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Revue française d'administration publique

2007/5 (Hors série)

  • Pages : 114
  • ISBN : 9782909460055
  • DOI : 10.3917/rfap.001.0027
  • Éditeur : E.N.A.


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En 1945, c’est le désordre qui caractérise l’appareil administratif de l’État, gonflé par les quatre années du régime de Vichy et par l’instauration d’une économie d’occupation et de pénurie; la Libération à son tour vient apporter son lot de créations administratives, d’organes ministériels et de services. Aucun secteur de l’activité gouvernementale n’est épargné par la surenchère, jusqu’au domaine de la réforme administrative elle-même, qui voit se multiplier en ordre dispersé les initiatives les plus diverses : mission provisoire de réforme de la fonction publique dirigée par M. Debré, création de la direction de la fonction publique (1944-1945), commissions d’économies budgétaires et de révision des emplois (1945-1947), commission des méthodes dans les ministères (1945-1946), comité de la réforme administrative de juin 1946, création de comités paritaires dans les ministères (1946), constitutionnalisation du rôle de la Cour des comptes dans la préparation et l’exécution du budget (1946-47)... Les doubles emplois, les chevauchements d’attributions suggèrent la concurrence des pôles d’impulsion en matière de réforme administrative et laissent transparaître la faiblesse d’une Présidence du Conseil encore émergente, aux côtés d’un ministère des finances fragilisé certes, mais peu disposé à lâcher le contrôle de l’administration.

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Parmi les institutions nouvelles, le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics (CCE), créé sur rapport du ministre des finances par le décret du 9 août 1946 [1]  Décret no 46-1786 du 9 août 1946 portant création d’un... [1] , se distingue par des caractéristiques qui pourraient apparaître comme peu rationnelles aujourd’hui, mais dont la combinaison s’inscrit dans un héritage historique de long terme et dans un contexte de création immédiat. Rappelons brièvement les caractéristiques du CCE : un rattachement à la Présidence du Conseil alors qu’il est présidé par le procureur général de la Cour des comptes [2]  C’était déjà le cas du comité supérieur des économies... [2] ; une structure interministérielle que traduit le terme central et qui fait référence à une structure classique dans l’entre-deux-guerres ; une ouverture aux parlementaires [3]  Deux députés membres de la commission des finances... [3] et aux syndicats [4]  On compte cinq représentants de syndicats de fonctionnaires,... [4] qui l’apparente aux institutions de concertation sociale créées à la même époque comme le Plan, les comités paritaires ou le conseil économique et social, mais qui ont été largement expérimentées avant-guerre avec le conseil national économique et les commissions d’économies ; un caractère permanent qui le distinguent des commissions conjoncturelles « de la hache » ou « de la guillotine » chargées de la révision des emplois ou d’économies ; un champ d’intervention très large qui s’étend des administrations centrales aux associations en passant par les organismes para-publics, les sociétés d’économie mixte et les entreprises nationales et qui consacre l’extension continue du périmètre de l’État depuis les années trente; une composition qui l’apparente davantage à un super corps de contrôle qu’à un comité exécutif.

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Ses missions ne sont guère innovantes et reprennent des formulations éprouvées depuis vingt-cinq ans : « rechercher et proposer les mesures propres à réaliser des économies dans le fonctionnement des ministères, des établissements publics, des collectivités locales, des sociétés ou des organismes dans lesquels l’État possède une participation financière supérieure à 20 % du capital social ainsi que des services ou organismes ayant bénéficié de subventions, d’avances ou de garanties du Trésor ».

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Au total, bien qu’il ait été créé à la Libération, le CCE apparaît avant tout comme le produit de la réforme administrative des années trente, et en définitive, comme le dernier-né d’une longue lignée des commissions d’économies budgétaires, inaugurée aux lendemain du premier conflit mondial. Et de fait, il aurait bien pu n’être que cela : une commission « de la hache » ou « de la guillotine » de plus. C’était compter sans son premier secrétaire général, Gabriel Ardant, et les ambitions qu’il a su communiquer à son comité sur le coût et le rendement des services publics, nom qui résume à lui tout seul le projet de son auteur.

LA CRÉATION DU CCE : ABOUTISSEMENT OU INNOVATION ?

Les héritages de l’entre-deux-guerres

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De l’entre-deux-guerres, le CCE recueille de très nombreux héritages en matière de réforme administrative.

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En premier lieu, il recueille l’héritage des commissions d’économies budgétaires qui inaugurent une longue série avec le comité supérieur d’enquête de 1920 et ses commissions d’économies tripartites de 1923 [5]  L’invention des commissions ministérielles tripartites,... [5] , se poursuivent avec le comité supérieur d’économies et ses commissions tripartites de 1932, la commission des retraites et celle des offices de 1933 [6]  Chatriot (A.), « Les offices en France sous la IIIe... [6] , la commission des cumuls de 1935, les décrets-lois des comités d’organisation de 1934 et 1935, jusqu’au comité de réorganisation administrative de P. Reynaud en 1938. Membres de la Cour des comptes, inspecteurs des finances, membres du Conseil d’État, nombreux sont les hauts-fonctionnaires à être sollicités dans l’entre-deux-guerres pour contenir le déficit budgétaire et réorganiser l’administration. Il se produit dans ces commissions une accumulation de connaissances sur l’administration et son organisation, une première constitution d’expertise [7]  Cf. le commentaire que fait G. Ardant dans Technique... [7] , dont vont profiter directement deux futurs acteurs du CCE, Pierre Brin et Gabriel Ardant [8]  P. Brin (1882-1969) a été secrétaire-rapporteur du... [8] . Mais c’est aussi un diagnostic d’échec qui se transmet, notamment chez G. Ardant, qui, à cette date, conclut à l’inefficacité des commissions d’économies et acquiert la conviction qu’il faut appliquer d’autres méthodes [9]  D’après les observateurs de l’époque, les économies... [9] .

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Toujours d’un point de vue administratif, le CCE recueille les fruits de l’application de la réforme de l’été 1936 sur la comptabilité administrative, qui a permis à la Cour des comptes de mettre en place un contrôle sur la gestion des ministères et qui a donné lieu, entre 1936 et 1939, puis sous Vichy, aux premiers rapports annuels de synthèse sur des ministères ou sur des questions d’ordre général ou transversal (statistiques, documentation, etc.). Le CCE recueille également les fruits de l’application de la réforme de 1935-1936 sur la création des comités ministériels de contrôle financier, réforme qui a permis au comité supérieur de contrôle de la Cour des comptes de resserrer sa coordination sur les corps de contrôle et sur les contrôleurs des dépenses engagées, de prendre connaissance de façon plus systématique des rapports d’inspection et de les exploiter pour le rapport public. Le CCE recueille enfin les fruits de la tentative de fusion à partir de 1940 de l’Inspection générale des finances et de la Cour des comptes, qui, dans un élan de coordination et d’unification des corps de contrôle des finances publiques, a permis une première expérimentation des contrôles sur place par les membres de la Cour des comptes et l’apprentissage d’un travail en équipe. Ces expériences, ces nouvelles méthodes de travail, qui s’accumulent à la Cour des comptes dans les dix ans qui précèdent la Libération, vont trouver un aboutissement en 1946 au sein du CCE [10]  Descamps (F.), « Le rapport Labeyrie et la réforme... [10] .

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Du point de vue des « doctrines » cette fois, le CCE recueille les fruits de la réflexion réformiste et gestionnaire de certains syndicats de fonctionnaires ou d’un mouvement comme l’État Moderne [11]  Descamps (F.), « L’État moderne, une contribution originale... [11] , qui défendent entre les deux guerres l’idée d’un syndicalisme d’intérêt général et d’une participation des syndicats à la gestion des services publics (personnels, organisation, méthodes, moyens, matériels, traitements et indemnités, lutte contre la vie chère) ainsi que l’idée d’une collaboration entre administration, syndicats et parlementaires [12]  Siwek-Pouydesseau (J.), Le syndicalisme des fonctionnaires,... [12] .

