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Revue française d'administration publique

2002/2 (no102)

  • Pages : 158
  • DOI : 10.3917/rfap.102.0295
  • Éditeur : E.N.A.


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Les récits mettant en scène l’administration française d’après-guerre ne manquent pas de souffle : que l’on évoque les premières promotions de résistants admis à l’ENA, la mise en place du commissariat au Plan, « arraché », selon le mot de Jean Monnet au général de Gaulle démissionnaire en janvier 1946, l’invention de la comptabilité nationale dans les bureaux mansardés de la rue de Martignac ou que l’on rappelle le lancement de la construction européenne avec la préparation dans le plus grand secret du projet de la CECA finalement endossé par Robert Schuman, et c’est sans conteste la représentation d’une administration visionnaire, innovante, avant-gardiste qui s’impose. Cette représentation est le produit d’une intense activité de publicisation menée par un petit groupe de hauts fonctionnaires. Parmi les plus présents, citons Louis Armand, François Bloch-Lainé, Paul Delouvrier, Jean Denizet, Jean Fourastié, Claude Gruson, Jean Monnet, Étienne Hirsch, Robert Marjolin, Simon Nora, Jean Saint-Geours ou Pierre Uri. Encore aujourd’hui, ces noms semblent ranimer cet « esprit du service public » [1]  Voir Brigitte Gaïti, « Histoire d’une renaissance,... [1] porté par une « génération, presque mythique, de grands serviteurs de l’État [...] qui avait reconstruit la France » [2]  Robert Marjolin, Le travail d’une vie. Mémoires 1911-1986,... [2] . Tous ont rendu publique leur expérience et leurs témoignages offrent incontestablement une dimension collective dans les professions de foi qu’ils affichent (la productivité, l’expansion, la prévision, la technique), les citations et les références qu’ils mobilisent (Keynes, Mendès France), les ennemis qu’ils désignent (l’orthodoxie financière, Rueff, Pinay, etc.). Ils ont enseigné à l’ENA, à Sciences po, ont participé à des colloques universitaires, ont écrit leurs mémoires, des essais, des articles [3]  Pour les récits explicitement autobiographiques, voir... [3] . En retour, ils sont largement mis en scène dans des biographies [4]  Cf. parmi d’autres Henri Teissier du Cros, Louis Armand,... [4] et dans des livres qui traitent de l’histoire de la Quatrième République, de la politique économique ou de la fonction publique. De ce point de vue, le dialogue entre un historien Jean Bouvier et un haut fonctionnaire, parmi les principaux acteurs de la période, François Bloch-Lainé [5]  La France restaurée.1944-1954. Dialogue sur les choix... [5] , est exemplaire des alliances possibles dans les opérations de fabrication de l’histoire de la France de l’après-guerre.

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Il peut être utile de revenir sur les conditions de félicité de cette entreprise collective qui autorisent la conversion de ces grands commis en personnages historiques porteurs de la modernisation de la société française. On fera l’hypothèse que cette reconnaissance élargie d’une avant-garde bureaucratique s’inscrit dans un récit de l’histoire politique de l’après-guerre, récit qui s’est progressivement consolidé sous la Vème République, ralliant une grande partie des interprètes et des acteurs de la vie politique. On reviendra par la suite sur les conditions de production de cette mémoire héroïque de la modernisation de la France d’après-guerre en montrant qu’elle se nourrit paradoxalement d’un ensemble de défaites administratives et politiques de ce petit groupe de pionniers et qu’elle néglige les modes de constitution de leur succès.

DE LA MÉMOIRE À L’HISTOIRE DE LA MODERNISATION : L’INÉGAL CRÉDIT DES TÉMOIGNAGES

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L’arrêté du 9 mars 1982 réforme le programme d’histoire enseigné en classe terminale pour le centrer sur l’étude de la période qui va « De la seconde guerre mondiale à nos jours ». À la même époque, la revue Historiens & Géographes fait un premier point bibliographique sur « La vie politique en France de 1945 à la fin des années 60 » [6]  Michel Launay, Historiens & Géographes, n° 296,1983,... [6] et souligne la rareté de travaux historiens sur la période. En dépit de cette rareté, les récits scolaires qui en sont proposés sont très rapidement réglés et stabilisés, bien loin des tourmentes, des révélations et des retournements propres aux périodes troublées de Vichy ou de la guerre d’Algérie [7]  Voir Brigitte Gaïti, « Les manuels scolaires et la... [7] . Mieux, la période devient un des sujets classiques du baccalauréat sous la forme du « bilan de la Quatrième République », devenu le cadre de pensée indémodable de la question. « Le bilan de la IVème République est-il seulement négatif ? » (Académie de Nice-Corse, 1987); « Bilan de la IVème République » (Académie de Lyon, 1990); « La IVème République : réussite et échec » (Académie de Bordeaux, Tours et Caen, 1992); « Que vous inspire ce jugement sur la IVème République : “Il résulte que sur certains points l’attitude de la IVème République est indéfendable, que sur certains autres, elle mérite l’octroi de larges circonstances atténuantes, que sur d’autres enfin, elle a droit à une totale réhabilitation” » (Paris-Créteil-Versailles, 1988). Le succès de ce type de sujets ne se dément pas depuis près de vingt ans. Les annales en proposent inmanquablement un corrigé, rappelant qu’il s’agit d’un classique. Les manuels scolaires en font un sujet de révision obligé, un dossier d’approfondissement historiographique : « La mauvaise réputation politique de la IVème République vous paraît-elle justifiée ? » [8]  Dossier sur « le bilan de la IVème République », Hachette,... [8] .

