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AuteurSandra Détrie-Lavroff du même auteur

ARCY (François d’),Les politiques de l’Union européenne, Paris, Montchrestien (coll. « Clefs-Politique »), 2003,152 pages.

Que fait l’Europe ? Que ne fait-elle pas ? C’est à ces questions simples que tente de répondre ce petit livre. Après avoir présenté, trop brièvement sans doute, le triangle institutionnel de l’Union européenne : Conseil, Commission et Parlement européen, François d’Arcy montre comment la complexité du processus décisionnel interfère sur la construction des politiques. Des accords intergouvernementaux à géométries variables, les coopérations renforcées, se mêlent et s’entremêlent avec plusieurs modalités de codécisions, ce qui confère aux politiques européennes des statuts et des portées fortement différenciés. L’auteur trace ensuite à grand trait les lignes directrices qui ont conduit à la structuration du marché intérieur : la suppression des droits de douanes et des restrictions à la libre circulation des marchandises, des services et des capitaux; la politique de la concurrence; la protection des consommateurs et de l’environnement; enfin la création de la monnaie unique, l’euro. Afin de protéger certains secteurs ou certaines régions fragilisées par ce marché conquérant, l’Union a mis en œuvre des politiques qui dérogent, du reste de moins en moins, au principe de libre concurrence : la politique agricole commune, celle de la pêche, des services d’intérêts généraux (transports, télécommunications et énergies notamment) et la politique régionale. François d’Arcy poursuit son analyse des politiques européennes en mettant sur le grill celles ayant trait à la quatrième grande liberté consacrée par le traité de Rome : la libre circulation des travailleurs, aujourd’hui étendue à l’ensemble des citoyens. Ici les politiques de l’Union européenne doivent faire face à une grande hétérogénéité des situations au sein des États membres. Pour contrer cette difficulté, la Commission cherche à agir au niveau européen non seulement par l’élaboration de normes selon les procédures habituelles mais aussi en promouvant le dialogue social entre les représentants des travailleurs et des employeurs. Les principaux thèmes traités sont l’égalité entre les hommes et les femmes, la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, les conditions de travail, l’information et la consultation des salariés par les employeurs. De telles avancées sont notables mais ne représentent que peu de choses face aux enjeux sociaux soulevés par le déploiement du marché intérieur au sein des 25 États membres. Des thèmes aussi essentiels que les rémunérations, le droit syndical, le droit de grève et le droit de lock out demeurent hors du champ de compétence de l’Union européenne. Les questions relatives à la sécurité sociale et la prévoyance, la protection des salariés en cas de licenciement et la représentation collective des travailleurs doivent encore être adoptées par le Conseil à l’unanimité.

2 Le fonctionnement du marché du travail européen soulève aussi d’autres enjeux d’importance auxquels des politiques tentent de répondre sur une base non pas communautaire, mais intergouvernementale : la mise en œuvre de politiques liées à la libre circulation des personnes, la délivrance de visas, l’asile, l’immigration suscitent encore des réticences de certains États membres, le Royaume-Uni notamment. L’exercice de ces libertés exige une large coopération entre les États membres en matière de police et de justice pénale. Celle-ci prend forme par à coup, au gré des grandes crises internationales, comme les attentats du 11 septembre 2001. Les dysfonctionnements observés sur le marché du travail, avec notamment le maintien d’un niveau élevé de chômage, conduisent par ailleurs l’Union à renforcer la coordination des politiques économiques et de l’emploi et à développer une stratégie concertée pour moderniser la protection sociale. La réforme des systèmes de retraite, la lutte contre l’exclusion et la promotion de l’inclusion sociales s’inscrivent dans ce cadre. Afin de mieux intégrer toutes ces politiques, le Conseil européen de Lisbonne (2000), a fixé pour l’Union européenne l’objectif de devenir d’ici 2010, l’économie basée sur la connaissance la plus dynamique du monde. Cette politique volontariste vise à bâtir une société de l’information. Elle impose des efforts importants en matière de recherche et développement technologique, d’éducation et de formation.

3 Le livre se clôt sur une présentation des politiques extérieures de l’Union européenne. L’auteur distingue celles qui sont conduites dans un cadre communautaire de celles qui sont développées hors de ce cadre. La politique commerciale commune, dont l’instrument principal est constitué par les accords conclus par la Communauté, notamment au sein de l’OMC, et la politique de coopération relèvent de la première catégorie. L’existence de la seconde s’explique par de fortes réticences des États membres à l’idée de renoncer à leurs prérogatives dans le domaine de la haute diplomatie telles qu’elles s’appliquent aux questions politiques et militaires. François d’Arcy présente la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et la politique de sécurité et de défense (PESD) de façon succincte, trop au regard de l’intérêt et de l’actualité du sujet. Mais sans doute trouve-t-on ici les limites de ce genre d’ouvrages simples, précis, exigeants : s’ils permettent de mieux comprendre le monde contemporain, ils s’avèrent aussi rapidement dépassés par l’actualité. À quand une seconde édition révisée ?

