On pourrait penser, par un a contrario rapide, que l’administration d’îles désertes est plus simple et uniforme. Il n’en est rien. La France les administre avec une diversité de réponses juridiques qui mérite d’être connue : d’abord en soi, parce que ces îles participent au rayonnement de notre pays ; mais aussi pour savourer cette variété, contre ceux qui prétendent encore que notre droit public est ordonnancé comme un jardin à la française.

L’histoire de l’expansion coloniale a doté notre pays de nombreuses îles sur les trois océans. La plupart étaient peuplées. D’autres, désertes, se prêtaient à une mise en valeur par une population pérenne : la Réunion, Saint-Pierre-et-Miquelon. D’autres enfin, trop éloignées, trop pauvres, trop petites, sont et demeurent désertes.

Il convient de les définir plus précisément. Ne sont pas ici considérées les îles désertes qui sont simplement au large des côtes d’une terre habitée. Dans un tel cas, outre-mer comme en métropole, l’île fait partie du territoire de la commune littorale la plus proche et en suit en tous points le régime juridique : le droit et l’administration font spontanément une continuité territoriale entre les îles du Salut et la commune de Kourou en Guyane, entre les îlots de Saziley et la commune de Saziley à Mayotte, entre le rocher et la commune du Diamant en Martinique.

Même lorsqu’il n’y a pas de commune, à Wallis-et-Futuna, ce rattachement de proximité fonctionne selon des liens coutumiers : l’île d’Alofifait partie du royaume d’Alo sur Futuna et donc du district d’Alo. Lorsque les communes sont de création récente, elles reprennent les apanages traditionnels : les liens coutumiers entre l’atoll inhabité de Beautemps-Beaupré et les chefferies d’Ouvéa expliquent son rattachement à la commune d’Ouvéa. La même logique sous-tend la carte communale en Polynésie-Française, riche en atolls déserts mais connus et nommés depuis toujours.

Toutes ces îles sont désertes, mais elles sont dans l’horizon de communautés humaines proches, qui les connaissent et en exploitent les ressources, notamment de pêche.

Plus désertes encore, d’autres îles ne sont rattachées à aucune commune ou aucun groupement humain. Elles sont marginales, inutiles peut-être, habitées pour de courtes périodes par des agents publics en mission (militaires, météorologues, scientifiques, etc.), inconnues du grand public et parfois des ministères. Il n’est peut-être pas inutile d’en rappeler l’existence.

Dans l’Océan Indien, il y a les îles éparses (dans le canal du Mozambique : Glorieuses, Juan de Nova, Europa, Bassas da India, et Tromelin au nord de la Réunion), les archipels austraux (ceux des Crozet, de Kerguelen et de Saint-Paul et Amsterdam), dans le Pacifique Nord, l’atoll de Clipperton, dans la grande périphérie de la Nouvelle-Calédonie, les îles de Walpole, Matthew et Hunter au sud-est, ainsi que Huon, Surprise, les Chesterfield et Bellone au nord-ouest, et à la limite de ces deux océans, île par son isolement maritime, la terre Adélie sur le continent antarctique. Grâce au courage de marins héroïques notamment au XVIII^ème siècle, le pavillon tricolore flotte sur ces atolls et ces rochers volcaniques, pour des colonies innombrables d’oiseaux marins. Ces îles sont à ce point hors du temps qu’aucune ne peut-être desservie par avion, sauf Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Tromelin où une piste courte ne permet que l’atterrissage d’un avion de type Transall. Malgré l’absence de population permanente, ces îles françaises ne peuvent être totalement négligées. Leur seule existence donne naissance à divers enjeux qu’il faut bien mesurer. La variété des réponses qui semble n’obéir qu’aux hasards de l’histoire est cependant rationnelle.

Cette souveraineté est parfois contestée. Le Mexique avait revendiqué Clipperton — plus proche de Mexico que de Papeete — avant qu’un arbitrage du roi d’Italie en 1932 ne confirme les droits de la France. Le Vanuatu avait revendiqué Matthew et Hunter dans les années 1980. Tromelin est avec constance réclamé par Maurice, et les îles éparses du canal du Mozambique par Madagascar. Seules les îles australes des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ne sont réclamées par personne. Enfin, la terre Adélie est aussi un cas singulier, puisque la souveraineté de la France s’y applique dans le cadre du traité de Washington de 1959, qui a gelé les revendications territoriales des différents États actifs en Antarctique, interdit les activités militaires et accepté que cette souveraineté ne soit pas opposable aux autres États membres.