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Le contenu du bilan et le balancement qui ordonne les analyses et les plans de dissertation proposés en corrigés ne varient guère : du côté de l’actif, la démocratisation de la Libération (vote des femmes accordé par le général de Gaulle), la reconstruction puis la modernisation de l’appareil productif du pays, la construction européenne; du côté du passif, la débilité des institutions et son cortège de crises ministérielles, l’impuissance devant le « drame » algérien, la médiocrité du personnel politique, la désaffection de l’opinion. La critique du système institutionnel et de l’impuissance politique qu’il est réputé engendrer, thème gaullien s’il en est, se fait vigoureuse. Les prises de positions du général de Gaulle de l’époque sur « les jeux du système », sur « le régime des partis » ou sur « la déficience des institutions » sont converties en analyses des problèmes du régime et en causes de sa chute.

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Ce récit consacre globalement la disqualification de la IVème République, rangée dans un temps mort et inutile de la politique où le parlementarisme et ses dérives clientélaires font obstacle à la réforme sociale et à la reconnaissance des groupes compétents qui tentent de la porter. Ce faisant, il tend à ôter toute intelligibilité aux pratiques et aux prises de décision des hommes de la IVème République. Ceux-ci ont d’ailleurs éprouvé les difficultés d’une prise de parole sur un régime dont ils ont été les figures. Discrédités politiquement, ils le sont également historiquement et sont portés pour témoigner à user d’un style et d’une rhétorique de justification qui les fragilisent plus encore. Les titres défensifs ou polémiques, les registres d’énonciations (le pamphlet ou le plaidoyer [9]  Par exemple Joseph Laniel, Jours de gloire et jours... [9]  ), les maisons d’édition (souvent marquées politiquement, peu spécialisées, marginales, sans parler des témoignages publiés à compte d’auteur) participent de cette dévaluation d’une prise de parole pour l’histoire, qui suppose le bon usage des codes de la hauteur d’analyse et de l’objectivité.

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La disqualification des politiques reste d’autant plus totale que l’actif du bilan est largement imputé à d’autres, syndicalistes, fonctionnaires, ingénieurs, soit une nébuleuse de modernisateurs, promoteurs du Plan ou associés à la construction de l’Europe, qui sont crédités de la naissance d’une France « dynamique, [...] ouverte aux innovations, au monde » (Annales Bac, Nathan, 1992). Ceux-là lègueront leur œuvre aux dirigeants de la Cinquième République qui sauront en reconnaître la valeur, au travers de la poursuite de la construction européenne, de la proclamation de « l’ardente obligation du Plan », ou plus largement de la promotion des experts au sommet de l’État. Intégrés dans un « sens de l’histoire », leurs mémoires attestent en quelque sorte de la continuité des entreprises de modernisation : entravées par les dirigeants de la Quatrième République, elles auraient été finalement reconnues et consacrées sous la Cinquième [10]  Pour le développement de cette hypothèse, voir Brigitte... [10] . Les pionniers de la planification et de la modernisation deviennent ainsi des « témoins privilégiés » [11]  Emmanuel Chadeau, « Les modernisateurs de la France... [11] de l’après-guerre. À l’inverse, les témoignages de la plupart des hommes politiques de la IVème République semblent évoquer des temps et des pratiques révolus, sans héritage; cette marginalisation affecte encore les prises de position de certains hauts fonctionnaires postés dans des directions ou les services relativement étrangers aux réseaux de la comptabilité nationale et de la planification. Ces propos défensifs tenus par un grand commis au cours d’un colloque sur la modernisation illustrent la faible légitimité historique de certains points de vue : « Le rôle du Plan fut certes considérable et il n’est pas question de le minimiser. Mais il ne serait pas juste non plus de lui attribuer tout le mérite d’une modernisation où « l’administration traditionnelle » n’aurait pas eu sa part » [12]  Louis Fougère, « L’administration et la modernisation... [12] . Les témoignages dont on dispose sur les pratiques administratives « ordinaires » de l’après-guerre semblent ainsi embarrassés et sans doute rarement sollicités comme l’indique par exemple le recours de certains à l’autoédition de leurs mémoires [13]  697 ministres. Souvenir d’un directeur général des... [13] . Signalons que l’on peut comprendre dans ces exclusions et ces élections de témoins, la formation d’une connaissance longtemps très partielle et partiale de l’histoire administrative de l’après-guerre.

RETOURS SUR HISTOIRE : LES RÉVISIONS D’UN RÊVE TECHNOCRATIQUE

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Cette histoire héroïque de la modernisation de la France doit être interrogée; on verra qu’elle décrit la formation et la déception d’ambitions administratives, bien plus que l’autonomisation réussie d’un secteur administratif nouveau, producteur d’une expertise centralisée et générateur d’action publique de réforme du monde social. On peut y lire sans doute davantage un produit de ce processus de reconquête devant la postérité de ce qui a été perdu dans la réalité, pour reprendre les termes de Pierre Nora, citant à l’appui de son propos, ce précepte d’Albert Sorel : « Il n’y a pas de bataille perdue qui ne se regagne sur le papier » [14]  Pierre Nora, « Les Mémoires d’État. De Commynes à de... [14] . La profusion des mémoires et témoignages des acteurs de la modernisation d’après-guerre et la réussite de leur participation à l’entreprise de fabrication d’un sens de la période signalent sans doute un phénomène de ce type : bon nombre des récits peuvent se retourner dans le travail d’interprétation et révéler plutôt la marginalité relative de ces innovateurs et de leurs produits.