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Du côté des finances publiques, il faut retenir le cours de G. Jèze, professeur à la faculté de droit de Paris, qui dès 1928-1930 dans le cadre d’une réflexion plus large sur « l’utilité de la dépense publique » souligne l’intérêt qu’aurait l’État à classer ses dépenses « selon leur objet », à connaître « le montant total des dépenses de chaque service » et à le comparer d’une année sur l’autre, afin de « savoir l’orientation générale donnée par le gouvernement et les bureaux à la politique et à l’administration nationale ». Il indique dès cette date, mais sans développer d’aucune manière, combien « le rapprochement du coût des services et de leur rendement, la détermination de l’importance relative de chaque service par rapport aux autres services et par rapport aux recettes publiques et au revenu national » seraient intéressants pour l’État [13]  Jèze (G.), Cours de Finances publiques 1929-1930, Théories... [13] .

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Cette préoccupation du coût des services qui perce dans les années trente chez le principal théoricien des finances publiques rencontre-t-elle un écho chez les praticiens ? On connaît l’importance des travaux menés par le Comité national de l’organisation française (CNOF), puis par le Centre d’organisation scientifique du travail (COST) au ministère de l’économie nationale sur le prix de revient et l’organisation scientifique du travail dans les entreprises. Or, ces travaux, qui se sont développés dans l’industrie dès la fin du premier conflit mondial, ne se diffusent que tardivement dans l’administration, et il faut attendre l’expérience Laval et surtout le Front populaire pour qu’ils effectuent une percée significative [14]  Ce n’est qu’en 1936, lors d’un colloque du CNOF, que... [14] , grâce à des polytechniciens comme R. Dautry, J. Coutrot ou J. Milhaud [15]  Margairaz (M.), L’État, les finances et l’économie.... [15] .

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Pourtant, l’utilisation du terme « rendement » n’est pas rare chez les hauts fonctionnaires ; elle est même étonnamment courante sous la plume des membres de la Cour des comptes dans l’entre-deux-guerres, y compris à leur propre endroit lorsqu’ils s’interrogent sur les moyens d’accroître le nombre de leurs travaux de vérification [16]  Conférences des Présidents de Chambre, 1926-1945, archives... [16] . On le rencontre aussi dans les rapports de comptabilité administrative établis par la Cour sous l’Occupation et l’expression « prix de revient » a pu être relevée une fois dans un rapport de comptabilité administrative du ministère de l’intérieur consacré à la gestion des camps d’internement sous Vichy. Quant au comité budgétaire, organe de délibération et de contrôle budgétaire de l’État français, il se soucie lui aussi de rendements administratifs et demande que désormais ils soient mesurés, comparés et contrôlés dans les différents services de l’État [17]  Rapport sur le Budget de l’exercice 1944, Imprimerie... [17] . De cette préoccupation des institutions de contrôle en matière de rendements, Pierre Brin s’est sans nul doute fait le passeur lors de la création du CCE en 1946.

La création du CCE en 1946

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Sur l’héritage de l’entre-deux-guerres et de Vichy, viennent se greffer les projets de réforme de la Libération en matière de contrôle administratif. Citons les projets internes de rénovation de l’inspection des finances auxquels G. Ardant apporte sa contribution, ceux d’A. Philip, ministre socialiste des Finances, sur la réforme de l’Inspection et la création d’un grand corps de contrôle général des finances publiques, le projet de création d’une commission permanente du contrôle administratif au sein du Conseil d’État [18]  Tous ces projets figurent dans les archives Ardant,... [18] ...

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Le besoin d’une révision globale de l’administration suite à l’économie d’occupation et aux innovations d’un régime politique non avare de créations d’emplois publics, l’urgence de faire des économies et de réduire les effectifs, convergent vers la nécessité de mettre en place un dispositif de réforme administrative plus performant que les commissions de « peignage » budgétaire [19]  Sur le rétablissement du contrôle parlementaire et... [19] . Le vice-président du Conseil chargé de la fonction publique, M. Thorez, et le ministre des finances, A. Philip, tombent d’accord pendant l’hiver 1946 pour créer un Comité de la réforme administrative à caractère politique et exécutif. Des commissions d’étude ministérielles paritaires, comme le veut la coutume, sont prévues dans le dispositif ainsi que des enquêteurs [20]  Décret du 26 juin 1946. Les commissions ministérielles... [20] .

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Lors de la préparation du décret, Ardant, conseiller technique auprès du président du gouvernement provisoire de la République, F. Gouin, souligne que le Comité de la réforme administrative ne pourra se consacrer aux tâches d’étude et qu’il conviendrait de créer un « Comité technique » permanent chargé de coordonner le travail des enquêteurs et d’assurer le travail d’analyse [21]  SAEF, 5A182. [21] . Cette idée d’enquêtes sur place, Ardant la défend avec insistance depuis plusieurs semaines, proposant de créer des « missions » spécialisées, composées d’une dizaine d’enquêteurs, membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes et des corps de contrôle, « travaillant temporairement pour le Président du gouvernement et pour le ministre intéressé », chargés de « déterminer les insuffisances des Services et les lacunes de la réglementation ». Les rapports d’enquête devront être communiqués aux ministres intéressés, au vice-président du Conseil et au Président de la République. Ardant liste dès cette époque les missions qu’il juge prioritaires : fonctionnement des services du ravitaillement et de la répartition, taxation des prix et contrôle économique, reconstruction, prix de revient et fonctionnement des services publics [22]  Ibidem. [22] .

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Ces réflexions ne peuvent manquer de retenir l’intérêt de l’entourage du ministre des finances, et F. Bloch-Lainé, directeur de cabinet de R. Schuman successeur d’A. Philip [23]  Descamps (F.), « François Bloch-Lainé et la réforme... [23] , revendique de fait, dans son témoignage biographique, la création du CCE pendant l’été 1946 [24]  Entretien avec A. Terray, 13 décembre 1993 et entretien... [24] . Sans détailler les motifs de cette création, mais sans taire les questions de personnes qui ont pu sous-tendre la création de l’organisme, il dessine un modèle « Finances » de la réforme administrative, fait d’étude et de rationalisation administrative, de contrôle administratif et financier et d’économies budgétaires. De fait, c’est bien sur le rapport du ministre des finances que le CCE est créé. Le CCE est-il donc un projet « Finances », concurrent de celui lancé par la Présidence de la République ou la Présidence du Conseil, porteur d’une version alternative de la réforme administrative ? Est-ce une diversion pour détourner l’attention du cas controversé de l’Inspection générale des finances ? Est-ce une manière élégante de trouver un poste à G. Ardant, principal concepteur du projet ? Quoiqu’il en soit, même si plusieurs inspirations s’entremêlent, le texte du décret d’août 1946 porte bien l’estampille des Finances. La création du CCE a en réalité recueilli un véritable consensus, comme le prouve le soutien dont il fait l’objet dans ses premiers mois d’existence de la part des ministres des Finances, mais aussi de L. Blum et de P. Ramadier, Présidents du Conseil [25]  L. Blum et P. Ramadier ont été tous deux des acteurs... [25] . Il reste que le CCE aurait pu n’être qu’un comité d’économies de plus [26]  Fin 1946, le CCE est sollicité pour apporter sa contribution... [26] . C’était sans compter avec les ambitions de G. Ardant.

LES AMBITIONS DE GABRIEL ARDANT : FAIRE DU CCE UN ORGANE PERMANENT DE LA RÉFORME ADMINISTRATIVE ?

