D’abord un défià l’histoire. Conçus initialement comme des colonies agricoles vouées à la monoculture du sucre, ou comme relais d’influence politique et économique n’ayant pas vocation à accueillir une population européenne nombreuse, ces territoires ont donné lieu à des sociétés particulières, longtemps marquées par l’esclavage, ou par d’autres inégalités reflétant les différents niveaux d’acculturation aux mentalités européennes.

Ensuite un défià la géographie. Nos départements et territoires d’outre-mer, situés à des distances que le développement des moyens de transport ne peut à lui seul effacer, connaissent aussi des conditions climatiques extrêmes. En zone tropicale le moindre cyclone peut placer toute une population en situation de précarité. La nature y est excessive : généreuse mais dangereuse, elle requiert une surveillance particulière de la part des pouvoirs publics, comme nous le rappelle cette année encore le centenaire de la destruction de la ville de Saint-Pierre de la Martinique lors de l’éruption de la montagne Pelée en 1902.

La variété des régimes juridiques des terres françaises d’outre-mer et l’importance des particularismes locaux ne furent pas sans conséquence sur l’organisation interne de l’administration en charge de l’outre-mer. Celle-ci fut l’objet d’une tension constante et bien plus précoce qu’en métropole entre principes d’assimilation et d’autonomie, entre centralisation et décentralisation, au point de pouvoir apparaître, encore de nos jours, comme un laboratoire institutionnel.

Cette dépendance devait durer près de deux siècles. Le bureau des colonies fut promu au rang de direction du ministère de la marine, mais ne devint ministère de plein exercice qu’en 1894. Il occupait alors le pavillon de Flore, à l’extrémité du Louvre. Son autonomie nouvelle fut consacrée par l’installation des bureaux rue Oudinot en 1910, dans l’hôtel de Montmorin, du nom du ministre de Louis XVI qui l’avait fait bâtir.

Il s’agissait en 1894 de rendre témoignage à la renaissance de l’empire colonial français qui avait été réduit à fort peu de choses depuis le traité de Paris de 1763 et les guerres de l’Empire napoléonien. De l’ancien empire étaient demeurés Saint-Pierre-et-Miquelon, la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane, ainsi que quelques comptoirs aux Indes. Après 1830 et la prise d’Alger, les explorations et les conquêtes reprirent. On prit possession d’îles et d’archipels : Mayotte (1841-1843), Wallis-et-Futuna (1842-1887), Polynésie française (1842-1900), Nouvelle-Calédonie (1853-1860). L’intensification de la conquête sous la III^ème République fit de la question coloniale une affaire d’État. L’expansion de la France en Afrique et en Indochine allait fonder véritablement le nouvel empire, et en faire, avec beaucoup d’illusions peut-être, un des principaux éléments de la puissance française, dont l’Exposition coloniale de 1931 marqua l’apogée.

Cette autonomie ne s’accompagna jamais, cependant, d’un regroupement de l’outre-mer français dans un même portefeuille ministériel. Malgré des projets de création d’un ministère de la France extérieure dans les années 1920, le ministère des colonies continua à mériter son nom. À l’exception de l’Indochine, les protectorats et mandats lui échappèrent toujours au profit des affaires étrangères ; l’Algérie, département, était administrée par le ministère de l’intérieur.

Par une loi du 31 juillet 1920, le ministère des colonies fut organisé, après une période de fluctuation, de manière thématique; il comprenait cinq directions dont une direction des affaires politiques et une direction des affaires économiques. Sans qu’il faille nécessairement y voir une préfiguration des actuelles direction des affaires politiques, administratives et financières (DAPAF) et direction des affaires économiques, sociales et culturelles (DAESC), il est certain que cette structure connut une stabilité remarquable et sortit renforcée de la création du ministère de la France d’outre-mer (FOM) après-guerre.

