Vous consultezChronique du secteur public économique

AuteursAndré G. delion du même auteur

Michel Durupty du même auteur

LE RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES SUR LES PORTS FRANÇAIS

2 La Cour des comptes a publié en juillet 2006 un « Rapport public » thématique intitulé « Les ports français face aux mutations du transport maritime : l’urgence de l’action ». Ce rapport mérite un long développement pour quatre raisons. La première est que, s’il fallait de toute façon en rendre compte, il permet en outre de faire le point sur un aspect important du secteur économique public. La deuxième est son caractère insistant, sinon impératif, très significatif de l’évolution des observations de la Cour des comptes. C’est en effet le troisième rapport public consacré aux ports que la Cour publie[1] [1] Les précédents, dont la « Chronique » avait rendu...
suite, signe de sa détermination à voir évoluer la politique portuaire, dont les faiblesses sont pourtant bien identifiées ; insistance qu’elle marque par les mots : « l’urgence de l’action ». Ses recommandations sont d’ailleurs fermement présentées, marquant leur rôle croissant de conseil des pouvoirs publics et d’aiguillon des politiques publiques. Une troisième raison est qu’aux observations critiques s’ajoutent, dans ce rapport, un tableau d’ensemble de la situation des ports, dans le monde, en Europe et en France. Cette méthodologie forme une sorte de pédagogie citoyenne qui est aussi désormais dans les missions des grandes institutions de contrôle. Une quatrième raison est qu’apparaissent, au fil des critiques et suggestions, des prises de position de portée générale pour le secteur public, dont la plus remarquable concerne la composition des conseils d’administration.

3 On est tenté d’ajouter que ce rapport décrit une sorte de cas d’école des difficultés qu’ont les États à concevoir et à conduire des politiques économiques dans un univers rapidement changeant, avec en France le handicap de ne pas oser remettre en cause les situations acquises : qu’il s’agisse de statuts protecteurs, de comportements égocentriques, d’entités locales trop faibles, de professions en perte d’efficacité ou même d’utilité, de peur de la compétition et des efforts de remise en cause qu’elle exige.

4 Le constat du chapitre I est clair dès son titre : « Des performances médiocres pour les ports français ». En utilisant des informations de première main demandées aux missions économiques à l’étranger, il rappelle d’abord « les mutations du transport maritime », marquées par la croissance des trafics (de 7 à 10 % par an), sa concentration notamment en Asie du sud-est (64 % du total mondial), et la progression des ports de cette zone, au détriment des ports européens, notamment en matière de conteneurs. La Cour souligne le paradoxe de la France, cinquième exportateur mondial et bénéficiaire de deux excellentes façades maritimes, qui n’a plus que deux ports parmi les cent premiers.

5 La Cour poursuit par une étude de la stratégie des principaux acteurs, les grands armements, les ports dans leurs stratégies concurrentielles, puis constate notamment « la sous-performance des ports français dans le domaine capital des conteneurs », où leurs parts de marché sont en diminution. Elle décrit alors « des handicaps identifiés » : un coût de passage portuaire trop élevé, en particulier à Marseille, dont elle analyse les éléments ; et « un climat social difficile » : cette expression désigne en fait la multiplication des grèves, génératrices d’un « manque de fiabilité » qui est à l’origine de considérables détournements d’escale et même, définitivement, de trafic au profit de ports étrangers. Le rapport souligne qu’à Marseille, « les conflits sociaux survenus à l’automne 2005 ont porté un préjudice sérieux à l’image déjà très dégradée du port ».

6 Le chapitre II est consacré à « la modernisation inachevée des terminaux ». La Cour rappelle à quel point « une organisation sociale archaïque, celle des dockers intermittents », a pesé sur la productivité des ports français. Elle décrit « le coûteux ajustement des effectifs de la manutention portuaire » (125 000 euros par départ), qui ont permis enfin la réduction par trois des effectifs de dockers, mais quatorze ans après la réforme due à une loi de 1992, et encore après que des jugements récents ont reconnu que le monopole des dockers ne s’applique pas notamment aux exploitations concédées. La réforme de la manutention n’est même pas encore achevée à Marseille et à Fos, où le salaire moyen mensuel d’un docker atteint 4 600 euros.

7 Ensuite, la Cour examine « les stratégies d’investissement », en notant qu’après l’intense effort des années 1970, les investissements ont été dispersés et ont surtout bénéficié aux superstructures, qui devraient être l’affaire des opérateurs, au détriment des infrastructures. Puis la Cour traite des « modes d’exploitation des terminaux à conteneurs », en relevant « la persistance des déficits de l’activité outillage » que commence à combattre une réduction des effectifs et une amélioration de l’organisation du travail, en particulier pour les portiques, où interviennent deux catégories de personnels dépendant soit du port soit des sociétés de manutention, alors qu’ils devraient être sous la direction unique de ces dernières. Une réforme est rendue encore plus nécessaire par les règles européennes sur la séparation des activités, qui feront apparaître séparément ces déficits et les aides publiques qu’elles impliquent.

8 Une section est consacrée aux conventions d’exploitation des terminaux aux bases juridiques longtemps incertaines, parfois encore coûteuses pour les ports, parfois recouvrant des conventions d’occupation temporaire du domaine public et d’utilisation d’outillages, et qui laissent souvent au ports « l’essentiel des risques commerciaux ». Elles méritent en outre des arbitrages pour favoriser les rentabilités globales pour la collectivité. La Cour souhaite aussi que soit définie une doctrine sur la participation des ports au capital d’opérateurs, dont des exemples existent à l’étranger et à Dunkerque.

