Vous consultezÀ propos de la deuxième édition de l’ouvrage de Christopher Pollitt et Geert Bouckaert : Public management reform : a comparative analysis

AuteurSylvie Trosa du même auteur

Les objectifs des réformes ne sont jamais évidents.

6 La plupart des réformes ont été mises en œuvre en fonction d’objectifs contradictoires. Les contradictions n’apparaissent évidemment pas de prime abord. Un des meilleurs exemples est la contradiction entre l’objectif managérial de donner plus de liberté aux managers et l’objectif politique (souvent parallèle à celui des administrations centrales) d’en savoir plus sur ce que font les services gestionnaires. Il est facile de constater que le besoin de contrôle et de savoir précis entravent souvent la liberté parallèlement accordée. Un autre exemple est de dire qu’on poursuit à la fois l’efficience et la qualité comme si cela allait de soi. Cela n’est guère tenable : les deux objectifs ne sont pas toujours compatibles. À propos de ce dernier exemple, il existe donc une réelle question qui consiste à se demander si les réformes managériales visant l’efficience ne se sont pas faites au détriment de la qualité du service rendu aux citoyens.

Les réformes managériales ne sont pas des techniques neutres

7 Aucune réforme administrative ne fonctionne seule ou indépendamment d’autres réformes. Par exemple, en Nouvelle Zélande, la réforme de l’État est allée de pair avec un changement de politique économique et une réforme électorale. Selon les auteurs, « le management n’est pas une technique neutre mais une activité indissolublement liée à la politique, aux politiques publiques, au droit et aux enjeux de la société civile. Il est toujours sous-tendu par des valeurs et/ou des idéologies »[3] [3] Page 14. ...
suite. Ils offrent à cet égard une grille très convaincante de facteurs expliquant les raisons des réformes : les raisons concrètes ayant poussé à la réforme (subjectives et objectives), les modes de gouvernance (les rapports entre les autorités politiques), la structure de base de l’État (centralisé ou non centralisé, unitaire ou fragmenté, présent ou discret dans la vie de la société et de l’économie), la nature des relations entre le politique et les élites administratives, la culture de l’État[4] [4] De ce point de vue est reprise la distinction entre les...
suite, et enfin les sources de conseil en matière de choix de politiques publiques. À cet égard, il est avancé de manière convaincante que les conseils proviennent désormais d’une multitude de sources : les cabinets privés, l’administration elle-même, les comités et commissions très divers qui associent des groupes de la société civile.

Les réformes ne sont guère évaluées

8 Les réformes managériales sont certes toujours difficiles à évaluer. Mesurer les réformes en fonction de leurs objectifs (par exemple l’efficience) ne suffit pas. En outre, on vient de le dire, les objectifs ne sont pas toujours évidents. Cela ne favorise pas l’efficacité de l’évaluation. Or, l’évaluation doit se référer à l’ensemble des valeurs explicites ou implicites du service public (équité, honnêteté, probité). Par ailleurs, il n’y a pas de modèle unique d’évaluation. Toutefois, ce manque reste criant. Est-il dû à l’absence de prise au sérieux de cette dernière par les gouvernements, notamment par rapport aux politiques publiques, chômage, santé, etc. comme si les deux n’étaient pas liés ? En toute hypothèse cette absence alimente les évaluations idéologiques et négatives (volonté de réduire le secteur public ou de le mettre au pas). Il est donc dommage qu’on ne dispose pas d’éléments objectifs, fût-ce des études de cas. Est-il vrai que certaines politiques de productivité aient diminué les services aux citoyens ? L’autonomie des administrations a-t-elle été réelle ou bridée par les nouvelles bureaucraties de contrôle et de pilotage ? S’est-on focalisé exclusivement sur la quantité de services au détriment de la spécificité du service public, le non mesurable, l’imprévisible, l’interstitiel ? Les qualités traditionnelles du service public, honnêteté et équité, ont-elles souffert ? Quelle que soit la réponse, une telle absence montre que le sens des réformes n’a qu’insuffisamment été clarifié, et que la motivation des agents a dû en souffrir.

Les réformes sont diverses

9 C’est une affirmation banale. Certes, on trouve des points communs : la réforme de la budgétisation, la réforme comptable, le débat sur le statut de la fonction publique, la culture des résultats. Mais chacun de ces éléments est présent en quantité variable en fonction des pays et doit être également paramétré selon les services rendus, les impacts réels, les processus qui sont attendus[5] [5] Dans le monde anglo-saxon, les processus et leur respect...
suite. Cela dit, et pour ne pas alourdir la charge de travail des administrations et ne pas déstabiliser non plus les valeurs des fonctionnaires, aucun État ne s’est lancé dans plus d’une réforme à la fois.