La IV^ème République apporta d’importants changements au dispositif colonial afin de mieux prendre en compte l’apport de l’outre-mer à la République. Il est d’abord plutôt question d’intégrer que de décoloniser. C’est la départementalisation des « quatre vieilles colonies » [2], en 1946, qui apparaît comme le fait le plus caractéristique de cette première période. Ce choix impliquait que les nouveaux DOM quittent le champ des colonies pour celui de l’intérieur. Ainsi les DOM qui sont comme le socle de l’administration actuelle n’allaient plus dépendre de la rue Oudinot. Le nouveau département ministériel, significativement rebaptisé ministère de la France d’outre-mer (FOM), allait maintenir durant douze ans une configuration administrative aussi éloignée de l’ancienne que de celle que nous connaissons aujourd’hui [3].

Au moment de la décolonisation (1958), seuls les TOM actuels conservaient pleinement leur place au ministère de la FOM, et ils pesaient peu à côté des colonies d’Afrique dont l’indépendance était de plus en plus sérieusement envisagée. Dans ce contexte c’est l’existence même d’un ministère de l’outre-mer qui pouvait être remise en cause. Or, même si l’autonomie lui fut souvent contestée, l’administration centrale de la France d’outre-mer allait survivre aux indépendances, en retrouvant d’une façon un peu paradoxale un champ de compétences rappelant le temps du défunt ministère des colonies : au moment où on pouvait donc croire consommé le démantèlement de l’Empire, le dispositif nouveau allait garder la marque du passé sur plusieurs points essentiels.

Le décret du 8 janvier 1959 portant nomination des membres du gouvernement créait un poste de ministre délégué auprès du premier ministre, chargé du Sahara — l’Algérie était encore française —, des départements et territoires d’outre-mer et de l’énergie atomique confié à Jacques Soustelle. Au même moment les États nouvellement indépendants entraient dans le champ d’action des affaires étrangères par le biais d’un nouveau ministère de la coopération auquel étaient déléguées les attributions diplomatiques et techniques du Premier ministre.

Le point saillant était que le nouveau ministère de l’outre-mer récupérait les compétences sur les DOM confiées au ministère de l’intérieur en 1946. Le secrétariat général des DOM, érigé par la suite en direction des DOM, allait donc faire pendant à la direction des TOM : on opérait ainsi une stricte séparation des collectivités selon leurs statuts.

La réorganisation était donc plus le fruit de l’urgence et des événements que d’une réforme véritablement pensée sur les attributions et les structures du ministère : ses nouveaux services n’étaient que l’empilement d’éléments anciens [4].

Ce redéploiement dissimulait un archaïsme bien réel qui est à l’origine de la première grande réforme de structures qu’ait connu le ministère sous la V^ème République.

Pour des raisons politiques, tout d’abord, une séparation trop tranchée entre départements et territoires ne semblait plus totalement pertinente. La France avait perdu, ou allait perdre, ses derniers territoires africains. Parallèlement, les autres territoires avaient vu leur organisation administrative se rapprocher de celle des départements, ou avaient déjà reçu un embryon d’organisation départementale (Saint-Pierre-et-Miquelon). Enfin, la politique générale du gouvernement poussait à « construire dans chaque département et dans chaque territoire une société française exemplaire, libérale et assurant le progrès économique et social », donc à l’homogénéisation des conditions.

On créa d’autre part des « missions », pour traduire dans les faits le rôle que l’on voulait assigner au ministère : non plus gérer les programmes de l’État outre-mer, mais les initier et les coordonner, être à l’outre-mer ce que la délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) était à la métropole, pour la DAESC, tandis que la DAPAF devait maintenir au ministère son caractère de ministère de l’intérieur pour l’outre-mer.

Pour des raisons d’organisation, ensuite, celle du secrétariat d’État n’ayant pas toujours su prendre en compte ces transformations récentes. Le travail y était totalement cloisonné et chaque direction, campant sur ses traditions, ignorait l’autre. La direction des TOM était d’ailleurs toujours dirigée par des cadres issus des corps en voie d’extinction de la France d’outre-mer, alors que la direction des DOM, ainsi renommée en 1977 en remplacement du secrétariat général des DOM, avait été constituée en direction du ministère de l’intérieur. Enfin, la contribution des fonctionnaires des finances était loin d’être claire.