9 La dernière section du chapitre s’intitule « la restitution d’un véritable pouvoir d’agir ». Il demande d’abord « la réforme de la gouvernance des ports autonomes [car] le mode d’administration des ports autonomes favorise la dilution des responsabilités entre les représentants des professionnels et les financeurs des ports, État et collectivités locales, qui disposent de moins du tiers des voix au sein des conseils. L’État n’a que trois représentants (sur 26), ce qui ne correspond pas à sa responsabilité financière ».

10 La Cour critique aussi l’effectif trop nombreux des conseils, et elle risque même une critique plus générale sur la composition des conseils des entreprises publiques selon les formules du vieux tripartisme de 1945 (État, personnels, usagers) ou de celui de 1983, qui a fondu les usagers dans une catégorie de personnalités qualifiées, « héritière d’une période où le formalisme de la composition des conseils d’administration prévalait sur leur caractère opérationnel ». Elle la juge « incohérente avec les mesures mises en œuvre par l’État pour le secteur public, placé en situation concurrentielle ». Elle demande que soit étudié le recours à « la structure duale », conseil de surveillance et directoire[2] [2] Ce dont l’auteur de ces lignes se réjouit d’autant...
suite. La Cour relève encore la persistance des risques de conflits d’intérêt, inévitables dès lors que « des administrateurs ont des intérêts dans des entreprises clientes du port ». Elle note aussi l’absence de comités d’audit. Elle souhaite enfin une « modernisation des relations sociales », en citant le comité d’entreprise créé par voie contractuelle à Dunkerque et en souhaitant par exemple le développement d’accords d’entreprise sur l’intéressement.

11 Ayant ainsi traité d’une première condition de redressement des ports français, liée à leurs problèmes sociaux et de gestion, la Cour décrit dans un chapitre III une autre cause de faiblesse : à savoir « une insertion insuffisante dans les réseaux de desserte continentale ». Elle rappelle que « la bataille maritime se gagne à terre », car « la concurrence s’exerce entre chaînes de transports, dont les ports ne sont qu’un élément ». Elle décrit ainsi « les zones d’influence des ports français », en marquant leurs « handicaps géographiques et économiques », dus notamment à un déplacement du centre de gravité européen vers l’Est et à la « massification » des flux, qui aboutit à une « pénétration croissante des ports étrangers », qui accaparent entre 41 % (exportations) et 51 % (importations) du trafic national par conteneurs. Elle note aussi « l’échec du report modal », de la route vers le fer et la voie d’eau, pourtant plus adaptés aux trafics « massifiés » qui deviennent la règle. Elle en décrit une cause essentielle : les défauts de contrôle du trafic routier (36 % de cas de surcharge), et plus généralement de sa régulation, malgré ses effets négatifs notamment sur l’environnement.

12 La Cour souligne « les obstacles au développement du transport ferroviaire et fluvial », qui se concurrencent au lieu de se compléter, et plus particulièrement du trafic ferroviaire, du fait de son « insuffisante fiabilité », allusion notamment à la fréquence des grèves du secteur frêt de la Sncf, de l’existence de « nœuds de saturation » des infrastructures et même de la suppression de certains « point nodaux », « de problèmes d’interopérabilité », des réticences de la Sncf de s’adapter à une demande qui elle-même peut être insuffisante pour assurer la rentabilité de son exploitation. Or, le sauvetage de son activité fret par recapitalisation n’a été admis au plan européen que sous réserve du redressement des comptes, qui suppose la réduction des coûts et des augmentations de tarifs. La Cour semble décrire ainsi une sorte de cercle vicieux, mais elle souligne qu’il pourrait être surmonté par une coordination des politiques des différents acteurs et la réorientation des trafics, désormais massifiés vers les deux seuls ports de Marseille et du Havre.

13 Quant au trafic fluvial, la Cour note un certain redressement, que diverses mesures pourrait renforcer. Elle critique par ailleurs les défauts de continuité et l’instabilité des dotations budgétaires en matière de transports combinés, l’attribution d’aides sans évaluation, l’absence de normalisation. Elle énumère enfin les conditions d’amélioration de la situation actuelle, d’abord à l’intérieur des ports, puis en ce qui concerne les dessertes. À l’intérieur des ports elle cite notamment « la clarification des responsabilités sur les voies ferrées des quais » et l’amélioration des conditions de transbordement. Quant aux dessertes, il faut en moderniser certaines, contourner des points de congestion, et sans doute faciliter la concurrence des opérateurs ferroviaires pour « permettre aux armements navals de renforcer leur stratégie d’intégration, qui a réussi aux ports de l’Europe du Nord ».

14 Le chapitre IV est intitulé « Des choix stratégiques pour l’État ». La Cour constate que « la politique française n’a toujours pas pris en compte » la transformation qui résulte d’un environnement économique désormais concurrentiel et mondialisé, ce qui se traduit par la « massification » des flux, l’intégration des chaînes de transport, la concentration des trafics portuaires vers certains ports qui oblige à une forte différenciation entre eux. La classification entre les ports n’a pas changé depuis vingt ans. Des ports d’intérêt national ont été transférés aux collectivités locales sans nécessairement de cohérence avec leurs compétences en matière de transports ; un septième port autonome a même été créé[3] [3] Décret no 2004-1378 du 20 décembre 2004. ...
suite alors qu’avec ceux de Bordeaux et de Nantes, ils n’atteignent pas le trafic de Dunkerque, ce qui pose un problème de « taille critique ». La Cour estime « nécessaire [...] la diversification du système portuaire »; elle ajoute que « le statut actuel des ports autonomes doit être revu », car on ne peut pas les mettre sur un même plan, et précise que les aides indifférenciées de l’État à certains sont contestables. Elles doivent être « recentrées ». « Le régime de financement de l’État doit être diversifié ». Certaines aides devront être accrues, telles celles de dragage ou d’infrastructures que l’État ne finance qu’à des pourcentages inférieurs à ceux que la loi du 29 juin 1965 avait instaurés, et encore avec retard. Cette situation trouble la situation financière des ports à un moment où s’accroît l’effet des règles communautaires sur les aides publiques. De toute façon, « par leur uniformité et leur efficacité, les clés de financement de 1965 n’incitent pas à la maîtrise des dépenses et à la prise en compte de leur rentabilité socio-économique ». Il faut donc une « nouvelle définition du rôle de l’État », distinguant clairement « ses missions, celles des établissements publics et celles des opérateurs portuaires ». La Cour insiste sur les fondements de l’intervention de l’État dans le domaine portuaire : droit régalien sur un accès au territoire national, service public qui doit en préserver les principes, tels que l’égalité d’accès. La mission étatique est pourtant mal définie en matière de sûreté portuaire et de dragages, où le groupement d’intérêt économique (GIE) Dragages-Ports doit intégrer des coûts de personnels facturés par les ports.

