Au lendemain de la seconde guerre mondiale, ce qu’on appelait l’Empire français était beaucoup plus vaste. Il comprenait de plus l’Indochine (Vietnam, Cambodge, Laos), l’Afrique du nord (Algérie, Maroc, Tunisie), les établissements français dans l’Inde et les territoires d’outre-mer d’Afrique noire et de Madagascar. Tous ces pays ont cessé d’être français et ont signé avec la France des accords qui, pour certains d’entre eux (Vietnam, Algérie), sont la conséquence de conflits armés.

Ceux qui sont restés dans la République y ont une place spéciale : le principe de la libre détermination des peuples s’applique à leurs populations ; leurs institutions diffèrent de celles de la métropole non seulement dans leurs organisations, mais dans leurs principes mêmes ; enfin beaucoup s’interrogent sur leur avenir.

Que ces pays fassent partie de la République, ce n’est pas contestable. Chacun a sa place dans une catégorie prévue par la Constitution : articles 72 et 73 pour les départements d’outre-mer, articles 72 et 74 pour les territoires d’outre-mer, article 72 pour les collectivités créées par la loi. Seule la Nouvelle-Calédonie fait l’objet d’un titre spécifique (titre XIII) consacré aux « dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie »; mais la loi organique du 19 mars 1999 qui met en œuvre les articles composant ce titre (articles 76 et 77) confirme sa place dans la République. En effet, cette loi dispose que la Nouvelle-Calédonie se compose de trois provinces (article 1^er ) et que ces provinces « sont des collectivités territoriales de la République » (article 3). D’ailleurs, l’article 21 de la même loi organique régit les « dessertes maritimes et aériennes entre la Nouvelle-Calédonie et les autres points du territoire de la République ». La Nouvelle-Calédonie est donc bien un territoire de la République française. Celle-ci, souveraine dans ce territoire comme dans les autres territoires français, peut à tout moment modifier les dispositions qui le concernent.

Mais, pour bien des aspects qui ne sont pas seulement géographiques, la France d’outre-mer se distingue de la France métropolitaine.

La Constitution, telle qu’elle est interprétée et appliquée par le Conseil constitutionnel, reconnaît, pour la France d’outre-mer, le principe de la libre détermination des peuples.

Le préambule de la Constitution de 1958 contient deux phrases, l’une destinée à la France entière et l’autre qui la complète pour ce qui concerne les territoires d’outre-mer. D’après la première, « le peuple français proclame son attachement aux droits de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale... »; d’après la seconde, « en vertu de ces principes et de celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d’outre-mer qui manifestent la volonté d’y adhérer des institutions nouvelles... ».

Cette disposition est à l’origine d’une discussion qui opposa Léopold Sedar Senghor au représentant du Général de Gaulle, Raymond Janot. Ce dernier affirmait que le préambule n’avait pas force constitutionnelle et que le Conseil constitutionnel ne pourrait en imposer le respect au législateur. Senghor estimait au contraire que ces phrases du préambule étaient essentielles pour l’outre-mer et devaient donc avoir force constitutionnelle.

Le Conseil constitutionnel devait lui donner raison après le départ du Général de Gaulle; sa décision du 16 juillet 1971 affirme la valeur constitutionnelle du préambule. Certes cette décision concerne les droits de l’homme, mais quelques années plus tard le Conseil constitutionnel devait faire application du principe de libre détermination à propos de la Nouvelle-Calédonie (décision du 2 juin 1987), puis de Mayotte (décision du 4 mai 2000), puis des départements d’outre-mer (décision du 7 décembre 2000).

Mais c’est à un peuple qu’est reconnu le droit de libre détermination. Le Conseil, à plusieurs reprises, a consacré le principe de l’unité du peuple français. Notamment à propos de la Corse, il a, au nom de ce principe d’unité, censuré l’expression « le peuple corse » composante du peuple français (décision du 12 mai 1991). Cette décision — très importante pour la Corse — n’est pas contredite par les décisions précédemment citées si l’on précise que ces dernières ne concernent que l’outre-mer. Pour cela, le Conseil devait s’inspirer de la phrase du préambule concernant les territoires d’outre-mer. Pour la Nouvelle-Calédonie et la décision de 1987, c’était chose facile puisqu’à l’époque c’était un territoire d’outre-mer. Pour Mayotte c’était déjà plus difficile puisque si Mayotte avait fait partie d’un territoire d’outre-mer, les Comores, n’en faisaient plus partie depuis 1975; pour les départements d’outre-mer il n’était pas possible de se référer à la lettre du préambule puisque celui-ci vise les territoires d’outre-mer, les décisions du Conseil ont donc fait l’impasse sur le mot territoire en considérant que le principe de libre détermination valait pour toutes les populations d’outre-mer intéressées « notamment sur l’évolution statutaire de leur collectivité à l’intérieur de la République ».

Il en résulte aussi que, dans chaque pays français d’outre-mer, il y a un peuple distinct du peuple français même s’il en est l’une des composantes. Le principe de l’unité du peuple français vaut pour la métropole, donc pour la Corse, mais pas pour l’outre-mer.

