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AuteurDominique Lorrain du même auteur

LA QUESTION INSTITUTIONNELLE

5 On ne peut donc affirmer que ces métropoles sont en crise mais sont-elles pour autant gouvernées ? Le principal résultat auxquels aboutissent les articles rassemblés dans ce numéro montre un décalage majeur entre l’espace urbanisé et les institutions correspondantes. Une seule métropole échappe à cette difficulté, Singapour, et nous pourrions mentionner Hong Kong. Des conditions spécifiques en font sans doute des exemples difficilement reproductibles. D’une part, il s’agit de territoires de petite taille, où la ville et l’État se confondent; le problème des échelles et de la coordination s’y pose moins qu’ailleurs. D’autre part, ils ont été longtemps administrés par la Grande-Bretagne qui légua des institutions robustes, des infrastructures urbaines de qualité et, facteur très important, une législation foncière. Les terres annexées par la « couronne » britannique furent transférées au nouveau pouvoir au moment de l’indépendance. A. Haila analyse comment cette maîtrise du premier maillon de la chaîne urbaine explique le gouvernement fonctionnel de Singapour[4] [4] À Hong Kong, jusqu’à la rétrocession du territoire...
suite. Troisièmement, ces villes se sont développées en tirant parti d’une situation exceptionnelle de porte d’accès à de vastes marchés : celui de la Malaisie et de l’Indonésie pour Singapour et l’immense Chine pour Hong Kong; de ce fait, les gouvernements de ces petits territoires ont pu mener des stratégies de spécialisation fonctionnelle dans la division internationale du travail, attirer des activités « nobles » et développer leur territoire car le reste des fonctions se trouvaient assurées de l’autre côté de la frontière.

6 Berlin est un autre exemple où certaines de ces conditions ont été réunies. Entre la fin de la seconde guerre mondiale et la réunification, Berlin fut une sorte d’île, au périmètre bien fermé, qui pouvait par conséquent administrer aisément son territoire. Comme l’expliquent C. Halpern et H. Häussermann, grâce aux transferts massifs de l’ouest, cette vitrine, base avancée dans le camp communiste, put être dirigée par une coalition d’intérêts publics (syndicats de la santé et du secteur public) et le jeu des partis politiques ; enfin, nous ajouterons qu’en suivant le « modèle public local fort » Berlin reposait largement sur plusieurs grandes entreprises publiques de services urbains. Tout cet équilibre va se trouver bousculé par l’élargissement à l’est. Le Sénat a de plus en plus de difficultés à apparaître comme l’échelon le plus compétent pour coordonner l’action publique au niveau de la métropole. Il se heurte au maire et doit composer avec les arrondissements (Bezirke) ainsi qu’avec les acteurs privés participant à l’action publique urbaine. La Treuhand, à qui les biens des entreprises publiques de l’est ont été dévolus et qui les met sur le marché, est un acteur économique majeur; comme le sont la Deutsche Bahn ou le groupe Daimler Benz. Il faut aussi mentionner la privatisation ou la délégation de services urbains : le réseau d’électricité (Bewag) est désormais contrôlé par le suédois Vattenfall, la compagnie d’eau a été déléguée à 49 % à un consortium composé de RWE et de Vivendi (aujourd’hui Veolia Environnement). Le manque de coordination se manifeste particulièrement dans l’aménagement urbain. Pendant le boom du marché immobilier, durant la première moitié des années 1990, des réseaux d’acteurs privés et parfois soutenus « par des pans de l’administration » montèrent leurs opérations sans vision globale « à l’échelle de la métropole ». Les tensions sur les finances publiques et la crise de la Landesbank Berlin (financeur des ces opérations) ont conduit récemment à un changement politique. Une nouvelle alliance gouverne désormais cette métropole mais dans un contexte « dans lequel le pilote a bel et bien disparu ».