15 Les ports mélangent des compétences que les jurisprudences administratives et judiciaires ont qualifiées, soit de service public administratif, soit de service public industriel et commercial. Mais la fonction même d’autorité portuaire au sens de la nomenclature communautaire « n’est pas été définie ». Et surtout « la séparation entre les missions d’intérêt général et les activités industrielles et commerciales n’est pas établie ». Il faut distinguer notamment les outillages assurant un service public et les outillages privés à usage exclusif qui ne méritent pas cette qualification, sans doute législativement, en désengageant s’il y a lieu les autorités portuaires de la gestion de terminaux.

16 La Cour critique ensuite « le faible rôle de la tutelle technique jusqu’à une période récente », la direction compétente ayant « privilégié un contrôle administratif et budgétaire, exercé sans capacités d’anticipation, au détriment d’un pilotage stratégique et de la régulation des opérateurs ». La Cour espère que la présentation budgétaire issue de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui intègre une approche intermodale dans deux des six actions du programme 226 « transports terrestres et maritimes », et la fusion des deux directions en charge des transports en une direction unique des transports maritimes, routiers et fluviaux, donneront enfin à l’État les moyens de surmonter « l’absence de pilotage par objectifs » et de concevoir une stratégie globale.

17 Dans la dernière phrase de ce rapport dont l’extrême sévérité est étayée par une démonstration irréfutable, et accrue encore par la mesure avec laquelle elle énonce des recommandations pourtant impératives, la Cour s’adresse au législateur pour lui dire que la loi de 1965 « n’est plus adaptée ni à l’évolution de l’économie portuaire ni à la nécessaire diversité qu’elle implique entre les ports ».

LES EFFETS DE LA RATIONALISATION DU RÔLE DE L’ÉTAT ACTIONNAIRE

18 Malgré les privatisations, les participations cotées de l’État seraient valorisées à 120 milliards d’euros en septembre 2006, selon le « Rapport annuel » sur l’État actionnaire, rédigé par l’Agence des participations de l’État (APE), ce qui représenterait un quasi doublement puisqu’elles s’élevaient seulement à 69 milliards d’euros en septembre 2005. La réduction du portefeuille des participations de l’État impliquerait donc que la rentabilité des entreprises du secteur public subsistant soit particulièrement performante. Faut-il y voir une conséquence de la rationalisation du rôle de l’État actionnaire et une meilleure maîtrise de la gestion de ses participations majoritaires et minoritaires, ou plus prosaïquement l’effet de la prise en compte des participations minoritaires ? Ces dernières sont effectivement détenues au sein de sociétés commerciales concurrentielles qui obéissent aux ressorts de l’économie capitaliste et du profit. Cette bonne nouvelle pour la gestion publique ne doit cependant pas inciter à être trop optimiste. C’est ainsi que les pouvoirs publics continuent à distribuer des dotations à certaines instances consultatives, au nombre de près de 800, dont il est difficile de savoir le nombre annuel de réunions qu’elles tiennent. D’après les « jaunes » publiés avec les documents budgétaires, tel serait notamment le cas de la Commission spécialisée des marchés (1 575 millions).

19 Globalement le nombre des entreprises publiques au sens strict, c’est-à-dire en prenant en considération le critère de la détention majoritaire du capital par des personnes morales de droit public, est en diminution : il a fondu de près de 21 % depuis 2001. Alors que l’on pouvait compter 1 569 entreprises dans le secteur public en 2001,1 623 en 2002,1 491 en 2003,1 307 en 2004 il n’en restait plus que 1 143 en 2005, d’après des données officielles collectées au 31 août 2006. Le nombre total des entreprises de premier rang (entreprises détenues directement par l’État) est cependant resté stable avec 96 entreprises au total. Mais le « rapport annuel » de l’APE tient compte également des entreprises dans lesquelles l’État dispose de participations minoritaires en sorte que les résultats positifs dont il est fait état concernent plutôt des entreprises d’économie mixte que des entreprises du secteur public au sens strict.

