Vous consultezChronique du secteur public économique[1] [1] Janvier-mars 2003. ...
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AuteursAndré G. delion du même auteur

Michel Durupty du même auteur

I — LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL DE LA COUR DES COMPTES

2 Le rapport public annuel de la Cour des comptes offre l’occasion à la fois de rendre compte de documents importants et d’évoquer la situation de certaines entreprises publiques qui ont parfois moins attiré l’attention que d’autres sur le plan de l’actualité, mais qui nécessitent pourtant que l’on fasse de temps en temps le point sur elles. C’est le cas des sociétés d’autoroutes, dont seules deux ont appelé assez récemment des mentions dans cette chronique[2] [2] Société du tunnel de Fréjus lors de sa « nationalisation »...
suite et aussi d’Aéroports de Paris. En outre, la Cour consacre une observation à une société d’économie mixte locale originale, puisque largement implantée à l’étranger, déjà mentionnée[3] [3] V. cette chronique, n° 100. ...
suite et une autre aux parcs de matériels du ministère de l’équipement, sortes d’entreprises gérées en régie directe qui entrent désormais dans le champ de cette chronique, depuis qu’elle a été élargie à l’ensemble du « secteur public économique ».

A) Les sociétés d’économie mixte d’autoroutes

3 La France dispose de 9 103 kilomètres d’autoroutes (outre un très important kilométrage de voies qui seraient considérées comme des autoroutes dans les autres pays) : 6 693 sont concédées à 8 sociétés d’économie mixte de construction et d’exploitation d’autoroutes (SEMCA) et 890 à une société privée, Cofiroute, la seule à avoir fait l’objet de graves critiques officielles sur ses défauts de gestion lors des perturbations climatiques de janvier 2003[4] [4] Les 8 SEMCA, dont environ la moitié du capital est détenue...
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4 Lancée par la loi du 8 avril 1955, la concession de la construction et de l’exploitation des autoroutes a abouti à un résultat dans l’ensemble très satisfaisant sur le plan de la densité du réseau et plus encore de sa qualité. La Cour avait cependant déjà dû critiquer, notamment dans deux rapports publics particuliers antérieurs de 1992 et 1999, plusieurs points de la politique menée. L’attribution à des SEMCA de la concession de sections nouvelles financées par leur « adossement » à des sections déjà amorties et bénéficiaires, quitte à allonger leur durée, a incité à la construction de voies non prioritaires, parfois mal intégrées au schéma directeur, tout en négligeant l’aménagement du réseau routier existant. L’endettement des SEMCA augmenta par ailleurs jusqu’à 21 milliards d’euros, quatre fois leur chiffre d’affaires, la pratique des « charges différées » permettant d’en « dissimuler » les effets sur leurs bilans. Enfin, l’absence de concurrence n’assurait pas la minimisation des coûts.

5 Sur ce dernier point, une réforme devait découler tant de la loi du 29 janvier 1993 sur les procédures publiques en matière de délégations de service public que de la directive européenne du 14 juin 1993 dite directive travaux. Elle n’intervint pourtant pleinement que lors des appels à la concurrence de 1999, notamment pour l’autoroute A86 ouest de Paris et le viaduc de Millau. La réforme de la concurrence a aussi concerné les marchés passés par les SEMCA, notamment en matière de maîtrise d’œuvre.

6 Pour assainir leur situation financière, l’État a allongé de 12 à 15 ans la durée des concessions, ce qui réduit d’autant le volume annuel des « amortissements de caducité » pesant sur les comptes, et donne le temps d’engranger des gains suffisants pour rembourser les dettes. La Commission européenne a accepté ces allongements, l’État cessant par ailleurs de garantir les passifs[5] [5] Ordonnance du 28 mars 2001. ...
suite et les sociétés renonçant aux comptabilisations de « charges différées ». Au total les capitaux propres sont passés de 506 à 2 161 M d’euros fin 2000, ce qui a, en outre, permis de dégager pour certaines sociétés des bénéfices et des dividendes, condition entre autres de la privatisation partielle d’ASF en mars 2002.

7 La Cour consacre plusieurs pages à des observations critiques concernant la fiscalité et les méthodes comptables, la durée des concessions, dont la longueur excessive « rigidifie » la gestion du réseau autoroutier, la tarification. Cette dernière fait payer aux usagers plus que le « coût marginal social », référence qui se généralise, sauf aux poids lourds qui sont avantagés. Des transactions sur actions ASF à un prix insuffisant au détriment de la Caisse des dépôts et consignations et au profit du budget de l’État ont précédé la privatisation partielle d’ASF par le précédent gouvernement. La Cour souligne que cette dernière prive Autoroutes de France de dividendes[6] [6] Le chiffre d’affaire d’ASF a progressé en 2002 de 9 %...
suite, qui auraient permis de financer de nouvelles autoroutes, et même de toute part dans le produit de cession, affecté principalement à réduire un peu le déficit budgétaire et à combler quelques pertes. La Cour pose le problème du financement sur fonds propres, alors que de telles privatisations paraissent être, si l’on cherche à lire son opinion entre les lignes, ce que le langage populaire appelle « manger son blé en herbe ».

8 La Cour examine aussi la situation d’Autoroutes de France, établissement public qui détient la moitié des participations de l’État dans les SEMCA, sans y jouer aucun rôle, et dont, après la privatisation partielle précitée, « l’utilité est encore plus douteuse ». Elle évoque aussi les deux établissements publics créés début 2002 pour jouer un rôle dans l’intermodalité, sans bien savoir de quelles ressources ils disposeraient, et la Caisse nationale des autoroutes, qui ne joue guère plus aucun rôle depuis que les SEMCA recourent à des financements directs : la Cour « s’interroge sur le maintien de cet établissement ».

