Vous consultezLes évolutions institutionnelles et financières du secteur public territorial européen entre 2000 et 2005

AuteursDominique Hoorens du même auteur

Isabelle Chatrie du même auteur

L’EUROPE DES COLLECTIVITÉS INFRA-NATIONALES : UN PAYSAGE DIVERSIFIÉ ET MOUVANT

L’Union européenne comporte 89 200 gouvernements territoriaux

4 L’Europe des vingt-cinq est composée de vingt-deux pays à structure unitaire et trois pays à structure fédérale (Belgique, Autriche et Allemagne) qui comprennent environ 89 250 gouvernements fédérés, régionaux et locaux. Ces collectivités infra-nationales s’organisent en un, deux ou trois niveaux selon la taille du pays mais aussi selon le processus de décentralisation qui est en évolution rapide dans les nouveaux États membres :

• Le premier niveau, composé d’environ 88 000 unités, correspond au niveau communal. Plusieurs pays ont créé des distinctions entre les communes urbaines et rurales (Chypre, Estonie, Grèce, Lettonie), mais également au sein des communes urbaines. Ainsi, certaines villes sont dotées d’un statut spécial et sont à la fois des collectivités de premier et de second niveau (republikas pilsetas en Lettonie par exemple).
• Le second niveau correspond au niveau intermédiaire dans les grands pays tels que l’Espagne, la France ou la Pologne, mais il correspond au niveau géographique le plus large dans les pays de dimension plus réduite.
• Enfin, le troisième niveau correspond à celui des « régions » dans les grands États unitaires et à celui des États fédérés en Allemagne, Autriche et Belgique. Les « États régionaux » (Espagne et Italie), dont l’organisation s’apparente de plus en plus à celle des États de type fédéral, ont doté la plupart de leurs régions d’un pouvoir législatif propre ou délégué.

5 Au total, parmi les pays unitaires, huit comprennent un seul niveau de collectivités. Il s’agit généralement de petits pays (Chypre, Malte, Luxembourg, Estonie, Lituanie, etc.). Huit autres ont mis en place deux niveaux et enfin, six s’organisent autour de trois niveaux de gouvernance décentralisée dont la France, l’Espagne, l’Italie et la Pologne.

6 Cette organisation, issue souvent de facteurs historiques longs, résulte aussi des mouvements plus récents de décentralisation particulièrement intenses dans les années 1990 et qui se poursuivent depuis le début des années 2000. Ces mouvements se sont traduits par la création de nouveaux échelons de collectivités locales et régionales, ex nihilo ou en remplacement d’échelons déconcentrés de l’État. Ces réorganisations des découpages administratifs et politiques locaux ont été accompagnées de nouveaux transferts de compétences et de ressources associées (moyens humains, techniques et financiers).

7 Deux grandes tendances émergent de ces mouvements : d’une part, le renforcement de la régionalisation, qui peut aller jusqu’à l’instauration d’un régime fédéral; d’autre part, la consolidation des communes mais dans le cadre d’une plus grande rationalisation. En effet, pour pallier les inconvénients liés à la taille réduite de certaines communes, de nombreux pays encouragent de longue date la coopération intercommunale et/ou se sont engagés dans des politiques de fusions de communes.

Des aspirations fortes à la décentralisation dans les nouveaux États membres de l’Union européennes qui se sont concrétisées par des réformes profondes

8 Dans les dix nouveaux États membres, la disparition des régimes communistes qui avaient gommé la notion d’autonomie locale au profit de circuits verticaux de décision, s’est traduite par une aspiration forte à la décentralisation, vecteur de démocratie locale. La volonté de réhabiliter les échelons politiques locaux a été également motivée par la nécessité de s’appuyer sur des entités susceptibles de prendre en charge les services publics de proximité. C’est ainsi que, dans ces pays, les lois de décentralisation, notamment sur l’organisation communale, ont fait partie des tout premiers trains de réforme.

9 Ce mouvement initial s’est effectué parfois sans les transferts appropriés en termes de moyens financiers. Dans un premier temps, les nouvelles collectivités locales se sont souvent retrouvées bloquées dans leur action, d’autant plus que, rapidement, les pouvoirs centraux ont freiné le grand élan décentralisateur de crainte de voir se raviver des revendications identitaires, menaces pour la cohésion sociale.

10 Il faudra attendre les années 1997-1998 pour que la dynamique de décentralisation soit relancée. La perspective d’intégration dans l’Union européenne a alors joué un rôle déterminant du fait notamment du principe de subsidiarité. Les autorités de Bruxelles ont en effet conditionné l’entrée des pays candidats dans l’Union au renforcement des institutions et capacités locales, prévoyant d’ailleurs des aides dédiées au travers du fonds de pré-adhésion Phare. En 1999, la plupart des pays candidats mettaient en œuvre ces réformes, qu’ils ont consolidées les années suivantes.