Il en découle une conséquence fondamentale : les populations d’outre-mer peuvent être appelées à participer à l’élaboration de leurs propres institutions.

Le Conseil constitutionnel a donc admis la constitutionnalité de référendums locaux. Celui organisé en 1987 en Nouvelle-Calédonie offrait aux populations le choix entre la sécession et un statut nouveau dans la République. Ceux organisés par la suite portaient, en Nouvelle-Calédonie, sur l’accord dit de Nouméa conclu entre le gouvernement français et des formations politiques néo-calédoniennes, à Mayotte, sur des avant-projets de propositions gouvernementales. Enfin, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 7 décembre 2000, a admis la constitutionnalité d’une loi permettant de soumettre par référendum aux populations des départements d’outre-mer, des modifications de leurs institutions. Chaque fois, le Conseil a justifié la constitutionnalité du référendum en invoquant la phrase du préambule affirmant le principe de la libre détermination des peuples. Cela se comprend pour le premier référendum en Nouvelle-Calédonie puisqu’il permettait la sécession. Pour les autres référendums, on peut regretter cet appel à la libre détermination des peuples puisque la consultation ne porte ou n’est envisagée que sur des institutions administratives. La loi permet dans certains cas des référendums à l’échelle d’une ou de plusieurs communes ; jamais à ce propos n’a été invoqué la libre détermination de ces communes. Faudrait-il interdire tout référendum portant sur une fusion entre la Haute et la Basse-Normandie sous prétexte que les normands ne sont pas — ou ne sont plus — un peuple d’outre-mer ?

Toujours est-il que le principe de l’unité du peuple français ne s’étend pas aux peuples d’outre-mer. Ceux-ci, au même titre que la population métropolitaine, sont des composantes du peuple français.

Il est alors plus facile de comprendre pourquoi les institutions des pays d’outre-mer reposent sur des principes dont certains s’opposent à ceux en vigueur en métropole.

Les institutions de la France d’outre-mer évoluent dans le sens d’une autonomie de plus en plus grande; mais s’il en a été ainsi très rapidement pour les territoires d’outre-mer, les départements d’outre-mer ont connu une période d’assimilation.

Lors de la discussion de la Constitution de 1946, Senghor, au nom du parti socialiste, prônait une confédération pour les territoires d’outre-mer qui étaient alors essentiellement ceux de l’Afrique noire et de Madagascar. C’était s’engager sur la voie d’une autonomie préfaçant l’indépendance. Il n’eut pas de succès mais le 23 juin 1956, la loi-cadre de Gaston Defferre permit des réformes très décentralisatrices. Au cours de l’été 1958, Senghor, au nom des indépendantistes d’outre-mer, reprit la thèse de la décentralisation. Il échoua encore mais proposa que la Constitution prévoie des accords de la République avec des territoires ayant choisi l’indépendance. Le général de Gaulle, devant le Comité consultatif constitutionnel, s’y opposa en assurant qu’il se refuserait à aider financièrement des territoires ayant choisi la sécession. Pendant le même été, Georges Vedel écrivait dans le journal Le Monde qu’il serait vain de rédiger un titre spécial sur l’outre-mer car inévitablement les rapports des pays d’outre-mer avec la République résulteraient d’accords internationaux. Senghor et Vedel avaient été entendus car deux ans plus tard la Communauté éclatait et les territoires qui l’avaient choisie devenait indépendants.

Certes quelques territoires choisirent de garder leur statut au sein de la République mais cela ne les empêcha pas quelques années plus tard de devenir indépendants ; il s’agit du territoire des Affars et des Issas, anciennement côte française des Somalis, devenu République de Djibouti et de l’archipel des Comores.

Pour la Réunion et les colonies d’Amérique, la politique d’assimilation commence par s’imposer : la loi du 19 mars 1946 en fait des « départements français ». L’article 73 de la Constitution de 1946 dispose que le régime législatif des départements d’outre-mer est le même que celui des départements métropolitains sauf exception déterminée par la loi.

En 1958, le Comité consultatif constitutionnel repoussa une proposition de Senghor qui voulait permettre d’en faire des régions disposant alors d’une certaine autonomie.

L’article 73 de la Constitution de 1958 est moins précis que celui de 1946 : il affirme que « le régime législatif et l’organisation administrative des départements d’outre-mer peuvent faire l’objet de mesures d’adaptation nécessitées par leur situation particulière ». Mais le Conseil constitutionnel a interprété très strictement cet article en s’estimant juge — assez restrictif — de cette nécessité (décisions du 2 décembre 1982 et 25 juillet 1984). Certes, chaque département d’outre-mer est devenu une région. Mais par souci d’identification avec les régions métropolitaines, malgré leur caractère monodépartemental, ceci aboutissait à établir sur le même territoire deux assemblées (le conseil général et le conseil régional) et deux exécutifs (les présidences de ces mêmes assemblées).

Cette dualité est l’une des raisons — mais non la seule — qui a amené le Président Jacques Chirac et le gouvernement Jospin à déclarer qu’ils ne s’opposeraient pas à une modification des articles de la Constitution concernant ces départements. La voie a donc été ouverte à des principes très différents de ceux qui gouvernent la métropole.