9 Ces observations sont complétées par une autre sur la Société du tunnel du Fréjus, également chargée de l’autoroute d’accès de la Maurienne. Créée en 1962 par des collectivités territoriales et des chambres de commerce et d’industrie de la région Rhône-Alpes, sa gestion fut telle que l’État dut monter dans son capital à 49 % avant de la « nationaliser » en portant sa participation à 84 %, un décret du 28 décembre 1999 ayant autorisé les collectivités et entités locales à devenir minoritaires. Ce cas est à retenir afin d’éviter que les mesures de décentralisation ne laissent les collectivités se lancer dans des opérations mal conçues ou mal conduites et ne trouvant ensuite que la solution d’appeler l’État au secours. C’est ce qui s’est passé, l’État ayant eu la faiblesse de garantir le passif de la société alors que « le bilan socio-économique de ses opérations n’a jamais été sérieusement fait ». Une opération directement conduite par l’État, écartée par manque de crédits budgétaires, eut permis un meilleur contrôle, et sans doute évité les sous-estimations des coûts d’insertion dans le site, le lancement de travaux au-dessous du seuil de rentabilité, la délégation de la maîtrise d’ouvrage à une société privée également titulaire de la maîtrise d’œuvre, simultanément condamnée pénalement pour atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats en matière de marchés publics, d’où d’ailleurs la création de commissions consultatives internes de marchés[7] [7] De sombres histoires de président se maintenant illégalement...
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10 Le fait que les capitaux propres étaient devenus fortement négatifs conduisit l’État à souscrire à une augmentation de capital, il est vrai a minima, lui donnant 84 % du capital. De nouvelles pertes liées à l’autoroute d’accès, une prolongation de durée, quelques changements de méthodes comptables et quelques prévisions peu réalistes de montages financiers ont évité une recapitalisation qui s’imposera. La Cour rend enfin exceptionnellement public l’avis qu’elle est légalement tenue de donner sur les comptes, qui constate leur manque de régularité et de fidélité.

B) Aéroports de Paris

11 Aéroports de Paris (ADP) est un établissement public chargé de construire et d’exploiter les installations de transport aérien civil dans un rayon de 50 kilomètres autour de Paris, donc non seulement ceux d’Orly et de Charles-de-Gaulle mais plusieurs de petites dimensions tel celui du Bourget[8] [8] Il emploie 8 200 agents, son chiffre d’affaires est de...
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12 Sa croissance de 20 millions de passagers annuels en cinq ans le place parmi les six premiers mondiaux mais rencontre des difficultés, du fait de contraintes environnementales, qui conduisent à plafonner les mouvements, et de contraintes physiques de saturation. La Cour, prenant parti dans le grand débat sur la construction d’un troisième aéroport, estime que de multiples décisions qu’elle indique et permettant l’utilisation optimale des installations existantes devraient permettre de faire face à l’augmentation du trafic jusqu’en 2020 : si on les prend sans continuer de tergiverser, « le besoin d’un troisième aéroport n’est pas urgent ».

13 La Cour constate aussi que le conseil d’administration « ne contrôle pas réellement la politique d’investissement » : un décret très récent du 17 septembre 2002 modifie le statut de l’établissement en conséquence. Elle relève qu’ADP ne dispose pas d’estimations fiables au stade des avant-projets, ne pratique que rarement les calculs de rentabilité socio-économique, ne dispose pas de « données comparatives en matière de coûts par rapport à des aéroports semblables », et a donné à sa direction de l’équipement des pouvoirs tels que les directions d’exploitation ont du mal à faire valoir les besoins des clients, tendance technocratique que l’on rencontre ailleurs dans le secteur public.

14 La Cour formule ensuite plusieurs critiques qui relèvent plus de l’expertise technique que de l’audit financier, comme elle le fait de plus en plus souvent, très utilement car elle est la seule à pouvoir et à oser le faire. Ainsi les conceptions architecturales, dues aux services techniques d’ADP, « ont réduit la modularité » et les capacités d’évolution des aérogares et ont failli paralyser pour des raisons techniques l’achèvement d’un hall, terminé seulement au prix d’un surcoût de 45 %.

15 Concernant le système de transport intérieur, la Cour constate que le jury de l’appel d’offres, « qui ne comportait pas de spécialiste de ces systèmes », avait surestimé les capacités de l’entreprise retenue, ce qui a entraîné des difficultés telles que des audits ont du être pratiqués, eux-mêmes suivis de suppléments de financement, qui n’ont pourtant pas empêché une telle accumulation de défectuosités qu’ADP a dû finalement abandonner le système. Une mission mixte de l’Inspection des finances et du Conseil général des ponts et chaussées a évalué les conséquences de cet abandon à 147 M d’euros, dont la charge a été répartie entre la RATP et ADP, encore qu’il faille attendre une modification des statuts de ce dernier pour l’autoriser à signer la transaction. Un nouveau projet a été défini, mais « à ce jour, près de 150 millions d’euros ont été dépensés inutilement et 10 ans se sont écoulés sans aucun résultat concret ».

16 Puis la Cour, après avoir noté que les bénéfices se sont situés entre 60 et 120 M d’euros par an, consacre encore de nombreuses pages aux redevances aériennes et domaniales, à la taxe locale d’aéroport, aux recettes de concessions commerciales, en critiquant au passage « les déficiences de la comptabilité analytique d’exploitation », fondement pourtant des tarifications, en relevant les efforts encore à faire concernant la qualité des services rendus, les anomalies de tarification au désavantage des gros porteurs et sans pénalisation des périodes de pointe, le « grand désordre » de la gestion des autorisations d’occupation temporaire du domaine public », le taux trop faible des redevances pour les concessions, dans un cas largement monopolisées par un seul opérateur privé, la compétitivité insuffisante des sociétés d’assistance en escale, les interventions hors de son domaine parisien, en province, avec les pertes d’une filiale en France, et les concessions aéroportuaires à l’étranger, parfois prestigieuses mais qui sont à la limite de la spécialité de l’établissement et surtout immobilisent des capitaux « dont la rentabilité n’est pas assurée ».