4 Vincent SIVRÉ
ENA Promotion Romain Gary

CHEVALLIER (Jacques),L’État post-moderne, Paris, LGDJ (coll. « Droit et société »), n° 35,2003,225 pages

5 Partant du constat que « les sociétés contemporaines sont entrées dans une logique nouvelle, que résume et condense le concept de “post-modernité” » (p. 19), Jacques Chevallier entend montrer comment l’État, expression de la modernité selon Max Weber, est désormais marqué par « l’incertitude, la complexité, l’indétermination ». La vocation pédagogique de l’ouvrage conduit l’auteur à procéder dans les trois chapitres (la reconfiguration des appareils d’État, les transformations dans la conception du droit, la redéfinition du lien politique) à des rappels historiques devant permettre de mieux mettre en évidence les changements considérés comme caractéristiques de la post-modernité. L’une des difficultés de l’exercice tient évidemment au fait que le passage d’un type d’État à l’autre ne peut être daté et que pour l’ensemble des nombreux sujets abordés les processus de transformation n’opèrent pas nécessairement selon la même temporalité. Du coup, l’utilisation du concept de « post-modernité » pour procéder à la systématisation d’un ensemble de phénomènes, dont certains se sont manifestés de longue date, ne nous semble pas réellement heuristique.

6 Le chapitre consacré à la reconfiguration des appareils d’État s’attache à montrer les effets de la mondialisation sur les « liens d’interdépendance » qui modifient la conception traditionnelle de la souveraineté et, partant, conduisent aussi à redéfinir les fonctions étatiques et les modes d’action publique. La mise en question de la distinction public/privé, en atténuant la spécificité étatique, conduit à privilégier une vision nouvelle de l’efficacité de l’administration, de sa gestion managériale et à affaiblir son droit. Enfin, l’unité organique de l’État est désormais fragmentée au profit d’autorités administratives — dont le degré d’autonomie est toutefois variable —, d’agences dotées de la personnalité juridique et de collectivités territoriales aux pouvoirs accrus. Si « l’architecture étatique, devenue baroque a perdu de sa rigueur » (p. 86), si l’action publique est mise en œuvre selon des procédés plus souples et par des acteurs diversifiés, le droit — consubstantiel de l’État moderne — n’échappe pas non plus à de profondes transformations.

7 Celles-ci revêtent différents aspects. Tout d’abord, on assiste à une prolifération des textes, du contentieux, des revendications en faveur de droits subjectifs et, d’une manière plus générale, d’une juridisation de la société qui se traduit, notamment, dans le recours incessant au juge pénal. Pour Jacques Chevallier, cette « absolutisation de l’individu » caractérise la post-modernité; toutefois, on ne peut manquer de remarquer que ces « demandes » s’adressent bien à l’État producteur de normes et à son appareil judiciaire ou, pour le dire autrement, à l’État classique.

8 Il est vrai que la production normative tout comme les procédures de règlement des conflits ne sont pas cantonnées au seul niveau étatique : les instances internationales mais aussi les personnes privées, voire certaines autorités de régulation, élaborent des instruments juridiques et certaines d’entre elles sont dotées de pouvoirs de sanction. Mais, surtout, on constate que, fruit d’une démarche pragmatique, le droit est souvent négocié et, partant, il se caractérise par une certaine souplesse. Cette incertitude qui caractérise un droit ayant perdu sa légitimité fondée dans la raison implique que soient rationalisés son dispositif et ses processus de production afin d’assurer son efficacité et son adaptabilité dans un monde complexe.

9 Dans le troisième chapitre, consacré à la redéfinition du lien politique, sont abordés plusieurs aspects du processus d’adaptation du modèle démocratique libéral. La modification du rapport au droit est marquée par la « promotion » des droits fondamentaux et de l’État de droit qui s’accompagne de celle du juge constitutionnel. L’inflexion des équilibres institutionnels se caractérise, notamment, par l’élargissement du cercle des acteurs et la formalisation d’espaces de débat (p. 171). Par ailleurs, alors que la médiatisation politique et la médiatisation sociale étaient effectuées par les partis politiques et les organisations syndicales, on assiste à une restructuration des circuits de communication faisant la part belle à « l’opinion publique ». Enfin, la citoyenneté qui était « indissolublement liée à la construction de l’État-nation » (p. 197) voit son contenu élargi à de nouveaux droits et, même s’il d’agit d’une citoyenneté « molle », son emprise étendue dans le cadre de l’Union européenne. Fourmillant d’informations, cet ouvrage très riche met en lumière les évolutions, les bouleversements qui progressivement reconfigurent l’État — en France mais aussi ailleurs — et posent, in fine, la question de savoir comment les gouverner.

10 Françoise DREYFUS
Professeur à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne

CORNU (Marie), FROMAGEAU (Jérôme) dir., Archives et recherche. Aspects juridiques et pratiques administratives, Paris, L’Harmattan (coll. « Droit du patrimoine culturel et naturel »), 2003,209 pages

11 L’ouvrage est constitué des actes du colloque organisé dans le cadre du programme du CNRS « Archives de la création » qui a eu lieu les 25 et 26 mai 2000 à la Faculté Jean Monnet — Université Paris-Sud à Sceaux.

12 Le thème du colloque a consisté à étudier le droit des archives, en France et à l’étranger, dans le cadre d’une réforme attendue de la loi du 3 janvier 1979. Il faut d’ores et déjà noter que cette réforme législative, très attendue par les professionnels, n’est intervenue que très marginalement. Le législateur a en effet abandonné le principe d’une refonte globale de la loi de 1979 et s’est contenté d’insérer des modifications relatives à la réduction des délais de consultation dans le projet de loi relatif à la société de l’information. Ce seul fait suffit à situer la problématique liée aux archives : un sujet essentiel à la constitution de la mémoire collective, mais qui doit pouvoir être strictement encadré, afin de protéger les institutions et la vie privée des citoyens, et dont la technicité et la complexité effraient dans un contexte de rapide évolution des techniques de production, de conservation et de diffusion de l’information.