La formation et la déception d’ambitions administratives de réforme

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Dès la Libération, ces modernisateurs ont pour la plupart travaillé ensemble dans une région bien délimitée de l’espace administratif : le commissariat général du Plan, le SEEF, ancêtre de la direction de la prévision au ministère des finances chargé de mettre en place les comptes nationaux, supports techniques du Plan. Il s’agit d’un secteur administratif nouveau, à vocation coordinatrice et rationalisatrice, dont la structuration renvoie en partie et sans que cette liaison soit véritablement affichée, aux demandes américaines concernant la redistribution de l’aide Marshall. Le Commissariat général au plan (CGP) est créé par un décret du 3 janvier 1946 et, si le Service d’études économiques et financières (SEEF) est créé officiellement en 1952, il est monté à partir de 1947 par Claude Gruson. La liaison entre les deux organismes (le Plan et le SEEF) est institutionnalisée à partir de 1952, au sein de la commission du financement dans le groupe dit « groupe de l’équilibre », chargé des projections et de l’interprétation des comptes nationaux. Les trajectoires de ces modernisateurs au sein de l’administration se sont déroulées sur un mode plus chaotique qu’il n’y paraît. Les titulaires de ces nouvelles positions concentrent des propriétés marginales dans l’univers de la haute fonction publique de l’époque : leur entrée dans cet espace administratif se fait sur le mode de la reconversion (E. Hirsche est ingénieur aux Établissements Kuhlman depuis 1924, Pierre Uri a enseigné la philosophie avant la guerre, Robert Marjolin a débuté comme grouillot avant de reprendre des études et faire de la recherche, Jean Monnet était négociant en cognac avant de travailler pour la SDN, etc.) et de la promotion soudaine. Que l’on pense à François Bloch-Lainé propulsé en 1947 à 35 ans à la tête de la direction du Trésor, devenu ainsi l’une des vitrines de la régénération de l’administration de la Libération. Ou encore à Jean Serisé, fonctionnaire des impôts résistant qui devient administrateur civil des finances en rejoignant les premières promotions de l’ENA. L’entrée à l’ENA ou dans l’administration est pensée sur le mode de la reconversion d’une forme de militantisme patriotique en vocation administrative comme le proclame Simon Nora : « Je suis passé à peu près directement du maquis à l’ENA et je dois dire que je ne me suis pas senti dépaysé. [...] On allait dans l’administration comme on entrait en religion : pour continuer le combat » [15]  « Servir l’État », Entretien avec Marcel Gauchet, art.... [15] .

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Ces notations socio-biographiques l’indiquent : toutes leurs trajectoires les prédisposent à se penser après-guerre comme une nouvelle génération de fonctionnaires plutôt que comme les successeurs de quelconques aînés. Sauvés à des degrés divers par l’administration, ils vont investir dans leurs positions beaucoup de temps, d’efforts et d’affects ; or, ces investissements, parce qu’ils se concentrent sur des secteurs sans véritable tradition bureaucratique (la planification et la prévision économique) et ce, dans un univers administratif alors en pleine recomposition, dont les élites ont été globalement délégitimées et qui se voient soumises à des impératifs multiples (la démocratisation du recrutement, la valorisation de la compétence technicienne, la rationalisation des modes de décision et d’action publiques) vont nourrir une véritable entreprise d’innovation des pratiques bureaucratiques et de redéfinition des modèles d’excellence de la profession.

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Dans les premières années de l’après-guerre, ces nouveaux promus ont toutes les raisons de se sentir investis d’une puissance inespérée. Ils obtiennent des locaux, des crédits, sont reliés à des institutions prestigieuses, la présidence du conseil pour le Plan, le ministère des finances et notamment la direction du trésor pour le SEEF, qui les garantissent et les couvrent. Surtout, ils bénéficient de l’opportunité que constitue pour eux le rôle de répartition des crédits de l’aide Marshall et qui les met en position « d’offreurs » vis-à-vis des ministères sectoriels. Pourtant, la fragilité de leurs positions administratives va bientôt être révélée et affecter leurs modalités d’action.

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« Je ne prenais la place de personne. Je n’étais supérieur à personne » répète par exemple Jean Monnet [16]  Jean Monnet, Mémoires, op. cit., p. 347. [16] . En 1945-1946, il s’attache à convaincre tout à la fois de la modestie du rôle qu’il réclame (il s’agirait simplement avant de disparaître de coordonner l’ensemble des plans établis au sein des différents ministères) et de sa nécessité conjoncturelle (l’aide Marshall). Pourtant, dès 1947, les planificateurs entament des bagarres bureaucratiques qui marquent une transformation de leurs ambitions proclamées et publiables. C’est le début du combat de Jean Monnet contre la direction du trésor pour l’attribution du fonds de modernisation et d’équipement dont l’enjeu réside dans le contrôle du financement du premier Plan. Dans le même temps, les hommes du Plan revendiquent un domaine de compétence élargi pour résoudre les problèmes de l’inflation et du manque de devises qui condamnent selon eux l’ensemble des prévisions [17]  « Il devint clair, écrit Jean Monnet, que je ne pouvais... [17] . Or, en réclamant des possibilités d’intervention sur les questions de prix, de salaires et de dépenses publiques, les nouveaux experts ont dû affronter des oppositions provenant des milieux tant politiques qu’administratifs [18]  Voir Richard Kuisel, Le capitalisme et l’État en France,... [18] .

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Les batailles de pouvoir menées par le Commissariat général au plan ont été perdues et notamment celle qui l’a opposé jusqu’à la fin de l’année 1949 à la direction du trésor sur la question du contrôle du fonds de modernisation économique : le gouvernement Bidault confirme le monopole du trésor sur le financement public. Toute possibilité d’institutionnalisation d’une autorité administrative du Plan semble ainsi barrée. Quatre ans après la fin de la guerre, les modes d’organisation traditionnels et les hiérarchies bureaucratiques retrouvent leur force. Les nouvelles administrations restent des organismes isolés et faiblement attractifs [19]  Les témoignages de hauts fonctionnaires abondent dans... [19] . Dans l’espace des positions administratives, ces postes se replient progressivement vers un pôle intellectuel éloigné structurellement des positions de pouvoir : le SEEF est un bureau d’études, disposant d’une relative autorité d’expertise, mais qui peine à contraindre les autres ministères à fournir des informations ou à modifier leur système de collecte des données. Quant au Plan, il reste un organe consultatif, sans domaine de compétence propre, à vocation coordinatrice mais qui ne dispose pas des moyens propres à « intéresser » durablement d’autres services administratifs.