C) Les « parcs » du ministère de l’équipement

17 L’extension de l’objet de cette chronique et le rapport public de la Cour offrent l’occasion de décrire pour la première fois la très importante activité en « régie directe » que constituent les 99 parcs départementaux du ministère de l’équipement, ensembles de moyens matériels et humains capables d’effectuer des travaux notamment routiers et même de fournir certains produits liés à la route produits dans 12 « usines administratives »[9] [9] Il emploient 7 000 agents, ont un chiffre d’affaires de...
suite. Comme l’écrit très justement la Cour, la décentralisation leur pose un problème, puisqu’« ils présentent selon les lieux et les moments la double nature de services publics quasi régaliens et d’outils de production industrielle confrontés aux évolutions du droit de la concurrence ». Ils pourraient ainsi devenir des « prestataires auprès de clients » ou se « replier sur des missions de service public territoriales dans une forme coopérative », indispensable réserve de moyens qu’exigent les nécessités ou les urgences notamment climatiques.

18 En 1992, une loi a permis de placer certains services du ministère de l’équipement sous l’autorité fonctionnelle des présidents des conseils généraux, ce qui a été le cas dans 24 départements, mais les « parcs » sont restés des services des directions départementales de ce ministère. Toutefois leurs opérations ont été désormais décrites dans un « compte de commerce des opérations industrielles et commerciales des DDE », sorte de compte d’entreprise permettant le calcul de coûts et la facturation de prix. Les départements peuvent continuer d’y recourir ou de réduire progressivement ce recours dans un cadre conventionnel : deux seulement y ont mis fin mais plusieurs recourent simultanément à des commandes au privé, ce qui a réduit la contribution totale des départements aux investissements des parcs de 13 % depuis 1995.

19 De plus, le Conseil de la concurrence a estimé, dans un avis du 8 décembre 1999, que le recours précité ne dispensait pas les co-contractants de respecter des règles minimales de concurrence, et l’ensemble de ces règles dans le cas des communes, ce qui a conduit l’État à ne plus répondre aux appels d’offres communaux et à fermer progressivement la plupart des usines de liants et bitumes. Il faut en tout état de cause, comme le rappelle la Cour, que toutes les dépenses, y compris de personnels dits supplétifs, soient incluses dans les coûts, et que l’exemption de fait à la TVA soit réexaminée. Quoi qu’il en soit des « carences du suivi analytique des coûts » que regrette la Cour, elle a constaté des cas de « marge négative sur coûts directs, ce qui est très alarmant ». La Cour, pour redresser cette situation, suggère un meilleur emploi des moyens, par des actions sur l’absentéisme, sur les taux d’inactivité d’agents cependant présents mais mal « occupés », sur les versements d’heures supplémentaires « même sans service fait », sur un redéploiement selon les besoins effectifs, y compris au profit des services ministériels, remplaçant la recherche aléatoire d’activités qui ne suffisent souvent plus à justifier les emplois.

D) Une opération à l’étranger par une société d’économie mixte locale (SEML)

20 La mise en service du tunnel sous la Manche a entraîné une baisse de fréquentation des lignes maritimes, et en particulier une diminution des trois quarts de l’activité marchandises et des deux tiers de l’activité passagers de la liaison Dieppe-Newhaven. La compagnie britannique qui l’exploitait a cessé son activité en 1999, ce qui a affecté l’emploi à Dieppe. Aussi, le département de Seine-Maritime entreprit une vaste opération de relance[10] [10] Cf. Chronique du n° 100 de le RFAP. ...
suite, digne d’attention car elle marquait à la fois un désengagement de l’État dans les petits ports, par transfert de charge aux collectivités territoriales, un engagement considérable de ces collectivités au-delà des frontières, et un recours à une société d’économie mixte à la fois au-delà des frontières et dans un domaine concurrentiel, d’autres entreprises offrant des capacités globalement suffisantes sur des liaisons concurrentes.

21 Au constat déjà formulé, le rapport de la Cour apporte divers compléments, et formule plusieurs réserves. Le syndicat mixte SMPAT constitué par le département précité associait les villes de Dieppe et de Fécamp, trois chambres de commerce et le département de la Somme. Il a pris une participation de 77 % dans le capital de la SEML de coopération transmanche (le reste étant dévolu à des partenaires anglais), qui a elle-même acquis 98 % de la société anglaise propriétaire du port de Newhaven, Newhaven Port Properties pour 7 M d’euros. Le syndicat de collectivités intervient comme armateur, un premier bateau a été loué en 2001 et un deuxième en 2002. La Cour fait observer que le département, présent aux trois quarts environ dans les deux sociétés et ayant pris en charge 96 % des investissements, assume l’essentiel des risques alors que les règles nationales du code général des collectivités territoriales (CGCT) exigent l’équilibre des services publics industriels et commerciaux locaux, tandis que le traité de Rome prohibe les aides financières non compatibles avec le traité, alors qu’il n’a pas été en l’espèce procédé à une déclaration de concours financier dans les formes. Il semble toutefois résulter de la jurisprudence récente de la CJCE[11] [11] Décision Ferring. ...
suite que l’absence de telles déclarations ne constitue pas par elle-même une illégalité. Quant à l’obligation d’équilibre, elle pourrait trouver des atténuations par application des principes concernant les obligations de service public et de dispositions du CGCT qui admettent des aides quand les investissements exigeraient des augmentations excessives de tarifs eu égard au nombre d’usagers. Mais la Cour souligne les risques financiers importants que courent les collectivités intervenantes, si les fréquentations ne sont pas nettement supérieures aux prévisions établies sur la base d’un seul bateau.