G. Ardant, un modernisateur de l’administration ?

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Dans la création du CCE, la figure et la personnalité d’Ardant ont sans nul doute joué un rôle important. Son entrée en résistance, son engagement militaire à partir de 1943 en Afrique du Nord, sa participation à la libération du territoire et à l’administration provisoire des territoires libérés, sa proximité avec P. Mendès France figure rigoureuse et respectée de la classe politique, son intérêt précoce pour les questions économiques font de lui dès 1945 une figure de la haute administration modernisatrice. Inspecteur des finances impliqué dans les commissions d’économies des années trente, il s’intéresse de nouveau, à la Libération, à la réforme de l’administration, à l’accroissement de son « utilité », ainsi qu’à la question du contrôle administratif, pointant les carences des corps de contrôle et notamment l’absence de suites données aux rapports d’inspection. Toutes ces compétences, sans oublier un caractère bien trempé, une forte indépendance d’esprit et une grande liberté de ton, semblent dessiner le profil idéal du modernisateur de l’administration [27]  SAEF, 5A182. [27] .

Analyses et principes de G. Ardant

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À partir de 1947, les rapports d’ensemble du CCE permettent de suivre le développement des travaux et de connaître les « doctrines » qui inspirent ses responsables. Mais sans faire injure à P. Brin, premier président du CCE, pour peu qu’on connaisse les archives personnelles et les écrits de G. Ardant sur la réforme administrative [28]  Ses archives montrent la précocité de sa réflexion... [28] , il est facile de repérer sous l’écriture anonyme des rapports, la prose, le style et la pensée de l’infatigable secrétaire général.

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Ardant, après avoir distingué le passif de la guerre, d’une part, et celui de l’Occupation et du régime de Vichy, d’autre part, présente un diagnostic sévère de l’état de l’administration à la Libération : prolifération bureaucratique, désordre administratifs, doubles emplois, gaspillages, abus, etc. Il souligne l’ignorance de l’administration de sa propre action et de ses coût et rendements, l’absence ou l’insuffisance de programmes et d’objectifs, la complication de l’action administrative, les carences du contrôle, l’utilisation défectueuse des matériels. Explorant les moyens de conduire les réformes administratives qu’il préconise, il dénonce explicitement l’inefficacité des commissions d’économies de l’entre-deux-guerres et annonce la nécessité d’inventer de nouvelles méthodes [29]  AN, F 60 939, SAEF, 5A182 et rapports d’ensemble 1947,1948... [29] . Fin 1946, à L. Blum qui souhaite utiliser le CCE comme un instrument pour les mesures d’économies que son gouvernement a décidées, Ardant répond qu’il accepte de se prêter à l’opération, à la condition de pouvoir innover dans les méthodes et d’aller au-delà des recettes traditionnelles de la direction du budget, à savoir « l’arbitraire » abattement forfaitaire des crédits et des emplois [30]  AN, F60 939, « Le ministère des finances n’ayant pas... [30] .

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Par ailleurs, il est convaincu que l’administration ne peut se réformer par elle-même, qu’elle a besoin d’un regard et d’un organisme d’étude extérieurs qui puisse l’étudier, émettre des propositions de réforme et les lui « imposer » [31]  SAEF, 5A182, conférence ENA, décembre 1949. Ardant... [31] . C’est pourquoi Ardant tient tant au principe systématique d’« extériorité » du rapporteur par rapport à l’administration étudiée, un rapporteur qu’il souhaite « dégagé de toute habitude et de tout réflexe ministériel » [32]  Avant le CCE, jamais un haut fonctionnaire extérieur... [32] .

Nouvelles méthodes de travail et nouveaux objectifs

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Selon une pratique inédite, le CCE va mixer les méthodes de la Cour des comptes et celles de l’Inspection générale des finances (le couple Brin/Ardant), en empruntant à ces deux corps certaines de leurs caractéristiques : l’organisation des équipes d’enquêteurs en « brigade » (le CCE dira « mission »); l’exploitation des rapports des corps de contrôle; la rédaction de rapports individuels nominatifs; l’envoi d’observations aux administrations concernées (le CCE dira « conclusions »); la discussion contradictoire des rapports et des conclusions; la publication des conclusions dans un rapport d’ensemble; et surtout l’enquête sur place, à laquelle le CCE va donner des développements nouveaux, notamment par l’étude détaillée du fonctionnement d’un service, échelon par échelon, jusqu’à l’usager [33]  AN, F 60 939, Rapport de 1947. Cette conception d’une... [33] .

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Mais la grande originalité du CCE, c’est l’invention, la théorisation et la promotion de la méthode du calcul du prix de revient des services publics. Il est difficile de savoir comment les responsables du CCE en sont venus à élaborer et adopter cette méthode dont le CCE va faire sa marque distinctive, mais il est certain qu’Ardant y a apporté une contribution décisive. Compte tenu des sources d’archives [34]  Dès juillet 1945, Ardant parle de l’utilisation du... [34] , la paternité de l’idée, la définition des principes et des modalités opératoires ainsi que la défense et l’illustration de la méthode dans de multiples enceintes peuvent lui être attribuées. Le raisonnement de G. Ardant est le suivant : la méthode des économies budgétaires et des « échenillages » de dépenses ne sert à rien pour la réforme administrative. Il faut une autre méthode : celle du calcul des coûts et rendements, c’est-à-dire du prix de revient des services publics, qui seule peut servir à évaluer l’action administrative et les résultats de l’action publique. Pourquoi ? Dans le secteur public, il n’existe pas les critères du profit, de la concurrence et de la loi du marché, il faut donc leur substituer celui du prix de revient qui est le seul critère rationnel et objectif permettant de comparer les services entre eux et, partant, de supprimer les services défectueux et d’améliorer la qualité du service rendu [35]  On notera la vision économique de l’administration... [35] . Bref, il s’agit d’organiser de façon rationnelle et délibérée la comparabilité des résultats des services. Le cœur de l’analyse se situera dans l’établissement des statistiques d’activités, de tableaux de coûts et de rendements et de ratios destinés à évaluer la quantité et la qualité des services rendus, par produit, par opération, par unité administrative ou géographique.

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Mais les ambitions d’Ardant vont bien au-delà de l’application de nouvelles méthodes d’analyse ou de contrôle des services : par l’utilisation de l’analyse marginale, il s’agit de rénover et d’éclairer rationnellement les choix de gestion publique et de donner au gouvernement des instruments de pilotage « en s’inspirant d’un même principe : la recherche constante d’une efficacité fondée sur la connaissance des résultats ». Les nouvelles méthodes de gestion ne sont que les moyens de cette politique administrative : faire surgir des alternatives grâce à la connaissance du prix de revient et à l’évaluation des services rendus; réformer la présentation budgétaire en faisant apparaître des « programmes d’action » et des « budgets de prix de revient » [36]  « Ainsi pourrons-nous substituer une détermination... [36] ; rationaliser la législation et la réglementation en rédigeant des codes par domaine d’intervention de l’État [37]  SAEF, 5A182. [37] ; réformer l’état d’esprit des administrations; réformer les structures et les méthodes de travail. Le CCE de G. Ardant, c’est la Rationalisation des choix budgétaires vingt ans avant la RCB [38]  Conférence tenue à l’ENA en 1949, où il parle d’évaluer... [38] . Pour mener cette réflexion, bien qu’il fasse souvent preuve d’un franco-centrisme satisfait, Ardant puise quelques arguments dans la comparaison avec des modèles étrangers. C’est ainsi qu’il fait référence à la commission Hoover et au budget fonctionnel américain [39]  Conférences tenue à l’ENA en 1949. Au même moment,... [39] , qu’il cite les travaux de l’Institut de droit comparé fondé par Jacomet et le modèle hollandais.

L’ORGANISATION DU TRAVAIL AU CCE

L’implication de la Cour des comptes

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Le CCE siège rue Cambon; la périodicité de ses réunions n’est pas définie au départ, mais dès janvier 1947, le secrétariat général décide de siéger tous les lundis et tous les vendredis après-midi, afin d’examiner les rapports qui commencent à parvenir au CCE dès la fin de 1946.