La diffusion d’un langage de l’action publique ou l’appui sur la science

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On peut comprendre en ce sens la hantise, affichée par les modernisateurs, de la routine, des « tâches de gestion » ou des « tracasseries administratives ». Dans tous les récits et les témoignages, c’est le « style » qui est mis en avant : « l’équipe » contre le bureau, l’amitié contre la hiérarchie, l’action de commando contre le « formalisme » et la « lourdeur » bureaucratiques, le face à face et les déjeuners contre la note de service, les farfelus contre les ronds de cuir, le travail sans compter, jour, nuit et week-end compris, contre les horaires bien réglés, l’originalité et l’esprit de réforme contre le conformisme, les traditions et le conservatisme frileux. Un même type d’opposition sous-tend l’ensemble des récits contribuant ainsi à recréer jusqu’à la caricature « le » fonctionnaire traditionnel pour mieux souligner la révolution bureaucratique qu’ils incarnent. Tous ces titres de gloire brandis par les planificateurs ou par les membres de l’équipe des comptables nationaux apparaissent à l’analyse comme des choix contraints : la revendication de la légèreté de l’administration, de l’équipe restreinte ou du budget minimum, la mise en avant de l’arme de la « salive » pour convaincre constituent une des dimensions de l’absence d’autorité administrative. La glorification des méthodes de « commando » dit aussi l’impuissance à trouver un mode de fonctionnement pacifique, dépouillé d’effets de surprise et de « coups » à monter.

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En même temps ces rationalisations de leur relative précarité ont des effets propres qui ne sont pas simplement symboliques. La figure du nouveau fonctionnaire audacieux, indépendant, parfois héroïque, visionnaire, prendra corps, portée, travaillée, redessinée par les porte-parole de cette histoire des modernistes de l’administration, vulgarisée par l’enseignement de la rue Saint-Guillaume ou celui de la rue des Saints-Pères, analysée (et légitimée) par les spécialistes des sciences sociales, des sociologues aux historiens.

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De fait, c’est toute une conception avant-gardiste de la haute fonction publique qu’ils sont portés, de par leur position dans l’administration, à soutenir, à enseigner à défaut de pouvoir toujours la mettre en pratique. Leurs manières d’être et de faire redoublent ici leur manière de penser si l’on pense leur adhésion aux théories keynésiennes comme un mode d’assignation à l’État et au secteur public d’un rôle moteur et d’une mission pédagogique dont ils se présentent comme les premiers animateurs. Cette conception volontariste, incarnée en la personne de hauts fonctionnaires-modèles contribue à modifier les représentations légitimes antérieures du fonctionnaire, selon lesquelles l’activité de service commandait l’obligation d’effacement de la personne. Repoussés hors des lieux de pouvoir administratif, ils tentent de contourner les règles et les pesanteurs hiérarchiques en diffusant la figure idéale d’un haut fonctionnaire maître d’œuvre d’une réforme radicale et ambitieuse de la société, expert bureaucratique appuyé sur la science pour piloter l’action publique.

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De fait, c’est d’abord le pôle intellectuel de l’administration que les membres de ce réseau, alliés à des journalistes ou des économistes, vont contribuer principalement à reformer, en occupant des positions peu disputées à l’époque, celles d’enseignants à l’ENA, à Sciences po ou au sein d’autres institutions de formation des élites administratives, économiques et syndicales que peuvent être les commissions de modernisation du Plan. Un catéchisme de la modernisation va progressivement s’y diffuser. De 1947 à 1951, Pierre Uri donne à l’ENA un cours de finances publiques. Dans la même école, en 1951, Jean Fourastié intitule son séminaire « L’effort français en vue de l’accroissement de la productivité ». On note une même incursion de modernisateurs rue Saint-Guillaume. Si Jacques Rueff garde son cours d’économie politique jusqu’en 1946 et Wilfried Baumgartner celui des finances publiques jusqu’en 1947, la relève s’organise et les noms des nouveaux enseignants marquent un réel changement d’orientation que confirment les intitulés. François Perroux, fondateur de l’Institut des sciences économiques appliquées (ISEA) assure le cours des doctrines économiques contemporaines en 1946-1947. François Bloch-Lainé, pendant plus de dix ans, enseigne les finances publiques ; de 1948 à 1953, il fait un cours sur le trésor, dont il est alors le directeur. On pourrait encore citer les enseignements que dispensèrent de 1948 à 1958, Paul Delouvrier et Roger Nathan sur la politique économique ou Alfred Sauvy sur la conjoncture. Pierre Massé est également mis à contribution à partir de 1954, pour plancher sur « L’EDF devant les problèmes de l’expansion ». La lecture des polycopiés montre une même foi dans la macro-économie, les mêmes développements sur l’expansion, la productivité ou les vertus des investissements productifs.