22 Par ailleurs, la participation dans la société du port de Newhaven a été prise sans autorisation par décret en Conseil d’État; aucune convention de coopération transfrontalière ne prévoyait de façon précise, comme l’impose l’article 1112-4 du CGCT, « la durée, les conditions, les modalités financières et de contrôle ». Deux conventions de caractère plus général ont été conclues mais elles ne permettent pas d’affirmer la présence d’un « véritable partenaire étranger ». Enfin, les participations précitées paraissent à la Cour excéder un plafond établi par l’article précité, les autorités de l’État ayant fait « une lecture étroitement formelle » du dossier, ce qui confirme que la partie française conserve l’essentiel des aléas de l’opération. Bien que le rédacteur de ces lignes ne puisse qu’approuver les soucis de rectitude et de prudence de le Cour, il ne peut s’empêcher de penser que le rétablissement de plusieurs centaines d’emplois incite à prendre des risques, dans la logique de l’air du temps qui est à la décentralisation. L’opération offre en tous cas au commentateur un exemple d’école de la dynamique du secteur public économique local qui s’en va désormais jusqu’à tenter l’aventure à l’étranger et y acheter un port.

II — LE RAPPORT 2002 SUR L’ÉTAT ACTIONNAIRE

23 La récente crise de France Télécom, qui passe pour être le groupe le plus endetté du monde (70 milliards d’euros), a attiré l’attention du public sur les carences de l’État actionnaire. D’après le député Charles de Courson, l’État serait un actionnaire irresponsable : « Quand l’entreprise se porte bien, il la ponctionne sans vergogne. Quand elle va mal, il la soutient par des dotations insuffisantes et trop tardives »[12] [12] Le Figaro économie du 2 décembre 2002. ...
suite. Par ailleurs, l’État actionnaire ne respecterait pas les règles de la bonne gouvernance. Le plus souvent le conseil d’administration serait réduit à une simple chambre d’enregistrement, comme le rappelle dans le même journal, Roger Fauroux, administrateur démissionnaire de France Télécom : « Les responsabilités sont diluées, les temps de réaction sont trop longs. J’étais représentant du gouvernement depuis bientôt deux ans, mais dans toute cette période, je n’ai eu aucun contact avec ma tutelle ». La nomination des présidents en conseil des ministres, et non en conseil d’administration comme le veut le droit commun, ouvre également la voie à toutes sortes de problèmes. Quant au contrôle exercé par les commissaires aux comptes, il est souvent laxiste. Comme le rappelle Charles de Courson : « Sous prétexte que les entreprises publiques ne déposent pas leur bilan, ils certifient un peu n’importe quoi »[13] [13] Donnant un exemple, le même député assure qu’il a fallu...
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24 Le rapport 2002 sur l’État actionnaire fournit des éléments de réflexion sur ces sujets et sur l’action réformatrice qu’il convient d’entreprendre. C’est le second à être présenté au Parlement et au Haut conseil du secteur public en application de l’article 142 de la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques. Il comporte deux parties dont la première dresse un panorama général de la situation économique et financière des entreprises publiques, des opérations de transfert au secteur privé ainsi que des conditions de l’exercice par l’État de sa mission d’actionnaire. La seconde partie propose une présentation détaillée des évolutions qui ont marqué chacune des vingt principales entreprises publiques au cours de la période envisagée.

25 Le panorama général auquel est consacrée la première partie du rapport présente en premier lieu l’intérêt d’aider à mieux cerner le périmètre actuel des entreprises publiques. Il est vrai qu’à la suite des opérations de privatisation, on peut être tenté de penser que l’influence de l’État dans l’économie s’est considérablement réduite. Une telle conclusion est hâtive et mérite d’être sérieusement nuancée, ce que le rapport permet de mieux comprendre.

26 Effectivement, le rapport commence par rappeler qu’en approche globale, le nombre des entreprises contrôlées directement ou indirectement par l’État demeure sensiblement identique à celui de l’année précédente puisqu’il s’établit à 1 551 entreprises au 31 décembre 2001 dont 99 de premier rang (dernières statistiques disponibles). Le secteur public reste fortement concentré autour de groupes investis de missions d’intérêt général ou présentant un intérêt stratégique pour la Nation. Les secteurs de l’énergie, des transports et télécommunications représentent l’essentiel. Les entreprises retenues sont au nombre de vingt[14] [14] Parmi celles-ci : — transport : Air France,...
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27 À ces vingt entreprises il conviendrait d’ajouter, la Banque de France, La Caisse des dépôts et consignations et ses filiales, les sociétés du secteur audiovisuel (France Télévision, Radio France, RFI et RFO) ainsi que les autres sociétés d’autoroutes, qui pour des raisons diverses font généralement l’objet d’analyses spécifiques et ne sont donc pas regroupées dans les études générales du secteur public.

28 La situation économique et financière des entreprises du secteur public s’est fortement dégradée en 2001 entraînant une diminution sensible du montant des dividendes perçus par l’État (990 M d’euros contre 1,4 milliard d’euros en 2001 en ce qui concerne les secteurs non financiers). Cinq grandes tendances peuvent être dégagées :

• un chiffre d’affaires en augmentation sensible (+ 14 % par rapport à 2001);
• une dégradation du résultat net global dû en grande partie à la seule diminution de celui de France Télécom (– 9 milliards d’euros);
• un recul des capitaux propres (– 22 % par rapport à 2000);
• une progression de l’endettement à moyen et long termes mais sur un rythme en voie de ralentissement par rapport aux années précédentes ;
• une progression des effectifs résultant des opérations de croissance externe et de la mise en œuvre de l’aménagement du temps de travail.

29 Le rapport est ensuite consacré à l’actualité du droit européen ainsi qu’à la jurisprudence européenne en matière d’entreprises publiques. Il rappelle, en premier lieu, l’adoption des textes relatifs à la mise en œuvre de règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel[15] [15] La directive 98/ 30/ CE du Parlement, précédemment étudiée...
suite, à l’adoption du cadre réglementaire de l’Union pour les services postaux[16] [16] Directive 97/ 67/ CE, également étudiée. ...
suite, ainsi qu’à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques. Par ailleurs, la directive 2000/52/CE modifiant la directive 80/723/CE impose aux entreprises qui sont actives dans le secteur concurrentiel et pourvues d’une mission de service public de tenir une comptabilité séparée entre ces deux types d’activités. La Commission a communiqué un avis motivé aux autorités françaises en date du 26 juin 2002, car la date de transposition était fixée au 31 juillet 2001 et n’a pas été respectée.