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Les enquêteurs peuvent appartenir aux grands corps ou aux administrations centrales, mais d’après les archives, les plus gros contingents sont fournis par la Cour des comptes, puis par l’Inspection des finances [40]  D’après le rapport public de la Cour en 1948, sur 80... [40] . Lors des toutes premières séances [41]  AN, F 60 939. [41] , les représentants des syndicats revendiquent une participation active aux enquêtes et souhaitent que des syndicalistes puissent participer aux missions. Brin en accepte le principe et défend l’idée selon laquelle les enquêteurs puissent prendre contact avec les organisations syndicales sur le terrain. Dans les faits, il ne semble pas que des syndicalistes aient été chargés d’enquêtes.

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Les méthodes de travail entre le CCE et la Cour sont si proches qu’en 1948, la Cour des comptes prend des mesures pour coordonner ses travaux avec ceux du CCE et pour que les rapporteurs du CCE travaillant sur un ministère soient les rapporteurs chargés de la comptabilité administrative du même ministère et réciproquement [42]  Rapport public, 1948, p. 102. De nombreux rapporteurs... [42] . La consécration de cette proximité se manifeste en 1954 par le rattachement organique du CCE à la Cour, la Présidence du CCE étant désormais confiée au Premier Président (décret du 20 avril 1954).

Organisation des missions et des enquêtes

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Au départ, 24 missions sont organisées pour couvrir l’ensemble des départements ministériels, et de fait, en 1947-1948, tous les départements ministériels ou presque sont touchés. Faute d’enquêteurs [44]  Dès septembre 1946, le secrétariat général évoque la... [44] , le CCE doit néanmoins revoir ses ambitions et se voit contraint d’étaler les missions. Chaque mission compte trois ou quatre enquêteurs, sauf dans le cas des missions les plus importantes comme celle des services de la répartition où les effectifs s’élèvent jusqu’à sept enquêteurs. Pour chaque mission, une réflexion collective est menée au secrétariat général sur le choix des questions à traiter et sur les services à traiter en priorité [45]  La définition de la mission Répartition est âprement... [45] , débats dont on ne trouve malheureusement trace que pour l’année 1946. Le CCE peut être saisi par le président du Conseil et par les ministres, mais il peut aussi s’auto-saisir d’une question à traiter. Les travaux s’étalent sur plusieurs mois, voire sur plusieurs années comme la mission finances qui travaille encore en 1953 sur un programme défini en 1946 [46]  Fiche-programme de la mission Finances et services... [46] . Au début de l’année 1947 sont créées des missions transversales : comptes spéciaux, parc automobile des services publics ou mécanographie [47]  La mission Mécanographie a donné lieu à sept rapports... [47] . Les commissions d’enquête sont délivrées par le président du Conseil et les enquêteurs exercent leurs missions en vertu de lettres de mission contresignées par les ministres intéressés.

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Un débat important a lieu en 1946 sur la possibilité de faire intervenir des cabinets privés de conseil en organisation; les avis divergent entre les représentants des grands corps, plutôt hostiles, et certains membres du CCE notamment les syndicalistes étonnamment plus favorables [48]  Faure et Pruja du Cartel des services publics sont... [48] . Dans les années 1948-1950, des expériences seront tentées, notamment avec le cabinet Planus, qui donneront d’ailleurs lieu à évaluation par le CCE [49]  Gaudriault (R.), Rapport no 215 Sur l’intervention... [49] .

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Les enquêteurs du CCE ont les pouvoirs d’investigation les plus larges ; ils utilisent les méthodes classiques d’enquête des corps de contrôle, en prenant contact avec ces derniers et en tentant d’obtenir leurs rapports ; ils peuvent procéder à des contrôles sur pièces et sur place. C’est sur ce point que le CCE a le plus cherché à innover, en préconisant l’observation directe, échelon par échelon, jusqu’au plus bas de l’échelle hiérarchique, et en adoptant le point de vue de l’usager et du public. Outre les instructions [50]  Six instructions générales auraient été rédigées. Le... [50] , plusieurs fiches de méthode ont été rédigées pour guider le travail de l’enquêteur. Par exemple, en ce qui concerne les objectifs des enquêteurs : discerner les défauts « localisés » (en faire un rapport à part); relever et étudier l’existence ou l’absence d’un contrôle organisé dans le service, l’excès des effectifs sur les besoins du service dans le cadre de l’organisation et des méthodes de travail en vigueur, les méthodes d’organisation et de travail défectueuses et les remèdes à y apporter, les services insuffisamment utiles par rapport à ce qu’ils coûtent, les doubles emplois qui sont des défauts d’organisation au stade supérieur, les formalités inutilement astreignantes pour le public et généralement coûteuses pour l’administration. En ce qui concerne les méthodes d’enquête : en première phase, après contact avec le chef de service il s’agit de demander un relevé des dépenses totales du service (directes et indirectes, par exemple : l’utilisation des bâtiments de l’État) pour les années 1944,1945, 1946,1947; demander une décomposition de ces dépenses (excepté 1945 et 1946) par subdivision de services ; faire préciser l’importance du service rendu dans chaque subdivision de façon à dégager un prix de revient unitaire et, s’il s’agit de services générateurs de recettes, un coefficient d’exploitation; demander l’évolution des effectifs de 1938 à 1946 pour l’ensemble du service et par subdivision; se renseigner sur les résultats des travaux antérieurs ou en cours, comités d’économies, organismes ministériels de contrôle, commission des méthodes etc.; recueillir des informations et les suggestions des organisations syndicales, du CDE, des services compétents de la direction du budget. En deuxième phase, le but est de visiter une subdivision ou un établissement local, suffisamment en détail pour en pénétrer le fonctionnement. En troisième phase, les enquêteurs s’attachent à visiter les circonscriptions choisies parmi les plus rentables et parmi les plus défectueuses. Au cours de tous ces travaux, garder le contact avec le CCE et le Secrétariat général, participer aux réunions de mission. En quatrième phase enfin, les enquêteurs doivent déposer un rapport préliminaire, avec si possible, des propositions de réformes immédiates, y compris fragmentaires.

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Les enquêtes doivent permettre l’établissement et la comparaison systématique des coûts et rendements des services (tableaux, indicateurs). Dans le rapport 1948, on trouve plusieurs exemples d’études de coûts et de prix de revient (infra). Ce sont ces études qui ont été mises en avant par Ardant et ce sont elles qui ont fait connaître le CCE à l’époque [51]  Après 1953, les études de prix de revient disparaissent,... [51] . Chaque enquêteur fait son enquête et rédige seul son rapport; des notes préparatoires ou complémentaires peuvent précéder ou accompagner le rapport. Dans le cas d’un travail d’équipe, le coordinateur de la mission rédige le rapport de synthèse. Les conclusions sont discutées et rédigées en séance, puis après discussion contradictoire avec les chefs de service concernés et adoption solennelle, elles sont envoyées au chef du gouvernement et au ministre concerné [52]  Ce principe d’une discussion contradictoire s’inspire... [52] . Le représentant de la direction du budget peut assister aux séances et y prendre la parole. Au fil des années, le dossier d’enquête s’étoffe et se normalise [53]  À partir de la fin des années 1950, le dossier d’enquête... [53] .

31

Ardant s’est d’emblée montré très préoccupé par les « suites » réservées aux conclusions. Pour renforcer l’efficacité du CCE, ses membres suggèrent plusieurs moyens : obtenir le soutien du Parlement; rendre publics les rapports, selon le modèle du Comité Geddes après 1918; fixer un délai dans lequel le ministre devra répondre sur les suites données aux observations ; rédiger un rapport périodique indiquant les observations qui n’ont pas fait l’objet de suites. Finalement, les rapports particuliers ne seront pas rendus publics, pas plus que les conclusions qui ne seront communiquées qu’au Président du Conseil, au ministre des finances, à la Commission des finances et au ministre concerné, mais le rapport d’ensemble devra comporter un chapitre sur les suites données aux conclusions du CCE, chose acquise dès le rapport de 1950. Le décret du 7 janvier 1952 oblige les administrations à répondre dans un délai de 2 mois.