13 L’ouverture anticipée de certaines archives, celles relatives à la Seconde Guerre mondiale ou plus récemment l’accès aux documents concernant les événements du 17 octobre 1961 dans le cadre du procès Papon, ont relancé le débat.

14 Le thème central du colloque, à savoir la confrontation du droit des archives aux pratiques administratives et privées et aux défis de l’évolution des technologies de l’information et de la communication n’en est que plus prégnant.

15 La loi de 1979 donne à la notion d’archive une acception large. Un document naît archive à sa production. C’est donc le contexte de sa production, et non sa date, qui lui donne sa qualification. Se posent dès lors plusieurs questions, celle du dépôt des archives publiques, du statut des archives privées et du droit de la consultation qui induit celle des délais d’ouverture des dossiers aux chercheurs et au public. Des thèmes, connexes mais essentiels, apparaissent rapidement : celui de la propriété matérielle et intellectuelle, du droit de la publication et de la protection de la vie privée.

16 Au-delà du droit, intervient la problématique liée à la pratique, administrative et privée, en matière de dépôt d’archives et de droit de la consultation. Le cas des archives des cabinets ministériels, étudié en détail, est particulièrement intéressant. Constitués de documents à la fois privés et publics, ces fonds sont également sensibles du fait de la personnalité de leurs producteurs. Droit et pratique sont venus donner une solution au problème du dépôt et de la consultation de ces documents.

17 Le fonctionnaire se sentira directement concerné par de nombreux aspects du problème. Créateur d’archives, il en est également le détenteur avant le versement aux services chargés de leur conservation. À toutes les étapes de la production de ces pièces, l’agent public contribue à forger la connaissance historique des générations à venir. Ce rôle, certes modeste à l’échelle individuelle, est malheureusement le plus souvent ignoré. Les pré-archives, puis les archives, reléguées dans les endroits les plus ingrats des locaux administratifs, sont considérées comme un fardeau, voire une source de perte de temps.

18 Les réflexions développées dans cet ouvrage permettent de mieux appréhender les enjeux liés au dépôt et aux modalités de consultation des archives. L’intervention d’archivistes, mais également de juristes donne au sujet toute sa profondeur et pose une multitude de questions liées à l’usage ou à l’abus de l’emploi de documents anciens, conservés ou non dans les services publics ou privés d’archives. La diversité des thèmes abordés et des traitements donnés à ces problèmes rend la matière très vivante... bien loin de l’odeur de poussière à laquelle il est de coutume de l’associer.

19 Frédéric GUTHMANN
ENA Promotion Romain Gary

DELPÉRÉE (Francis), TRÓCSÁNYI (László) dir.,L’unité et la diversité de l’Europe. Les droits des minorités. Les exemples belge et hongrois, Actes du colloque international organisé le 28/10/02 au Palais d’Egmont sous le patronage du Commissariat général aux relations internationales, Bruxelles, Bruylant (coll. « Centre d’études constitutionnelles et administratives »), vol. 25,2003,207 pages

20 Les États européens sont tous issus de processus volontaristes ayant conduit, essentiellement au XIXe siècle, à l’édification de communautés nationales. Nourries d’éléments historiques et culturels, ces communautés n’ont pas toujours pu agglomérer parfaitement les ensembles humains qu’elles devaient unifier. Aujourd’hui, ce que l’on appelle les « minorités » sont comme le refoulé d’un mécanisme politique dont les principes nous paraissent, à bon droit, très éloignés du respect dont jouissent désormais les particularismes identitaires. L’Union européenne doit naturellement tirer les leçons d’un précédent historique que, peu ou prou, elle reproduit au niveau de tout un continent. Aussi, le sort réservé aux minorités par la construction communautaire constitue-t-il l’un des marqueurs les plus éclairants pour appréhender les enjeux fondamentaux de cette construction.

21 Les actes de ce colloque, tenu en 2002 sous le patronage du Commissariat général aux relations internationales, abordent la problématique et les enjeux des cas belge et hongrois. Premier État européen a avoir adopté, en 1868, une loi sur les minorités nationales et ethniques, signataire de l’ensemble des traités internationaux relatifs aux droits de l’homme et aux droits des minorités nationales, la Hongrie reconnaît aujourd’hui officiellement l’existence de 13 groupes minoritaires dans un cadre juridique qui a su préserver son unité nationale. À l’inverse, la Belgique représente une « tentative d’adéquation entre partie de territoire et identité » générant moins des minorités que des situations minoritaires : les francophones dans certaines communes flamandes, les néérlandophones à Bruxelles et les germanophones dans tout le pays. La comparaison entre ces deux situations extrêmes constitue une piste intéressante pour la compréhension d’un phénomène complexe. Une première série de communications s’attache à définir le concept de minorité en droit international à travers le rôle de deux acteurs ici essentiels : les Nations Unies et le Conseil de l’Europe. Vient ensuite la comparaison des situations en Belgique et en Hongrie. Enfin, la question est abordée à la lumière d’une réflexion juridique qui envisage les différents modes de protection des minorités. Faut-il protéger les minorités de l’intérieur, celles de l’extérieur ou les deux ? Quels droits individuels et collectifs sont-il consacrés par ces mesures ? Quel peut être le rôle de l’Union européenne dans ce domaine ? Telles sont certaines des questions auxquelles les participants tentent d’apporter des réponses.