30 Le rapport analyse ensuite la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes relative aux aides publiques en soulignant notamment l’apport de l’arrêt du 16 mai 2002 concernant les aides accordées par la France à la SA Stardust Marine entre 1995 et 1997 et qui décide que l’octroi d’un concours financier par une entreprise publique sous le contrôle de l’État ne saurait être analysé nécessairement comme une aide de l’État. Il rappelle également l’intérêt de l’arrêt du 22 novembre 2001 dont on peut conclure que les financements publics ne sont pas considérés comme des aides d’État dés lors qu’ils se bornent à compenser les surcoûts liés à l’exécution d’obligations de service public. Le rapport termine ce bref survol du droit communautaire par le rappel du régime particulier des actions spécifiques et de l’arrêt du 4 juin 2002 par lequel la Cour a estimé que l’action spécifique constituait une restriction exagérée à la liberté de circulation des capitaux à l’intérieur de l’Union[17] [17] Précédemment commentée par cette chronique. ...
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31 Le rapport dresse ensuite un tableau des principales opérations de transfert au secteur privé, dont cette chronique a précédemment étudié les principaux cas. En revanche, les opérations de respiration relevées par le rapport font moins souvent l’objet d’informations. Leur nombre s’élève à 11 au cours de la période étudiée dont huit autorisées tacitement et trois qui ont fait l’objet d’une déclaration a posteriori[18] [18] Parmi les plus importantes, la cession d’ATEA industrie...
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32 La première partie du rapport est également consacrée aux recettes de cession et à leur utilisation. Rappelant que le total net des recettes de cession s’est élevé à un peu moins de 60 milliards d’euros depuis 1986, le rapport indique que ces recettes ont financé le désendettement de l’État à hauteur de 9 milliards (essentiellement de 1986 à 1988), les dépenses courantes de l’État pour environ 12 milliards (essentiellement au début des années 1990) et que le solde soit 38 milliards a été utilisé pour recapitaliser les entreprises publiques. Le montant des recettes brutes comptabilisées au cours de la période couverte par le rapport 2002 s’est élevé à 4 689 M d’euros.

33 Le rapport souligne enfin que la notion d’État actionnaire est ambiguë car l’État n’est pas détenteur d’actions dans les établissements publics industriels et commerciaux, qui sont dépourvus de capital au sens du code de commerce. Selon les rapporteurs, la mission de l’État actionnaire s’apparente à celle des actionnaires privés, puisque l’État doit veiller comme eux à la santé financière, au développement des entreprises et à la juste rémunération des capitaux investis. Il est également soumis aux mêmes contraintes internes (les sources de financement) et externes (contraintes communautaires en matière de concurrence ou d’aides d’État). Selon le rapport, cette mission serait brouillée partiellement du fait de l’exercice simultané par l’État d’autres fonctions et plus particulièrement de la tutelle et de la régulation, qui l’amènent à envisager sa mission de manière différente de celle résultant du simple intérêt social de l’entreprise.

34 Envisageant en premier lieu la stratégie industrielle mise en œuvre par l’État actionnaire, le rapport rappelle que l’État doit combiner le respect du principe d’autonomie de gestion des entreprises publiques avec la nécessaire définition d’orientations stratégiques et des missions de service public pour celles d’entre elles qui en sont investies. Le rapport est sur ce point très formaliste en se référant à la contractualisation comme méthode déterminante en la matière, ce qui ne renouvelle guère les principes en place depuis le rapport Nora et ne fait que peu de place à l’innovation. L’État doit également s’assurer du respect des grands équilibres financiers et l’action du comité des investissements paraît déterminante.

35 Cependant, le rapport souligne que les pouvoirs publics ont engagé une action importante dans le domaine du gouvernement d’entreprise à l’instar des réflexions menées sur ce sujet dans le secteur privé. Une action déterminée doit donc être menée à plusieurs niveaux :

• dans le fonctionnement régulier des instances dirigeantes des entreprises en veillant en particulier à ce que les conseils d’administration se prononcent sur toute décision stratégique engageant l’avenir de l’entreprise publique (certaines décisions de France Télécom sont certainement visées sur ce point);
• dans l’organisation interne de l’État pour l’exercice de sa mission d’actionnaire en renforçant notamment l’unité de sa représentation et en faisant de ses représentants un véritable collège.

36 D’ores et déjà une mission de réflexion devrait conduire à des propositions de réforme et l’action de l’État devrait davantage s’inspirer de principes tels que la désignation de représentants réellement aptes à développer une vision stratégique des activités de l’entreprise et à en assurer un contrôle rigoureux de gestion, ou encore la surveillance du plein exercice de leur mission par les représentants de l’État. Ces réformes seront-elles à la hauteur des besoins qu’ont exprimé récemment les crises du Crédit Lyonnais et surtout de France Télécom ?

37 Entre l’approche réformatrice des pouvoirs publics et le contrôle exercé par les juges sur la gestion il n’est pas impossible que ce ne soit celui-ci qui entraîne des modifications de comportement décisives des dirigeants des entreprises publiques lesquels ne pourront plus accepter de continuer à assumer les défaillances de l’État actionnaire en ses lieux et place.

III — LE PROCÈS DU CRÉDIT LYONNAIS

38 L’ouverture du procès du Crédit Lyonnais vient rappeler aux dirigeants des entreprises publiques comme aux principaux responsables de la tutelle, que les entreprises publiques sont, comme les entreprises privées, soumises aux contraintes de la transparence et du droit des affaires. Il met au jour la chaîne de responsabilités dans la gestion d’une entreprise publique. En 1991, le Crédit Lyonnais a affiché un bénéfice consolidé de 3,2 milliards de francs. Un an plus tard, en 1992, une perte de 1,8 milliard est venue, bientôt suivie en 1993 d’une perte supplémentaire de 6,9 milliards. Quelques mois après, la banque publique devra faire l’objet d’un plan de sauvetage massif organisé par l’État qui continue d’en assurer les frais aujourd’hui encore.