32

Enfin, le CCE préconise l’établissement d’indicateurs statistiques pour mesurer l’activité des services. Il recommande aussi l’exploitation des rapports des anciennes commissions d’économies et des commissions des méthodes de 1945 [54]  Dans ses conférences à l’ENA, Ardant minimise les apports... [54] qu’il essaie de rassembler et d’archiver [55]  Le rapport de la commission des méthodes des finances... [55] . De façon générale, le secrétariat général fait des efforts notables pour coordonner les travaux du CCE avec les différents organismes d’enquête et de réforme administrative existants : les commissions d’économies, la Cour des comptes, les commissions des méthodes, la commission de réforme administrative, qui semble d’ailleurs se partager le travail avec le CCE en travaillant prioritairement sur les circonscriptions administratives et la recherche scientifique [56]  Avec la commission de la réforme administrative dont... [56] .

RÉSULTATS ET BILAN DES TRAVAUX DU CCE EN 1950

Les premiers travaux 1946-1948 et les premiers fruits

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Les travaux sont menés tambour battant : le rapport publié de 1947 fait état de 75 enquêteurs, de 25 missions organisées et de six rapports d’ores et déjà examinés (organisation et fonctionnement d’Air France, coûts et rendements de la zone d’occupation en Allemagne, création d’un franc d’occupation en Allemagne, liquidation et contrôle des pensions, ...). D’après le répertoire des rapports et conclusions établi par le CCE, en 1947, qui est l’année la plus dense, 42 rapports ont fait l’objet de conclusions, sans parler de ceux n’ont pas été discutés ou qui n’ont pas fait l’objet de conclusions [57]  Entre 1947 et 1949,45 rapports n’ont pas fait l’objet... [57] (32 chefs d’équipe). Dès 1948, on enregistre une baisse d’activité : 27 rapports font l’objet de conclusions (26 chefs d’équipe); en 1949, le nombre de rapports tombe à 16 (13 chefs d’équipe) [58]  En 1950,16 rapports pour 14 chefs d’équipe; en 1951,26... [58] . Si l’on fait le total des notes et des rapports rendus entre 1946 et 1949 compris, près d’une centaine de documents ont été rédigés, avec ou sans conclusions. La matière produite est donc tout à fait considérable.

34

Le premier rapport d’ensemble de 1947 est surtout méthodologique; il comporte une « Instruction générale no 1 » précisant les objectifs et les méthodes du CCE et le premier rapport d’activité établi au début du mois de mars 1947. On y trouve un exposé sur l’état de l’administration au sortir de la guerre et sur le diagnostic posé par le CCE, l’exposition de la méthode du calcul du prix de revient des services (par opération, par circonscription géographique, par unité administrative, par service produit) [59]  La détermination du coût inclut les frais généraux,... [59] , les leçons des premiers travaux d’enquête, les sources d’information complémentaires à consulter, les méthodes d’enquête et d’étude utilisées, les « monographies » de services à réaliser, les comparaisons à effectuer entre services. Du point de vue des contenus, les principaux sujets examinés sont les dépenses militaires et principalement la question des effectifs des armées, les dépenses de reconstruction, les services économiques notamment ceux de la répartition et les problèmes généraux d’organisation. Le CCE a donc accompagné de près la période transitoire qui marque le passage d’une économie de guerre à une économie de paix, ainsi que la liquidation ou l’ingestion des services hérités de Vichy (Chantiers de jeunesse, ministère de l’information, main d’œuvre indochinoise, subventions aux associations de déportés, entreprises sous séquestres). Lors des premières enquêtes, un certain nombre de questions générales communes à l’ensemble des administrations sont dégagées, que l’on retrouvera dans le rapport 1948 puis 1950, et des rapports spécialisés sont commandés sur la gestion du parc automobile, l’utilisation de la mécanographie, les travaux topographiques et géographiques, la question des circonscriptions géographiques, la complexité de la réglementation et de la législation qu’Ardant appelle à résoudre par un effort de codification générale, la normalisation des imprimés... Ces questions transversales deviendront une spécialité du CCE, alors que la plupart des corps de contrôle restent encore prisonniers du cadre monographique ministériel.

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Le deuxième rapport d’ensemble publié en 1948 développe les points évoqués dans le rapport 1947 et fait le point sur l’état de l’administration et les réformes à mener : (A) ignorance du coût et des rendements des services, opacité de l’administration à elle-même, méconnaissance d’elle-même; (B) absence ou insuffisance de programmes d’action, de prévisions, d’établissement de priorité et de définition d’objectifs ; (C) absence de coordination; (D) nécessité d’une codification des lois ; (E) insuffisance du contrôle; (F) utilisation défectueuse des moyens matériels mis à disposition de l’administration (locaux administratifs, automobiles, mécanographie, imprimés). Puis, le rapport expose les derniers développements acquis par la méthode de calcul des coûts et des rendements (détermination de ratios par services) et annonce le lancement d’un vaste programme de réflexion sur les structures générales de l’administration (administrations centrales, administrations locales et découpage des circonscriptions administratives). Pour illustrer le calcul des coûts et rendements, le rapport 1948 donne plusieurs exemples appuyés sur des enquêtes de l’année 1947 : le services des Haras et le coût des saillies des étalons, la comparaison des écoles d’enseignement technique et des centres d’apprentissage; les services départementaux des pensions des anciens combattants ; le coût différencié d’opérations financières ; les voies navigables et le coût comparé de construction des canaux et du transport des marchandises. À partir de 1950, les analyses de coûts et rendements diminuent, tandis que les enquêtes se réorientent vers les sociétés d’économie mixtes et les monographies organisationnelles de services. En l’état actuel des connaissances, il est difficile d’expliquer un tel désengagement. Le CCE considère-t-il les études de prix de revient comme acquises ou au contraire comme impossibles à mettre en place ? Choisit-il de se centrer désormais sur les organismes d’économie mixte (cf. l’expérience de Brin sur les offices et l’intérêt d’Ardant pour les questions économiques) ? Laisse-t-il à d’autres le soin de mettre en œuvre cette méthode ? On ne sait.

36

Pour conclure sur ces trois premières années du CCE, on peut dire que le secrétariat général s’est montré très ambitieux. Les enquêtes ne se sont pas cantonnées aux administrations centrales des ministères (Affaires étrangères, France d’outre-mer, Éducation nationale, Défense nationale, Justice, Reconstruction, Affaires économiques [60]  Le CCE a produit un grand nombre de « monographies »... [60]  ), mais ont concerné des services extérieurs (Haras, services diplomatiques ou consulaires, directions départementales de la santé et de la population, bureaux des préfectures, directions départementales techniques, etc.), des entreprises publiques (Air France, Agence Havas), des organismes para-publics (offices agricoles, office central de répartition de la production industrielle), la législation ou la réglementation (pensions) et même les méthodes de travail de certaines administrations (procédures de naturalisation ou de recouvrement).

37

Le CCE a aussi fait émerger des propositions très importantes sur la présentation budgétaire, grâce à la note de G. Ardant, discutée le 6 juin 1947 et intégrée dans le rapport de 1948 [61]  « Rapport sur les réformes à apporter à la présentation... [61] . C’est sans doute l’un des apports majeurs, avec les études du prix de revient, de G. Ardant au sein du CCE. Ces propositions seront reprises par P. Mendès France dans une proposition de résolution sur la présentation budgétaire [62]  Conférence ENA 1949; correspondance avec Pierre Mendès... [62] ; elles feront l’objet d’une présentation devant la commission Jacomet chargée de proposer et d’élaborer la constitution budgétaire de la Quatrième République, qui les reprendra alors partiellement à son compte. Enfin, le CCE est à l’origine de la création de la Commission supérieure de la codification (décret du 10 mai 1948), dont Ardant est le rapporteur général et qui publiera plus de vingt codes au cours des années 1950 [63]  Bonnefous (E.), La réforme administrative, PUF, 1958,... [63] .