Pour plusieurs raisons, la réforme n’atteignit pas tous ses objectifs. Pour que leur action fût efficace, la création théorique d’une quarantaine de missions supposait que fussent placés à leur tête des agents de haut niveau, rapidement autonomes. Le ministère n’eut jamais les moyens d’une telle ambition. Plusieurs missions ne virent jamais le jour faute de titulaire. Bien plus, on regretta rapidement l’effacement des niveaux de hiérarchie et de regroupement intermédiaires.

À la DAESC, exemple d’administration de missions où elles étaient en effet particulièrement nombreuses, l’autonomie de ces cellules nuisait finalement à la cohérence de l’ensemble, et ce qui devait devenir un ministère de la coordination s’en révéla lui-même cruellement dépourvu. Plusieurs rapports d’audit soulignèrent la difficulté des ministères techniques à trouver un interlocuteur rue Oudinot. Le rétablissement à la DAESC d’une structure hiérarchique en sous-directions fut consacrée en dernier lieu par un arrêté de 1995.

Côté DAPAF on ne parvint pas à trancher définitivement entre deux méthodes d’administration, la première se traduisant par une répartition des services par nature d’affaires, la seconde par une division géographique des bureaux plus soucieuse, pensait-on, des particularités de chaque collectivité. Les années 1980 furent celles du retour des particularismes et des statuts sur mesure. À nouveau, la géographie imposait ses contraintes. Le ministère semblait réduit à osciller éternellement entre deux manières d’organiser son travail au gré des évolutions toujours rapides et chaotiques des situations locales.

Les dernières modifications furent réalisées à l’occasion d’une réflexion interministérielle sur l’organisation et les missions de l’État lancée par le Premier ministre en 1993. Déconcentration et réorganisation étaient les deux thèmes soumis à l’assiduité de comités particuliers à chaque administration centrale. S’il n’allait pas parfois sans artifice, l’exercice aboutit, rue Oudinot, à mettre en œuvre une réorganisation, qui, pour paraître modeste, ne fut pas sans importance. Le travail du comité fut, en effet, l’occasion d’une étude approfondie sur les compétences de droit et de fait du ministère, bien vagues et lointaines depuis la publication du seul décret à les avoir entièrement énumérées, le décret d’attribution de 1959, qui allait être remplacé par celui de 1997. En isolant les missions fondamentales de cette administration, le réflexion conduisit, en toute logique, à évaluer le fonctionnement des différentes directions. Si le schéma d’une direction unique fut sérieusement envisagé en 1995, on s’en tint finalement à un projet plus modeste, qui se traduisit par les réaménagements de la DAPAF (1994), et de la DAESC (1995).

Le ministre de l’outre-mer a souvent été, à l’origine, ministre d’État : ce fut le cas pour Robert Lecourt (1960), Louis Jacquinot (1961), Pierre Billotte (1966), Pierre Messmer (1971).

Quand il ne fut pas ministre de plein exercice, il figura souvent ensuite comme ministre délégué ou comme secrétaire d’État auprès du Premier ministre, notamment dans la période 1969-1976. En 1976, le secrétaire d’État Olivier Stirn quitta le Premier ministre pour être placé auprès du ministre de l’intérieur : ce rattachement prévalut pendant dix ans (1976-1986), avant que le ministère de l’outre-mer ne reprenne toute son autonomie, avec Bernard Pons (1986-1988) puis Louis Le Pensec (1988-1993).

La prise en compte de certains contextes politiques locaux semble avoir plus particulièrement pesé dans ce retour à l’autonomie. Ainsi, et de manière assez inhabituelle, le ministre de l’outre-mer fut flanqué à deux reprises de collaborateurs de rang ministériel [5] : Edgar Pisani fut ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la Nouvelle-Calédonie (1985); il avait à sa disposition les services de la rue Oudinot; Gaston Flosse fut secrétaire d’État auprès du ministre des départements et territoires d’outre-mer, chargé des problèmes du Pacifique sud (1986-1988).