39 La question posée devant les juges concerne le montant des pertes qui auraient dû être affichées en 1992 et 1993[19] [19] Pour le juge d’instruction, un sous-provisionnement manifeste...
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40 En s’appuyant probablement sur les divergences d’appréciation, la défense de l’ancienne direction du Crédit Lyonnais ne manquera pas de souligner les difficultés qu’il y avait à l’époque à déterminer le montant des provisions qu’il fallait constituer. À l’appui de cette thèse, pourra être produit l’assentiment de la commission bancaire validant le niveau des réserves constitué. Simultanément, du coté de la tutelle et plus particulièrement du trésor, les anciens responsables ne manqueront pas de s’abriter derrière le caractère insuffisant de l’information et n’hésiteront probablement pas à mettre en cause les directives émises par le ministre des finances ainsi que par le Premier ministre de l’époque[20] [20] Ainsi, lors de la 10ème audience au procès...
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41 L’État actionnaire et les carences de ses méthodes de gestion sont directement en cause dans cette affaire. Les hauts fonctionnaires mis en examen dans cette affaire en subissent pour l’instant l’essentiel des désagréments. L’État actionnaire pour sa part demeure étrangement absent.

IV — LES ÉVOLUTIONS DE LA SNCF ET DE RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE

A) La SNCF

42 Les perspectives de libéralisation totale du rail se précisent. Alors que le trafic international du fret sera ouvert à la concurrence en mars 2003, Réseau ferré de France (RFF) a déjà reçu plusieurs demandes de créneaux horaires d’entreprises ferroviaires étrangères. Le Parlement européen a voté en janvier en faveur d’une ouverture de l’ensemble des services internationaux de transport de voyageurs et de marchandises à partir du 1er janvier 2006, et souhaité que les services nationaux de voyageurs soient aussi libéralisés en 2008.

43 La gestion de la SNCF, avec ses atouts de technicité et de dévouement mais ses handicaps de conservatisme et de corporatisme, reste encore mal préparée à de tels bouleversements. À l’automne, un très grand nombre de forums ont réuni 25 000 cheminots sur les thèmes des réformes, un questionnaire à été diffusé à tout le personnel et 45 000 réponses ont été obtenues, plus du quart de l’effectif : 36 % encore pensent que le service public est incompatible avec la concurrence et le marché libre européen, 52 % qu’il est incompatible avec la rentabilité, 48 % craignent que les nouveaux embauchés ne bousculent les usages, ce qui est préoccupant, encore que le but de telles consultations soit davantage d’obliger à réfléchir sur le futur et parfois l’inéluctable qu’à obtenir une immédiate adhésion à de grands et nécessaires changements de comportement. Parfois les observations ont porté sur des défauts de management de l’entreprise : décisions imposées verticalement sans concertation, cloisonnement des services.

44 Le résultat courant annoncé pour 2002 restera déficitaire, de même que le résultat net : environ 250 millions d’euros annoncés, et encore après avoir bénéficié de plus values sur des cessions immobilières. Aussi l’établissement a-t-il lancé de nombreuses mesures : économies d’achats ; meilleur confort dans les trains autres que les TGV, dont les recettes baissent (7 % des trains sont responsables de 50 % des pertes voyageurs) alors que celles des TGV ont augmenté de 15 %; campagnes et peut-être plaintes à l’encontre de chambres consulaires qui favorisent les compagnies aériennes à bas coûts, prix promotionnels sur le « kiosque » d’internet, TGV duplex de plus grande capacité; amélioration d’une communication très souvent défectueuse vers les clients. En matière de fret, les problèmes restent à résoudre : la perte va encore s’accroître en 2002, à 350 millions d’euros pour 2 milliards de chiffre d’affaire, alors que l’ouverture du marché est prochaine[21] [21] Un effectif pléthorique et parfois responsable de contre...
suite. C’est d’une façon générale au demeurant que le problème des effectifs semble devoir être traité, puisqu’après une réduction nette de plus de 1 700 emplois en 2002 (à 175 700 salariés), une réduction nette de 1 270 est prévue en 2003, non sans réactions syndicales[22] [22] Ces deux réductions restent inférieures au surcoût en...
suite. Il est à rappeler sur ce point que le rétablissement de la Deutsche Bahn a été payé de 107 000 réductions d’emploi en six ans alors que la SNCF a dans le même temps augmenté les siens, pour presque deux fois moins de voyageurs transportés par agent selon une étude de l’IFRAP de mars 2002. On cite aussi le cas de Japan Railways, qui transporterait dix fois plus de voyageurs pour un effectif égal, mais la différence est telle qu’elle comporte probablement un biais et mériterait une étude. Le problème est que ces comparaisons sont indispensables, mais qu’elles devraient être confiées à des instituts indépendants et fiables, et ensuite exploitées dans la transparence, ce qui reste à faire.

45 Il convient d’ajouter trois mentions d’actualité sur la SNCF. Fin 2002 a vu l’achèvement du passage des « lignes ferroviaires régionales » sous la responsabilité des régions, sauf en Île-de-France et en Corse. La fédération des associations d’usagers des transports a décerné un satisfecit aux trains express régionaux qui sont nés de cette décentralisation, lancée en 1997. Dans la majorité des régions, il a été constaté une rénovation du matériel roulant, une réfection des gares (qui en a concerné 150) une accroissement du nombre de dessertes et des augmentations de fréquentation d’un sixième à un quart. Certaines lignes ont été sauvées (Caen-Rennes), d’autres paraissent même avoir repris des parts de marché à la route (Orléans-Nantes)

46 On notera aussi que la SNCF reste le premier transporteur routier en France, par sa filiale Geodis détenue par SNCF Participations à 47 %[23] [23] CA 3,5 milliards d’euros, résultat net 138 M d’euros,...
suite, et par son activité directe Sernam[24] [24] CA 530 M d’euros qui continue d’être en perte (106...
suite.