10 On peut également différencier les réformes en fonction des valeurs qui les sous-tendent et en fonction du caractère explicite ou implicite de ces valeurs. Ainsi les réformes introduites par Margaret Thatcher s’inscrivent dans une vision bien précise de la place de l’État qui doit être léger et discret. Les réformes introduites aux États-Unis par Al Gore avaient pour but une simplification radicale du rapport des administrations et des citoyens. Dans les pays nordiques, il s’agissait de renforcer la capacité de l’État à être à la fois égalitaire et participatif. La Nouvelle Zélande recherche une plus grande régulation par le marché. En Australie et en France, l’objectif suivi était une meilleure autorégulation de l’administration par la confiance donnée aux managers.

Quels sont néanmoins les effets mesurables des réformes de modernisation ?

11 On ne peut malheureusement pas mesurer les effets des réformes de modernisation que sur le fondement d’évaluations partielles. Il y a pourtant des leçons qu’on peut tirer. Dans la plupart des cas, le rythme de travail s’est intensifié et la quantité de produits délivrés a augmenté, donc la productivité s’est améliorée. De même pour la réingéniérie des processus et les pratiques de bonne gestion, liées à l’augmentation du pouvoir accordé aux « metteurs en œuvre ». On en sait beaucoup moins par contre sur la qualité des services, sauf à tenir compte des témoignages selon lesquels une détermination d’objectifs quantifiés s’est traduite par des effets de détournement, notamment de diminution des niveaux de services sur les activités non couvertes par des objectifs. Plus fondamentalement la question (non) posée est de savoir quels effets les nouvelles valeurs (efficience, client, etc.) ont eu sur les anciennes valeurs (continuité, équité, probité) ? Par ailleurs, il y a des choses encore plus difficiles à mesurer, notamment l’évolution du nombre de fonctionnaires. Les pays dans lesquels des réformes de type new public management ont été introduites ont tous, dans un premier temps, mis en avant la volonté de réduire le nombre de fonctionnaires (sur dix ans), soit par non remplacement, soit par délégation de missions à d’autres instances (comme les collectivités locales). La Finlande est l’unique exception à cette démarche. Cependant au bout d’un certain temps, ces mêmes pays ont connu une recrudescence des recrutements, mais selon des modalités et des profils différents (Royaume-Uni, Australie).

12 Une autre leçon partielle est la relative réussite de la mise à distance de l’administration du politique. C’était un objectif de nombreuses réformes de type new public management. Il s’agissait de protéger le pouvoir politique des dysfonctionnements de l’administration et de décentraliser les arbitrages budgétaires. C. Pollitt et G. Bouckaert citent la phrase d’Al Gore : « le gouvernement ne peut être crédible quand les usagers appellent une administration au téléphone et que personne ne répond ». Certes, ils doutent de l’efficacité pratique d’un tel rapprochement, car les citoyens sont à même de faire la différence entre les choix politiques et la responsabilité des administrations. Pour autant, on peut demander aux auteurs si cette « mise à distance » et cette clarification des rôles n’a pas permis de donner plus d’initiative à l’administration. Tout est-il mauvais dans la mise à distance et la clarification des rôles ?

Des petits pas plutôt que des Big-Bangs

13 Une des originalités de ce livre est de bien montrer que même si les réformes de type new public management sont mues par une vision globale (ou du moins devraient l’être), leur mise en œuvre est nécessairement incrémentale. Il ne peut y avoir de bouleversement radical, sauf à des moments privilégiés où une coalition de politiques et de fonctionnaires, dans un moment de forte légitimité et d’unité de gouvernement, peut créer un consensus autour du changement. En dehors de ces rares cas, le changement intervient par des mesures progressives qui paraissent ainsi parfois disparates. Si le caractère disparate l’emporte sur celui de la cohérence, la responsabilité du gouvernement et des hauts fonctionnaires est alors d’éclairer et de maintenir le sens du changement.

À la recherche de l’équilibre entre des exigences contradictoires

14 En matière de réforme de management public, les choix ne sont jamais absolus. Il s’agit plutôt d’équilibres à rechercher entre des couples d’exigences qui sont soit contradictoires soit non identiques.