Ensuite, la tendance des années précédentes prévalut et le rapprochement avec le ministère de l’intérieur fut accentué. La suppression des bureaux géographiques à la DAPAF en 1994 apparaît déjà comme une adaptation des structures à celles de cet interlocuteur privilégié. Le rapprochement s’accentua, de 1997 à mai 2002, où Jean-Jack Queyranne et Christian Paul furent nommés successivement secrétaires d’État auprès du ministre de l’intérieur.

On notera que Mme Brigitte Girardin a été nommée ministre en juin 2002, et qu’en 1995, M. Jean-Jacques de Peretti avait été nommé comme ministre délégué auprès du Premier ministre. On peut en déduire de ces trois cas de figures — ministre, ministre délégué auprès du Premier ministre, secrétaire d’État auprès du ministre de l’intérieur — certaines hésitations quant à la position de l’outre-mer dans l’action gouvernementale au fil des décennies.

Le ministère est ainsi chargé — et c’est le portefeuille de la DAPAF — des affaires politiques, institutionnelles, administratives et financières des DOM et TOM. Il exerce l’autorité gouvernementale outre-mer. Il assure le conseil et le contrôle des collectivités locales dans les DOM. Ses attributions sont celles qu’exerce le ministère de l’intérieur en métropole : administrer le territoire — encore que le choix des responsables de l’administration préfectorale soit largement partagé avec la place Beauvau — et garantir la sécurité des personnes et des biens. Dans les TOM, il exerce l’autorité de l’État (qu’incarnent des « délégués du gouvernement » nommés, après concertation interministérielle, par décret du Président de la République en conseil des ministres) dans le respect de l’organisation particulière de ces territoires définie par les différents statuts. Il supervise la gestion des services déconcentrés — encore, là aussi, que les nominations des cadres et personnels des services de l’État relèvent largement de leurs ministères respectifs. Il contribue à définir la politique de l’État en matière de fonction publique outre-mer et, à ce titre, est confronté à la question des sur-rémunérations des agents qui fait l’objet de vives critiques économiques, mais qui n’a jamais reçu que des solutions marginales. Il gère les moyens financiers et humains (environ 320 personnes) du ministère dont nombre d’agents proviennent — selon différentes formules juridiques — d’autres administrations.

Parmi les fonctions qui se sont plus particulièrement développées, on relèvera un important effort de coordination juridique et de codification, ainsi qu’une intervention accrue dans les affaires internationales par le biais de la coopération régionale.

Le second type de missions concerne le développement économique et social. Le décret d’attribution de 1997 a mis l’accent sur le rôle du ministère en lui confiant la « préparation et la mise en œuvre de l’action du gouvernement » dans ces domaines. À ce titre, il anime et coordonne l’action des ministères pour la part où ceux-ci interviennent outre-mer. Il a en charge, en principe — mais toujours sous réserve d’accord interministériel sur les modalités et moyens à mettre en œuvre — les politiques en matière d’emploi et de formation, la lutte contre l’exclusion, le logement et le développement urbain, la production sociale et familiale, ainsi que l’enseignement, le développement culturel et la jeunesse. Il intervient dans l’élaboration des textes législatifs et réglementaires que déterminent les politiques de développement et d’équilibre social et culturel conduites par les pouvoirs publics. Il comporte un service très particulier qui est celui du SMA (service militaire adapté) offrant, par des modalités spéciales d’exécution du service militaire — et qui ont survécu à la suppression du service obligatoire — des facultés de formation et d’insertion dans des missions de service public des jeunes d’outre-mer. Il instruit tous les dossiers d’investissement et les programmes de développement soit de façon autonome, soit en coordination avec les différents ministères techniques et avec l’Union européenne, encore que d’importantes décisions relèvent dans un certain nombre de matières [6] plus d’autorités externes [7] que de lui-même qui exerce plutôt un pouvoir d’ambassade et de négociation.

Toutefois, les moyens financiers que gère le ministère se sont considérablement accrus par la prise en charge directe de certaines compétences en matière de politique de l’emploi (FEDOM) et de logement (LBU), qui viennent s’ajouter aux fonds d’intervention traditionnels propres au ministère (FIDOM, FIDES).