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Participant, très rapidement après leurs premiers pas dans la discipline économique et dans l’administration, à la diffusion de leurs expériences et des connaissances qui y sont attachées [20]  Voir Delphine Dulong, Moderniser la politique, Paris,... [20] , ces grands commis se voient ainsi autorisés à se penser comme des experts d’avant-garde. Professeur à l’ENA de 1947 à 1951, Pierre Uri souligne ce rôle d’éveilleur : « J’ai eu l’occasion d’apprendre aux futurs inspecteurs des finances dont Valéry Giscard d’Estaing, Poniatowski et je crois Serisé, que les finances publiques n’étaient pas faites pour leur propre équilibre » [21]  Voir François Fourquet, Les comptes de la puissance,... [21] . L’intérêt qu’ils suscitent est grand, si l’on en croit le nombre de mémoires des élèves des premières promotions de l’ENA, consacrés à la question de la planification, développant les problématiques de « l’expansion » et de la « productivité » [22]  Voir les intitulés dans les premiers numéros de Pr... [22] . Les thèmes de la comptabilité nationale et de la planification deviennent des références intellectuelles et politiques étudiées et célébrées dans les écoles des futurs dirigeants de l’administration et des entreprises. Pôles de diffusion de la macro-économie et du keynésianisme, ces institutions prendraient même des allures de bastion de résistance quand dès 1948, et surtout après 1952, le libéralisme économique revit de beaux jours au gouvernement et dans les bureaux de la rue de Rivoli. Ce retournement des hommes politiques et des orientations économiques qu’ils favorisent, confirme encore la nécessité pour les modernisateurs de trouver d’autres alliés sur lesquels s’appuyer; la foi dans les vertus de la connaissance économique s’est élargie au monde de la grande entreprise, au monde intellectuel, à travers tout un ensemble d’institutions nouvelles, de filières universitaires, de séminaires d’études ou de « missions de productivité », de publications destinées à un vaste public [23]  Voir Luc Boltanski, Les cadres, Paris, Ed. Minuit,... [23] dont la naissance de revues est un bon exemple (1945 : Annales d’économie politique, Économie appliquée; 1950 : La revue économique; 1953 : Économie et politique; 1955 : Les cahiers de l’ISEA; 1957 : Prospective). Une pensée économique vulgarisée de la croissance, bagage culturel indispensable à l’honnête homme « moderne » se diffuse alors dans de nombreux secteurs sociaux. Un des principaux producteurs et bénéficiaires de ce mouvement sera Jean Fourastié (enseignant à l’Institut d’études politiques et au Centre national des arts et métiers dès l’après-guerre, premier conseiller économique du Plan de 1946 à 1953) qui vend ces ouvrages de vulgarisation à plus de 400 000 exemplaires.

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L’échec de ces modernisateurs dans leur entreprise bureaucratique (à savoir prendre la tête des opérations de rationalisation et de coordination de l’intervention de l’État) les a ainsi conduits à déborder les frontières administratives. La diffusion massive d’un langage de l’action publique et de représentations nouvelles du progrès social participe de cette recherche de soutiens extérieurs. Le travail d’influence politique et parfois la conclusion d’alliances durables avec des hommes politiques constituent une autre dimension de cette recherche.

Les avatars des alliances politiques

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L’histoire de la période oppose volontiers le sens de l’intérêt général propre à ces hauts fonctionnaires, à l’aveuglement électoraliste et clientélaire des professionnels de la politique. Des victoires discrètes mais décisives sont portées au crédit des premiers, et ce souvent contre les seconds. En fait, cette représentation ignore la complexité des relations qu’ils ont nouées tout au long de la IVème République.

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Jusqu’en 1952, ces relations sont faites de reconnaissances réciproques limitées : des explications théoriques, des notes, des rapports, des entretiens. La pédagogie prend souvent les voies de la note au ministre. Ainsi Simon Nora gratifiait Maurice Petsche, secrétaire d’État puis ministre des finances de 1948 à 1951, de véritables « cours de macro-économie » à titre de conseils [24]  Voir François Fourquet, Les comptes de la puissance,... [24] . Jean Monnet bombarde les présidents du conseil et les ministres des finances successifs, de coups de téléphone, d’avertissements, de remèdes destinés à combattre l’inflation. Ses efforts seront parfois couronnés de succès : Paul Ramadier, Président du conseil en 1947, autorise la création d’une commission dite du Bilan national composée de hauts fonctionnaires, d’économistes, de représentants des organisations professionnelles et d’hommes politiques, qui devra élaborer une balance comptable.

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Les ministres chargés de mettre en œuvre la politique économique et financière des premiers gouvernements de la Quatrième République confient ainsi aux hauts fonctionnaires du Plan, aux comptables nationaux la direction de comités et de commissions hybrides. Ces nominations permettent un début d’institutionnalisation d’un espace politico-administratif original que ces fonctionnaires vont comprendre comme un lieu d’exercice de la compétence savante et de l’influence politique. En même temps qu’une compétence élargie leur est localement reconnue, c’est leur droit de proposer et de trancher entre différentes priorités, différentes mesures, qui est parfois consacré. Un exemple : les conclusions d’un rapport établi par la commission du Bilan national rédigées par Jean Monnet prennent une forme normative, à savoir celle de la préconisation d’un prélèvement sur les bénéficiaires de l’inflation, sous forme d’impôts nouveaux et d’emprunts forcés. Cette première utilisation de la comptabilité nationale en France est très largement remarquée, commentée dans la presse, discutée au Parlement; elle est finalement couronnée de succès puisque le prélèvement est intégré au programme gouvernemental de stabilisation. Cette décision est interprétée comme une victoire des modernisateurs contre les parlementaires, suspectés d’être attachés à financer les dépenses publiques par l’inflation plutôt que par l’impôt. Dans la conjoncture de l’après-guerre, ces planificateurs ont pu un temps espérer dicter la politique économique et monétaire du pays. Le ton triomphant utilisé par Pierre Uri lorsqu’il évoque son passage au Plan de 1947 à 1952 invite en tous les cas à réfléchir sur les ambitions développées par certains hauts fonctionnaires au début de la Quatrième République : « On a fait la reconstruction, le plan d’industrialisation, la stabilisation, la politique sociale; on a fait la politique étrangère et on a terminé en faisant de la politique militaire. De mon bureau mansardé du Plan, j’ai largement inspiré la politique économique française [...] Trois types clandestins qui faisaient tout ! Et les gouvernements faisaient ce qu’on leur disait » [25]  Ibid., p. 87. [25] . Les prétentions administratives à juger les actions du gouvernement et à préconiser des politiques concurrentes ont pu s’exprimer au sein d’un nouvel organisme créé par décret par le gouvernement d’Edgar Faure, le 18 février 1952 : la commission des comptes et des budgets économiques de la nation, chargée d’établir les comptes provisoires de l’année en cours et les comptes provisionnels de l’année à venir. Point d’orgue de cette montée en puissance : le 15 juin 1952, un rapport préparé pour la commission des comptes par le SEEF, dit « rapport 51 », est rendu public. Il fait le point sur les structures permanentes de l’économie française. C’est un véritable hymne à la croissance, à la modernisation, à l’investissement; le texte est traversé entièrement d’une opposition toute morale entre le productif (version moderniste du bien), et l’improductif (l’inflation, l’épargne non réinvestie, etc., décrits comme autant de fléaux de la politique économique française). C’est aussi un véritable texte de combat : les gouvernements de la Quatrième République sont dénoncés dans ce rapport pour leur « manque de courage », « leur refus de choisir consciemment le volume et l’ordre de priorité des charges exigibles » [26]  « Rapport en date du 15 juin 1952 du SEEF sur les comptes... [26] . Ce manifeste prend une dimension idéologique jusque-là inédite dans les travaux administratifs et signale sans doute une réorientation politique de l’action de ces grands commis dont les positions administratives peinent à s’institutionnaliser.