22 Il ressort de ces travaux que la reconnaissance des minorités relève encore largement de la déclaration unilatérale des États s’appuyant sur des dispositions d’ordre interne. En posant les bases juridiques d’une défense relevant désormais « de la protection internationale des droits de l’homme », la Convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la protection des minorités nationales (1994), innove sans doute mais demeure encore trop peu contraignante et l’évolution dans cette direction doit se poursuivre. La revendication d’un droit à la différence ne s’opposerait pas à la nécessité de valeurs communes : c’est le sens d’un « patriotisme constitutionnel » formulé par Habermas et fondé sur une culture politique commune, celle de la démocratie. Plutôt que l’exclusion des différences, cette culture prône l’intégration, c’est-à-dire, non un abandon de la culture minoritaire mais la construction d’une culture capable d’englober et de transcender les appartenances particulières. Les auteurs plaident pour l’édification d’un droit international des minorités qui trouve une traduction ambitieuse dans la future Constitution européenne. En partant d’exemples concrets et, à maints égards, symboliques de la construction d’une identité commune, ces travaux permettent de poser clairement les enjeux d’une question trop souvent envisagée de façon négative. La recherche d’une voie permettant l’expression féconde des minorités, leur contribution positive à la construction d’un ensemble plus vaste, est riche de leçons pour la construction européenne elle-même.

23 Jean-Miguel PIRE
Chargé d’étude à l’ENA

DUMOULIN (Michel), DUCHENNE (Geneviève), VAN LAER (Arthe) dir., La Belgique, les petits États et la construction européenne, Actes du colloque de clôture de la VIIe chaire Glaverbel d’études européennes des 24/25/26 avril 2002, Bruxelles, Presses inter universitaires européennes Peter Lang, 2003,348 pages

24 Conrad Adenauer écrit dans ses mémoires : « C’est surtout grâce à un homme, Paul-Henri Spaak, que les traités [de Rome] purent être signés. L’œuvre n’aurait pas été accomplie sans sa force créative, son activité entraînante (...). Pendant toute leur durée, les négociations sur l’unification européenne portèrent le sceau de sa personnalité dynamique. » Sans forcément rejoindre le Chancelier dans cet éloge, un simple coup d’œil à l’histoire de la construction européenne suffit pour comprendre combien la Belgique et ses diplomates lui ont apporté. En témoignent l’Union européenne des paiements, initiée par Triffin, le mémorandum commun des pays du Benelux de 1955, qui a directement conduit à la signature des traités de Rome, ou encore la déclaration de Laeken de 2000, en passant par les rapports et autres plans « Hermel », « Davignon », « Tindermans ».

25 Les actes d’un colloque organisé par l’université de Louvain permettent de mieux comprendre pourquoi la Belgique, pourtant un petit État au regard de la population, de la superficie, du produit intérieur brut ou des forces militaires, semble avoir toujours été l’un des moteurs de l’intégration européenne. Ils permettent aussi de nuancer cette vision. Il est vrai que la Belgique a tout intérêt à l’édification de l’Europe. D’abord parce qu’elle est la première victime des affrontements entre ses puissants voisins. Ensuite, la très grande ouverture de son économie joue un rôle décisif. Enfin, ce n’est qu’à travers des institutions communes que ce petit État peut exercer une quelconque influence dans les affaires de l’Europe.

26 Il s’ensuit certaines constantes dans la politique extérieure du pays, à commencer par une vision téléologique de la construction européenne : les avancées ne sont qu’une étape vers l’union politique. Conséquemment, la Belgique manifeste depuis plusieurs décennies son attachement au caractère supranational de l’Union. Et souvent, c’est par le biais du Benelux (dont le nombre de voix cumulé au Conseil est égal à celui de la France et de l’Allemagne) qu’elle renforce son influence, au moyen de concertations préalables en vue de l’adoption de positions communes, de mémorandums.

27 En effet, un petit État ne pouvant guère contraindre des puissances telles que la France, l’Allemagne ou le Royaume-Uni, c’est par la pertinence de ses propositions et le talent de ses diplomates que la Belgique peut faire progresser ses vues, notamment lorsqu’elle exerce la présidence des conseils ou des comités. Du reste, sa structure particulière — fédération de deux communautés de langues, voire de cultures, différentes, où les antagonismes sont nombreux et les modi vivendi fréquents — conduit sans doute ses hommes d’État à développer des compétences particulières en matière de règlement de conflits comme de créativité politique et juridique.