20 En 2005, les entreprises à participations publiques auraient vu leurs profits quasiment doubler, passant de 6,44 milliards d’euros à 12,19 milliards de résultat net. Ce chiffre est virtuel dans la mesure où il est comptabilisé par l’APE en considérant l’État comme une holding recevant une quote part des bénéfices dégagés par ses filiales en fonction de la part du capital qu’il détient. Ainsi, alors que France Télécom a généré un bénéfice de 5,7 milliards en 2005, l’APE n’en comptabilise que 650 millions représentant la part de l’État. La rentabilité de ces entreprises, calculée par rapport à leur chiffre d’affaires, aurait augmenté de près de 74 %, pour atteindre 8,3 %, chiffre incontestablement important. Cette évolution serait due, pour au moins un quart du résultat net de l’ensemble du portefeuille de l’État, à EDF : le secteur de l’énergie représentant plus de la moitié du volume d’activité réalisé, alors même que le capital de l’électricien national et de Gaz de France est ouvert au secteur privé. Le secteur transport devient le deuxième contributeur avec 1,5 milliard contre 300 millions en 2004. Cette performance s’explique pour l’essentiel par les 1,3 milliard de bénéfices dégagés par la Sncf, alors que Réseau ferré de France (RFF) à l’inverse continue à souffrir avec une perte de 126 millions en 2005 après un déficit de 651 millions en 2004.

21 Ce sont naturellement les opérations d’ouverture du capital de Gaz de France et d’EDF qui marquent l’année 2005, ainsi que la cession de 6 % de France Télécom et celle de 31 % de Snecma lors de son rapprochement avec Sagem. Autres faits marquants, la réforme du financement des industries gazières et électriques ainsi que la création de la Banque postale. Au total, l’actif des entreprises publiques au 31 décembre 2005 s’élevait à 517 milliards d’euros en hausse de 21 % sur un an.

22 Le « rapport annuel » souligne que 90 % des produits de cession sont actuellement affectés au désendettement des administrations publiques. Entre 1986 et 2005, la tendance était très différente, puisque sur cette période 85 % des recettes de privatisation avaient servi à recapitaliser les entreprises publiques.

LES PROBLÈMES DE L’ÉTAT ACTIONNAIRE : LES CAS DE SAFRAN ET D’EADS

• Les problèmes de SAFRAN

23 Quand fut annoncée, puis effectuée en mai 2005 la fusion de l’entreprise publique Snecma avec l’entreprise privée Sagem en une seule société baptisée Safran, employant près de 59 000 personnes dont 46 000 en Europe et réalisant un chiffre d’affaires de 19,5 milliards d’euros, troisième groupe aérospatial européen après EADS et Bae Systems, à quasi égalité avec Thalès, il y eut quelques doutes sur son bien-fondé. La Snecma fabriquait essentiellement des moteurs d’avion, avec un haut rang mondial, du fait notamment du CFM 56, conçu et construit en partenariat avec General Electric, des turbines d’hélicoptères, des drones. La Sagem était une entreprise de fabrication de matériels de télécommunications, surtout des portables, avec accessoirement un secteur défense dans ce domaine.

24 En bref, on pouvait se demander s’il ne s’agissait pas d’une manœuvre pour privatiser la Snecma et simultanément pour protéger la Sagem, encore que l’État gardait plus de 31 % du capital de la nouvelle entreprise issue de la fusion, baptisée Safran, et en restait l’actionnaire de référence, d’autant qu’une entreprise publique, Areva, en possédait en outre plus de 7 %, le personnel en ayant de son côté 19 %. L’État aurait eu, en tout état de cause, à se conduire comme tel dans une entreprise combinant des activités hétérogènes et, en ce qui concerne les matériels de télécoms, soumises à une concurrence rendant leur avenir aléatoire. Ce qui devait arriver arriva.

25 Il y eut d’abord ce que certains commentateurs ont appelé un « choc de cultures » : aux cycles longs et négociés de la construction aéronautique s’opposent les cycles brefs et aléatoires des télécommunications ; les avantages des salariés de la Snecma sont apparus, du fait de leur appartenance au secteur public, supérieurs à ceux de la Sagem, et la fusion n’a pas fait disparaître ces différences ; le modèle de « gouvernance » de la Sagem a paru l’emporter, avec en particulier une structure à directoire et conseil de surveillance, mais il n’a pas empêché une querelle de chefs, entre le président de ces deux entités, et le départ du responsable de la branche communication.

26 Surtout la situation financière s’est dégradée. Le premier exercice avait été financièrement assez bon : progression de 4,7 % du chiffre d’affaires à 10,5 milliards d’euros, mais provenant à 66 % de la Snecma, de 23 % du bénéfice net à 500 millions d’euros, mais provenant du secteur ex-Snecma, la branche communication n’étant qu’en équilibre. Les comptes du 1er semestre 2006 accusent une réduction du bénéfice de 36 %, du fait des pertes de la branche communication (67 millions dus essentiellement aux pertes sur les mobiles, supérieures à 10 % du chiffre d’affaires). Le président du directoire, issu de la Snecma, a publiquement constaté que cette dégradation, « ne correspondait pas à ce qui nous avait été présenté avant la fusion » et a admis qu’il y aurait lieu à « l’inflexion de certaines orientations stratégiques », ce que la bourse, en faisant aussitôt progresser le titre de près de 10 %, a traduit comme signifiant la cession sans doute des mobiles, dont la part de marché mondiale ne dépasse pas 2 %, ce qu’a paru confirmer une information selon laquelle un mandat pour l’étude d’une éventuelle cession aurait été donné à deux banques, et en fait plus ou moins le retour au périmètre de la Snecma.

27 Il faudra que l’actionnaire État prenne position sur la stratégie comme sur les personnes. Un article du journal « Le Monde » du 14 septembre 2006 est intitulé « L’État, actionnaire de Safran, tarde à régler le différend stratégique ». C’est effectivement à l’État de régler ce différent en se mettant en posture d’actionnaire qui privilégie l’efficacité économique, donc la solution la plus profitable. Mais politiquement il peut hésiter à constater l’échec d’une privatisation qu’il a voulue, à interférer avec les conflits internes d’une entreprise, à donner son aval à une éventuelle cession d’une activité importante, dont le bénéficiaire pourrait être une entreprise étrangère. Ce qu’il fera sera significatif pour l’avenir de « l’État actionnaire ». Peut-être préfèrera-t-il la discrétion qui consisterait à paraître donner un aval à des décisions des organes de l’entreprise qu’il aurait préalablement avalisées, ce qui ne serait pas sans avantages.