Des « suites » à plus long terme

38

Le troisième rapport d’ensemble publié en 1950 propose au gouvernement « un véritable plan de réforme de l’administration française » sur le modèle du Plan de modernisation et d’équipement de J. Monnet pour l’économie française. À la grande déception d’Ardant, il ne suscite guère d’écho politique. Face à l’inaction du gouvernement, Ardant reporte ses espoirs sur Mendès France dont il obtient en 1954 la création du Commissariat général à la productivité, au sein duquel en 1955 est créé un département « Organisation » pour les administrations.

39

En dépit d’un retard certain, les méthodes de calcul du prix de revient et des coûts et rendements des services publics finissent par se diffuser dans les ministères. Le décret du 22 avril 1953 introduit les premiers éléments de coûts et rendements dans les documents budgétaires [64]  Ibidem, p. 129-133. [64] ; sous l’impulsion de son directeur, R. Goetze, la direction du budget se rallie à partir de 1950 aux études de coûts et rendements, manifestant à son tour sa conversion à la productivité [65]  L’année 1955 est l’année de toutes les innovations :... [65] ; l’IGF adopte à son tour entre 1952 et 1958 la méthode des coûts et rendements pour contrôler un service; les administrations centrales acclimatent lentement ces techniques grâce à la création des bureaux organisation et méthodes, tandis que l’administration centrale du ministère des finances les expérimentent pour ses services extérieurs du Trésor public et des impôts entre 1953 et 1955...

40

Enfin, le décret organique du 19 juin 1956, œuvre du directeur du budget, consacre à son article 52, une dizaine d’années de travaux sur les coûts et rendements des services publics et manifeste l’alliance du CCE, du ministre chargé de la réforme administrative, du ministère des finances et du commissariat général à la productivité [66]  L’article 52 dispose qu’une annexe présentera le « coût... [66] . Suite à ce décret, le budget 1957 présente dans son annexe I la répartition des crédits, par titres et par grands services à l’intérieur de chaque ministère, et à titre expérimental le prix de revient de quelques services. Avec l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, les coûts et rendements passent au second plan et tombent aux oubliettes de la mémoire budgétaire [67]  La présentation fonctionnelle du budget et des coûts... [67] . La réorientation du CCE, qui prend en 1960 la suite de la commission de l’article 76, fait perdre de vue les apports des études économiques de calcul du prix de revient des services [68]  L’article 76 de l’ordonnance du 4 février 1959 portant... [68] ; il faut attendre la RCB en 1968 pour qu’un relais soit pris sur cette question.

41

Outre ces mesures directement identifiables, il y a eu des « suites » plus diffuses, des idées qui ont cheminé et nourri la réforme ou la réorganisation des départements ministériels dans les années cinquante. De fait, le CCE a proposé dans ses rapports de nombreuses réformes ministérielles ou sectorielles et alimenté de nombreux propositions de réorganisation : justice, armées, voies navigables, affaires étrangères et lycées français, centres d’apprentissages et écoles professionnelles, intérieur (modèle du préfet d’état-major régional, avec suppression des bureaux de préfecture et coordination des directions techniques), eaux et forêts, agriculture, santé et population, service des alcools, affaires économiques et finances dont la fusion s’est étalée sur plus de dix ans entre 1948 et 1960 [69]  Sur les projets de réorganisation qui se sont succédés... [69] .

42

Le CCE a aussi élaboré de nombreuses propositions de simplification ou de coordination dans lesquelles les pouvoirs publics ont puisé : réforme des corps de contrôle, création de services coordinateurs (recherche scientifique), propositions portant sur des questions transversales (codification, mécanographie, automobiles, locaux administratifs, reprographie, formalités administratives)... Il a rénové les méthodes de contrôle par l’enquête sur place et tenté d’acclimater un contrôle a posteriori des résultats [70]  SAEF, 5A182. La Cour des comptes elle-même reconnaît... [70] , tout en nourrissant l’ambition d’une évaluation de l’action administrative et des politiques publiques.

43

Plus généralement, le CCE a contribué à la constitution d’un ensemble d’analyses en matière d’organisation administrative, à la sédimentation d’une culture gestionnaire, commune aux corps de contrôle, au ministère des finances, à la Cour des comptes, à la direction de la fonction publique, et même aux directions financières ou du personnel des ministères. Il a contribué à la production et à la diffusion d’une connaissance de l’administration par elle-même et sur elle-même, au recul de son opacité, au développement d’habitudes de travail collectives, au croisement des regards et des expériences. Il a de ce fait contribué à la constitution d’une science administrative empirique au sein de l’État. Dans son sillage, émerge un milieu organisateur public, proche et familier des cabinets privés de conseil en organisation (ITAP, Planus, CEGOS).

44

Enfin, le CCE a été un organe dynamique pour l’étude et l’élaboration de propositions de réforme administrative, alors même qu’il n’existait pas de ministère de la réforme administrative institué dans cette période. Il en a tenu lieu, avec des moyens dérisoires et selon une formule pour le moins économique.

45

En revanche, il a rencontré des limites fortes dans le domaine décisionnel et opérationnel. Dès l’origine, ses dirigeants ont souffert du manque de moyens, notamment en enquêteurs. Dès l’origine, ils ont éprouvé les résistances et les conservatismes du corps administratif [71]  Conférences ENA 1949. Ardant, bien conscient des freins... [71] , ainsi que celles du corps politique [72]  Ardant, dès la fin 1946, souligne que « leur action... [72] , qu’il soit ministériel ou parlementaire, notamment pour les réformes de structure ou des pouvoirs (exemple-type : le ministère de l’intérieur et le statut du préfet). La largeur du champ d’intervention, les ambitions surdimensionnées de l’organisme, le caractère « abrupt » de son principal animateur ont pu aussi limiter le rayonnement du CCE; mais les difficultés les plus importantes ont été sans conteste celles que rencontrent tous les organes de contrôle, d’évaluation, de conseil ou d’aide à la décision : comment peser sur les ministres pour qu’ils adoptent les réformes préconisées ?

46

En 1950, les principaux acquis du CCE consistent, d’une part, en la construction d’une expertise de l’administration et de la gestion publique et, d’autre part, en la mutation et l’enrichissement de la notion de contrôle devenue bien autre chose qu’une simple vérification comptable ou strictement financière. Quel était le meilleur moyen pour que cette expertise gestionnaire se diffusât dans les services et qu’elle inspirât les décideurs dans leur gestion ? Fallait-il créer un organisme permanent doté de moyens supplémentaires et d’une assise institutionnelle et politique plus développée, une sorte de commissariat général à la réforme administrative, ce que réclamait Ardant ? Fallait-il penser à une organisation plus intégrée au sein des départements ministériels, en imaginant l’attribution des missions du CCE aux corps de contrôle ministériels ou en créant dans chaque ministère une direction centrale en charge des problèmes de réforme administrative ou en les confiant à un secrétariat général ? Fallait-il attribuer à la Cour des comptes les missions du CCE, diversifiant ainsi les attributions de la Cour et accroissant son poids dans le contrôle de l’administration et des gestionnaires ?

47

Les décideurs de l’époque n’ont choisi ni un modèle ni l’autre, laissant le CCE sans véritables moyens, sans créer d’organe opérationnel de la réforme administrative, sans se prononcer non plus clairement pour une réforme des administrations centrales (hormis la création de bureaux d’organisation et méthodes) ni se résoudre à réformer la Cour des comptes, ce qui a sans doute conduit au départ de G. Ardant en 1953. Ils ont laissé le CCE s’étioler doucement dans la seconde moitié des années 1950, jusqu’à ce que les réformes de la Cinquième République lui donnent un souffle nouveau, sans pour autant d’ailleurs résoudre le dilemme soulevé plus haut.

Notes

[1]

Décret no 46-1786 du 9 août 1946 portant création d’un comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, JORF, 11 août 1946,7117.

[2]

C’était déjà le cas du comité supérieur des économies de 1932 dont Ardant a été l’un des rapporteurs.