7 Dans toutes les autres métropoles on retrouve l’inéquation des espaces fonctionnels et des institutions. Londres vient de prendre une initiative séduisante, sur le principe, en se dotant d’un maire élu pour la métropole et d’une assemblée : the Greater London Assembly. Mais, d’après M. Harloe et ses collègues, cette nouvelle couche institutionnelle doit composer avec de nombreuses institutions : les Boroughs, unités politiques très anciennes qui délivrent les services de proximité, des Special Purpose Agencies, des entreprises privées de services urbains (dans l’eau, l’électricité, le gaz, les transports, le nettoiement), les deux agences régionales de développement qui complètent le « Grand Londres » pour couvrir la région urbaine, et l’État. De sorte qu’on serait passé « d’un réseau de gouvernance sans centre à un réseau avec un centre faible ».

8 Une même difficulté de principe se retrouve dans le cas de Montréal. Les élus y ont lancé dans les années 1990 une vaste réforme afin que la « vie de la cité et ses réseaux s’organisent au niveau de la métropole ». Il s’agissait de simplifier une organisation décomposée en 28 communes pour l’agglomération de 1,8 millions d’habitants, auxquelles on pouvait ajouter 30 autres communes périphériques et un million d’habitants pour couvrir la métropole. Si, comme A. Faure le suggère, la procédure participative est originale, avec des « innovations sur les formes de la négociation », la réforme ne se fera qu’au niveau de l’agglomération. De sorte que le gouvernement de cette métropole de 2,8 millions d’habitants va reposer sur trois « paliers » entre lesquels les compétences ne sont pas toujours clairement réparties : la communauté métropolitaine de Montréal, composée des représentants des trois nouvelles villes de la région urbaine, un comité exécutif de huit membres et un gouvernement de l’île principale (de niveau agglomération). Ce dispositif se trouve enrichi par des antennes décentralisées, la création de 27 arrondissements, le gouvernement central, et celui de la province du Québec et, comme partout ailleurs, l’existence de sociétés publiques ou privées en charge de différents services. Bref, au terme de la réforme la situation est moins compliquée mais n’est pas pour autant très simple.

9 La métropole parisienne décrite par P. Estèbe et P. Le Galès est bien plus fragmentée; il est vrai que la taille change. Dans le contexte de l’après-décentralisation l’État ne pèse plus comme avant dans le gouvernement de la ville d’État; les acteurs locaux, dont aucun ne s’impose, prennent donc de l’importance. Dix blocs d’acteurs sont identifiables : une ville centre qui ne commande pas la métropole, cinq départements, une région qui monte, 480 communes dont quelques unes de grande taille, complétées par des syndicats intercommunaux parfois très puissants[5] [5] On peut mentionner le Siperrec pour la distribution électrique,...
suite; s’ajoutent à ce tableau des grands organismes de construction et de gestion du logement, des établissements publics qui interviennent sur des équipements ou réseaux structurants[6] [6] Pour les organismes de logement mentionnons l’OPHLM de...
suite, la chambre de commerce et d’industrie de Paris et bien sûr l’État. Enfin, pour que le tableau soit complet, il faut indiquer que l’administration de Paris-ville se déconcentre en 20 arrondissements, eux-mêmes relayés par 80 quartiers. Ce n’est pas une spécificité française si l’on considère les Boroughs de Londres, les Bezirke de Berlin, les districts de la ville de Barcelone et les « antennes décentralisées » du nouveau Montréal.