28 Cependant, la politique intérieure (« question royale », au début des années 1950, permanence des antagonismes en interne), les incertitudes nées de la décolonisation (perte de prestige après les événements du Congo) ou encore les phases de recul du Benelux ont parfois mis à mal la force de proposition de la Belgique. Parfois aussi, tout comme un grand État, celle-ci provoque des blocages afin de préserver ses intérêts nationaux. L’ouvrage présente ainsi l’histoire des contributions de la Belgique à la construction européenne et en dégage les lignes de force. Ainsi trouvera-t-on de longs passages sur la période 1947-1957, époque où la diplomatie d’outre-Quiévrain s’est montrée particulièrement active. Cependant, le lecteur à la recherche d’une synthèse passera sans doute utilement sur nombre des développements de l’ouvrage. L’on peut aussi regretter l’absence d’une analyse de la place des petits pays en général dans l’univers européen, d’autant plus souhaitable que le dernier élargissement en a fait entrer neuf de plus dans l’Union. C’est au lecteur qu’il revient finalement de distinguer ce qui est spécifique au cas belge de ce qui peut servir d’exemple aux autres petits États.

29 Jean-François BERNADAC-DUFFAU
ENA Promotion 2004/2006

OBERTO (Giacomo),Recrutement et formation des magistrats en Europe. Étude comparative, Strasbourg, Éditions du Conseil de l’Europe, 2003,167 pages

30 L’année 2004 se révèle décisive pour la construction européenne, et l’adhésion de dix nouveaux pays ouvre de nouvelles perspectives pour l’Europe de la justice. Le développement constant de nouvelles normes invite tous les États membres à rapprocher leurs systèmes juridiques ainsi qu’à fournir un effort supplémentaire de formation des magistrats, alors que la coopération judiciaire civile et pénale se développe, et que la notion même de « magistrat européen » apparaît.

31 Dans ce contexte, cet ouvrage présente un tableau général et comparatif des principaux systèmes de recrutement et de formation des magistrats à travers l’Europe. L’auteur expose plus complètement les modèles français et italien avant d’analyser synthétiquement mais précisément d’autres systèmes européens : Allemagne, Espagne, Portugal, Angleterre, mais aussi Grèce, Irlande, Hongrie, Roumanie, Lettonie, Pologne...

32 Cette étude comparative présente l’intérêt de mettre en évidence la grande diversité et la richesse des différents systèmes de recrutement et de formation des magistrats en Europe. En ce qui concerne le recrutement, les pays d’Europe continentale de l’ouest et du sud semblent privilégier le système du concours, alors que les pays nordiques et de common law donnent plutôt la préférence à des parcours de formation que les candidats magistrats effectuent sur le terrain. Dans ce domaine, les principes internationaux semblent viser à l’élimination de toute influence de la part du pouvoir exécutif sur la nomination des juges, même si la situation apparaît encore déséquilibrée en faveur du pouvoir politique en Europe centrale et orientale.

33 Les méthodes de formation initiale des magistrats sont également très différentes selon que les pays ont choisi de mettre en place un centre de formation ou une école de la magistrature (Espagne, Portugal, France...), d’organiser un service préparatoire (Allemagne) ou de confier la formation à des magistrats expérimentés (Italie). La question de la formation initiale se pose bien évidemment différemment lorsque les juges sont choisis parmi les représentants des avocats ou des professions juridiques (Angleterre, Irlande). Quel que soit le système retenu, la tendance majoritaire est de donner aux futurs magistrats une formation professionnelle leur permettant d’exercer leurs fonctions avec aisance, mais également de faire face à la transformation des tâches dont ils seront chargés. La formation continue des magistrats, véritable droit et devoir professionnel selon l’auteur, fait également l’objet de développements particuliers mettant l’accent sur la généralisation de cette activité et son importance spécifique au niveau européen, s’agissant d’un « outil particulièrement pertinent pour favoriser les échanges entre praticiens et créer progressivement une culture judiciaire commune ».

34 L’ouvrage propose une approche particulièrement claire et objective de l’ensemble de ces questions, l’auteur rappelant avec force qu’un magistrat bien formé est un magistrat compétent et plus indépendant : « D’un magistrat ignorant — disait La Fontaine — c’est la robe qu’on salue ».

35 Philippe VIGIER
Chargé de formation à l’École nationale de la magistrature

POLLITT (Christopher), BOUCKAERT (Geert), Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2nd ed. 2004,345 pages

36 La publication d’une deuxième édition de cet ouvrage de référence pour tous ceux qui s’intéressent à la question de la réforme du management public est d’autant plus importante qu’il est substantiellement enrichi par rapport à sa version de 2000, notamment par l’introduction d’une nouvelle notion « l’État néo-wébérien » dont on espère qu’il connaîtra une fortune équivalente à celle du New Public Management. Le pari des auteurs est ambitieux : il s’agit, dans une perspective comparatiste, d’analyser les réformes du management public mises en œuvre dans désormais douze pays — l’Italie et la Belgique venant s’ajouter aux dix antérieurement analysés[1] [1] Australie, Canada, Finlande, France, Allemagne, Pays-Bas,...
suite. De manière extrêmement didactique, Christopher Pollitt et Geert Bouckaert procèdent à un examen de l’ensemble des éléments devant être pris en considération pour valider la comparaison et en tirer un certain nombre de conclusions dont on doit noter qu’elles sont empreintes d’un certain scepticisme.

37 Leur méthodologie est très clairement exposée et la synthèse à laquelle ils se livrent est illustrée par des données figurant dans deux annexes. Au départ, ils procèdent à l’examen des définitions du management public élaborées par cinq auteurs différents et montrent la variété de leur sens et des valeurs qui sous-tendent chacune d’elles. Au delà des apparences terminologiques et de la rhétorique réformatrice, il s’agit de vérifier — matériel empirique à l’appui — dans quelle mesure les pratiques correspondent aux promesses (p. 23). La compréhension des choix opérés dans chacun des pays observés, les raisons de ces choix, la manière dont les réformes ont été menées et les effets qu’elles ont produits impliquent d’adopter une démarche s’apparentant à l’institutionnalisme historique.