• Les problèmes d’EADS

28 EADS, et sa filiale Airbus (à 80 %)[4] [4] Le solde est détenu par l’anglais Bae Systems, qui souhaite...
suite, offre un exemple plus significatif encore des problèmes en face desquels peut se trouver l’État actionnaire. Après un exercice 2005 très positif[5] [5] Chiffre d’affaires de 34,2 milliards d’euros (+8 %)...
suite, dû pour la plus grande partie à Airbus, des problèmes plus ou moins occultés jusque là se sont révélés.

29 Après un premier vol de l’avion géant A380 en avril 2005, qui déclencha l’enthousiasme, les retards prévus pour ses premières ventes de cet appareil avaient commencé à jeter un trouble. Les deux grands actionnaires privés, Daimler-Chrysler pour 30 % et le groupe Lagardère pour 15 %, décidèrent en avril de réduire leurs participations, en les ramenant respectivement à 22,5 % et 7,5 %, l’État français gardant ses 15 % pour maintenir l’équilibre franco-allemand. Cette diminution de l’engagement des deux grands actionnaires privés avait été plus ou moins anticipée, mais elle pouvait inquiéter[6] [6] Elle a d’autant plus inquiété après-coup qu’elle...
suite. Les 7,5 % détenus par le groupe Lagardère ont été repris par des investisseurs dont la CDC (2,5 %), le reste du capital étant détenu par l’État espagnol (5,5 %) et par le public, outre 1,8 % en auto-contrôle.

30 Puis ce fut l’annonce en mai 2006 de la fermeture à Bordeaux-Mérignac de la société Sogerma, filiale d’EADS, qui y emploie 1 000 salariés. Le gouvernement s’est trouvé pris dans une situation où, en tant que client, il avait confié à une société portugaise plus compétitive l’entretien des avions Hercules de l’armée de l’air, contribuant ainsi à la baisse du plan de charge de la société et où, en tant qu’actionnaire, il avait à considérer les pertes de cette société pour juger des causes de sa fermeture, mais où, en tant qu’autorité politique, il ne pouvait pas accepter une décision socialement et politiquement regrettable. C’est d’ailleurs le ministre chargé de l’emploi, et non le ministre de l’économie représentant de l’actionnaire-État, qui a dit que le gouvernement « était en désaccord avec la décision unilatérale d’EADS ». À la suite de quoi le gouvernement a demandé à EADS d’organiser une concertation sur l’avenir du site industriel et aéronautique de Mérignac et d’éviter les licenciements, notamment en proposant d’autres emplois au sein du groupe. Finalement 500 seront repris par une autre société du site, 150 resteront à Mérignac pour le compte direct d’EADS, et 260 se verront proposer des postes sur d’autres sites d’EADS, limitant la solution de la préretraite à une centaine de salariés sur plus de 1 000.

31 Si EADS a fait le choix de concentrer ses efforts sur l’avion géant A380, comptant sur la massification des transports de passagers sur grandes distances, quitte à diffuser ensuite certains vers de plus modestes aéroports, Bœing, en vérité incapable de rivaliser avec cet énorme projet, qui a déjà coûté 8,5 milliards d’euros, a pris position pour un aéronef moins gros mais pouvant assurer des liaisons directes, l’avion 787. Celui-ci enregistra rapidement 350 commandes. Il y avait un risque de perdre une partie du marché où la gamme des Airbus avait si bien réussi. D’où le projet d’EADS de lancer un avion concurrent baptisé A350 et dérivé de l’A330 pour limiter les frais. Il aurait enregistré 180 commandes, mais il fut par la suite décidé de s’orienter vers un projet plus ambitieux, celui d’un avion largement nouveau et d’une plus grande capacité, donc plus coûteux. Cela ne pouvait qu’entraîner des retards de fabrication et de vente, exiger des changements de conception et de fortes réductions de frais, y compris par des sous-traitances, ce qui ne pouvait laisser l’Etat indifférent, ni en tant qu’actionnaire, ni en tant que responsable social.

32 Puis de nouveaux retards furent annoncés par EADS en juin 2006 pour la livraison de l’A380, obligeant les actionnaires privés – en France, le groupe Lagardère; en Allemagne, Daimler-Chrysler – à demander un audit sur les dysfonctionnements d’Airbus et la gestion de son président, l’allemand Gustav Humbert. Ainsi la gravité des problèmes et des fautes fut-elle connue. L’embauche par Airbus de près d’un cinquième de nouveaux salariés, qui a porté l’effectif en France à 22 000 personnes et en Allemagne à plus de 20 000, a perturbé le travail, d’autant qu’elle a dû couvrir en partie des départs. La coordination entre usines a été mauvaise, faute d’outils informatiques communs, l’énormité du projet de l’A380 (cinq fois plus de câbles que sur l’A320) a été sous-estimée. Et c’est justement ce dernier problème dont on a fini par savoir qu’il était le plus grave. Les audits ont en effet permis de découvrir que la faute majeure, commise à Hambourg, avait été de ne pas appliquer les instructions informatiques adressées par les concepteurs de Toulouse, et d’avoir bricolé des solutions qu’il a fallu ensuite refaire avec des équipes internationales rassemblées à Toulouse, fait générateur d’une bonne partie des retards. Le patron de l’usine de Hambourg avait d’ailleurs avoué au journal « Die Welt », dès le 17 juin 2006, la part de responsabilité de cette usine. Mais ce qui aurait pu n’être qu’un très grave et très coûteux incident industriel a révélé le manque de cohérence interne du groupe, et la survivance de différences sinon de divergences nationales, et même de dissimulations évidemment contraires à l’objectif multinational de création d’EADS et à la logique industrielle de ce qui devait être un groupe intégré. Ces faits, et l’annonce d’un retard supplémentaire des livraisons de l’A380, firent plonger l’action d’EADS de 26 % à mi-juin, ce qui témoignait de l’ampleur de la crise de confiance.