10 Le problème institutionnel de ces grandes métropoles se situe donc en haut et en bas : en haut car elles ne disposent pas d’institutions politiques de gouvernement à l’échelle de la métropole (ce qui est compréhensible vu les périmètres en jeu); en bas, car on reproche à leurs gouvernements « classiques », souvent ceux de la ville centre, d’être trop éloignés des habitants (les gouvernants y répondant par la création de nouvelles institutions micro). L’histoire récente de Barcelone exprime bien ces tensions. Après le franquisme, les Espagnols ont voulu développer des institutions à la fois démocratiques et fonctionnelles. E. Négrier et M. Tomàs analysent cette construction qui se substitue à un État central fort : Généralité, commune, institution métropolitaine (la Corporacio Metropolitana de Barcelona, CMB), les comarcas (entités supra-communales qu’on pourrait assimiler aux « pays » français) et enfin les districts de la ville de Barcelone. En 1987, le gouvernement de la Généralité a suivi l’inspiration anglaise de Margaret Thatcher qui supprimait le Greater London Council (GLC) en abolissant la CMB. Le jeu s’en est trouvé encore plus compliqué. Les compétences en matière d’urbanisme furent reprises par la Généralité; les politiques en matière de réseaux de transports urbains et d’eau et d’assainissement relèvent quant à elles d’autorités organisatrices ad hoc regroupant respectivement 18 et 33 communes. Cette complexification institutionnelle signifie-t-elle « une pulvérisation de la politique métropolitaine » ? Le développement rapide de la métropole conduit à un éclatement des anciens cadres spatiaux (de toute évidence) mais aussi mentaux hérités d’une ancienne histoire urbaine; les ajustements se font avec difficulté et débouchent sur des adaptations bricolées. Compte tenu de l’absence de maîtrise globale, consécutive à la disparition « d’une » institution politique, les problèmes se trouvent dévolus à des institutions spécialisées sur un problème fonctionnel.

LE PILOTAGE PAR LES RÉSEAUX

11 Au fond, dans toutes ces villes, à l’exception de Singapour, on cherche en vain « un pilote ». Qu’il y ait réforme (Londres, Montréal, Barcelone) ou non (comme à Paris), que l’on vienne d’un système déjà complexe ou d’administration directe (Berlin), que l’on décrive des pays industriels ou des pays émergents, les institutions métropolitaines sont nombreuses, ont des compétences qui se chevauchent pour partie. Les gouvernants gaspillent beaucoup d’énergie à vouloir simplifier les choses.

12 Cet état de fait devrait alerter notre attention sur un premier point. Que reste-t-il pour ces très grandes métropoles d’un programme sur « l’acteur stratégique » ? L’idée de stratégie, empruntée à la littérature militaire, suppose tout de même l’expression d’une volonté, d’un centre de commandement et des moyens de mise en œuvre. Ce que nous observons est fort différent : de multiples acteurs indépendants, dont aucun n’émerge, mènent leurs propres buts et négocient. La représentation de l’action qui en ressort est bien plus proche d’une sociologie de l’action de marché que de « l’art de la guerre ». Peut-être faut-il y voir un effet de taille avec toutes ses conséquences. L’action stratégique suppose un leader doté d’une vision. Dans de pareilles métropoles, si vastes, si « totales », nul ne parvient à exprimer le tout dans le système actuel. Il n’existe pas d’histoire commune, de grands mythes fondateurs capables de fédérer des intérêts particuliers. Les rivalités d’organisations, de partis, les luttes de pouvoirs structurent aussi ces grandes métropoles. Le cas le plus caricatural de ce décalage entre une ambition globale et la faiblesse des institutions est celui de Londres. Ce maire métropolitain, à l’inscription faible dans les partis politiques, aux compétences fonctionnelles réduites, marque son domaine en produisant un plan pour le développement de Londres : une « vision », un métalangage sur un projet de « ville globale ». Mais comme s’interrogent M. Harloe et ses collègues, peut-il en être autrement ? Le surinvestissement dans le registre général du discours programmatique ne correspond-il pas à la seule fonction qui reste totalement dévolue à ce pouvoir métropolitain : exprimer l’image de la métropole à l’extérieur ? Cette action permet, en outre, de masquer les contradictions entre une ambition de globalisation et les besoins de services de base exprimés par une grande partie de la population; elle occulte aussi l’éclatement des structures. Si des acteurs urbains stratégiques existent il faut sans doute les chercher dans quelques villes plus ramassées (plus petites) où le leader de la commune centre peut exprimer une orientation, rassembler des moyens et faire converger les ressources de l’industrie, du secteur public local et de l’État.