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Or, peu après la création de cette commission, se produit ce qui sera ressenti chez les protagonistes de cette histoire de la modernisation comme une grande coupure ou plutôt comme un retour en arrière, à savoir l’investiture d’Antoine Pinay en mars 1952; celle-ci les pousse à s’engager dans des relations plus serrées avec des hommes politiques choisis. Jusque-là, peu importait la couleur politique du ministre, peu importait encore la nature de ses convictions économiques (si tant est que ces fonctionnaires lui en reconnaissaient une quelconque), l’important était d’être présent et de mener en permanence ce combat de l’influence et de l’orientation souterraine des politiques économiques. L’arrivée d’Antoine Pinay redéfinit les bénéfices susceptibles d’être retirés d’une alliance politique plus garantie. Leur défaite se mesure alors non seulement en terme d’influence, mais aussi de contrôle des positions de pouvoir bureaucratiques qu’ils avaient réussi à capter. François Bloch-Lainé est prié de quitter le poste stratégique de directeur du trésor. À plusieurs reprises par la suite, il évoquera cette désillusion collective des techniciens de l’administration : « Nous étions, rappelle-t-il, habitués à des ministres qui écoutaient les fonctionnaires quand, pour la première fois, nous nous sommes heurtés à un ministre qui disait : “C’est mon épicière qui a raison et les technocrates fiscalo-dirigistes de la rue de Rivoli ont tort” » [27]  François Bloch-Lainé, France Culture, 30 juillet 1... [27] .

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À partir de 1952, les planificateurs entament leur traversée du désert : la mise en place du second Plan s’éternise du fait des résistances accrues tout à la fois des membres du Parlement élus en 1951 moins favorables à ce type de politique économique, des organisations professionnelles et des services ministériels. Les spécialistes de l’histoire économique de la période soulignent le relèvement des administrations traditionnelles et le lobbying plus vigoureux d’organisations patronales ou agricoles défendant des prises de position « malthusiennes », proposant notamment le retour au financement privé de l’investissement [28]  Voir les interventions de Jean Bouvier en ce sens dans... [28] . L’aide Marshall est arrêtée et ce sont les ressources administratives qu’elles conféraient aux planificateurs qui se tarissent; certains, parmi les plus libéraux, vont se regrouper autour de Jean Monnet parti diriger la CECA. Si la conquête de postes se poursuit dans les établissements d’enseignement, si des journalistes rendent compte de leurs travaux, si les membres des administrations commencent à utiliser leurs nomenclatures, si l’entreprise de conversion des élites à un nouveau langage a pu sembler réussir, leur soudaine marginalisation politique les renvoie à la fragilité de leurs positions administratives et à l’échec de leur stratégie d’influence.

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Dans ce contexte de relégation politique, l’association avec Pierre Mendès France reste singulière. Les services attendus sont d’ailleurs réciproques : Pierre Mendès France, marginalisé au sein des partis et du Parlement, est à la recherche de soutiens aux sommets de l’État pour manifester avec force les transformations des modes de l’action publique. De leur côté, les experts voient dans sa promotion à la présidence du conseil l’outil de leur consécration au sein de l’administration et plus largement le signe de la reconnaissance de leur expertise comme auxiliaire de la décision politique. La naissance de L’Express dévoile la nature et l’intensité de l’échange de services entre ces prétendants engagés dans différents champs sociaux. Simon Nora évoquera plus tard le marché : « En 1953, nous avons créé L’Express avec Jean-Jacques Servan-Schreiber avec l’objectif de jouer Mendès à échéance de deux ou trois ans. Et la première intervention de Mendès dans L’Express a été pour ainsi dire, un discours politique de comptabilité nationale » [29]  Cité dans François Fourquet, Les comptes de la puissance,... [29] . Lorsque Pierre Mendès France prend la tête du gouvernement, les liens entre les experts économiques et les cercles gouvernementaux se renforcent et s’institutionnalisent. Simon Nora, Jean Serisé partent au cabinet du nouveau président du conseil. Des fonds sont débloqués pour le SEEF. Jean Saint-Geours rejoint Matignon après un passage chez Maurice Bourgès-Maunoury, ministre de l’industrie. Claude Gruson est chargé par Pierre Mendès France d’une mission : celle, rêvée depuis l’après-guerre, de formuler les grands traits de la politique économique à suivre.

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La mise en avant des nouveaux venus dans les entourages politiques reste pourtant provisoire et limitée : d’abord parce que le gouvernement Mendès France ne dure pas, ensuite parce qu’au cours de sa présidence, Pierre Mendès France n’a jamais eu les marges de manœuvre suffisantes pour imposer sur l’agenda gouvernemental les questions d’ordre économique ou de planification qui auraient permis aux modernisateurs de mettre en route leurs projets et de faire valoir leurs solutions. Les travaux du comité des sages présidé par Claude Gruson restent ainsi lettre morte. Les déceptions des fidèles ressortent nettement des témoignages qui dénoncent parfois le « lâchage » de leur candidat, trop occupé selon eux à traiter des problèmes étiquetés par d’autres comme des problèmes urgents (l’Indochine, la Tunisie, la CED, puis les Accords de Paris).