11 Depuis 2000, les réformes plus importantes ont concerné la République Tchèque, la Slovaquie et la Pologne ainsi que les trois États Baltes.

12 En République Tchèque, l’année 2000 a constitué la deuxième phase du processus de décentralisation, la première ayant été enclenchée par la loi de 1990 sur les communes qui a rétabli l’autonomie locale, donné une existence juridique aux communes, défini leurs compétences, organisé les premières élections municipales et mis en place des moyens de financement et des biens propres. Cette deuxième étape s’est traduite par la création des régions (quatorze regiony) en même temps qu’étaient supprimés les districts, puis par l’adoption de nouvelles lois sur les communes (transferts de compétences) et sur les finances locales (modification des clés de répartition des recettes fiscales nationales entre l’État et les communes).

13 En République Slovaque, un deuxième élan décentralisateur a été donné en 2002 avec la création des huit régions puis en en 2004 avec la suppression des districts (structures déconcentrées de l’État) et le transfert de nouvelles compétences aux communes (éducation, voirie, aménagement du territoire, maisons de retraite) et aux régions (développement régional, santé, enseignement secondaire, aide sociale, culture, voirie régionale, aménagement du territoire).

14 En Pologne, la décentralisation enclenchée en 1990 avec le rétablissement de l’autonomie locale au niveau des communes été poursuivie en 1998-1999, avec les premières élections municipales et la transformation des régions et des départements en collectivités locales de plein droit. Le volet financier de la décentralisation a été défini dans la loi du 26 novembre 1998 sur les recettes des collectivités locales, complétée les années suivantes afin de permettre aux régions et aux départements de bénéficier de ressources propres et non plus uniquement de transferts financiers de l’État.

15 Dans les États Baltes, le processus de décentralisation et la réorganisation du secteur local, initiés à partir de 1993-1994, se sont poursuivis les années suivantes avec des modalités différentes selon les pays. En Estonie, d’importants transferts de compétence en direction des communes ont été réalisés en 2001 dans le domaine de l’éducation. Aujourd’hui, une préoccupation importante de l’Estonie est l’encouragement au regroupement des communes avec la mise en place d’incitations financières significatives. La Lettonie est marquée par ce même objectif qui s’est concrétisé en juin 2006 par la décision de diviser le nombre de communes par trois.

Les processus de décentralisation se poursuivent dans l’Europe des quinze

16 Dans l’Europe des quinze, les réformes les plus marquantes au cours des dernières années ont été observées en Belgique, en Espagne et en Italie. Mais de nombreux pays continuent d’améliorer leurs systèmes de gouvernance en promouvant les échelons décentralisés et l’autonomie financière locale.

17 La Belgique illustre le cas d’un pays qui, au fil des années et de cinq réformes institutionnelles successives entre 1970 et 2001, a évolué d’un État unitaire vers une structure fédérale, où les régions et les communautés disposent de compétences exclusives relatives à plusieurs domaines politiques (agriculture, politique économique, emploi, logement, organisation des collectivités locales, transports régionaux, environnement, santé, enseignement, culture, etc.) ainsi que d’un système de financement particulier. La dernière étape en la matière a été la mise en place des Accords de Lambermont du 13 juillet 2001 sur les modalités de refinancement des communautés et l’extension des compétences fiscales des régions.

18 L’Italie et l’Espagne constituent deux exemples d’État unitaire régionalisé. Les compétences des régions italiennes n’ont cessé de croître au cours des années en matière de santé, d’éducation, de formation professionnelle, d’environnement etc. Mais la fédéralisation de l’Italie souhaitée par l’ancien gouvernement de M. Berlusconi et soumise à référendum fin juin 2006 a été repoussée. La marche rapide vers une forme de fédéralisation de l’Espagne est par contre bien avancée. Depuis l’adoption de la Constitution de 1978 qui a garanti le droit à l’autonomie des communes, des provinces et des communautés autonomes, le mouvement de décentralisation n’a cessé de se poursuivre au profit des autonomies régionales. En 2000 et 2002, de grands blocs de compétences ont été transférés, l’éducation puis la santé et un nouveau système de financement a été mis en place. En 2004, le nouveau gouvernement espagnol s’est lancé dans la renégociation des statuts des communautés autonomes qui s’est concrétisée en avril 2006 avec la communauté autonome de Valence puis, en juin 2006, avec celle de la Catalogne par un élargissement des compétences fiscales, administratives et de gestion des infrastructures. D’autres communautés devraient suivre le même chemin, les réformes ayant déjà été adoptées par les Parlements régionaux (Andalousie, îles Baléares, Aragón, Canaries). Ce processus, qui rapproche l’Espagne d’une organisation de type fédéral, pourrait ainsi conduire à une réforme constitutionnelle en 2008.