L’historique qui vient d’être présenté du ministère de l’outre-mer conduit à poser les trois questions clés relatives à ce département ministériel original. Ce ministère est-il nécessaire ? Quelle est, dans ce cas, sa place adéquate dans l’appareil gouvernemental ? Enfin, comment son organisation interne peut-elle répondre aux responsabilités dont il a la charge ?

Surtout, l’explicitation et la défense de chacune des spécificités des DOM exigent que leurs dossiers soient préparés et soutenus par d’autres administrations que celles qui gèrent le droit commun national.

De même dans le domaine européen, l’intégration des DOM connaît les modérations et les adaptations que fonde l’article 299-2 du traité d’Amsterdam. Qu’il s’agisse des fonds structurels (au regard desquels ils bénéficient de la position exceptionnelle de région de catégorie 1), ou des organisations communes de marchés qui les intéressent seuls (comme la banane) ou prioritairement (comme le sucre), ou qu’il s’agisse de la négociation d’affaires tarifaires (comme l’octroi de mer, les relations avec les PTOM ou les ACP), il n’existe pas de situation comparable dans l’ensemble français, d’autant que leur avenir économique dépend, dans une proportion considérable, des décisions européennes.

Pourrait-on imaginer que chacun de ces enjeux soit laissé aux soins des différents départements ministériels techniques et des instances de négociations avec l’Union européenne sans qu’une institution comme le ministère de l’outre-mer, synthétise les analyses, prépare les positions françaises, négocie elle-même en tant que de besoin avec le niveau européen ?

En outre, la perspective d’évolutions institutionnelles, au moins dans les DFA, telles qu’inscrites dans le projet en cours d’examen de révision du titre XII [*] de la Constitution, à la fois en ce qui concerne les organes (faculté d’assemblées ou de collectivités unifiées) et en ce qui concerne les normes (au delà d’un pouvoir réglementaire local, hypothèses de pouvoir législatif délégué circonscrit) implique le suivi de ces transformations par un ministère dédié à ces questions. Au contact quotidien de l’univers complexe des DOM, tel ministère est indispensable pour apprécier les demandes, les forces politiques, les motifs de tel ou tel choix et, donc, pour concevoir, négocier, préparer les projets juridiques correspondants et les procédures par lesquelles ils peuvent et doivent être conduits ».

C’est la même logique qui implique cet organe politique et administratif spécialisé pour ce qui concerne le suivi des anciens TOM et des collectivités territoriales spéciales.

Dès lors, assurer la conscience et la présence des outre-mers dans la France doit relever d’une impulsion particulière. C’est pourquoi, au niveau du travail gouvernemental et administratif, le ministère de l’outre-mer est indispensable : sans ce département ministériel la prise en compte de l’outre-mer serait bien plus aléatoire.

Pour autant, il est clair que sa fonction est une fonction transversale qui a tout intérêt à être dégagée, autant que possible, des tâches de gestion lorsque celles-ci peuvent être exercées de manière verticale rationnelle et avec des économies d’échelle, par les ministères techniques. Ce qui doit appartenir en propre à un ministère de l’outre-mer est une fonction de mission, complétée par l’utilisation de moyens propres d’intervention lorsque ceux-ci — pour tel ou tel motif et, particulièrement, pour garantir les moyens de rattrapages économiques et sociaux — n’existent qu’à l’égard de l’outre-mer.

Sa tâche est donc de concevoir et de proposer des règles du jeu organiques et juridiques applicables aux pays d’outre-mer. Elle vise à mobiliser les moyens indispensables à l’équilibre et au développement de ceux-ci, ce qui comporte plusieurs volets :

C’est donc une fonction de coordination et de mission qui comporte une dimension politique au double sens du terme : d’une part, parce qu’il s’agit de tenir avec succès une ligne de conduite; d’autre part, parce que l’outre-mer comporte des enjeux de pouvoir. Si une telle fonction était organisée au niveau d’une grande administration transversale de mission — comme une DATAR pour l’outre-mer — elle ne pourrait disposer d’un chef investi d’une autorité suffisante, ni d’un responsable proprement politique essentiellement disponible à cette fin.