26

Durant les dernières années de la Quatrième République, les planificateurs et les comptables nationaux ne seront plus guère sollicités pour participer à l’élaboration des politiques économiques et financières. Ils désertent alors les cabinets, ne sont plus écoutés. Étienne Hirsch, commissaire général au Plan, rappelle les démarches répétées et vaines qu’il entreprenait auprès du ministre des finances, auprès du gouverneur de la Banque de France, du président du Conseil et même du président de la République. À la fin de la Quatrième République, la priorité donnée au traitement de l’affaire algérienne fait passer au second plan la politique économique et minore l’importance des effets attendus de la promotion d’un ancien collaborateur de Jean Monnet, Félix Gaillard au ministère des finances, des affaires économiques et du plan dans le gouvernement dirigé par Maurice Bourgès-Maunoury, puis à son investiture en novembre 1957.

27

En dépit de ces échecs, des transformations profondes ont été engagées au sein de la haute fonction publique : les plus jeunes générations formées par ces maîtres de la modernisation sont préparées à entendre ce langage de la rationalité et de l’expertise triomphantes, et à redéfinir et investir les rôles bureaucratiques et politiques. L’ambition de l’influence politique est devenue une ambition raisonnable, enseignée à l’ENA, expérimentée durant le gouvernement Mendès France. Or, cette chance leur est offerte en 1958 et beaucoup de hauts fonctionnaires vont savoir la saisir dans la mesure où ils sont prêts à reconnaître, à interpréter et à s’approprier, un certain nombre d’événements tels que la mise à l’écart du Parlement dès le mois de juin et la promotion de commissions d’experts dans la prise de décision par exemple. Fidèles à leur loyauté mendésiste, les porte-parole de cette histoire, promoteurs d’une cause bureaucratique, sont restés relativement critiques face au régime gaulliste, mais on peut formuler l’hypothèse suivante : ces modernisateurs ont permis un ralliement raisonné au régime gaulliste, traçant très exactement la nature des ambitions raisonnables que peut caresser un haut fonctionnaire. C’est l’échec d’un rêve technocratique, celui qui faisait de l’administration un nouveau centre de pouvoir, où les décisions, libérées des exigences des représentants (politiques ou professionnels), débarrassées des concurrences administratives et soumises au seul impératif de la méthode, seraient discutées dans des cercles fermés recrutant leurs participants selon des critères de compétence. Les hauts fonctionnaires se voient globalement avantagés dans la redistribution des chances de pouvoirs qui s’opère à partir de 1958, mais leur accession au monde de la décision passe par une soumission aux règles de la compétition politique dont l’expérience des ministres dits « techniciens » appelés, s’ils veulent durer, à aller sur le terrain électoral est une des meilleures illustrations.

28

Cette redéfinition du rêve technocratique ne se lit pas seulement dans une refonte des cursus de ceux qui veulent pouvoir exercer leur expertise, elle se lit encore dans la réorganisation bureaucratique qui s’engage à cette époque : comme le montre Philippe Bezes, la mise en avant du Plan comme « ardente obligation » s’accompagne d’une perte d’autonomie pour cette institution désormais insérée dans les luttes interministérielles. Enfin, au-delà de la proclamation d’une continuité des entreprises de modernisation de la France, et bien avant que ne soit repéré un quelconque tournant néo-libéral de l’action publique, un grand retournement s’opère sur un mode qui est loin d’être seulement symbolique : la version héroïque proposée par les modernisateurs d’une administration indépendante et rationnelle, susceptible d’engager la réforme du corps social va peu à peu s’affaiblir, être ramenée à l’exceptionnel de la période de l’après-guerre au profit d’une représentation plus routinisée de l’administration, pensée à son tour comme un problème et qui doit à son tour être soumise à la réforme [30]  1962 constitue ainsi le point de départ de l’analyse... [30] .

Notes

[1]

Voir Brigitte Gaïti, « Histoire d’une renaissance, l’esprit du service public », Politix, n° 6,1989.

[2]

Robert Marjolin, Le travail d’une vie. Mémoires 1911-1986, préface de Raymond Barre, Paris, Laffont, 1986, p. 8.

[3]

Pour les récits explicitement autobiographiques, voir François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire. Entretiens avec Françoise Carrière, Paris, Seuil, 1976; Claude Gruson, Programmer l’espérance. Conversations avec Philippe Dominique, Paris, Stock, 1976; Étienne Hirsch, Ainsi va la vie, Lausanne, Fondation Jean Monnet pour l’Europe, Centre de recherches européennes, 1988; Robert Marjolin, Le travail d’une vie, op. cit.; Jean Monnet, Mémoires, Paris, Fayard, 1976. D’autres ont introduit des éléments biographiques dans des articles ou des chapitres de livres : c’est le cas de Simon Nora, « Servir l’État. Entretien avec Marcel Gauchet », Le Débat, n° 40,1986; Jean Saint-Geours, Pouvoir et finance, Paris, Fayard, 1979; Jean Serisé, Défense de la raison politique, Paris, Julliard, 1982, et Pierre Uri, Pour gouverner, Paris, Laffont, 1967 (voir notamment toute la préface pour la dimension autobiographique). Enfin, tous (plus quelques-uns) prennent la parole dans le livre de François Fourquet, Les comptes de la puissance, Paris, Encres, E´ d. Recherches, 1980.

[4]

Cf. parmi d’autres Henri Teissier du Cros, Louis Armand, visionnaire de la modernité, Paris, Odile Jacob, 1987, ou E´ ric Roussel, Jean Monnet. 1888-1979, Paris, Fayard, 1996.

[5]

La France restaurée.1944-1954. Dialogue sur les choix d’une modernisation, Paris, Fayard, 1980.

[6]

Michel Launay, Historiens & Géographes, n° 296,1983, p. 80-83.