38 Dans le second chapitre consacré aux « problèmes et réponses », les auteurs proposent un modèle de réforme du management public qui « représente une synthèse de ce qu’ils ont appris sur le processus de réforme » (p. 25); sont mises en évidence les interactions entre l’influence du contexte socio-économique, les pressions politiques et les caractéristiques du système administratif, mais aussi les pressions en faveur du changement et les sources de résistance.

39 Toutefois, ce modèle ne saurait être opérationnel si l’on ne tient pas compte des caractéristiques propres à chaque type de système politico-administratif (État unitaire, fédéral, décentralisé; nature de l’exécutif et des liens entre la haute fonction publique et les gouvernants). En effet, les dispositions constitutionnelles de chaque État peuvent faciliter le « changement », comme en Grande-Bretagne, ou au contraire les freiner de même que les différences de culture organisationnelle jouent leur rôle. Il n’est pas indifférent non plus de savoir qui conseille les politiques : là encore le tableau est loin d’être uniforme ! L’ensemble de ces variables contribue à comprendre les choix relatifs aux réformes à entreprendre mais aussi leur faisabilité dans onze pays, le cas de la commission européenne constituant un cas un peu particulier. Mais avant d’examiner les trajectoires de modernisation et de réforme (chapitre 4), Christopher Pollitt et Geert Bouckaert tiennent à rappeler que si le modèle traditionnel — wébérien — d’administration n’est pas exempt de défauts, il est illusoire de croire que cet ancien régime est obsolète et qu’il existe aujourd’hui une recette globale permettant de mettre en place des gouvernements « réinventés » (p. 63). L’analyse comparative implique de rechercher les similarités et les différences significatives ; pour pouvoir classer les données, les auteurs utilisent le concept de trajectoire, entendu comme l’enchaînement intentionnel des étapes permettant de conduire d’une situation donnée au nouvel état de faits désiré, ces trois éléments constituant un scénario. L’examen minutieux des réformes donne à voir que, dans la réalité, celles-ci ne procèdent ni d’une vision précise du futur, ni d’une analyse adéquate du statu quo et que les trajectoires souvent généralement partielles et quelquefois contradictoires en ce qui concerne différents aspects de l’appareil administratif. Finalement, on constate que les buts poursuivis et les trajectoires adoptées sont multiples ; s’il est possible de classer les pays en trois groupes — les conservateurs, les modernisateurs et les « marketizers » —, Christopher Pollitt et Geert Bouckaert considèrent que l’on peut différencier ceux qui sont en faveur d’un État minimal (et adeptes du New Public Management) et ceux qu’ils intègrent dans une catégorie qu’ils qualifient « État néo-wébérien » (p. 99), au sein de laquelle figurent les pays d’Europe continentale.

40 L’une des questions cruciales concerne évidemment les résultats des réformes : sous l’angle opérationnel et quantifiable, sous celui de l’amélioration des processus de gestion ou de prise de décision, sous celui de la capacité globale du système politique ou administratif et, enfin, par rapport à l’évolution vers l’état souhaité ou idéal. Ce que montre le chapitre 5, c’est la difficulté à apprécier, à évaluer les effets et plus particulièrement à imputer certains résultats à l’action réformatrice plutôt qu’à d’autres causes. Un autre sujet épineux, celui du rapport entre politique et management, est analysé sous trois aspects dans le chapitre suivant : la réforme a-t-elle modifié la frontière entre le politique et l’administration, et en cas de réponse positive, dans quel sens ? Quelles sont les implications des nouvelles trajectoires et modèles de management public pour les politiciens ? Quelle est la relation entre les réformes et les attitudes du public à l’égard des politiciens et des fonctionnaires ?

41 Le chapitre 7 est, quant à lui, consacré aux limites, dilemmes, contradictions et paradoxes qui, comme cela a été noté par nombre d’auteurs, caractérisent le discours des réformateurs, et le contenu même de leurs projets (par exemple : comment motiver les états-majors administratifs et promouvoir un changement culturel tout en affaiblissant le principe de la permanence des emplois et en réduisant leur nombre).

42 Pour finir, les auteurs se livrent à une réflexion sur le management et la gouvernance. On l’a déjà compris, l’intérêt de l’ouvrage — outre sa richesse dont il n’est guère possible ici de donner toute la mesure — tient à son regard critique, au refus des auteurs de se laisser prendre dans le jeu de la rhétorique réformatrice prônant le meilleur des mondes, au souci d’examiner les faits sans céder à la facilité de la généralisation, au caractère nuancé de l’analyse tentant de prendre en compte les diverses variables qui permettent de comprendre le pourquoi et le comment de la, ou plus exactement, des réformes managériales.