Une première règle est fondamentale : « la loi est votée par le Parlement »; c’est ce que déclare l’article 34 de la Constitution qui énumère les règles et principes fondamentaux qui ne peuvent émaner que du Parlement.

Or, pour les territoires d’outre-mer, ce principe s’est trouvé mis de côté depuis une décision du Conseil constitutionnel en date du 2 juillet 1965. Le Conseil affirme en effet que les territoires d’outre-mer gardaient les compétences que leur avait donné la législation antérieure même dans les matières de l’article 34 de la Constitution et permet à la loi organique de modifier ces compétences ; le législateur peut donc répartir comme bon lui semble les attributions respectives de l’État et des assemblées des territoires d’outre-mer et donc d’accroître l’autonomie de ces territoires. C’est d’ailleurs ce qu’il a fait : pour la Polynésie française, la loi organique du 12 avril 1996 énumère limitativement les compétences de l’État et laisse toutes les autres au territoire. Ainsi la même matière peut faire l’objet de lois en métropole et d’une délibération de l’Assemblée territoriale en Polynésie. Pour la Nouvelle-Calédonie, la loi organique du 19 mars 1999 a réparti selon un principe analogue les attributions entre l’État, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie et les assemblées provinciales. Elle va même plus loin dans la mise en œuvre de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998; elle décide en effet que, dans certaines matières, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie peut prendre des « lois du pays » soumises au seul contrôle du Conseil constitutionnel. L’Assemblée nationale et le Sénat ont adopté une réforme constitutionnelle donnant le même pouvoir à l’Assemblée territoriale de Polynésie; mais cette réforme n’a pu encore être soumise à l’approbation du Congrès du Parlement de la République.

Un autre principe veut que l’État ait en charge les négociations avec les E´ tats étrangers. Le code général des collectivités territoriales permet à ces dernières de conclure des accords de coopération avec l’étranger mais seulement s’il s’agit d’autres collectivités, jamais avec des États. Or la loi du 19 mars 1999 (article 29) permet au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie de négocier et de conclure dans les domaines de compétence du territoire, des accords avec des États du Pacifique. La loi du 13 décembre 2000 permet au gouvernement de la République d’autoriser le président du conseil général ou du conseil régional d’un département d’outre-mer à négocier des accords internationaux avec des États voisins.

Ainsi, au total, les organes des pays d’outre-mer disposent de pouvoirs que les organes métropolitains correspondants ne peuvent recevoir.

Quelle sera l’évolution des pays d’outre-mer ? L’autonomie va sans cesse en progressant; elle est très large en Nouvelle-Calédonie, elle le sera prochainement en Polynésie; l’ancien gouvernement avait prévu une augmentation considérable des attributions des départements d’outre-mer.

Cependant, cette tendance est freinée par une interprétation centralisatrice — et donc jacobine — des textes : en effet, l’État est le protecteur de la liberté; or toute loi ou tout règlement porte plus ou moins atteinte à la liberté. Par exemple, la santé relève de la Polynésie mais toute mesure sanitaire affecte la liberté.

Des courants autonomistes — ou même indépendantistes — existent partout. Dans les départements d’outre-mer, l’assimilation est réclamée sur le plan social, mais pas sur les autres. La spécificité est maintenant réclamée, bien que la Réunion paraisse se satisfaire de ses institutions actuelles.

Ces collectivités territoriales créées par la loi doivent être mises à part. Saint-Pierre-et-Miquelon donne l’exemple d’une décentralisation très large : son conseil général exerce de plus les attributions d’un conseil régional et a compétence en matière fiscale (malgré l’article 34 de la Constitution) et douanière (limitée par son appartenance à la Communauté européenne) ainsi qu’en matière d’urbanisme et de logement.

À Mayotte, les populations réclament le statut de département d’outre-mer; la loi en a fait une collectivité départementale; l’assimilation avec la métropole est recherchée pour mieux établir les liens avec cette dernière.

La France d’outre-mer peut-elle être emportée par la vague indépendantiste ? Il ne le semble pas. Certes, en Nouvelle-Calédonie sont prévues des consultations sur l’accès du territoire à la pleine souveraineté. La Constitution encourage cette issue puisque ses dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie ne sont que transitoires, mais dans ce territoire comme dans les autres parties de la France d’outre-mer, le courant indépendantiste ne représente pas — et de loin — la majorité des populations. D’ailleurs, celles-ci ont de plus en plus le sentiment que leurs institutions ne peuvent raisonnablement fonctionner sans l’assistance économique, technique et financière de la France. L’appartenance, grâce à la France, à la Communauté européenne est pour beaucoup un avantage à ne pas négliger. Dans un monde dominé par les plus puissantes nations, il vaut mieux se présenter dans un grand ensemble plutôt qu’individuellement.

Si véritablement un pays, grâce à l’autonomie, peut gérer librement ses propres affaires, pourquoi voudrait-il intervenir sur la scène internationale avec des charges considérables et des moyens réduits ? Encore faudrait-il que cela soit compris aussi bien en métropole qu’outre-mer.