47 Il est enfin à relever que le groupe privé Suez a pris en novembre le contrôle opérationnel de la filiale de production électrique de la SNCF, la Société hydro électrique du midi (production 2 milliards de kWh par an), en attendant que la SNCF cède le capital, valorisé à environ 1 milliard d’euros, comme elle peut le faire en vertu d’une option de vente, à une filiale de Suez, Electrabel[25] [25] Avec son alliance avec la Compagnie nationale du Rhône...
suite.

B) Réseau ferré de France

48 Le nouveau président de Réseau ferré de France doit faire face à deux tâches majeures. Sa dette s’élève à 23,5 milliards d’euros, par transfert de celle de la SNCF, puisqu’un des buts de sa création a été effectivement de reprendre cette dette, censée correspondre à la charge des investissements d’infrastructure antérieurs et, depuis sa création en 1997, celle contractée pour ces mêmes investissements le cas échéant. L’État ne peut lui apporter que des dotations en capital (elles-mêmes sous contrainte de déficits soumis aux critères de Maastricht). RFF doit donc tirer le plus possible des péages versés par les exploitants du réseau, pour le moment la SNCF et bientôt d’autres opérateurs, sans quoi il accroît sa dette déjà considérable et ne peut résorber sa perte annuelle, voisine de 1,6 milliard d’euros en 2001 et probablement en 2002.

49 Son autre grande tâche va être de répartir des créneaux horaires de circulation selon les possibilités techniques et les demandes de la SNCF et de ses concurrents, déjà au nombre de cinq, autorisés à partir de mars 2003 à circuler sur le réseau français en ce qui concerne le fret.

V — L’ACHÈVEMENT ÉCLAIR DE LA PRIVATISATION DU CRÉDIT LYONNAIS

50 Le ministre de l’économie et des finances, excédé par les tergiversations du Crédit Agricole sur sa volonté de prendre ou non le contrôle du Crédit Lyonnais et les manœuvres du président du Lyonnais pour retarder l’échéance d’adossement à un autre groupe, a soudainement décidé, le vendredi 22 novembre 2002, de vendre aux enchères sa participation résiduelle de 10,9 % dans la banque, avec obligation de dépôt d’offres dès le lendemain, un samedi, désignation du mieux offrant qui l’emporterait dès le dimanche et signature du transfert des titres le lundi. Or ces 10,9 % paraissaient décisifs pour une prise de contrôle[26] [26] Le capital étant réparti par ailleurs à concurrence de...
suite. Réagissant instantanément, la BNP-Paribas présenta une offre à un prix jugé très élevé (la banque-conseil de l’État estimait l’action à 52 euros) soit 58 euros, beaucoup plus que n’offrait le Crédit Agricole. Dans la semaine suivante, BNP-Paribas procédait à des achats en bourse et montait jusqu’à 16,2 % du capital. Le titre Crédit Lyonnais monta sans cependant aller jusqu’aux 58 euros, et celui de BNP-Paribas baissa. Le Crédit Agricole piqué au vif et voyant la crédibilité de son management mise en cause, se décida alors à lancer une offre publique mixte d’achat et d’échange, avec paiement aux deux tiers en espèces et un tiers en titres de sa structure cotée, Crédit Agricole SA, pour l’équivalent de 56 euros par action, beaucoup plus que la valeur de 44 euros que l’État avait amiablement proposé et que le Crédit Agricole avait refusé le mois précédent. Le Crédit Lyonnais a accepté cette offre et l’a présentée comme un projet commun. Les autres actionnaires, y compris les salariés, sauf BNP Paribas et la Société générale, ont manifesté leur intention d’apporter leurs titres. Il reste à recueillir l’avis du comité des établissements de crédit, qui doit recueillir les observations de tous les concurrents. Ces derniers soulignent l’importance du nouveau groupe, qui sera la première banque française avec environ 30 % des dépôts des particuliers, et 40 % dans 20 départements, mais en réalité sans changer substantiellement la situation actuelle examinée zone par zone, le Crédit Agricole ayant déjà de très fortes positions dans les zones moins urbanisées, et le Crédit Lyonnais ne faisant que renforcer la sienne dans les zones très urbanisées.

51 Du point de vue de l’État, celui-ci a donné, en la personne du ministre de l’économie, M. Francis Mer, un exemple exceptionnel de rapidité de décision et d’exécution salué par toute la place. L’opération valoriserait le Crédit Lyonnais à plus de 19 milliards d’euros contre un peu plus de 7 lors de la privatisation en juin 1999, sécrétant une plus value et dégageant une recette de 2,2 milliards d’euros qui irait selon le ministre à concurrence de 1,7 milliards à des entreprises publiques et à l’EPFR, l’établissement de défaisance du Crédit Lyonnais, pour réduire d’autant sa dette et donc la contribution finale de l’État à son sauvetage, perspective d’une fin sinon heureuse, du moins inespérée à la plus désagréable des mésaventures qu’ait subies l’État actionnaire.

Notes

[ 1] Janvier-mars 2003.

[ 2] Société du tunnel de Fréjus lors de sa « nationalisation » en 1998, cette chronique, n° 87, et Autoroutes du sud de la France du fait de sa privatisation partielle, cette chronique, n° 98.

[ 3] V. cette chronique, n° 100.

[ 4] Les 8 SEMCA, dont environ la moitié du capital est détenue par l’État directement (sauf désormais ASF en partie privatisée, et environ une autre moitié par un établissement public, Autoroutes de France, pour le compte de l’État) sont : la Société des autoroutes du sud de la France, ASF, qui contrôle Escota (Société des autoroutes Estérel Côte d’azur et Alpes), la Société Paris Rhin Rhône (SAPR), qui contrôle la Société des autoroutes de Rhône-Alpes (AREA), la Société des autoroutes du nord et de l’est de la France, SANEF, qui contrôle la Société des autoroutes Paris-Normandie (SAPN), la Société des autoroutes et du tunnel du Mont-Blanc et la Société française du tunnel du Fréjus.