33 Par ailleurs, était révélée la cession quasi simultanée, en mars 2006, juste avant que les nouveaux problèmes d’Airbus ne soient connus, par cinq dirigeants français et allemands, de stock-options, suscitant un soupçon de délit d’initié. Parmi les vendeurs de stock-options se trouvait le co-président français d’EADS, qui n’a pu se défendre de ce soupçon qu’en admettant qu’il ignorait la situation de sa filiale Airbus, ce qui l’a desservi au point qu’il a été contraint de présenter sa démission. En même temps devait démissionner le PDG allemand d’Airbus, mis en cause pour les fautes de gestion précitées. En juillet furent désignés un nouveau co-président français de EADS, Louis Gallois, précédemment président de la Sncf, et un nouveau directeur d’Airbus, l’allemand Christian Streiff.

34 Au même moment, profitant du bas prix des actions d’EADS, la banque d’État russe Vnechtorgbank fit une entrée inattendue dans son capital à concurrence de 5 % et a formulé le souhait d’accroître cette participation[7] [7] Il est à rappeler sur ce point que EADS a acquis 10 %...
suite.

35 Relevant l’impact financier probable des retards de l’A380 (estimé à 4,8 milliards d’euros du fait des surcoûts de fabrication, des décalages de recettes et des pénalités), le nouveau président d’Airbus présenta un plan d’économies de deux milliards d’euros, visant d’abord à réduire les coûts de sous-traitance, notamment en concentrant les 10 000 entreprises concernées, créant l’inquiétude dans la région de Toulouse, où 53 000 personnes travaillent pour l’aéronautique. Seraient également envisagées : des mesures de renforcement de la productivité, visant un progrès de 20 %, ainsi que de coûts de structure, certaines délocalisations et un réexamen de l’activité des seize sites de production. Ce dernier point a suscité l’inquiétude sur les sites allemands de Hambourg, pénalisés par leur responsabilité dans les déboires de l’A380, et craignant que la logique ne conduise à concentrer les efforts concernant l’A380 sur Toulouse, d’où partent les instructions et qui assure le parachèvement, ainsi que la réparation des erreurs. Dans le même temps, M. Strieff regrettait que « Airbus ne soit pas encore une société intégrée » et libre de ses choix industriels. Cette position suscita une telle inquiétude en Allemagne qu’il préféra démissionner en octobre 2006, au regret du Premier ministre français, qui salua son « formidable travail ». Il fut aussitôt remplacé par Louis Gallois, qui cumulera cette fonction de président d’Airbus avec celle de co-président de EADS. L’habileté dont il avait fait preuve à la Sncf désarmera peut-être les inquiétudes des allemands qui ne veulent pas perdre la parité qu’ils ont obtenu lors de la création d’EADS (malgré l’apport scientifique, technique et commercial plus important du partenaire français) et qui entendent également conserver la charge de travail des sites de Hambourg et le prestige d’un site de montage.

36 On mesure l’imbrication des problèmes industriels, des problèmes sociaux, des ambitions et des susceptibilités nationales, de l’association de partenaires privés, censés être les patrons opérationnels, et des États, très présents en l’espèce : l’État français du fait de sa participation, l’État allemand du fait de ses responsabilités de politique industrielle et sociale, au point d’ailleurs que le ministre de la défense a proposé que, contrairement aux principes libéraux, l’État allemand prenne une participation directe, pour « éviter que tout devienne français »[8] [8] Le Monde, 10 octobre 2006. ...
suite. Bel exemple des problèmes et peut-être de l’avenir des « participations publiques ».

L’INTERPRÉTATION DE LA NOTION DE DÉTENTION DIRECTE DU CAPITAL MAJORITAIRE D’UNE SOCIÉTÉ PAR L’ÉTAT

37 Par décrets des 2 février, 16 février et 8 mars 2006, le Premier ministre avait autorisé le transfert au secteur privé de la propriété des participations majoritaires détenues par l’État et l’établissement public Autoroutes de France respectivement dans la société des Autoroutes de la France (Sanef), la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) et la société Autoroutes du Sud de la France (ASF).

38 Deux actionnaires de ces sociétés, dont le président de l’UDF et des associations d’usagers, contestaient la légalité de cette décision. Le Conseil d’État a rejeté leur argumentation par un arrêt de la section du contentieux du 27 septembre 2006 (req. N°290716), qui précise les conditions dans lesquelles il convient d’interpréter la notion de détention majoritaire du capital directement par l’État.

39 En effet, selon les dispositions de l’article 7 de la loi du 2 juillet 1986, une disposition législative est nécessaire pour autoriser le transfert au secteur privé des entreprises dont l’État détient directement plus de la moitié du capital social. Les requérants soutenaient en l’espèce qu’il convenait de prendre en considération, non seulement les participations détenues directement par l’État dans le capital de chacune des sociétés d’autoroutes, mais d’y ajouter également celles que détenait, pour le compte de l’État, l’établissement public Autoroutes de France, dont ils contestaient l’indépendance et le rôle, et soutenaient qu’il n’était en fait qu’une structure de portage.

