormais transférée à la Nouvelle-Calédonie. Quant aux compétences régaliennes, qui sont toujours, par définition, de la compétence de l’État, l’accord précise que « des néo-calédoniens seront formés et associés à l’exercice de responsabilités dans ces domaines dans un souci de rééquilibrage et de préparation » de l’étape postérieure à l’accord.

Le titre 1^er de la loi organique est consacré au statut civil coutumier et à la propriété coutumière. Contrairement à l’article 75 de la Constitution, le statut coutumier pourra être conféré à l’avenir. La loi organique expose dans quelles dispositions on peut y accéder et l’on peut y renoncer. Les terres coutumières sont définies par la loi comme regroupant les réserves, les terres des groupements de droit particulier local et les terres attribuées « pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à terre ». Dans cet ensemble unifié, les terres sont inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables. Au-delà, toute une série d’éléments sont inscrits dans l’accord de Nouméa au sujet de l’identité kanak, sans avoir été ni retenus par la loi organique ni concrétisés dans la réalité, si ce n’est l’aide technique et financière de l’État au Centre culturel Tjibaou, et l’enseignement universitaire des langues kanak. On peut citer : dans les institutions coutumières — alors que le sénat coutumier quant à lui a bien été mis en place conformément à la loi organique — : la définition juridique du procès-verbal de palabre, la définition de sa forme et de sa force juridiques ; le transfert du rôle de syndic des affaires coutumières, des gendarmes à un agent de la commune ou de l’aire coutumière; la précision du mode de reconnaissance des autorités coutumières ; et la reconnaissance du rôle des autorités coutumières dans la prévention sociale et la médiation pénale. De même manquent à l’égard du patrimoine culturel : le recensement et le rétablissement des noms de lieux kanaks ainsi que l’identification et la protection juridique des sites kanaks sacrés ; le retour en Nouvelle-Calédonie des objets culturels kanaks se trouvant dans des musées ou collections en métropole ou ailleurs ; la mise en place d’une académie des langues kanaks constituée en accord avec les autorités coutumières, et habilitée à fixer les règles d’usage et l’évolution de ces langues ; la protection effective des droits des auteurs dans la culture kanaks ; et la conclusion d’un accord particulier sur les questions relatives au patrimoine culturel entre l’État et la Nouvelle-Calédonie. Il en va de même en ce qui concerne la terre pour l’établissement d’un cadastre des terres coutumières et de nouveaux outils juridiques et financiers permettant d’éviter que le statut de ces terres soit un obstacle à leur mise en valeur ainsi que la définition de baux précisant les relations entre le propriétaire coutumier et l’exploitant des terres coutumières. Manquent enfin, au titre des symboles, la recherche en commun de signes identitaires du pays, nom, drapeau, hymne, devise, graphisme des billets de banque, pour exprimer, dit l’accord, « l’identité kanak et le futur partagé entre tous », ce qui apparaît quelque peu contradictoire et, d’autre part, la possibilité d’apposer une mention du nom du pays sur les documents d’identité, comme signe de citoyenneté.

Il est vrai que pour les plus pessimistes, rien n’est acquis, tout n’est qu’incertitudes... Mais nous ne soulèverons que deux types d’incertitudes, dont le caractère est fondamental.

L’accord de Nouméa est fondé sur la notion de citoyenneté de Nouvelle-Calédonie. Cette notion symbolise la réalité et l’ampleur de l’autonomie puisqu’elle implique des droits civiques propres comme, par exemple, l’exercice privilégié du droit au travail. Mais le premier des droits civiques est le droit de vote, parce qu’il constitue en même temps le fondement et l’exercice de la citoyenneté. Inventer la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie c’est d’abord délimiter son corps électoral. Or, sur ce point essentiel une incertitude est apparue.

En 1988, les deux principaux leaders politiques de la Nouvelle-Calédonie s’étaient entendus, avec l’État, pour suspendre pendant dix ans, la question du destin politique du territoire. En 1998, les deux familles politiques conviennent qu’il est encore trop tôt pour trancher. Elles estiment que le raisonnement de 1988 (travailler ensemble sur ce qui fait accord et laisser de côté ce qui oppose) doit être reconduit. Il est vrai que dès 1991, Jacques Lafleur, partenaire historique des accords de Matignon, avait évoqué l’idée d’une « solution consensuelle », afin d’éviter la brutalité d’un « référendum couperet » sur l’autodétermination, ne pouvant aboutir qu’à opposer un camp de vainqueurs et un camp de vaincus. Il était particulièrement remarquable que celui qui faisait cette proposition représentait précisément le camp qui aurait été vainqueur, en cas de consultation d’autodétermination. Les trois partenaires de Matignon se mirent d’accord pour écarter un point essentiel convenu en 1988 : l’organisation d’une consultation d’autodétermination en 1998. C’était, dans le contexte politique, une décision consensuelle de sagesse, mais contrevenant à ce qu’annonçait la loi référendaire du 9 novembre 1988.