43 Un étonnement, tout de même, concernant l’orthographe du nom de l’ancien président de la Commission européenne, Monsieur Santer (dénommé Santerre) et des références en français aux services publiques ! Et un regret aussi que la loi organique de finances adoptée en 2001 par le Parlement français ne soit pas mentionnée dans l’annexe B. Mais il s’agit là de vétilles au regard du travail remarquable accompli par Christopher Pollitt et Geert Bouckaert et à l’importance qu’il revêt pour tous ceux qui s’intéressent aux changements, postulés par les hommes politiques, les fonctionnaires et les consultants, que le nouveau management public est censé accomplir.

44 Françoise DREYFUS

ROUBAN (Luc),La fonction publique, Paris, La Découverte (coll. « Repères »), 2e éd., 2004,123 pages

45 Ce petit ouvrage de format poche a été publié en 1995 et vient d’être réédité dans une version actualisée.

46 D’une remarquable concision, il permet d’opérer un tour d’horizon très complet sur les principales problématiques qui animent le débat sur la réforme de l’État. Le 5e et dernier chapitre du livre est entièrement consacré à cette question. L’auteur aborde le sujet sous l’angle sociologique. Passant régulièrement de l’angle micro-social à celui de l’analyse globale, Luc Rouban développe une réflexion qui permet d’entrer de plain-pied dans la complexité des enjeux de la réforme des institutions publiques. La rapide description de l’évolution de l’administration française depuis ses origines resitue ses spécificités et explique ses modes internes de fonctionnement. Les liens de proximité existant entre la fonction publique française et le monde politique sont ainsi largement commentés. Les enjeux forts liés à la décentralisation et ses conséquences en termes de répartition des personnels entre l’État et les collectivités territoriales sont analysés en détail.

47 Les logiques de corps, les enjeux internes de pouvoir, les problèmes liés aux spécificités des différents statuts sont mis en lumière. Traités sans fard, mais de manière dépassionnée, ces sujets permettent de dégager une approche concrète des principaux points d’achoppement des vagues successives de réformes : corporatismes à tous les niveaux de la fonction publique et protection des droits acquis d’un côté, volonté de contenir la masse salariale tout en assurant un niveau de service public compatible avec le degré d’exigence exprimé par l’opinion publique de l’autre.

48 L’approche sociologique permet de brosser un tableau très vivant de la fonction publique française. L’origine sociale, le niveau d’études, les opinions politiques des fonctionnaires sont tour à tour précisés.

49 Un intéressant exercice de comparaison permet de mieux situer les spécificités françaises dans le contexte international. L’auteur met en lumière les principaux facteurs de rigidité du système actuel, et ce de façon dynamique, au regard des éléments sociologiques et stratégiques qui ont dominé les deux dernières décennies. Il en va ainsi de l’évolution du marché de l’emploi, qui a provoqué l’afflux de candidats surdiplômés aux concours de la fonction publique, de la politique de formation, des problèmes liés à la gestion des carrières et des rémunérations. La réforme de la fonction publique est le sujet central de l’ouvrage. En détaillant l’historique des réformes en Europe depuis la fin des années 1980, l’auteur distingue très clairement deux approches. La première, d’inspiration anglo-saxonne et libérale est présentée sous l’angle managérial et axée sur le fonctionnement interne des administrations. La seconde, décrite sous le vocable « programmatique », décrit une conception plus globale de la réforme de l’État, qui englobe une approche différente de l’administration au sein de la société.

50 Les contraintes budgétaires imposées par les critères de Maastricht font également partie des paramètres déterminants. La maîtrise des coûts est devenue un enjeu décisif. L’auteur analyse les différentes tentatives de réformes opérées en France de 1981 à 2002. La mise en parallèle avec les actions entreprises dans les autres pays de l’OCDE est intéressante, mais ne permet pas de déterminer une solution « clé en main » adaptée au cas français, tant ses spécificités sont fortes.

51 L’auteur n’a pas opéré de développements concernant le potentiel dynamique que peut représenter une application volontariste de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Cet aspect technique, dont les principales conséquences ne sont pas encore toutes apparues aux spécialistes, explique sans doute son moindre traitement dans un ouvrage généraliste.

52 La lecture de ce livre permet néanmoins d’opérer une excellente mise au point sur le rôle du secteur public, ainsi que d’évaluer son potentiel de développement, dans une période marquée plus que jamais par le besoin d’opérer des réformes importantes dans ce domaine.

53 Frédéric GUTHMANN

VUILLERMOZ (Riccardo), La Belgique, l’Espagne et l’Italie face à l’intégration communautaire, Bruxelles, Bruylant (coll. « Collection de l’Institut d’études européennes de l’Université catholique de Louvain »), n° 4,2003,798 pages