19 D’autres pays de l’UE15 ont eux-aussi connu approfondissement de la décentralisation. Ainsi, au Royaume-Uni, alors que le principe de dévolution débouchait en 1999 sur la création de collectivités de niveau régional en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, le Local Government Act de 2000 reconnaissait une compétence générale d’attribution pour les affaires locales des collectivités d’Angleterre et du Pays de Galles et mettait en place des structures exécutives locales. En France, « l’Acte II de la décentralisation » a été engagé par la réforme constitutionnelle de 2003 sur « l’organisation décentralisée de la République » puis par la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, soit vingt ans après le lancement de la première étape par les lois Defferre. Reposant sur un bilan jugé plutôt positif, il est apparu nécessaire d’aller plus loin par un approfondissement de la démocratie locale, par la reconnaissance du droit à l’expérimentation ainsi que par de nouveaux transferts de compétences et de ressources. Ce sont surtout les régions et les départements qui sont concernés par cette seconde vague décentralisatrice avec des nouvelles responsabilités et l’attribution de moyens humains et financiers dans les domaines de la formation professionnelle, de l’action sociale (notamment le revenu minimum d’insertion), du développement économique, des transports et du logement social ou encore de l’éducation (gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service des lycées et des collèges qui relevait auparavant de l’État).

20 Enfin, on peut terminer ce tableau par deux pays qui, déjà fortement décentralisés, se sont engagés dans des réformes visant à améliorer la gouvernance territoriale. L’Allemagne a ainsi adopté en juillet 2006 une importante réforme du fédéralisme qui a abouti notamment à clarifier et élargir à partir de 2007 plusieurs compétences des Länder, notamment dans les domaines de l’éducation et la recherche, du logement, de l’environnement, de la gestion de la fonction publique territoriale et de l’organisation judiciaire. Le Danemark, souvent considéré comme le pays le plus décentralisé d’Europe, est également en train de vivre une profonde réforme territoriale qui bouleverse l’organisation actuelle. Opérationnelle depuis le 1er janvier 2007, elle s’est traduite par la création de cinq régions en remplacement des treize comtés actuels, lesquelles sont désormais principalement responsables des services de santé et du développement régional. Cette réorganisation territoriale a fait également passer le nombre de communes de 270 à 98, pour parvenir à une population moyenne par commune de 55 000 habitants, contre 20 000 précédemment. Ces communes voient leurs compétences augmenter de manière considérable puisqu’elles ont désormais à leur charge la quasi-totalité des services publics aux habitants.

LE POIDS ÉCONOMIQUE CROISSANT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE

21 En 2005, les dépenses publiques des collectivités locales et régionales européennes se sont élevées à 1 374 milliards d’euros, ce qui représente 12,7 % du produit intérieur brut et 26,8 % des dépenses publiques totales[1] [1] Sauf mention contraire explicite, dans les analyses qui...
suite.

Un poids variable qui reflète le degré de décentralisation des États membres

22 Ces moyennes européennes cachent cependant de fortes disparités selon les pays. Ainsi, les dépenses publiques territoriales représentent 0,7 % du produit intérieur brut à Malte et 32,9 % au Danemark. Il en est de même pour la place dans les dépenses publiques totales, les écarts allant de 1,4 % à Malte à 62 % au Danemark. Ces disparités dépendent d’évidence de l’étendue et du contenu des compétences exercées par les collectivités territoriales, en particulier en matière de santé, d’aide sociale et de rémunération des enseignants, trois postes qui pèsent lourdement dans les budgets.

23 On peut ainsi identifier trois grands groupes de pays.

24 Un premier groupe se distingue par le haut niveau de dépenses publiques territoriales. On y trouve les pays scandinaves (Danemark, Suède et Finlande) qui sont traditionnellement en charge d’une grande partie des services à la population (santé, éducation, aide sociale, etc.), les États régionalisés comme l’Espagne (les dépenses publiques territoriales pèsent 20,4 % du produit intérieur brut et représentent 53,4 % des dépenses publiques totales) et l’Italie (respectivement 15,4 % et 32 %), les Pays-Bas qui ont une longue tradition d’autonomie régionale et enfin la Pologne. Si on inclut les dépenses des États fédérés, on trouve également l’Allemagne, la Belgique et l’Autriche dans ce groupe.

25 À l’opposé du spectre, on trouve un groupe de cinq pays dans lesquels les collectivités territoriales ont des compétences limitées donc un niveau de dépenses assez faible (Grèce, Portugal et des pays de petite superficie comme Malte, Chypre et le Luxembourg).