Au-delà des îles, la souveraineté se prolonge — sauf en Antarctique — par des mers territoriales, puis par des zones économiques jusqu’à deux cents nautiques des côtes. La zone économique des seules îles australes couvre 1,8 million de km², soit trois fois l’Hexagone. Au-delà des zones pourrait s’étendre un plateau continental donnant des droits d’exploitation, pour autant que les conditions physiques prévues par la convention de Montego Bay sur le droit de la mer s’y appliquent — ce qui semble être le cas notamment pour Kerguelen, Saint-Paul Amsterdam et pour les îles au Nord de la Nouvelle-Calédonie — et que la France se mette en situation de présenter sa revendication selon la procédure prévue par le traité [1]. Rien d’original par rapport aux îles habitées, mais une extension supplémentaire des mers sur laquelle la France a des droits.

Notons également que sur l’ensemble de ces îles désertes, la souveraineté n’est pas contestée par des mouvements indépendantistes — et pour cause — ni limitée par Bruxelles, puisqu’elles se situent toutes hors du champ territorial d’application des traités européens.

Cette souveraineté a-t-elle une portée stratégique ? Tout dépend du sens que l’on donne à ce terme. Si l’on pense à l’implantation effective de garnisons ou d’appui à une flotte, ces îles désertes ne peuvent servir à soutenir une force militaire, sauf à y envisager des travaux très importants [2]. Au temps des avions et des missiles, la puissance militaire se projette à de grandes distances sans avoir besoin de tels relais.

Cependant, on remarque que les îles Kerguelen ont été utilisées par des navires corsaires allemands pendant la seconde guerre mondiale, ou que le canal du Mozambique, avec les îles éparses et Mayotte, est presque un lac français. Dès lors, dans l’Océan Indien comme dans le Pacifique, l’existence de ces îles donne une profondeur stratégique et une responsabilité à notre pays, indépendamment de tout mode d’action. Seule une réflexion sur le très long terme permet de pleinement apprécier les opportunités qu’elles constituent. Il suffit par exemple d’imaginer une fermeture durable du canal de Suez pour modifier la perspective géopolitique du sud-ouest de l’Océan Indien.

On entend parfois certains hommes politiques relancer l’idée de créer une colonie pénale à Kerguelen. Indépendamment de toute appréciation en opportunité sur la politique pénitentiaire, on peut y voir une illustration singulière de l’idée de souveraineté. Celle-ci est mieux incarnée par le rôle irremplaçable des militaires qui, sur les bateaux ou les bases, concrétisent la présence française.

Quelques tentatives de colonisation ont été tentées à Kerguelen, Saint-Paul, Clipperton, Glorieuses ou Europa. Elles ont presque toutes été des échecs économiques et écologiques, voire des tragédies humaines.

La première ressource exploitée a été le guano, à Walpole, Clipperton, et Europa. Ces extractions à ciel ouvert ont vite épuisé les gisements. La tentative d’élevage de moutons à Kerguelen a connu le même sort. Dès les années 1950, on peut démontrer que le coût des intrants et du soutien logistique est si élevé qu’aucune production à terre ne peut être viable. À ceux qui en doutaient, la création suivie de l’abandon d’une ferme de saumons à Kerguelen dans les années 1980 est venue le confirmer.

La véritable richesse est en mer [3], et elle fut exploitée depuis la découverte. Sait-on par exemple que la France possède à Kerguelen l’une des dernières usines baleinières [4] encore à peu près en service ?

Si Clipperton — aux eaux équatoriales trop chaudes — et la terre Adélie — aux eaux trop froides — font exception, toutes les autres îles sont d’une grande richesse halieutique : thonidés dans le Pacifique et dans le canal du Mozambique, langoustes à St-Paul, Amsterdam, Walpole, Matthew et Hunter, légine australe à Kerguelen et Crozet. Ces richesses sont exploitées par des armements français, basés à la Réunion ou en Nouvelle-Calédonie, ou les droits de pêche vendus, notamment à des intérêts espagnols dans le canal du Mozambique. Si ces produits connus sont de haut de gamme, d’autres produits semblent également exploitables selon des campagnes exploratoires en cours. La seule légine australe représente un chiffre d’affaires annuel de 34 M d’euros presqu’entièrement exporté vers le Japon et les États-Unis par les armements autorisés. Ceux-ci ont investi en 2001 dans cinq palangriers neufs à environ 10 M d’euros pièce, ce qui fait de Port Réunion le port de pêche français qui a le plus investi cette année-là.