54 S’il constitue une réalité, le transfert massif de compétences des États européens vers l’Union européenne, doit être relativisé par le poids que les États ont conservé dans le processus décisionnel communautaire, dans l’application des directives et, au-delà, la mise en œuvre du droit européen. En un tel contexte, l’adaptation des structures étatiques paraît une nécessité qui ne peut faire l’économie, en particulier, d’une redéfinition des rapports mutuels que les autorités centrales entretiennent avec les collectivités territoriales. Cet ouvrage issu d’une thèse décrit les conséquences de l’intégration européenne sur l’évolution du système institutionnel de trois États : la Belgique, l’Espagne et l’Italie. L’auteur insiste particulièrement sur la répartition des compétences et les modalités de coopération et de coordination entre les différents acteurs institutionnels, communautaires, nationaux et régionaux. L’intérêt de ce travail est de ne pas se limiter à une analyse a posteriori de l’européanisation des institutions mais de considérer, en amont, le travail d’influence, voire de lobbying, exercé par les différents acteurs, dans l’élaboration des textes communautaires. C’est l’objet de la première partie qui montre les conséquences d’une trop faible représentation des collectivités territoriales dans le processus interne d’élaboration de la position nationale; parmi ces conséquences, la recentralisation d’États pourtant en cours de régionalisation, voire de fédéralisation. « Dans l’ensemble, écrit l’auteur, les trois modèles étatiques montrent le passage d’un régionalisme dual vers une forme de régionalisme coopératif. C’est l’intégration communautaire et la nécessité de déterminer une position unitaire de l’État qui obligent à une forte coopération. » La seconde partie étudie l’incidence du droit communautaire dans la répartition des compétences au sein des États, dans la mise en œuvre de ce droit et, c’est sans doute un point très éclairant, dans la contribution des autorités régionales aux procédures contentieuses de l’Union européenne.

55 Au total, il apparaît que l’influence de l’intégration juridique communautaire ait été puissante sur les trois États considérés, le modèle italien apparaissant comme le plus fragile et la transposition des directives s’y étant révélée l’opération la plus complexe. L’équilibre que suppose l’application des directives entre l’État central et les entités régionales a mécaniquement évolué du fait de l’intervention juridique communautaire. Une alternative simple s’est alors développée entre la recentralisation et la mise en œuvre de négociations – l’auteur remarquant que « le modèle coopératif apparaît largement plus conforme aux exigences découlant de l’intégration juridique communautaire. » La thèse centrale est que, face à cette intégration, l’État régional n’a pas d’autre choix que d’adapter ses structures afin de ne pas s’engager dans un processus de recentralisation des compétences. Au-delà d’une analyse bienvenue de l’évolution institutionnelle récente des trois États considérés, cet ouvrage apporte une contribution importante à la compréhension du processus communautaire en tant que producteur d’un ordre juridique entièrement original.

56 Jean-Miguel PIRE
EN BREF

CORMIER (Christine), Le préjudice en droit administratif français. Étude sur la responsabilité extra-contractuelle des personnes publiques, préface de Didier Truchet, Paris, LGDJ (coll. « Bibliothèque de droit public »), tome 228,2002,502 pages

57 L’auteur de cette thèse publiée dans la collection « Bibliothèque de droit public » nous propose une étude globale de la notion de préjudice en droit administratif français qui s’avère d’autant plus intéressante que selon son auteur, la doctrine s’y est paradoxalement peu intéressée. Cette thèse a reçu le prix de thèse de l’Université de Paris II.

58 Sandra DE´ TRIE-LAVROFF

Notes

[ 1] Australie, Canada, Finlande, France, Allemagne, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Suède, Royaume-Uni, États-Unis, plus la Commission européenne rapidement traitée dans la première édition.

PLAN DE L'ARTICLE

• ARCY (François d’),Les politiques de l’Union européenne, Paris, Montchrestien (coll. « Clefs-Politique »), 2003,152 pages.
• CHEVALLIER (Jacques),L’État post-moderne, Paris, LGDJ (coll. « Droit et société »), n° 35,2003,225 pages
• CORNU (Marie), FROMAGEAU (Jérôme) dir., Archives et recherche. Aspects juridiques et pratiques administratives, Paris, L’Harmattan (coll. « Droit du patrimoine culturel et naturel »), 2003,209 pages
• DELPÉRÉE (Francis), TRóCSÁNYI (László) dir.,L’unité et la diversité de l’Europe. Les droits des minorités. Les exemples belge et hongrois, Actes du colloque international organisé le 28/10/02 au Palais d’Egmont sous le patronage du Commissariat général aux relations internationales, Bruxelles, Bruylant (coll. « Centre d’études constitutionnelles et administratives »), vol. 25,2003,207 pages
• DUMOULIN (Michel), DUCHENNE (Geneviève), VAN LAER (Arthe) dir., La Belgique, les petits États et la construction européenne, Actes du colloque de clôture de la VIIe chaire Glaverbel d’études européennes des 24/25/26 avril 2002, Bruxelles, Presses inter universitaires européennes Peter Lang, 2003,348 pages
• OBERTO (Giacomo),Recrutement et formation des magistrats en Europe. Étude comparative, Strasbourg, Éditions du Conseil de l’Europe, 2003,167 pages
• POLLITT (Christopher), BOUCKAERT (Geert), Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2nd ed. 2004,345 pages
• ROUBAN (Luc),La fonction publique, Paris, La Découverte (coll. « Repères »), 2e éd., 2004,123 pages
• VUILLERMOZ (Riccardo), La Belgique, l’Espagne et l’Italie face à l’intégration communautaire, Bruxelles, Bruylant (coll. « Collection de l’Institut d’études européennes de l’Université catholique de Louvain »), n° 4,2003,798 pages
• CORMIER (Christine), Le préjudice en droit administratif français. Étude sur la responsabilité extra-contractuelle des personnes publiques, préface de Didier Truchet, Paris, LGDJ (coll. « Bibliothèque de droit public »), tome 228,2002,502 pages

Sandra Détrie-Lavroff « Notes de lecture », Revue française d'administration publique 2/2004 (n^o110), p. 409-420.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2004-2-page-409.htm.
DOI : 10.3917/rfap.110.0409.