15 Le nécessaire équilibre entre la volonté d’accroître le contrôle et la capacité de faire respecter les objectifs provenant de la sphère politique, d’une part, et l’accroissement du pouvoir reconnu aux managers dans leur gestion et leurs rapports aux citoyens clients, d’autre part, a déjà été abordé précédemment. Nous n’y reviendrons donc pas.

16 En revanche la question de l’équilibre entre le développement de l’innovation et la flexibilité, d’une part, et le maintien de la confiance des citoyens, d’autre part, est plus original. Ce point est très délicat et relève de l’absence d’évaluation de certaines mesures. Par exemple, les kiosques électroniques récemment mis en place dans le but d’informer sur les services publics sont plus utilisés par les jeunes que par les personnes âgées ou les groupes ethniques minoritaires. Autre exemple, la réforme des retraites au Royaume-Uni, qui a appauvri nombre de personnes âgées, ainsi que la diminution des allocations chômage, ont, par ricochet, discrédité les réformes de l’administration. En clair, des innovations entraînent des conséquences sociales parfois négatives qui, si elles ne sont pas expliquées politiquement ou corrigées, peuvent discréditer le management.

17 Plus classique est la question de l’équilibre entre la priorité donnée aux économies budgétaires et l’accroissement de la performance des services publics. Lorsqu’une administration est encore « riche » mais mal organisée, peu managée, il n’est pas contradictoire d’exiger d’elle à la fois des économies et un accroissement de ses performances (sous forme de résultats pour les ministres ou les citoyens). En revanche, si l’administration est déjà appauvrie, une coupe non discriminée de moyens l’amènera à diminuer son niveau de services alors que la performance pourrait demander dans certains cas que l’on réinvestisse pour la moderniser.

18 Autre équilibre recherché, celui entre la responsabilité du gouvernement et la réduction des tâches dans lesquelles il est impliqué. Cette contradiction est particulièrement nette dans le cas des privatisations, de la sous-traitance ou de la délégation. L’expérience montre que contrairement aux objectifs de ces réformes, la responsabilité du gouvernement s’accroît, car c’est vers lui qu’on se tourne en cas de difficultés, même s’il a peu de moyens d’influer directement sur le contractant.

19 D’autres équilibres encore pourraient être cités : l’équilibre entre la motivation des agents, d’une part, et la réduction des effectifs du secteur public et la précarisation des statuts, d’autre part[6] [6] L’expérience montre qu’il est difficile de motiver...
suite; l’équilibre entre la diminution des procédures et l’augmentation des obligations de rendre compte[7] [7] Toutes les réformes enjoignent aux administrations d’être...
suite; l’équilibre entre professionnalisation des administrations sur un métier ou une mission clairs et la mise en œuvre d’une véritable coopération entre les services[8] [8] La professionnalisation va logiquement de pair avec une...
suite et enfin l’équilibre entre les résultats quantitatifs des réformes et l’analyse globale des résultats des politiques publiques[9] [9] Savoir qui est responsable suppose de se limiter à des...
suite.

20 Pour les auteurs, ces tensions entre des exigences divergentes et les nécessaires recherches d’équilibre qui en découlent sont toutefois plus des dilemmes nécessaires, des doubles exigences, que des contradictions intrinsèques : en d’autres termes, nul n’y échappe et il faut gérer au mieux le « juste équilibre » entre les objectifs. La remarque qu’on peut alors faire, quand on sait que les exigences contradictoires sont la base de la schizophrénie (le « double lien ») est que les choix devraient être explicitées et débattus tant avec les politiques qu’avec les agents. Le refus d’aborder la complexité du réel dans les changements n’est-il pas le facteur le plus démotivant des réformes ?

21 Ainsi ce livre pose-t-il les questions fondamentales sur les réformes de type new public management et sur la modernisation des administrations. Il a le mérite de se situer dans ce que les auteurs appellent une position de « critique constructive », ne se faisant ni héraut des lendemains qui chantent ni nostalgique d’un passé disparu.