Mais ces zones immenses et éloignées sont difficiles à surveiller, et en proie à des prélèvements illicites, qui sont autant de dénis de notre souveraineté. La marine nationale procède régulièrement à des arraisonnements de pêcheurs illégaux, que ce soit dans les eaux des TAAF ou dans celles des îles éparses. Les capitaines et les armements sont condamnés à de très lourdes amendes, selon un droit pénal spécial qui valut à la France quelques démêlés au Tribunal international du droit de la mer de Hambourg [5]. La Cour de cassation a pourtant validé l’ensemble du dispositif répressif [6].

Il n’est pas inutile de rappeler que selon l’article 121 § 3 de la convention de Montego Bay, un pays côtier peut revendiquer une zone économique pour une île déserte, à la condition que celle-ci ne soit pas impropre à l’habitation humaine. Le meilleur moyen de démontrer cette possibilité est de la réaliser.

D’autres richesses sont peut-être à espérer, à long terme. Il n’est pas interdit de penser que le plateau continental de Kerguelen et des îles au large de la Nouvelle-Calédonie pourrait contenir des hydrocarbures, notamment des hydrates de gaz. Aux conditions économiques et techniques actuelles, ces gisements ne seraient pas exploitables. Mais qui peut dire ce qu’il en sera dans vingt ans ? Et quid des nodules polymétalliques ? Le dialogue entre industriels et scientifiques a déjà commencé, et il est raisonnable de penser que, dans la décennie, des permis de recherche seront déposés.

Au-delà de l’exploitation des biens, ces îles désertes peuvent aussi valoriser des richesses immatérielles et des services. La vente de timbres-poste est une ressource classique des TAAF. Le tourisme dans les îles australes est naissant, coûteux et limité par les capacités logistiques, mais très apprécié. La demande existe pour les éparses, et en particulier Glorieuses, auxquelles le Club Méditerranée s’était un temps intéressé.

En choisissant Kerguelen pour implanter — virtuellement — le registre-bis du pavillon national, la France a permis à tous les navires qui y ont droit — pour l’essentiel, la flotte de commerce hors cabotage communautaire — de rester sous pavillon français avec une meilleure compétitivité. Ces navires sont ainsi immatriculés à PortauxFrançais, capitale des Kerguelen, et peuvent notamment embaucher une certaine proportion de marins étrangers. Pour toutes les autres législations, notamment en terme de sécurité ou d’environnement, ils restent soumis aux lois françaises et au contrôle effectif de l’administration française, ce qui fait la différence entre un registre-bis — comme s’en sont dotés la plupart des pays européens — et un pavillon de complaisance sur lequel l’État de pavillon n’exerce aucun contrôle.

Mais la richesse la plus certaine est l’exploitation d’une position géographique et d’une qualité environnementale uniques. La recherche scientifique, qui a été l’un des moteurs de l’exploration de ces mers, y est toujours particulièrement développée, notamment, mais pas exclusivement, dans les climats froids des TAAF : en biologie animale, médecine, sciences de la mer et de l’univers, ces sites isolés servent d’avant-postes à nos chercheurs. Les grandes questions du climat, de la couche d’ozone, de l’interaction océan / atmosphère y font l’objet de savants travaux. La fonction d’observatoires météorologiques est importante, notamment pour la veille cyclonique et l’élaboration de modèles mondiaux de circulation de l’air. Enfin, la qualité de l’environnement est un atout inestimable et une lourde responsabilité sur des milieux polaires, sub-polaires, tropicaux ou équatoriaux. Les lagons de Chesterfield et Bellone, d’Europa, Bassas da India, des Glorieuses ou de Clipperton sont inviolés et sont suivis dans le cadre de l’IFRECOR [7]. Du pôle à l’équateur, toute décision publique affectant ces milieux doit prendre en compte le maintien de leur environnement dans son état originel. Il s’agit incontestablement d’un trésor.

La géographie explique que le CNES ait choisi Kerguelen pour une station de suivi des satellites qui participe à la sécurité des lancements et des trajectoires. Le CEA implante à Crozet, à Kerguelen et en terre Adélie des stations de surveillance des essais nucléaires dans le cadre du traité de Vienne. La NASA avait envisagé de construire à Kerguelen une piste de déroutement pour la navette spatiale. Les TAAF exploitent ainsi leur isolement en étant seuls à pouvoir répondre à ces demandes très spécifiques. Compte tenu du développement des activités liées au spatial, le fait de disposer de tels points d’appui au milieu des mers est un atout à valoriser à long terme : de fait, un monopole géographique.