Ce qui vient d’être dit des besoins à exercer par un organe spécialisé commande en même temps la place adéquate que celui-ci doit avoir au sein d’un organigramme gouvernemental.

Le rang adéquat serait-il celui d’un ministre ? C’est déjà préférable à celui d’un secrétaire d’État. Mais le ministre de l’outre-mer parmi les autres ne dispose par lui-même — en dehors du fait qu’il exerce des attributions de souveraineté — d’aucune autorité de coordination, ni d’aucun pouvoir d’arbitrage, alors que les besoins de son département ministériel sont toujours loin de recevoir un assentiment aisé des autres partenaires ministériels. Ils passent en effet — pour compenser les handicaps de l’outre-mer — par des demandes de dérogations par rapport au droit commun, ainsi que par des demandes de crédits appréciables. Par ailleurs, les intérêts économiques, sociaux et commerciaux des outre-mers rentrent souvent encore moins aisément que les intérêts métropolitains dans les logiques de l’européanisation et de la mondialisation et le ministre qui les défend peut être regardé comme un gêneur pour l’application des traités et pour une diplomatie consensuelle de la France.

Un ministre de l’outre-mer, sans pouvoir propre d’arbitrage, ne tient son pouvoir que des liens privilégiés qu’il peut avoir soit avec le Président de la République, soit avec le chef du gouvernement. Ces équations répondent notamment (sans qu’il soit impossible de trouver d’autres exemples, mais moins marquants) à la relation Brigitte Girardin/Jacques Chirac, ou à la relation Louis Le Pensec/Michel Rocard [10].

En fait, un ministre d’État ou un ministre délégué opérant pour le compte du Premier ministre serait la meilleure solution, en terme d’image, pour assurer la notoriété et les moyens des intérêts de l’outre-mer. Mais, quelle que soit la désignation du poste, elle ne dispense en aucun cas les chefs de l’exécutif — soit parce qu’ils s’y trouvent portés par une forte sensibilité personnelle à l’égard de l’outre-mer (comme le chef d’État et le chef de gouvernement précités), soit parce qu’ils se trouvent sollicités par le ministre de l’outre-mer — de s’impliquer fortement au bénéfice de celui-ci dont les composants ne sont plus alors regardés comme les « confettis de l’Empire » mais comme les frontières de la République.

Les raisons pratiques d’un tel organigramme sont doubles : d’une part, constater le besoin d’une logistique commune (pour le budget du ministère, pour la gestion de personnels provenant très largement d’autres administrations), d’autre part, considérer que les unités de la DAESC font appel aux mêmes besoins de compétences spécialisées (économiques, fiscales, européennes, agricoles, sociales, culturelles, en matière de transport, pour le service militaire adapté, etc.) qu’il s’agisse des DOM ou des TOM.

Le revers de cette logique est, sinon la concurrence entre les deux directions (que savent apaiser, dans les meilleurs des cas, de bonnes relations personnelles entre les directeurs), qu’il existe des interférences permanentes entre les deux portefeuilles ; d’autant que la synthèse et la négociation du budget du ministère est conduite par la DAPAF, alors que les grands chefs de dépenses apparaissent au titre des actions suivies par la DAESC. L’imbrication est structurelle dès lors que chacune des deux directions traite des affaires des mêmes pays, malgré des angles différents. Comment assurer aisément la cohérence (fondamentale ou quotidienne) lorsque la direction politique et administrative suit les finances locales et les impôts correspondants et la direction économique les capacités d’intervention économique des collectivités locales ainsi que la faculté de développement de l’emploi des entreprises et des professions non salariées ? Comment assurer encore cette cohérence quand les questions économiques de la pêche, par exemple, relèvent des affaires économiques et que les négociations internationales sur la pêche relèvent des affaires politiques ? Comment combiner le suivi de l’octroi de mer, qui appartient au portefeuille des affaires européennes tenu par la direction économique, et l’appréciation des équilibres « ressources-dépenses » des collectivités locales, suivis par la direction des affaires politiques et administratives ? En pratique, la cohérence résulte d’une implication forte et large du cabinet du ministre dans toutes les questions qu’une ligne de partage bien souvent aléatoire répartit entre les deux directions.