26 Entre ces deux extrêmes, se situe un groupe d’une dizaine de pays où le poids économique du secteur local et régional est inférieur à la moyenne européenne, sans en être très éloigné. Il s’agit de la plupart des nouveaux États membres et de quelques pays de l’UE 15 qui demeurent comparativement relativement centralisés comme la France, le Royaume-Uni et l’Irlande.

Des évolutions de dépenses dynamiques qui témoignent en partie des avancées de la décentralisation en Europe

27 Ces chiffres sont le résultat d’une augmentation constante et régulière des dépenses publiques territoriales depuis plusieurs années reflétant l’accroissement des compétences des collectivités territoriales ainsi que la dynamique des dépenses sociales qu’elles gèrent. Entre 2000 et 2005, les dépenses publiques territoriales ont ainsi crû à un rythme de + 3,6 % par an en moyenne en volume, soit à un niveau supérieur à celui du produit intérieur brut (+ 1,7 %) et à celui des dépenses publiques totales (+ 2,4 %).

28 Cette croissance des dépenses a été plus forte dans l’Europe des dix nouveaux États membres (+ 4,7 % par an en moyenne et même + 5,3 % en 2005) en raison des processus de décentralisation particulièrement vigoureux. Cela a été le cas de la République Slovaque qui a connu la plus forte hausse des pays européens entre 2000 et 2005 (+ 25,7 % par an en moyenne en volume). La part des dépenses territoriales slovaques dans les dépenses publiques totales est ainsi passé de 5,2 % en 2000 à 18,2 % en 2005, tandis que celle dans le produit intérieur brut passait de 2,7 % à 6,8 %. De même, en République Tchèque, le transfert de nouvelles compétences aux régions créées en 2000 et aux communes (aide sociale, hôpitaux, maisons de retraite, culture) explique en grande partie la hausse de + 8,3 % par an en moyenne. En Estonie, le transfert en 2001 de la rémunération du personnel enseignant aux communes a contribué à une hausse de + 27,3 % cette année-là, et une augmentation en moyenne de + 7,5 % par an entre 2000 et 2005.

29 Dans les pays de l’ancienne UE 15, l’approfondissement de la décentralisation s’est également reflété dans les chiffres. Ainsi, en Espagne, le transfert aux communautés autonomes des compétences « éducation » et « santé » explique en partie la progression de + 6,2 % par an en moyenne. Aujourd’hui, la santé représente environ un tiers des budgets des autonomies régionales. Dans d’autres pays de l’EU 15, par exemple en Finlande et en Suède, les dépenses territoriales ont crû de manière relativement dynamique, tirées par les dépenses de fonctionnement courantes, en particulier de personnel, sociales, d’éducation et de santé. Au Royaume-Uni, la volonté du gouvernement Blair de renforcer les fonctions collectives a conduit à relancer les dépenses territoriales après une décennie de baisse continue (+ 5,6 % par an en moyenne entre 2000 et 2005), en particulier dans les services publics et l’éducation, compétence principale des collectivités britanniques. En France, « l’Acte II de la décentralisation » a commencé à se traduire en 2005 par une hausse des dépenses de + 3,3 %, notamment des régions et des départements.

30 Tous les pays européens n’ont cependant pas connu ces taux de croissance des dépenses territoriales élevés. En Allemagne, aux Pays-Bas et au Portugal, la croissance a été très modérée. Dans deux pays, à Malte et en Autriche, les dépenses publiques territoriales ont même régressé sur la période 2000 – 2005. La diminution des recettes (baisse conjoncturelle des revenus fiscaux, gel de la fiscalité au Danemark et en Italie, diminution des dotations) et le renforcement en 2005 des règles de discipline budgétaire (fixation d’objectifs d’excédents budgétaires, limitation de l’augmentation des dépenses, etc.) expliquent ces évolutions. En Autriche par exemple, la baisse sensible en volume résulte d’une diminution des ressources fiscales communales et des contraintes budgétaires qui leur ont été imposées par le pacte de stabilité interne mis en œuvre dès 1999 (déficit zéro). Par ailleurs, de plus en plus de pays se sont engagés dans des réformes du mode de gestion des services publics locaux permettant d’externaliser certaines dépenses (par exemple, via des montages financiers avec des organismes non enregistrés dans le secteur public), de privatiser des entreprises publiques locales ou encore de transférer la gestion des services publics locaux à des entités privées, par exemple pour les services d’eau, d’électricité ou encore de déchets municipaux (Autriche, Belgique, Danemark, Allemagne, Portugal, Suède, Espagne).

LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONSOLIDENT LEUR RÔLE DE PREMIER INVESTISSEUR PUBLIC EN EUROPE

31 En 2005, les dépenses d’investissement des collectivités territoriales s’élèvent à environ 168,5 milliards d’euros, représentant 7,8 % de l’investissement total, public et privé en Europe.

32 En réalisant, en 2005,63,9 % de l’ensemble de l’investissement public européen, le secteur public territorial joue un rôle moteur dans l’investissement public. On constate là aussi de fortes variations autour de cette moyenne européenne : hors Malte qui fait figure de cas à part (2,9 %), la part des collectivités locales dans l’investissement public total s’échelonne de 22,5 % en Lituanie à 79,6 % en Italie, pays où les communes sont traditionnellement le premier investisseur public en réalisant les deux tiers des investissements publics locaux et régionaux (maisons de retraite, crèches, écoles et routes communales). Parmi les pays où le poids de l’investissement local est particulièrement élevé, on trouve des pays comme l’Espagne, le Portugal et l’Irlande qui, comme l’Italie, ont apporté d’importants co-financements nécessaires à l’attribution des fonds structurels et de cohésion européens pour les régions Objectif 1 « en retard de développement ». En Irlande, le poids important des investissements locaux provient aussi du fait que les collectivités locales réalisent les investissements décidés par l’État dans le cadre de son « Programme national d’investissement » (Public capital programme).

33 Les entités locales et régionales consacrent en moyenne 12,3 % de leurs budgets à la fonction d’investissement. Mais cette part est très variable d’un pays à l’autre et ce en fonction de la nature et de l’ampleur des compétences des collectivités territoriales. Ainsi, dans les pays où les collectivités ont des responsabilités de gestion étendues, la place des investissements est généralement inférieure à 10 %, la majorité des dépenses étant consacrées aux dépenses courantes. C’est le cas dans les trois pays scandinaves (Finlande, Suède et Danemark) ainsi qu’au Royaume-Uni, en Lituanie et en Estonie, trois pays où les dépenses salariales dans le domaine de l’éducation représentent une part importante des budgets (60 % des dépenses locales en Lituanie, 45 % en Estonie et 38 % au Royaume-Uni relèvent du secteur éducatif). À l’inverse, le poids des investissements dans l’ensemble des dépenses est supérieur à 20 % en France, à Malte et en Grèce et même à 30 % à Chypre, au Luxembourg, en Irlande et au Portugal, pays où les collectivités locales et régionales ont des compétences plus restreintes orientées essentiellement vers le financement des infrastructures et des équipements collectifs.

34 L’évolution des dépenses d’investissement locales et régionales a été globalement croissant entre 2000 et 2005 : + 3 % par an en moyenne. Cependant, c’est surtout dans les nouveaux États membres que l’investissement public territorial a été dynamique sur cette période : + 4,2 % par an en moyenne dans l’UE 10 contre + 2,9 % dans l’UE 15. Cette évolution s’explique par plusieurs facteurs comme l’impact des processus de décentralisation, la croissance globale des revenus qui ont favorisé l’augmentation des recettes ou encore l’impact de la mise en œuvre des fonds structurels et de cohésion 2004-2006. Ceux-ci ont commencé à avoir en 2005 un effet de levier très important sur l’investissement public local.

35 D’autres facteurs ont pu jouer sur la dynamique de l’investissement, par exemple en Lettonie, où la forte hausse de + 58 % en 2005 provient en partie de l’assouplissement des conditions d’emprunt des collectivités locales. Dans plusieurs pays également, la hausse des investissements une année donnée s’explique aussi en partie par la tenue des élections locales ou régionales. Pour 2005, on constate ce phénomène de « cycle électoral de l’investissement » dans la quasi-totalité des pays de l’UE 10 ayant des élections locales et/ou régionales prévues en 2006, notamment en Slovaquie (+ 53,9 %), à Chypre (+ 20,6 %), en Pologne (+ 17,2 %), en Slovénie (+ 15,1 %) et pour les pays de l’UE 15, en Belgique (+ 24,6 %) et en Grèce (+ 18,2 %).

36 Dans la majorité des pays de l’UE15, l’investissement local a été plus morose sur la période 2000 – 2005. Il a même connu une évolution négative dans six pays, en particulier en Autriche (- 6,9 %), en Allemagne (- 5,7 %) et au Portugal (- 1,4 %). Cette contraction a été liée notamment à la baisse des ressources des collectivités locales dans plusieurs pays comme l’Allemagne et l’Autriche. Elle a également résulté du renforcement des politiques budgétaires restrictives, l’investissement étant souvent le poste touché en premier par les restrictions. Cela a été le cas par exemple au Portugal, avec les mesures de limitation de l’endettement des municipalités ou encore en Italie avec l’inclusion, pour la première fois en 2005, des investissements dans la liste des dépenses à maîtriser ce qui a eu un effet immédiat de réduction (- 9 % en 2005 contre + 8,3 % en 2004). La baisse dans certains pays en 2005 a pu également provenir de l’alourdissement des dépenses éducatives (Estonie, Lituanie) ou sociales (Finlande), des effets post-électoraux (Lituanie) ou encore résulter d’un simple acte comptable, le recours croissant du secteur local aux montages sous la forme des Partenariats publics-privés (Royaume-Uni, Irlande) se traduisant par la prise en charge d’investissements par le secteur privé.