[7]

Voir Brigitte Gaïti, « Les manuels scolaires et la fabrication d’une histoire politique : l’exemple de la Quatrième République », Genèses, 44,2001.

[8]

Dossier sur « le bilan de la IVème République », Hachette, 1983, p. 262.

[9]

Par exemple Joseph Laniel, Jours de gloire et jours cruels. 1908-1958, Paris, Presses de la Cité, 1971; André Le Troquer, La parole est à André Le Troquer, Paris, Table ronde, 1962; Pierre-Henry Teitgen, Faîtes entrer le témoin suivant. 1940-1958, Rennes, Ouest-France, 1988; pour les journalistes liés à cette « classe politique » de la IVème République, voir François Fonvieille-Alquier, Plaidoyer pour la IVème République, Paris, Laffont, 1976; Joseph Barsalou, La mal-aimée. Histoire de la IVème République, Paris, Plon, 1964.

[10]

Pour le développement de cette hypothèse, voir Brigitte Gaïti, De Gaulle, prophète de la Vème République, Paris, Presses de Sciences po, 1998.

[11]

Emmanuel Chadeau, « Les modernisateurs de la France et l’économie de XXème siècle », Bulletin de l’IHTP, n° 9,1982.

[12]

Louis Fougère, « L’administration et la modernisation de la France de 1944 à 1952 », La France en voie de modernisation. 1944-1952, Colloque de la Fondation nationale des sciences politiques, 4-5 décembre 1981, p. 4.

[13]

697 ministres. Souvenir d’un directeur général des prix, autoédité, 1986.

[14]

Pierre Nora, « Les Mémoires d’État. De Commynes à de Gaulle », Les lieux de mémoire. La Nation, tome 2, Gallimard 1986, p. 369. La citation d’Albert Sorel est tirée de : « Histoire et Mémoires », Minerva, 15 janvier 1903.

[15]

« Servir l’État », Entretien avec Marcel Gauchet, art. cité.

[16]

Jean Monnet, Mémoires, op. cit., p. 347.

[17]

« Il devint clair, écrit Jean Monnet, que je ne pouvais limiter mon action à la gestion d’un Plan qui était si étroitement dépendant de la politique économique du moment », ibid., p. 375.

[18]

Voir Richard Kuisel, Le capitalisme et l’État en France, Paris, Gallimard, 1981; sur les réactions des fonctionnaires du ministère de la production industrielle face au Plan et aux finances après 1944, voir Henry Rousso, « Les élites économiques dans les années quarante », dans les Mélanges de l’École française de Rome, Le elites in Francia e in Italia negli anni quaranta, tome 95,1983-2. Plus généralement sur les problèmes liés à l’émergence du Plan dans l’administration française, voir Henry Rousso (dir.), De Monnet à Massé, Paris, Éditions du CNRS, 1986 ainsi que Philippe Mioche, « La planification comme réforme de structure », Histoire économie et société, 3,1982.

[19]

Les témoignages de hauts fonctionnaires abondent dans le même sens : « Le détachement au Plan n’était pas un moyen de faire carrière », cité par Emmanuel Chadeau, « Le Plan et les administrations économiques jusqu’en 1965... », dans Henry Rousso (dir.), De Monnet à Massé, op. cit., p. 23-24.

[20]

Voir Delphine Dulong, Moderniser la politique, Paris, L’Harmattan, 1997.

[21]

Voir François Fourquet, Les comptes de la puissance, op. cit., p. 104.

[22]

Voir les intitulés dans les premiers numéros de Promotions.

[23]

Voir Luc Boltanski, Les cadres, Paris, Ed. Minuit, 1982.

[24]

Voir François Fourquet, Les comptes de la puissance, op. cit., p. 183.

[25]

Ibid., p. 87.

[26]

« Rapport en date du 15 juin 1952 du SEEF sur les comptes provisoires de l’année 1951. Les structures permanentes de l’économie française », paru dans Statistiques et études financières, 53, juillet 1953, p. 95.

[27]

François Bloch-Lainé, France Culture, 30 juillet 1987.

[28]

Voir les interventions de Jean Bouvier en ce sens dans le livre qu’il écrit avec François Bloch-Lainé (La France restaurée. 1944-1954, op. cit., p. 189-190).

[29]

Cité dans François Fourquet, Les comptes de la puissance, op. cit., p. 204.

[30]

1962 constitue ainsi le point de départ de l’analyse des politiques de la réforme administrative menée par Philippe Bezes, Gouverner l’administration. Une sociologie des politiques de la réforme administrative en France. (1962-1997), Thèse de Science politique, IEP Paris, 2002; voir aussi sa contribution à ce numéro.

Résumé

English

Writing a Heroic History. The modernizers of the post-war administration The representation of high civil servants as historic figures of the post-war period constitutes an approach to political history that came into being under the Fourth Republic and has flourished ever since, rallying numerous analysts of the political scene as well as a good many of its actors. Paradoxically, the production of a heroic memory of the modernization of post-war France is built on a series of administrative and political defeats suffered by this small group of pioneers, while it neglects to examine the hows and whys of their success.

Plan de l'article

  1. DE LA MÉMOIRE À L’HISTOIRE DE LA MODERNISATION : L’INÉGAL CRÉDIT DES TÉMOIGNAGES
  2. RETOURS SUR HISTOIRE : LES RÉVISIONS D’UN RÊVE TECHNOCRATIQUE
    1. La formation et la déception d’ambitions administratives de réforme
    2. La diffusion d’un langage de l’action publique ou l’appui sur la science
    3. Les avatars des alliances politiques

Pour citer cet article

GAÏTI Brigitte, « Les modernisateurs dans l'administration d'après-guerre l'écriture d'une histoire héroïque », Revue française d'administration publique 2/ 2002 (no102), p. 295-306
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2002-2-page-295.htm.
DOI : 10.3917/rfap.102.0295


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