Par ailleurs, et alors même que la structure Dijoud pouvait être fondée sur l’idée que la distinction entre DOM et TOM s’effacerait un peu, alors même que les hypothèses de changements institutionnels peuvent conduire à penser que le modèle DOM sera évolutif, il reste, à nos yeux, indispensable de prendre en compte que la distinction entre les actuels DOM et les anciens TOM répond à des situations fondamentales totalement différentes et vraisemblablement de nature pérenne.

Dans les TOM, l’arrivée européenne s’est superposée à des sociétés millénaires préexistantes. Dans les DOM, les peuplements se sont faits par la colonisation et par la traite de manière quasi-simultanée dans des pays qui étaient très peu peuplés. Leur histoire, même si elle a été longtemps cruelle, et alors même qu’elle n’est devenue que progressivement conviviale, s’est, dès le départ, faite ensemble par des communautés que le sort a ainsi rassemblées dans un creuset commun. Le modèle des TOM a toujours consisté à faire valoir les différences, d’abord pour imposer l’intérêt des dominants, ensuite pour respecter les droits et héritages des premiers habitants. Chacun des pays composant l’ancien ensemble des TOM, aux exceptions de Saint-Pierre-et-Miquelon et, d’une certaine manière, de Mayotte, s’est construit sur des volontés successives d’organiser des différences. Chacun des départements d’outre-mer a été édifié à l’inverse sur la volonté de construire dans tous ses aspects, l’égalité. La traduction juridique de ces données historiques de base a été, sous réserve de modulations progressivement atténuées, le principe d’égalité législative dans les DOM et le principe de spécialité législative dans les TOM, tandis que, s’agissant des organes, le modèle départemental/régional s’appliquait dans les DOM et que la recherche d’institutions sur mesure a toujours été à l’œuvre dans les TOM. Alors même que des évolutions constitutionnelles pourraient conduire à nuancer, par l’attribution de compétences normatives à des personnes morales de droit public dans les DOM, le principe d’égalité législative et réglementaire, et alors même que des institutions « à la carte » apparaîtraient au niveau des organes — évolutions éventuelles qui, au demeurant, ne semblent intéresser qu’une partie de la classe politique dans les seuls DFA et à l’exclusion de la Réunion — le poids des itinéraires historiques très différents des deux groupes de collectivités ne saurait sans doute s’effacer : d’une part, les pays d’outre-mer qui ne sont pas des DOM restent essentiellement gouvernés par le fait que le droit commun (fiscal, social, commercial, etc.) y est d’origine territoriale, tandis que les compétences de la République ne s’exercent que dans des domaines d’attribution explicitement déterminés. En parallèle, quelles que puissent être les évolutions institutionnelles, il est bien douteux que la situation actuelle des DOM puisse s’inverser à ce point.

En toute hypothèse, les canaux empruntés par le soutien au développement économique et social ne sont donc pas les mêmes dans les ex-TOM et dans les DOM. Certes les transferts de la République par tête d’habitants au bénéfice des uns et des autres sont dans des ordres de grandeur comparables. Mais ils résultent dans les DOM, d’une part, de l’écart entre les dépenses de la Nation et les impôts nationaux qui sont perçus localement, d’autre part, des découverts de gestion des grandes caisses de garantie sociale dont les cotisations ne couvrent pas les dépenses. Dans les TOM où il n’y pas de fiscalité nationale, les concours de la Nation sont la somme des dépenses directes qu’elle y consent pour les services qu’elle prend en charge et pour les équipements qu’elle assure, ainsi, par ailleurs, que de dotations affectées à leurs institutions, par lesquelles celles-ci trouvent les moyens de compléter leurs ressources locales pour des régimes sur mesure, notamment de protection sociale (maladie, vieillesse, etc.) qui émanent des réglementations propres à chaque pays et qui restent, en général, d’ailleurs moins protecteurs que les régimes nationaux (en particulier pour la couverture chômage). Chaque fiscalité de TOM est définie par les soins de celui-ci et leurs contribuables sont ceux des autorités locales. La fiscalité des DOM est définie par le Parlement national; alors même qu’elle comporte des amodiations de la fiscalité nationale, les habitants des DOM relèvent du pouvoir fiscal de l’État central. Alors que les habitants des DOM sont des citoyens sociaux directs de la République, ceux des autres collectivités d’outre-mer ne bénéficient pas de la pleine égalité sociale automatique et sont gérés par leurs pouvoirs territoriaux aidés par le budget de la Nation.