LA CROISSANCE SOUTENUE DES RECETTES FISCALES LOCALES ET RÉGIONALES ENTRE 2000 ET 2005

37 En 2005, les recettes tirées des impôts locaux et régionaux s’établissent à 510 milliards d’euros, soit 4,7 % du produit intérieur brut et 17,7 % de l’ensemble des recettes fiscales du secteur public. La fiscalité représente aujourd’hui 37,8 % des ressources financières territoriales, le reste étant composé essentiellement de dotations de l’État, de recettes tarifaires ou de revenus tirés de l’exploitation du patrimoine.

38 La place de la fiscalité territoriale est cependant disparate selon les pays. Les trois pays scandinaves, l’Espagne, l’Italie, la République Tchèque et la Lettonie apparaissent comme des pays où les collectivités territoriales disposent de ressources de nature fiscale importantes, notamment une partie ou la totalité de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. La nature des ressources fiscales et les capacités des entités locales à en maîtriser les facteurs d’évolution, notamment les taux des impôts, sont très variables, voire disparates, en Europe.

39 Des réformes récentes et importantes ont touché les recettes fiscales des autorités locales et régionales dans plusieurs pays. Les recettes fiscales du secteur public territorial espagnol ont, par exemple, augmenté de + 15,8 % par an en moyenne suite au transfert de fiscalité au profit des communautés autonomes (augmentation de la part de l’impôt sur le revenu sur les personnes physiques revenant aux communautés et attribution de nouveaux partages d’impôts comme la TVA ou les taxes sur les carburants, le tabac et les alcools) visant à compenser le coût financier de l’attribution des compétences « santé » et « éducation ».

40 Dans la plupart des pays nouveaux entrants, les collectivités territoriales ont pu bénéficier de la bonne tenue des économies mais aussi de transferts de fiscalité d’État ou de la création de nouveaux impôts propres pour mettre en œuvre leurs nouvelles compétences liées à la décentralisation. En Slovaquie par exemple, la très forte hausse des ressources fiscales est le résultat de la refonte complète du système de financement territorial adopté le 1er janvier 2005. Celui-ci a permis d’augmenter les impôts partagés et propres. 70,3 % de l’impôt sur le revenu des ménages (au lieu d’un montant fixe) sont désormais attribués aux communes et 23,5 % aux régions (sans ressources fiscales auparavant). Le produit de huit nouvelles taxes propres est attribué aux communes, les régions bénéficiant quant à elles de la taxe sur les véhicules à usage professionnel. La hausse des revenus fiscaux territoriaux a d’ailleurs été telle en 2005 qu’il est désormais envisagé de réduire la part reversée aux communes !

41 En France, la croissance des recettes fiscales territoriales en 2004 et 2005 (+10,7 % en 2004 et +7,6 % en 2005) est liée non seulement au dynamisme des bases de fiscalité et à l’augmentation des taux, mais aussi aux transferts de fiscalité (taxe intérieure sur les produits pétroliers et taxe spéciale sur les conventions d’assurance) visant à compenser les nouvelles compétences des régions et des départements.

42 On peut souligner cependant que le lien décentralisation des compétences / augmentation des ressources fiscales n’est pas toujours automatique. En Lituanie par exemple, la décentralisation a été financée essentiellement par des dotations d’État. On constate en effet une baisse des ressources fiscales de – 7,7 % par an sur la période au profit d’une augmentation des dotations, les revenus globaux des collectivités progressant de + 5,3 %.

43 Dans quelques pays de l’UE 15, on a également constaté une progression relativement forte de la fiscalité territoriale, supérieure à celle des revenus globaux (environ + 5 % en moyenne annuelle sur 2000 – 2005). Le Royaume-Uni, l’Irlande et la Belgique sont dans ce cas. Dans les deux premiers pays, caractérisés par une fiscalité territoriale peu développée, la progression a surtout concerné les recettes de la Council Tax pour le Royaume-Uni et celles de la taxe foncière sur les entreprises (commercial rates) pour l’Irlande, qui fournit désormais environ 25 % des revenus des comtés et cités irlandaises. En Belgique, la croissance provient notamment d’une augmentation par les communes des centimes additionnels au précompte immobilier et de la taxe additionnelle à l’impôt des personnes physiques.