22 Il aurait été possible dans cet ouvrage de faire état des pays qui ont su analyser leurs erreurs et en tirer des conséquences. Il est fait mention du Royaume-Uni où, après que le travail des agences ait été recentré sur leur métier propre, une priorité de travail en commun entre celles-ci a été dégagée et mise en œuvre, quelles qu’elles soient (y compris avec les collectivités locales), ce qui est une évolution assez logique (une fois la gestion bien établie dans les mœurs, l’élargir par une vision du service intégré à l’usager). Toute réforme comporte un effet de balancier qui va d’une exigence à l’autre, en fonction des problèmes à traiter, tout en espérant que les acquis d’une phase soient conservés dans la phase suivante. De même, la Nouvelle Zélande qui, une fois la culture de « production » acceptée dans les agences, a ressenti le besoin de finaliser les administrations sur les résultats « socio-économiques » (outcomes) afin de mobiliser les fonctionnaires et leur redonner initiative et capacité d’action. En effet, s’il y a souvent une seule façon d’atteindre des objectifs de production, il y a plusieurs stratégies possibles pour mettre en œuvre des résultats socio-économiques.

23 Autre remarque, il aurait sans doute été nécessaire d’approfondir les dilemmes précédemment évoqués. Comment les gérer ? Quels sont les dilemmes inutiles (faire des économies à court terme/améliorer la performance sur le long terme) ? Quels sont les dilemmes nécessaires (qui dit priorités, dit que le niveau de services peut diminuer sur certaines activités non prioritaires) ? Ce livre montre toute la nécessité d’une véritable réflexion sur le « quoi faire » et le « comment faire », les valeurs. Il est porteur d’une réflexion qui ne masque pas les difficultés, qui n’est pas réservée à quelques uns et qui met en évidence les avantages et les inconvénients et qui, en fin de compte, devrait permettre des choix conscients.

24 Il ne nous reste plus, pour l’avenir, d’attendre deux choses avec impatience : d’une part, un approfondissement de l’analyse offerte par les auteurs à d’autres administrations comme celles des collectivités territoriales au sens large et des organisations internationales et, d’autre part, que cet ouvrage soit enfin traduit en français.

Notes

[ 1] Oxford, Oxford university press, 2006,360 p.

[ 2] Page 22.

[ 3] Page 14.

[ 4] De ce point de vue est reprise la distinction entre les pays où le sens doit (ou devrait venir) de l’État (France et Allemagne) et ceux où l’État est considéré comme un arbitre aussi neutre et impartial que possible, maintenant les règles du jeu sociales et économiques (les pays anglophones).

[ 5] Dans le monde anglo-saxon, les processus et leur respect sont la clé de bons résultats.

[ 6] L’expérience montre qu’il est difficile de motiver des agents sur des objectifs de repli et non de développement positif tout en les précarisant dans leurs conditions de travail, et ce, sans contreparties.

[ 7] Toutes les réformes enjoignent aux administrations d’être moins procédurières tout en rendant compte continûment. Dans beaucoup de pays une véritable bureaucratie de contrôle, de pilotage et de reporting s’est mise en place grâce à la modernisation.

[ 8] La professionnalisation va logiquement de pair avec une focalisation de tous les efforts sur les objectifs de l’organisation alors que tout ce qui ne concerne pas ces objectifs ou qui relève du non mesurable et de l’informel, notamment la coopération entre services pour mieux répondre aux usagers ou être plus efficace, devient nécessairement secondaire.

[ 9] Savoir qui est responsable suppose de se limiter à des résultats imputables (des outputs, services délivrés). En revanche comprendre et analyser l’efficacité des politiques publiques permet rarement l’imputabilité car les résultats sont à la frontière de plusieurs causes. Par exemple, le taux de chômage a peut-être quelque chose à voir avec le fonctionnement du ministère de l’emploi mais aussi avec la croissance, les politiques de l’emploi, etc. Est-il possible de mesurer la performance des administrations et celle des politiques publiques par les mêmes indicateurs sans être conscient de la différence entre les premières et les secondes ?

Résumé

PLAN DE L'ARTICLE

• Les objectifs des réformes ne sont jamais évidents.
• Les réformes managériales ne sont pas des techniques neutres
• Les réformes ne sont guère évaluées
• Les réformes sont diverses
• Quels sont néanmoins les effets mesurables des réformes de modernisation ?
• Des petits pas plutôt que des Big-Bangs
• À la recherche de l’équilibre entre des exigences contradictoires

Sylvie Trosa « À propos de la deuxième édition de l'ouvrage de Christopher Pollitt et Geert Bouckaert : Public management reform : a comparative analysis », Revue française d'administration publique 3/2006 (n^o 119), p. 555-561.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2006-3-page-555.htm.
DOI : 10.3917/rfap.119.0555.