Quant aux relations avec l’Europe de chacun des deux ensembles, ce sont des relations totalement différentes : les DOM y sont intégrés, avec les adaptations et modérations que permet l’article 299/2 du traité d’Amsterdam, tandis que les autres pays d’outre-mer y sont simplement associés. Le poids de l’Europe est décisif pour les DOM par l’importance des fonds structurels (de 10 à 15 fois plus par habitant que dans les TOM), par les conséquences des disciplines européennes et de libéralisation mondiales sur leurs marchés (les OCM sucre et banane n’ont pas d’équivalent pour les TOM dont les grandes exportations fondamentales — nickel et perle noire — ne sont pas liés à des négociations européennes); la liberté tarifaire est le principe des relations commerciales pour les TOM tandis que les DOM dépendent, en matière douanière des grandes décisions européennes sur les relations tarifaires avec les pays tiers et notamment les PTOM et les ACP, ainsi que de l’avenir de l’octroi de mer. Il s’agit donc de deux situations et deux problématiques complètement différentes vis-à-vis de l’Europe. Or, quelle que puisse être l’évolution institutionnelle, aucun de ceux qui la souhaitent n’ont exprimé l’idée qu’elle puisse conduire les DOM à sortir de l’Europe.

À nos yeux, l’ensemble de ces facteurs aurait justifié une gestion des affaires de l’outre-mer remembrée en tenant compte de tous les inconvénients précités de la ligne de partage d’aujourd’hui entre affaires politiques et affaires économiques, tenant compte aussi des caractères irréductiblement différents au regard de l’histoire, au regard de la République, au regard de l’Europe de la situation des DOM et de la situation précédente ou évolutive des TOM. Il ne serait pas pour autant pertinent d’en revenir à la situation antérieure à la réforme Dijoud, caractérisée par une direction des TOM et un secrétariat général des DOM, organigramme répondant à des situations dépassées. Mais il est clair que les questions de l’outre-mer ne sont pas du tout les mêmes dans les trois océans, ne font appel ni aux mêmes mécanismes, ni aux mêmes compétences, ni aux mêmes négociations. Une direction unifiée du Pacifique aurait bien une mission cohérente de suivi dans tous les domaines des affaires des la Polynésie, de la Calédonie et de Wallis-et-Futuna. Une direction des océans Indien et Atlantique trouverait aussi une mission cohérente de suivi, d’une part, des questions de la Réunion (attachée au statut départemental et à l’Europe) et de Mayotte revendiquant le rapprochement de ce modèle, ainsi que des départements français d’Amérique et de Saint-Pierre-et-Miquelon [11]. Bien entendu cette répartition géographique serait à combiner avec le maintien du support logistique qu’assurerait un double service du budget et des personnels.

Si un tel organigramme mérite réflexion, ce n’est pas pour figer la situation de chaque groupe de pays, mais c’est pour répondre à des réalités différentes et permettre, avec une plus grande économie de moyens et avec une meilleure adéquation des personnels et des compétences, une adaptation de l’action publique vis-à-vis de la diversité des outre-mers.

Qu’un même ministère gère aujourd’hui des situations aussi dissemblables et que, dans tous les cas, ces situations soient celles de sociétés pluri-ethniques contribue à établir beaucoup de confusion dans la perception par les administrations, par l’opinion et par les médias, des réalités de la France lointaine. Les tâches de ce ministère sont loin d’être les mêmes pour les DOM et pour les autres pays d’outre-mer. Les sociétés pluri-ethniques considérées sont loin d’avoir les mêmes pondérations entre communautés et les mêmes équilibres. Clarifier un organigramme pourrait être aussi une manière de clarifier les problèmes et d’éclairer les esprits.