[3]

Deux députés membres de la commission des finances de l’Assemblée siègent au CCE. Les procès verbaux pour l’année 1946-1947, conservés aux archives nationales, ne montrent guère d’assiduité de leur part (AN, F 60939).

[4]

On compte cinq représentants de syndicats de fonctionnaires, quatre CGT et un CFTC. La participation active des syndicats est attestée par les procès verbaux des réunions de l’année 1946 et 1947.

[5]

L’invention des commissions ministérielles tripartites, composées de représentants de l’administration, d’usagers et des syndicats de fonctionnaires, a été introduite par un amendement de L. Blum.

[6]

Chatriot (A.), « Les offices en France sous la IIIe République. Une réforme incertaine de l’administration », Revue française d’administration publique, no 120,2006, p. 635-650.

[7]

Cf. le commentaire que fait G. Ardant dans Technique de l’État (PUF, 1953) des acquis de la commission des offices et les enseignements qu’il en tire pour la gestion des sociétés d’économie mixte ou des entreprises nationalisées.

[8]

P. Brin (1882-1969) a été secrétaire-rapporteur du comité d’enquête de 1920, secrétaire-rapporteur du comité supérieur d’enquête institué auprès du ministère des finances le 2 juillet 1925, rapporteur général de la commission des offices de 1933 et membre du comité de réorganisation administrative de 1938. G. Ardant (1906-1977) a été secrétaire-rapporteur du comité supérieur d’économie de 1932 et rapporteur au sein du comité de réorganisation administrative de 1938.

[9]

D’après les observateurs de l’époque, les économies des années trente semblent avoir été surtout « comptables » et formelles, sans suppressions significatives d’emplois.

[10]

Descamps (F.), « Le rapport Labeyrie et la réforme en matière de gestion de finances publiques » et « La réforme de la Cour des comptes 1914-1946 », à paraître aux éditions du comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEFF), 2007.

[11]

Descamps (F.), « L’État moderne, une contribution originale des fonctionnaires des finances à la réforme de l’État 1928-1939 », RFAP, no 120,2006, p. 667-678.

[12]

Siwek-Pouydesseau (J.), Le syndicalisme des fonctionnaires, PUL, 1989.

[13]

Jèze (G.), Cours de Finances publiques 1929-1930, Théories générales sur les phénomènes financiers, les dépenses publiques, le crédit public, les taxes, l’impôt, p. 118-119; Conan (M.), « Gaston Jèze et l’utilité de la dépense publique. L’élaboration d’une théorie générale des dépenses publiques », présentation faite au séminaire du comité pour l’histoire économique et financière de la France du 12 juin 2007, à paraître aux éditions du CHEFF.

[14]

Ce n’est qu’en 1936, lors d’un colloque du CNOF, que le thème de l’OST dans les services publics est publiquement développé devant un auditoire de fonctionnaires. C’est à cette occasion que Milhaud, futur fondateur de l’ITAP, présente sa première mission d’organisation dans l’administration, pour les services du protectorat du Maroc (L’État moderne, 1937).

[15]

Margairaz (M.), L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, CHEFF, 1991, p. 348-364 et 384-388; Dard (O.), Jean Coutrot 1895-1941, De l’ingénieur au prophète, Presses universitaires franc-comtoises, 1999,291-306; Weexsteen (A.), Le conseil aux entreprises et à l’État en France : le rôle de Jean Milhaud (1898-1991) dans la CEGOS et l’ITAP, thèse EHESS, 1999.

[16]

Conférences des Présidents de Chambre, 1926-1945, archives de la Cour des comptes, 20004001/2.

[17]

Rapport sur le Budget de l’exercice 1944, Imprimerie nationale, 1944, annexe 7. Le régime de Vichy s’est montré sensible aux discours des « organisateurs » surtout en 1943-1944 quand la pénurie de fonctionnaires s’est faite sentir, cf. Baruch (M.-O.), Servir l’État français, Fayard, 1997, p. 467-474.

[18]

Tous ces projets figurent dans les archives Ardant, Service des archives économiques et financières (SAEF), 5A182.

[19]

Sur le rétablissement du contrôle parlementaire et le passage du temps de guerre au temps de paix, Ardant, SAEF 5A182; exposé des motifs du décret du 26 juin 1946, rapport du CCE de 1947, rapport public de la Cour en 1948, entretien avec le président Saramite, 23 juin 1952 (archives CCE).

[20]

Décret du 26 juin 1946. Les commissions ministérielles prévues ne seront jamais mises en place.

[21]

SAEF, 5A182.

[22]

Ibidem.

[23]

Descamps (F.), « François Bloch-Lainé et la réforme de l’État : de l’action au magistère moral, 1946-1996 », in M. Margairaz (dir.), François Bloch-Lainé, fonctionnaire, financier, citoyen, CHEFF, 2005, p. 157-232.

[24]

Entretien avec A. Terray, 13 décembre 1993 et entretien no 5,1989, AO du CHEFF. Sur le jugement de F. Bloch-Lainé sur G. Ardant, voir Bloch-Lainé (F.) et Bouvier (J.), La France restaurée, Fayard, 1986, p. 82 et Bloch-Lainé (F.) et Gruson (C.), Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, Seuil, 1996, p. 180-181.

[25]

L. Blum et P. Ramadier ont été tous deux des acteurs importants de la réforme de l’État avant 1940.

[26]

Fin 1946, le CCE est sollicité pour apporter sa contribution au programme d’économies budgétaires (AN, F 60 939). En 1948, les rapporteurs du CCE travaillent dans le cadre du décret du 6 septembre 1948 portant suppression d’emplois de direction dans les administrations centrales (Centre des archives contemporaines, 1979-0742).

[27]

SAEF, 5A182.

[28]

Ses archives montrent la précocité de sa réflexion sur la réforme administrative; un programme d’action était « prêt-à-servir » dès l’été 1945 et en tout cas dès le printemps 1946. Cf. SAEF 5 A182, ses deux conférences à l’ENA en 1949 (archives CCE) et Technique de l’État, PUF, 1953.

[29]

AN, F 60 939, SAEF, 5A182 et rapports d’ensemble 1947,1948 et 1950.

[30]

AN, F60 939, « Le ministère des finances n’ayant pas une connaissance suffisante de l’organisation des services ministériels se trouve contraint d’imposer un procédé forfaitaire pour réaliser la compression des effectifs : 10 % pour les ministères anciens ; 30 % sur les fonctionnaires nouveaux depuis 1936 ».

[31]

SAEF, 5A182, conférence ENA, décembre 1949. Ardant est proche des positions d’un J. Patouillet au sein de l’État moderne, qui croit à l’intervention d’un organisme de réforme extérieur, contrairement à G. Mer qui lui défend la thèse inverse. Ce débat oppose également G. Ardant et F. Bloch-Lainé. Selon ce dernier, qui ne croit guère au « zèle péremptoire » d’un organisme extérieur, c’est au chef de service qu’il revient de réformer ses services.

[32]

Avant le CCE, jamais un haut fonctionnaire extérieur aux Finances n’a pu examiner en détail le fonctionnement d’un service relevant des Finances, car c’était une prérogative de l’IGF. Avec le CCE, ce sont des membres de la Cour des comptes (Priem, Hamelin, Bisson, Legaret), des contrôleurs généraux de l’armée (Hanotte, Le Hénaff, Lionnet), un inspecteur de l’industrie et du commerce (Nollet), des conseillers d’État (G. Boris, J. Marchandise), un ingénieur des PTT (Sézerat), un ingénieur au corps des Mines (P. Gardent), un contrôleur de l’aéronautique (Villemin), qui vont analyser l’organisation des services des finances. De la même manière, jamais avant le CCE, des civils n’étaient véritablement intervenus à la défense nationale; or, plusieurs missions y travaillent en 1947, sur la réduction des effectifs, sur les automobiles et les essences, sur les services sociaux, sur les constructions d’armement et les fabrications aéronautiques. M. Debré, adepte lui aussi du « regard extérieur », mettra en œuvre ce principe au sein de sa Commission de réforme administrative en 1959.