44 Ailleurs dans l’UE 15, la progression a été plus modérée, voire nulle ou négative, résultant d’une conjoncture économique morose qui a affecté les bases fiscales et le rendement des impôts. Cette évolution a pu également résulter de réformes fiscales qui ont touché les impôts nationaux partagés (impôt sur les revenus, sur les sociétés ou TVA) ou les impôts propres. En Allemagne, Finlande, Autriche et au Luxembourg, les recettes fiscales territoriales ont aussi stagné ou régressé entre 2000 et 2005. À noter toutefois qu’en 2005, en Allemagne, les recettes fiscales des communes ont de nouveau augmenté, après des années de baisses successives, du fait de la réforme de la taxe professionnelle (qui constitue plus de 40 % de leurs ressources fiscales) qui a consisté à diminuer de 28 % à 20 % la part que les communes reversent à l’État.

UN SOLDE BUDGÉTAIRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EUROPÉENNES GLOBALEMENT PROCHE DE L’ÉQUILIBRE

45 L’important effort d’investissement réalisé par les collectivités locales et régionales n’a pas compromis leur bonne santé budgétaire. Le déficit public des collectivités territoriales, d’environ 25 milliards d’euros, s’il s’est accru en 2005, reste modeste, 0,23 % du produit intérieur brut européen, au regard de celui de l’ensemble du secteur public, qui représente 2,3 % du produit intérieur brut.

46 Si, dans sept pays, les autorités territoriales présentent des excédents en 2005, on relève un déficit local et régional global dans la majorité des pays. Celui-ci reste cependant le plus souvent modéré, le déficit le plus marqué étant relevé en Italie avec - 0,73 % du produit intérieur brut.

47 Le creusement des déficits dans certains pays a résulté de l’impact plus ou moins important de la conjoncture économique sur les recettes fiscales du secteur public territorial et du poids incompressible – et croissant – de certains postes de dépenses courantes. En Finlande par exemple, la dégradation du déficit a été liée à la faible progression des recettes fiscales (réforme de l’impôt sur les sociétés et évolution lente de l’impôt local sur le revenu) et à la hausse des dépenses sociales et sanitaires liée au vieillissement démographique.

48 Ailleurs, l’explication provient du fait que les transferts de compétences et les obligations imposées par les administrations centrales n’ont pas toujours été accompagnés de contreparties financières équivalentes. C’est le cas en France avec le transfert de la gestion du revenu minimum d’insertion aux départements et la mise en place d’une nouvelle prestation sociale au bénéfice des personnes âgées ou dépendantes.

49 Parmi les autres facteurs qui peuvent influer ponctuellement sur le besoin de financement des collectivités territoriales, on trouve l’accélération des dépenses d’investissement – par exemple dans les nouveaux États membres.

50 Dans un nombre croissant de pays, la bonne tenue des soldes budgétaires des autorités territoriales est liée au renforcement en 2005 des dispositifs prudentiels et des pactes internes de stabilité qui associent de manière accrue et négociée le secteur public local et régional à la maîtrise et à la gouvernance des finances publiques. Par exemple, outre les règles classiques d’encadrement budgétaire imposées aux collectivités locales (respect des équilibres financiers, « règle d’or », etc.), certains États membres sont allés plus loin en fixant des objectifs chiffrés (Espagne), voire en exigeant un « déficit zéro » et même des cibles d’excédents budgétaires (Autriche, Belgique). En matière de dépenses, des normes explicites de progression sont de plus en plus répandues, comme en Allemagne ou en Italie.

LA DETTE PUBLIQUE TERRITORIALE EST EN LÉGÈRE AUGMENTATION

51 La dette publique locale et régionale a également augmenté sur la période 2000-2005 (+ 2,4 % en volume en moyenne annuelle) pour atteindre 633 milliards d’euros. Cet endettement, qui pèse 5,8 % du produit intérieur brut et qui est affecté uniquement au financement des investissements, reste faible par rapport à celui de l’ensemble du secteur public total qui s’est élevé à 63,2 % du produit intérieur brut en 2005. Au total, la dette publique territoriale représente 9,2 % de la dette publique totale au niveau européen.