13 Malgré ce côté protéiforme et luxuriant des institutions, ces métropoles se gouvernent. Bien ou mal, en douceur ou dans une grande pénibilité une partie des problèmes finissent par trouver des solutions. Dans les pays émergents cela passe largement par les réseaux techniques. Spontanément les auteurs sont entrés dans la question du gouvernement, non par les institutions politiques mais par celles de pilotage des réseaux techniques : eau et transports à Mumbai, eau pour Le Cap, transports urbains à São Paulo, maîtrise foncière et développement urbain à Singapour. Leur choix d’écriture ne fait que valider l’intuition de départ. Dans ces pays, les besoins sont tels qu’on y pare au plus pressé. Mumbai (sa pénurie d’eau) et Montréal (l’abondance du Saint-Laurent) se trouvent à des années lumière l’une de l’autre. Les habitants de la seconde peuvent discuter dans des cyber-forum du meilleur type de gouvernement pour leur métropole, tandis que leurs réseaux enregistrent des taux de pertes énormes. Qu’importe, la ressource est abondante et le pays riche. Les habitants de Mumbai n’ont pas ce luxe et les problèmes fonctionnels pèsent chaque jour sur la vie quotidienne. De ce fait, comme nous le proposions en lançant ce numéro, les institutions politiques s’inventent aussi en mettant au point des institutions de pilotage des réseaux techniques ; c’est pour cela qu’il est important de réfléchir au sens politique des recommandations des grandes institutions internationales de développement, comme la Banque mondiale.

14 Une lecture attentive des articles montre que l’importance de ces institutions de pilotage des réseaux techniques ne concerne pas que les pays émergents ; on les retrouve aussi en permanence dans les pays industriels. Berlin dans sa configuration d’origine est gouvernée par une coalition politique stable et par une gestion publique de toutes les fonctions urbaines (dans la tradition de l’Europe du nord). À Londres, une fois oublié le langage sur la Global City, dès lors que l’on regarde les programmes par lesquels cette volonté métropolitaine va s’exprimer que retrouve-t-on ? Le redéveloppement des quartiers situés à l’est, l’intensification de l’usage du foncier (avec un encouragement à construire des immeubles élevés) et des investissements dans de nouvelles infrastructures publiques de transport. Voilà un programme que ne désavoueraient pas les autorités de Singapour. À Paris, on retrouve le principe constitutif du modèle français de services urbains : une fragmentation des communes qui a pour antidote des acteurs privés puissants. Ici, ces acteurs comprennent plusieurs établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) et des entreprises, opérateurs des grands syndicats techniques. Ils travaillent à l’échelle de la métropole.

LE GOUVERNEMENT « DUR-MOU »

15 La conception spontanée du gouvernement repose sur l’idée rationnelle d’acteurs se faisant élire sur un programme, le mettant en œuvre et retournant devant les électeurs. Lorsque que l’on utilise les termes de « gouvernant » ou de « pilote » on suppose qu’il existe un acteur disposant de pouvoirs tels qu’il peut impulser l’action. Rationalité et volontarisme sont des catégories constitutives de cette idée de gouvernement.

16 Ce que nous observons dans les très grandes métropoles diffère et nous donne à voir d’autres mécanismes de l’action collective. Dans ces très grandes métropoles les systèmes institutionnels sont si complexes que leur maîtrise ne peut être imputée à un acteur. Pourtant, force est de reconnaître qu’elles sont gouvernées, au moins en partie (et ce n’est pas rien), par la réunion de trois dispositifs.