Au sens des remarques qui précèdent, la dimension stratégique de ces îles ne fait pas de doute.

En l’absence de population, pas d’élus, pas de syndicats, pas de presse, pas d’économie privée : l’absolu de l’administration d’État n’y est borné par aucun contre-pouvoir.

Le juriste observera que ces îles n’étant pas des départements, le principe de spécialité législative s’y applique [8]. Cette donnée est certaine pour les îles de Nouvelle-Calédonie et pour les TAAF, à raison du statut de territoire d’outre-mer, elle peut se déduire de la jurisprudence pour les éparses [9]. Or, hormis le cas des lois dites de souveraineté qui s’appliquent sur tout le territoire de la République, bien rares sont les textes qui prévoient une mention d’application à leur égard. Le vide juridique pour certaines branches du droit — environnement, patrimoine, pêche, etc. — pourra se révéler gênant. Des arrêtés pris selon les cas par le préfet, le haut-commissaire ou l’administrateur supérieur peuvent combler une partie des lacunes.

Le juriste relèvera également que l’ensemble du foncier appartient à l’État — faute de concurrent — et fait partie de son domaine privé, sauf les bases et installations qui relèvent vraisemblablement du domaine public.

Pour les îles tropicales de l’Océan Indien, le préfet organise les opérations logistiques avec notamment le concours des armées et règle par arrêtés les différents problèmes de gestion qui se posent. Il a comme adjoint pour la gestion des îles éparses le directeur régional de Météo-France, administration qui y entretient des stations d’observation automatiques et assure une présence humaine à Tromelin. Les dépenses nécessaires pour l’équipement de ces îles sont financées par le ministère de l’outre-mer et inscrites au budget local de Météo-France. Un conseil des îles éparses, créé par arrêté préfectoral, associe autour du préfet les principales administrations intéressées. Un comité scientifique des îles éparses coordonne les actions de recherche qui s’y déroulent. Les îles éparses sont classées en réserve naturelle par un arrêté préfectoral de 1975, et des réflexions sont en cours pour leur donner un statut en terme d’environnement résultant d’un texte national, vraisemblablement un décret faisant de ces îles une réserve naturelle.

Pour Clipperton, en l’absence de toute présence humaine — hormis un navire de guerre une ou deux fois par décennie — le haut-commissaire assume seul la charge de l’administration.

Ce rattachement personnel au représentant de l’État dans la collectivité — département d’outre-mer ou territoire d’outre-mer — signifie aussi l’absence de tout lien avec cette collectivité [11]. Quelles que soient les évolutions futures de la Réunion ou de la Polynésie, ces îles désertes qui n’en font aucunement partie ne seraient pas juridiquement concernées. Rien n’interdirait d’ailleurs de confier l’administration de toutes ces îles à d’autres autorités : le préfet de Mayotte est plus proche géographiquement pour les éparses ou Tromelin. Rien n’interdirait non plus de les confier au préfet de la Haute-Marne.

Pourquoi un tel choix ? Les îles australes étaient précédemment rattachées au gouvernement général de Madagascar, et l’indépendance de la Grande Île était prévisible. Peut-être aussi espérait-on encore réussir une colonie de peuplement, comme les Anglais aux Malouines, et le territoire en était en quelque sorte la préfiguration.

Cette loi est toujours en vigueur, et les TAAF peuvent s’enorgueillir de jouir du statut doyen parmi tous les statuts de l’outre-mer, désormais rehaussé par la révision constitutionnelle ayant touché l’article 74, au rang de loi organique. Ce territoire, dont le siège est fixé à St-Pierre de la Réunion depuis avril 2000, est dirigé par un administrateur supérieur, qui est à la fois le représentant de l’État et l’exécutif de la collectivité. En l’absence d’assemblée territoriale ayant une légitimité démocratique, il est assisté d’un conseil consultatif composé de membres nommés représentant les principaux ministères intéressés. Chacun des archipels qui le composent constituent un district, à la tête duquel est nommé un chef de district, tout à la fois représentant de l’État, officier de police judiciaire et d’état-civil, chef de service, garde-pêches et douanier. Les bases des districts sont habitées en permanence — un peu moins de 300 personnes pendant l’été austral, la moitié en hiver — pour des séjours qui ne dépassent pas un an.