52 On constate une situation et des évolutions différenciées au sein de l’Union européenne, notamment entre l’UE 10 et l’UE 15. Le poids de la dette locale et régionale comparé au produit intérieur brut varie ainsi fortement selon les pays, allant d’un endettement quasi nul à Malte à l’équivalent de 9,1 % du produit intérieur brut en Espagne. Le niveau d’endettement des collectivités territoriales des nouveaux États membres est très inférieur à celui rencontré dans l’UE 15 : 2,1 % du produit intérieur brut contre 6 %. Mais, entre 2000 et 2005, il a augmenté de manière très sensible en volume, surtout en Hongrie, en Pologne et en Lettonie, traduisant un recours accru à l’emprunt pour rattraper les retards en matière de mise aux normes et de construction de nouveaux équipements publics, recours qui a été facilité par une libéralisation du marché de l’emprunt. En 2005, la croissance de la dette des collectivités territoriales dans l’UE 10 a été particulièrement dynamique (+ 10,1 %), permettant ainsi de fournir les contreparties nécessaires aux financements communautaires mis en place en 2004.

53 Dans l’UE 15, les collectivités territoriales portent une dette relativement plus « élevée » en Espagne, aux Pays-Bas, en Italie, en France et en Suède. Il s’agit généralement de pays dans lesquels les collectivités disposent de compétences étendues en matière d’investissement, de pays où les règles encadrant le recours au crédit sont plus souples ou ont été assouplies (Royaume-Uni en 2004) ou encore de pays confrontés ponctuellement à des marges de manœuvre plus faibles sur les ressources fiscales (Finlande, Italie). Soulignons que parfois, la dette est très concentrée sur quelques collectivités, comme en Espagne, où 60 % de la dette des communautés autonomes sont détenus par seulement trois d’entre elles (Catalogne, Valence et Madrid).

54 Ailleurs, la dette des collectivités locales est moins importante soit parce que les collectivités disposent d’un auto-financement suffisant (Luxembourg), soit parce cet autofinancement est encadré de manière plus restrictive, par « tradition » dans les pays plutôt centralisés et/ou pour éviter des situations de surendettement (Grèce, Royaume-Uni, Irlande, Danemark, Portugal). En outre, cet encadrement a été renforcé ces dernières années sous l’effet des contraintes budgétaires. Certains États membres ont ainsi renforcé les ratios prudentiels, déjà importants, sur le niveau de l’endettement ou le service de la dette des collectivités territoriales (Estonie, Portugal, République tchèque, Italie, Slovaquie depuis 2005).

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Notes

[ 1] Sauf mention contraire explicite, dans les analyses qui suivent, ne sont prises en compte que les données financières concernant les collectivités locales et régionales – ou « collectivités territoriales » – c’est-à-dire sans les gouvernements des États fédérés.

Résumé

L’approfondissement de la décentralisation en Europe s’est traduit par des réorganisations institutionnelles importantes au cours des dernières années. En relation avec l’extension des compétences transférées par les administrations centrales et les besoins croissants en matière de services publics de proximité, les dépenses publiques des 89 250 entités infra-nationales européennes ont régulièrement augmenté. Le secteur public territorial s’est affirmé partout en Europe comme le principal acteur en matière d’investissement public, dont il représente près de 70 %. Pour accompagner ces évolutions, des réformes financières ont permis de diversifier et d’accroître les ressources de nature fiscale des pouvoirs publics locaux et régionaux. Cette décentralisation n’a pas remis en cause les grands équilibres financiers du secteur infra-national : dans l’ensemble, dettes et déficits publics locaux sont restés sous contrôle.

PLAN DE L'ARTICLE

• L’EUROPE DES COLLECTIVITÉS INFRA-NATIONALES : UN PAYSAGE DIVERSIFIÉ ET MOUVANT
  • L’Union européenne comporte 89 200 gouvernements territoriaux
  • Des aspirations fortes à la décentralisation dans les nouveaux États membres de l’Union européennes qui se sont concrétisées par des réformes profondes
  • Les processus de décentralisation se poursuivent dans l’Europe des quinze
• LE POIDS ÉCONOMIQUE CROISSANT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE
  • Un poids variable qui reflète le degré de décentralisation des États membres
  • Des évolutions de dépenses dynamiques qui témoignent en partie des avancées de la décentralisation en Europe
• LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONSOLIDENT LEUR RôLE DE PREMIER INVESTISSEUR PUBLIC EN EUROPE
• LA CROISSANCE SOUTENUE DES RECETTES FISCALES LOCALES ET RÉGIONALES ENTRE 2000 ET 2005
• UN SOLDE BUDGÉTAIRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EUROPÉENNES GLOBALEMENT PROCHE DE L’ÉQUILIBRE
• LA DETTE PUBLIQUE TERRITORIALE EST EN LÉGÈRE AUGMENTATION

Dominique Hoorens et Isabelle Chatrie « Les évolutions institutionnelles et financières du secteur public territorial européen entre 2000 et 2005 », Revue française d'administration publique 1/2007 (n° 121-122), p. 61-73.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2007-1-page-61.htm.
DOI : 10.3917/rfap.121.0061.