[ 5] Ordonnance du 28 mars 2001.

[ 6] Le chiffre d’affaire d’ASF a progressé en 2002 de 9 % à 2,1 milliards d’euros, et son résultat en proportion.

[ 7] De sombres histoires de président se maintenant illégalement à la tête de la société s’ajoutant à toutes ces anomalies.

[ 8] Il emploie 8 200 agents, son chiffre d’affaires est de 1,4 milliard d’euros et il accueille 73 millions de passagers par an.

[ 9] Il emploient 7 000 agents, ont un chiffre d’affaires de 787 millions d’euros, provenant à 87 % des commandes de l’État (31 %) et des départements (56 %) (communes 9 %, tiers 4 %).

[ 10] Cf. Chronique du n° 100 de le RFAP.

[ 11] Décision Ferring.

[ 12] Le Figaro économie du 2 décembre 2002.

[ 13] Donnant un exemple, le même député assure qu’il a fallu attendre cette année pour que le commissaire aux comptes d’EDF émette une réserve sur le fait que l’électricien national ne provisionne pas le coût des retraites (41,6 milliards d’euros fin 2001 pour 13 milliards de capitaux propres).

[ 14] Parmi celles-ci : — transport : Air France, Réseau Ferré de France (RFF), SNCF, Aéroports de Paris, RATP, Autoroutes du Sud de la France (ASF); — énergie : Charbonnages de France (CDF), Compagnie Nationale du Rhône(CDR), EDF, GDF, Entreprise Minière et Chimique(EMC), Areva; — télécommunications : France Télécom et La Poste; — industrie : SNECMA, SNPE, GIAT Industries ; — finances et assurances : Banque du développement des PME, Caisse Centrale de réassurance.

[ 15] La directive 98/30/CE du Parlement, précédemment étudiée par cette chronique, vient d’être transposée par la loi du 2 janvier 2003.

[ 16] Directive 97/67/CE, également étudiée.

[ 17] Précédemment commentée par cette chronique.

[ 18] Parmi les plus importantes, la cession d’ATEA industrie cédée par AREVA à la société REEL pour un montant de 34,69 M euros et la cession d’ALCOR par la Caisse des dépôts pour un montant de 30,49 M euros, font l’objet d’une analyse détaillée. Les actifs ainsi cédés en application du titre III de la loi du 6 août 1986 au cours de la période s’étendant de 1993 à 2002 représentent un chiffre d’affaires de 245,77 M euros et un effectif total de 1 696 salariés.

[ 19] Pour le juge d’instruction, un sous-provisionnement manifeste de l’ordre de 3,7 milliards de francs concernerait les studios hollywoodiens de la Métro-Goldwyn-Meyer, alors que, pour les experts de la Cour de justice de la République, ce montant serait de 8,7 milliards de francs et ne concernerait pas les studios en question mais le dossier de la banque IBSA. Cette divergence d’appréciation témoigne des difficultés générées par l’évaluation du niveau des provisions, mais en même temps conduit à poser la question de savoir qui a pris la décision d’arrêter les comptes sur une perte a posteriori évidemment inférieure à la réalité de la situation de la banque ?

[ 20] Ainsi, lors de la 10ème audience au procès du Crédit Lyonnais, le 27 janvier 2003, le gouverneur de la Banque de France, M. Trichet, directeur du Trésor lors des dérives du Crédit Lyonnais, a dû finir par dire, malgré son respect marqué pour la déontologie qui subordonne les hauts fonctionnaires au pouvoir politique, que la politique du Lyonnais était « pleinement approuvée par le ministre (M. Bérégovoy qui a) manqué de lucidité » et a même, comme en témoignent des documents, une fois averti, invité à « cesser des indications malveillantes par la banque ».

[ 21] Un effectif pléthorique et parfois responsable de contre performances nuisibles à la compétitivité, notamment du fait de multiples arrêts de travail, va être réduit, 480 locomotives neuves vont être livrées, en espérant remonter une part d’un peu plus de 20 % du trafic, stabilisée semble-t-il après deux décennies de baisse.

[ 22] Ces deux réductions restent inférieures au surcoût en effectifs des mesures de « réduction du temps de travail » qui ont aménagé les textes sur les 35 heures.

[ 23] CA 3,5 milliards d’euros, résultat net 138 M d’euros, effectif 25 000.

[ 24] CA 530 M d’euros qui continue d’être en perte (106 M d’euros).

[ 25] Avec son alliance avec la Compagnie nationale du Rhône dans Energie du Rhône et ses autres productions européennes, Suez devient ainsi progressivement un concurrent important d’EDF.

[ 26] Le capital étant réparti par ailleurs à concurrence de 10,5 % au Crédit Agricole, 9,7 % au groupe allemand Allianz, y compris sa filiale française AGF, 5,3 % à Axa, 4 % à la Société générale, 3,9 % à la Commerzbank, 3,6 % à BBVA, 3,7 % à Intesa et le solde de 48,4 % au public et aux salariés.

PLAN DE L'ARTICLE

• I — LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL DE LA COUR DES COMPTES
  • A) Les sociétés d’économie mixte d’autoroutes
  • B) Aéroports de Paris
  • C) Les « parcs » du ministère de l’équipement
  • D) Une opération à l’étranger par une société d’économie mixte locale (SEML)
• II — LE RAPPORT 2002 SUR L’ÉTAT ACTIONNAIRE
• III — LE PROCÈS DU CRÉDIT LYONNAIS
• IV — LES ÉVOLUTIONS DE LA SNCF ET DE RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE
  • A) La SNCF
  • B) Réseau ferré de France
• V — L’ACHÈVEMENT ÉCLAIR DE LA PRIVATISATION DU CRÉDIT LYONNAIS

André G. Delion et Michel Durupty « Chronique du secteur public économique », Revue française d'administration publique 3/2002 (n^o103), p. 507-519.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2002-3-page-507.htm.
DOI : 10.3917/rfap.103.0507.