40 Bien que cette thèse ne manquait pas de valeur sur le plan strictement économique et financier, le Conseil d’État s’est attaché, pour en réfuter la portée, à démontrer que l’établissement public en question était indépendant, qu’il exerçait une véritable mission autonome et qu’il ne pouvait donc pas être considéré comme un organisme fictif. Aucune argumentation n’ayant été soutenue concernant la portée juridique d’un portage d’action effectué par une personne morale de droit public entièrement détenue par l’État pour le compte de ce dernier, la Haute juridiction n’a pas eu à se prononcer sur ce point et a donc confirmé la légalité des décrets de privatisation.

LA DÉLICATE SOUMISSION DU SECTEUR PUBLIC ÉCONOMIQUE AUX CONTRAINTES DU DROIT EUROPÉEN DE LA CONCURRENCE

41 Le secteur public économique français éprouve en outre des difficultés à respecter les dispositions du droit européen de la concurrence. S’il est vrai que le modèle d’interventionnisme économique français n’a pas toujours bonne presse auprès des milieux bruxellois, il est un fait que les médias et l’opinion publique ne comprennent pas toujours le sens des interventions de la Commission, qui ne sont pas le fruit d’un acharnement libéral systématique, mais la résultante de plaintes déposées par les opérateurs concurrents que le régulateur européen doit instruire dés lors qu’elles sont recevables.

• Le statut d’établissement public remis en question par Bruxelles

42 La Commission avait déjà entamé une procédure formelle contre la garantie illimitée de l’État dont bénéficiait EDF. Le dossier se trouvait compliqué par d’autres aides publiques et un accord avait été trouvé en décembre 2003 au terme duquel la France s’engageait à transformer l’établissement public industriel et commercial (EPIC) en société anonyme (SA) au plus tard fin 2004.

43 En janvier 2003, Bruxelles avait demandé la suppression de la garantie accordée en 2001 par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) à sa filiale CDC-Ixis. Dès mars 2003, Paris s’était incliné, moyennant une période transitoire s’étendant jusqu’en janvier 2007.

44 Le gouvernement français a obtenu en septembre 2006 le report d’une procédure contre la garantie illimitée de l’État à La Poste, qui en tant que personne morale de droit public, voit tous ses engagements garantis par l’État, sans limite de montant ni de durée. Échappant ainsi à la législation de droit commun sur la faillite et l’insolvabilité, La Poste jouit d’une notation financière plus flatteuse qu’elle n’aurait si l’État n’était pas garant en dernier ressort, et peut donc se financer à meilleur coût. Cet avantage constituerait, selon la commissaire à la concurrence, Nellie Kroes, une aide d’État incompatible avec les règles communautaires. Formellement, la démarche prend la forme d’une recommandation aux autorités françaises et une éventuelle procédure formelle contre la France ne sera déclenchée que si Paris refuse d’adapter le statut de l’entreprise.

45 Les dispositions du Traité ne font pourtant aucune distinction entre le statut public ou privé des entreprises. Peut-on modifier le statut juridique des établissements publics pour le rendre compatible avec les dispositions du droit commun de la faillite ou faut-il au contraire considérer que la seule solution est la transformation en SA ? Il est vrai que les juridictions administratives ont déjà précédemment admis que les procédures de saisie pouvaient être intentées à l’encontre des personnes morales de droit public.

46 Le report de procédure n’a en fait été que de courte durée puisque le 5 octobre 2006, Bruxelles adressait au gouvernement français une recommandation « proposant de mettre fin à la garantie illimitée dont bénéficie La Poste en tant que personne morale de droit public, avant la fin 2008 ». La France dispose désormais d’un mois pour répondre à cette recommandation communautaire, à la suite de quoi, si le gouvernement décide de ne pas engager des négociations, Bruxelles ouvrirait une procédure formelle. Cette recommandation apparaît dores et déjà comme une petite victoire des banques commerciales françaises qui ont attaqué l’opérateur postal et sa filiale bancaire dès le mois de mai 2005. Il convient d’ajouter à cela le fait que la direction de la concurrence a déjà entamé une procédure d’infraction à l’encontre du Livret A en juin 2006, Bercy ayant envoyé sa réponse en défendant le système actuel et en particulier en expliquant qu’il contribue au logement social.

• Les dossiers difficiles

47 La liste des litiges opposant Paris à Bruxelles est longue : mauvaise transposition des directives, aides d’État, infractions diverses et variées ; la France reste l’un des pays les plus surveillés par les différents services de la Commission. Il faut cependant souligner que dans la plupart des cas, ces interventions bruxelloises sont déclenchées à la suite de plaintes déposées par des concurrents européens. Généralement, ces plaintes concernent des activités du secteur public économique ou l’interventionnisme économique de l’État français.

48 À la demande du commissaire en charge du marché intérieur, la Commission va envoyer un avis motivé contre le décret identifiant une dizaine de secteurs sensibles à protéger de tout investissement étranger inamical[9] [9] Décret no 2005-1739 du 30 décembre 2005 réglementant...
suite. Le gouvernement français aura deux mois pour y répondre avant que la Commission ne saisisse la Cour de justice des communautés européennes.

49 L’avis définitif de la Commission sur la fusion entre Suez et Gaz de France sera rendu le 17 novembre 2006, alors même qu’entre temps la loi permettant la réalisation de l’opération était adoptée par l’Assemblée nationale.

50 Une mise en demeure devrait également être adressée par la Commission aux autorités françaises pour contester le monopole de la société des paris hippiques PMU. Le PMU est un groupement d’intérêt économique regroupant 73 sociétés de courses et réalisant un chiffre d’affaires de huit milliards d’euros. Le Commissaire chargé du marché intérieur considère que la législation française en matière de paris sportifs contrevient aux règles européennes en matière de libre circulation des services.