L’administrateur supérieur et sous son autorité les chefs de district incarnent la République. Ils sont, pour parler comme au XIX^ème siècle, les garde-pavillon de ces îles. Mais ils le sont à travers le support budgétaire et fonctionnel d’un territoire d’outre-mer, et sans que la question — ailleurs si importante et légitime — de savoir si une compétence est attribuée à celui-ci ou celui-là ait vraiment de portée. Ce territoire est un démembrement de l’État.

Certaines des zones les plus remarquables des districts sont classées en zone protégée, par arrêtés de droit territorial. Comme pour les éparses, la question d’un classement par décret de ces biotopes exceptionnels au titre de l’une ou l’autre des législations de protection de la nature pourrait se poser.

Cette collectivité originale reçoit une dotation budgétaire de l’État, ainsi que le produit des licences de pêche, de la philatélie, des impôts — sur le revenu des hivernants et indirect sur les navires immatriculés au registre Kerguelen — et depuis peu d’une activité touristique naissante.

On voit bien, sur cet exemple, comment les activités s’agrègent les unes aux autres, et se rendent mutuellement possibles. Le territoire est d’abord l’incarnation de la souveraineté de l’État et de la volonté politique de projeter une présence française sur ces îles. Mais il est aussi la structure qui fédère et mutualise les énergies : ni la recherche scientifique, ni Météo-France, ni le CNES, ni la grande pêche australe ne pourraient supporter le coût d’une base à terre. Mais l’existence de celle-ci profite à tous et en diminue pour chacun le coût marginal.

Le territoire des TAAF est-il une vraie collectivité au sens de l’article 72 de la Constitution ? On sait que celles-ci s’administrent librement par des conseils élus. Or point de libertés pour les TAAF, dont l’administrateur supérieur est subordonné au ministre, et point de conseil élu. On peut dès lors soutenir qu’il s’agit d’une fiction juridique. Mais celle-ci a apporté à la gestion de ces archipels le principe de spécialité législative, l’autonomie budgétaire et la souplesse de gestion, ainsi que le caractère général de ses interventions, par opposition au principe de spécialité qui gouverne les établissements publics. Pour les îles désertes les plus fréquentées et où se déroulent les activités les plus variées, cette réponse juridiquement hétérodoxe apparaît avoir fait ses preuves, loin du regard des politiques ou de celui du Conseil constitutionnel.

La loi organique leur a consacré deux articles, ce qui est un bien grand honneur. On peut penser que les espoirs nés de prospections d’hydrocarbures ont ravivé l’intérêt pour ces îles désertes. L’article 45 dispose que le domaine est transféré à la Nouvelle-Calédonie, et l’article 22 que cette collectivité est compétente pour toutes les matières que la loi ne réserve pas à l’État. Ainsi l’État conserve le noyau dur des compétences régaliennes, alors que la Nouvelle-Calédonie aura en charge les compétences d’aménagement et de développement. Ainsi, si des perspectives économiques s’y précisent, pour la pêche, les hydrocarbures ou toute autre exploitation à terre ou en mer, les décisions reviendront au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, c’est-à-dire à un exécutif élu [14].

Avec cette solution, ces îles se rapprochent de la Grande-Terre et s’éloignent de Paris. Elles sont organisées juridiquement comme des prolongements de la Nouvelle-Calédonie, dont elles suivent le régime juridique et les évolutions programmées.

Ainsi, plus les enjeux se précisent et deviennent complexes, plus l’évolution les ramène vers un mode connu : le rapprochement d’un statut de collectivité.

Ces rochers volcaniques et ces atolls sont à la fois des accidents de la géographie et des péripéties de l’histoire. Si, pour Bruxelles, les régions d’outre-mer sont des régions ultra-périphériques, on rencontre ici l’ultra-périphéricité de l’ultra-périphéricité.

Au terme de ce propos, il faut accepter ces cadeaux venus de la mer et se demander ce qu’ils apportent à l’outre-mer. Deux choses essentiellement :

Pourquoi les oiseaux et mammifères marins sont-ils si nombreux sur ces îles ? Parce qu’au milieu d’immensités liquides, elles constituent les seuls points émergés où ces animaux peuvent se reproduire et élever leurs petits. De la même manière, l’intérêt de ces îles françaises est par essence le potentiel original et irremplaçable qu’elles constituent en tant que plates-formes perdues aux confins des océans.