17 Toutes, à un moment ou un autre de leur histoire, ont été encadrées par en haut : l’État, le Land, l’Autonomie. Trop importantes pour le développement du pays, ou d’une région, ces grandes métropoles ne peuvent être totalement laissées libres de leurs politiques ; à de multiples moments, souvent aux moments stratégiques, des institutions supérieures sont intervenues pour cadrer les options. Les intersections des politiques publiques sont nombreuses à ce niveau : arbitrages budgétaires, localisation de grands équipements publics, tracés de grandes infrastructures nationales. Il n’est pas besoin de tordre le droit pour faire entrer dans le gouvernement métropolitain des institutions de rang supérieur; de nombreux dossiers sont partagés.

18 À l’autre extrême du spectre institutionnel, presque toutes ont recours à des institutions de proximité (Borough, arrondissement, communes de base). Elles délivrent les services essentiels : logement, services sociaux, questions d’environnement. On notera l’exception de São Paulo qui, jusqu’à peu, ne comptait aucune instance en-dessous du maire; une récente réforme y a remédié. À ce point de la description, le pouvoir métropolitain reste bien faible, encadré qu’il se trouve entre les compétences réelles et souvent anciennes des institutions de base et les pouvoirs des « grandes » institutions. Le risque est aussi celui d’une action métropolitaine émiettée entre de multiples acteurs traitant de questions dans leur « petit » territoire, ce qui conduirait à un jeu à somme nulle.

19 Pourtant les choses ne sont pas aussi catastrophiques qu’elles pourraient l’être car intervient un troisième dispositif : les institutions de pilotage des grands systèmes techniques. Elles interviennent bien comme des dispositifs de mise en cohérence. Les différents cas traités confirment bien cette hypothèse de départ. En Europe comme dans les pays émergents, les réseaux se trouvent bien présents et ils représentent souvent les uniques institutions qui travaillent au niveau de l’espace de la métropole.

20 Alors que signifie le terme « gouverner » pour des très grandes métropoles ? Certainement autre chose que dans l’acception classique du terme. Lorsqu’un pouvoir métropolitain existe, il accompagne plus qu’il ne dirige; il oriente plus qu’il ne décide. Ce sont d’autres institutions, publiques ou privées, politiques ou techniques qui produisent. Les institutions politiques de gouvernement métropolitain ne constituent qu’une deuxième ou une troisième couche. Elles promeuvent quelques idées (une « vision »), rendent des arbitrages et s’appuient très largement sur les travaux des autres qu’elles ne contrôlent que faiblement. Pourtant, ces métropoles restent gouvernables car le risque de chaos qui ne manquerait pas de résulter de la fragmentation des institutions de proximité se trouve compensé par des institutions « dures ».

21 De sorte qu’un principe d’ordre se trouve introduit doublement : par le fonctionnement des réseaux techniques, ce que l’on conçoit aisément, mais aussi par des règles, des normes et autres principes d’action qui formatent l’action par les réseaux (comme les autres registres de l’action). Sur cette composante institutionnelle le politique peut mettre sa marque.

22 Au terme de ce numéro, nous entrevoyons donc une forme de gouvernement que nous pouvons qualifier de « dur-mou » dans lequel la faiblesse formelle des institutions de gouvernement métropolitain, perceptible en première lecture, est acceptable car elle ne constitue qu’une couche dans un entrelacs complexe. La complexité des jeux locaux reste collectivement possible car ils se déroulent dans des champs cadrés par des décisions structurantes (des systèmes durs). Il n’existe par de super joueur au sommet, les joueurs à la base ne sont pas optimaux, ils disposent même d’une autonomie d’action en plusieurs domaines. Pourtant le système métropolitain ne débouche pas, en tout cas bien moins souvent que ce qui est souvent imaginé, sur des situations « monstrueuses » dénoncées par tous les critiques du gigantisme. Pour expliquer cette situation paradoxale, nous avançons la dimension invisible de l’action collective. Tout ne passe pas par l’action des institutions politiques, élues, démocratiques et connues. Il faut prendre en compte l’action des institutions invisibles (règles et grands systèmes techniques) qui cadrent l’espace et encadrent les acteurs.