51 Une plainte a également été déposée auprès de la Commission contre le monopole des loteries françaises détenu par la Française des jeux; mais pour l’instant du moins, la Commission ne devrait pas engager de procédure. Dans un arrêt rendu en 2003 à l’encontre de l’Italie, la Cour avait mis en cause la possibilité pour un État membre d’entraver le développement d’opérateurs concurrents dans le jeu au nom de la santé ou de l’ordre public. Néanmoins, sous la pression du Parlement européen, les jeux ont été exclus de la directive Bolkenstein sur la libéralisation des services, ce qui conforte la position de la Française des jeux.

LA CRÉATION DE SOCIÉTÉS LOCALES ENTIÈREMENT PUBLIQUES

52 La « Chronique » avait, dans le numéro 116 de la Revue, évoqué divers problèmes des sociétés d’économie mixte locales en rendant compte du congrès national que tenaient ces dernières. Elle avait souligné leurs problèmes, découlant notamment des arrêts Stadt Halle et Teckal de la Cour de justice des communautés européennes, et l’opportunité qu’il y aurait d’autoriser la création de sociétés à capital entièrement public qui devraient être considérées comme dépendant entièrement des collectivités publiques, qui pourraient ainsi leur confier librement des opérations ou travaux sans subir des risques de mise en cause au nom de principes de concurrence parfois aveuglément appliqués.

53 L’article 20 de la loi no 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement insère dans le code de l’urbanisme un chapitre VII intitulé « Sociétés publiques locales d’aménagement », comportant un article unique L 327-1. En vertu de cet article, « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, prendre des participations dans des sociétés publiques d’aménagement dont ils détiennent la totalité du capital », et dont une « détient au moins la majorité des droits de vote ». Elles revêtent la forme de sociétés anonymes et sont « compétentes pour réaliser, pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres, toute opération d’aménagement au sens du présent code ».

54 Ainsi une revendication logique de ces collectivités est-elle satisfaite, certes à titre expérimental mais le nouveau mécanisme perdurera certainement. Le domaine d’application de la réforme est toutefois limité. Il est vrai que c’est le domaine le plus lié à l’une de leurs responsabilités essentielles, celui où il y avait le plus de risques de voir les collectivités dépossédées au profit de formules concessives ou privées sous prétexte de principes de concurrence, et celui qui aurait conduit au contentieux le plus important. Il reste que ces sociétés devront en contrepartie limiter leur activité au service des collectivités actionnaires, alors qu’il est d’autres domaines où l’existence de sociétés publiques serait justifiée.

Notes

[ 1] Les précédents, dont la « Chronique » avait rendu compte, sont de 1990 et de 1999.

[ 2] Ce dont l’auteur de ces lignes se réjouit d’autant plus qu’il l’a lui-même soutenue in Delion (A.), Entreprises et participations publiques, Paris, LGDJ, 2003, p. 163-164.

[ 3] Décret no 2004-1378 du 20 décembre 2004.

[ 4] Le solde est détenu par l’anglais Bae Systems, qui souhaite s’en défaire, sa participation ne lui permettant pas d’influencer la gestion.

[ 5] Chiffre d’affaires de 34,2 milliards d’euros (+8 %) et bénéfice net de 1,7 milliards d’euros (+39 %).

[ 6] Elle a d’autant plus inquiété après-coup qu’elle a eu lieu peu avant l’accumulation de mauvaises nouvelles que ces actionnaires ont dit ignorer, mais qu’ils ne pouvaient pas complètement ignorer, et qu’en tout cas ils n’auraient pas dû ignorer.

[ 7] Il est à rappeler sur ce point que EADS a acquis 10 % du capital de la société aéronautique russe Irkout, mais celui-ci va être fondue dans un groupe russe OAK rassemblant les entreprises russes de construction aéronautique devenues isolément trop faibles, à qui la participation dans EADS serait transférée. Ces manifestations de « patriotisme industriel » russe pourraient susciter des conflits, mais aussi d’utiles coopérations.

[ 8] Le Monde, 10 octobre 2006.

[ 9] Décret no 2005-1739 du 30 décembre 2005 réglementant les relations financières avec l’étranger et portant application de l’article L. 151-3 du code monétaire et financier, JORF, no 304 du 31 décembre 2005, p. 20779.

PLAN DE L'ARTICLE

• LE RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES SUR LES PORTS FRANÇAIS
• LES EFFETS DE LA RATIONALISATION DU RôLE DE L’ÉTAT ACTIONNAIRE
• LES PROBLÈMES DE L’ÉTAT ACTIONNAIRE : LES CAS DE SAFRAN ET D’EADS
  • • Les problèmes de SAFRAN
  • • Les problèmes d’EADS
• L’INTERPRÉTATION DE LA NOTION DE DÉTENTION DIRECTE DU CAPITAL MAJORITAIRE D’UNE SOCIÉTÉ PAR L’ÉTAT
• LA DÉLICATE SOUMISSION DU SECTEUR PUBLIC ÉCONOMIQUE AUX CONTRAINTES DU DROIT EUROPÉEN DE LA CONCURRENCE
  • • Le statut d’établissement public remis en question par Bruxelles
  • • Les dossiers difficiles
• LA CRÉATION DE SOCIÉTÉS LOCALES ENTIÈREMENT PUBLIQUES

André G. Delion et Michel Durupty « Chronique du secteur public économique », Revue française d'administration publique 4/2006 (n^o 120), p. 815-827.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2006-4-page-815.htm.
DOI : 10.3917/rfap.120.0815.