23 Énoncées ainsi les images de « dur » et « mou » peuvent se préciser. Le qualificatif « mou » ne s’applique que partiellement aux institutions politiques même si on pense d’abord à elles en raison de leur faiblesse de moyens, du registre évident de leur expression : de l’immatériel par des programmes et des « visions ». Ces institutions ont aussi un registre « dur » d’intervention; elles élaborent des budgets, prennent des décisions structurantes ; à des moments stratégiques elles normalisent et réglementent. Ces actions, parfois anciennes, souvent techniques et peu flamboyantes, donc oubliées, constituent autant de points d’appui pour les autres acteurs. Cette révision du rôle des institutions politiques et la prise en compte des institutions invisibles va à l’encontre des canons de la théorie démocratique ce qui pose de redoutables questions en termes de recomposition du politique. Mais, d’un autre côté, le travail des secondes est moins illégitime politiquement qu’on pourrait le penser car elles mettent en œuvre les grandes décisions des institutions politiques et elle se trouvent formatées par un faisceau de règles et de normes qui expriment aujourd’hui des choix politiques faits hier ou avant-hier. Ceci convie à réunir dans une même analyse des objets techniques et les règles qui les formatent, le court terme de l’action politique, le temps moyen de la production des institutions et le temps long de leurs effets.

Notes

[ 1] Ce texte, que nous avons voulu sans références, est fondé d’abord sur les textes présentés dans ce numéro de la RFAP et sur quelques références mentionnées en introduction : le programme ville méga-système technique, les travaux des néo institutionnalistes (en particulier North (D.C.) Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990) et nos travaux antérieurs dans cette direction (« The Construction of Urban Services Models », in : Bagnasco (A.) et Le Galès (P.) (dir.), Cities in Contemporary Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2000).

[ 2] Barcelone compte 250 000 habitants en 1850 et 1,5 millions pour la ville en 1996 et 2,9 pour la métropole. Mumbai enregistre 500 000 habitants en 1850 et 16 millions pour l’agglomération en 2001, et 18 millions si on prend en compte la région urbaine. São Paulo a 65 000 habitants en 1890 et 18 millions aujourd’hui.

[ 3] 1905, monopole d’un réseau de tramways concédé à la São Paulo Tramway Light & Power (anglo-canadienne).

[ 4] À Hong Kong, jusqu’à la rétrocession du territoire à la Chine (handover), la procédure des Crown lease permettait aux autorités de mettre sur le marché, par un mécanisme d’enchères, les terrains à urbaniser; ce faisant elles avaient le contrôle du développement des marchés du logement, dans l’espace comme en rythme.

[ 5] On peut mentionner le Siperrec pour la distribution électrique, le Sedif dans l’eau, le SIAAP dans l’assainissement, le Sitcom pour les déchets.

[ 6] Pour les organismes de logement mentionnons l’OPHLM de la Ville de Paris qui possède un patrimoine dans la banlieue (La Courneuve, Villiers-sur-Marne) et contribue de ce fait à y exporter ses problèmes, la Régie immobilière de la Ville de Paris (RIVP), la SAGI, le Foyer familial du fonctionnaire, les offices départementaux de HLM. Pour les grands EPIC, le paysage est complet : RATP et SNCF dans les transports, Aéroport de Paris, Villes nouvelles, Agence foncière et technique de la région parisienne.

Résumé

PLAN DE L'ARTICLE

• LA QUESTION INSTITUTIONNELLE
• LE PILOTAGE PAR LES RÉSEAUX
• LE GOUVERNEMENT « DUR-MOU »

Dominique Lorrain « Gouverner « dur-mou » : neuf très grandes métropoles », Revue française d'administration publique 3/2003 (n^o107), p. 447-454.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2003-3-page-447.htm.
DOI : 10.3917/rfap.107.0447.