[33]

AN, F 60 939, Rapport de 1947. Cette conception d’une enquête prenant en compte le point de vue de l’usager est partagée par l’ensemble des membres du CCE; le député Burlot souligne la nécessité de diminuer la paperasserie et le nombre de questionnaires, de regrouper les services administratifs dans un même bâtiment, de créer des bureaux de renseignement et d’éditer des organigrammes par service.

[34]

Dès juillet 1945, Ardant parle de l’utilisation du calcul du prix de revient pour évaluer « l’utilité » de la dépense publique (SAEF, 5A182). Fin 1946, Ardant souligne que les commissions de méthode des ministères n’étudient pas les problèmes assez à fond « et que le souci du prix de revient ne prédomine pas. De telles réformes risquent de n’aboutir à grands frais qu’à un modeste résultat » (AN, F 60 939).

[35]

On notera la vision économique de l’administration comme productrice de services.

[36]

« Ainsi pourrons-nous substituer une détermination rationnelle des crédits aux marchandages qui précèdent l’établissement et le vote du budget. La mission essentielles des Pouvoirs Publics, choisir ce qui est le plus utile, pourra enfin être remplie », SAEF, B 62126.

[37]

SAEF, 5A182.

[38]

Conférence tenue à l’ENA en 1949, où il parle d’évaluer la qualité des routes en calculant le nombre d’accidents de la route (cf. l’étude RCB sur la sécurité routière). En 1953, le CCE publie le premier rapport d’étude sur une politique publique de santé : la lutte contre l’alcoolisme. On ne peut s’empêcher de faire le lien avec les ambitions du gouvernement Mendès France en la matière en 1954. Et avec la première étude RCB lancée en 1968 sur la périnatalité en France.

[39]

Conférences tenue à l’ENA en 1949. Au même moment, Goetze, directeur du budget, commence à s’intéresser au budget fonctionnel américain et aux travaux de la commission Hoover. Il envoie ses administrateurs en mission aux États-Unis. Cf. Descamps (F.), « Roger Goetze, la direction du Budget et la réforme de l’État 1949-1958 », Revue française des Finances publiques, no 99, septembre 2007.

[40]

D’après le rapport public de la Cour en 1948, sur 80 enquêteurs qui ont travaillé pour le CCE, 20 sont membres de la juridiction. Pendant l’année 1947, les enquêteurs appartiennent tous, sauf deux exceptions, aux corps de contrôle : Cour des comptes (25), IGF (12), CE (8), Armées (4), Mines (2), IGA (2), Colonies (2), PTT (1), Ponts et Chaussées (2), Contributions indirectes 1, Manufactures de l’État 1.

[41]

AN, F 60 939.

[42]

Rapport public, 1948, p. 102. De nombreux rapporteurs travaillent pour les deux institutions ; les observations, les renvois, les rapports et les conclusions sont autant de méthodes de travail communes aux deux structures.

[43]

AN, F 60 939.

[44]

Dès septembre 1946, le secrétariat général évoque la difficulté de trouver des enquêteurs. Le 17 octobre 1946, Brin soupire : « On demande à une administration désorganisée de réorganiser l’administration ». Ardant ajoute qu’il n’arrive pas à s’adjoindre les spécialistes d’organisation, car tous sont engagés dans leur service à plein temps.

[45]

La définition de la mission Répartition est âprement discutée entre Ardant et Faure, inspecteur général de l’économie nationale, qui divergent quant aux objectifs à lui attribuer et quant à son programme de travail. Ardant est partisan d’une enquête très large portant sur le contrôle, les principes et les objectifs économiques de ces services (économie dirigée), alors que Faure est partisan d’une simple enquête d’organisation et de coûts/rendements. Le compromis se fait finalement sur une enquête approfondie d’organisation.

[46]

Fiche-programme de la mission Finances et services financiers des PTT : Ardant a fait une première série de propositions par écrit, le programme est discuté en séance et complété selon les remarques de R. Grégoire, directeur de la fonction publique, qui souhaite un volet sur le contrôle des dépenses engagées. Au final, la fiche comporte un important volet sur les dépenses et le budget, sur les recettes et l’organisation fiscale, sur les problèmes de caisse, sur les crédits, sur les comptes spéciaux et les EPIC. Ce programme de travail sera étalé sur presque 10 ans, partagé en deux phases 1947-1948 et 1950-1952. Bien peu sera réalisé. Il existe aussi une fiche Commerce et finances extérieurs.

[47]

La mission Mécanographie a donné lieu à sept rapports entre 1947 et 1948 : le centre mécanographique du matériel du ministère de la Guerre; l’emploi des méthodes mécanographiques dans la préparation des décrets de naturalisation; l’emploi des machines à cartes perforées au service de la solde au ministère de la Guerre; le service de coordination mécanographique de l’INSEE; la mécanisation des travaux administratifs à la préfecture de la Seine, à la préfecture de police et à la mairie de Lyon; la coordination mécanographique.

[48]

Faure et Pruja du Cartel des services publics sont partisans de cette solution, tandis que les hauts fonctionnaires, Brin et Huisman (conseiller d’État) craignent que seules les questions de détail soient traités au détriment des questions de « principe » et qu’on aille vers un « système Bedaux » dans les administrations françaises. Le système Bedaux, du nom de son inventeur, C-E. Bedaux (1886-1944), était une sorte de système tayloriste à la française qui consistait à chronométrer le temps de réalisation des tâches et à calculer le salaire au rendement. Très répandu dans l’entre-deux-guerres, notamment dans les entreprises automobiles ou dans les mines, il était très impopulaire auprès des ouvriers.

[49]

Gaudriault (R.), Rapport no 215 Sur l’intervention des organisateurs privés dans les administrations et les entreprises publiques, 1950. Les conclusions sont plutôt défavorables.

[50]

Six instructions générales auraient été rédigées. Le rapport 1947 mentionne des instructions spécialisées sur les circonscriptions, la coordination des enquêtes, la mesure du coût et du rendement, le problème de la codification. Celle sur le calcul des coûts et rendements est sans doute reproduite dans le rapport 1948. Ardant, dans sa note sur la présentation du budget de juin 1947, en donne certains éléments.

[51]

Après 1953, les études de prix de revient disparaissent, privées de l’impulsion d’Ardant qui prend en 1954 la tête du commissariat général à la productivité.

[52]

Ce principe d’une discussion contradictoire s’inspire du comité supérieur de contrôle de 1936.

[53]

À partir de la fin des années 1950, le dossier d’enquête comporte les éléments suivants : ordres de mission, fiches d’indemnités, correspondance, le questionnaire d’enquête, les documents de travail, avantprojets et projets de rapport et de conclusions ; feuilles de séance du CCE; rapport et conclusions définitives ; annexes au rapport; suites données au rapport.

[54]

Dans ses conférences à l’ENA, Ardant minimise les apports des commissions des méthodes ; c’est à la direction du personnel et des services généraux que revient selon lui la mission d’organiser l’administration centrale des départements ministériels.

[55]

Le rapport de la commission des méthodes des finances fait l’objet d’une synthèse, communiquée à l’ensemble des enquêteurs. Viennent en premier lieu les questions générales communes à tous les services : recensement et standardisation des imprimés ; normalisation du matériel de bureau; réaménagement des liaisons et des transmissions entre services ; formation professionnelle. En second lieu sont abordées les questions propres aux services financiers : pour les services de la dépense, étude sur la réforme de la comptabilité administrative et des marchés publics ; réduction du nombre de fiches d’engagement et d’ordonnancement; simplification de la procédure des exercices périmés ; création de centres territoriaux de liquidation de dépenses de personnel et de régies de dépenses ; mécanographie du paiement des agents de l’administration centrale des Finances ; simplification du paiement des pensions et des rentes... Idem pour les services de recettes.

[56]

Avec la commission de la réforme administrative dont le CCE est l’auxiliaire administratif, Ardant souhaite mettre en place une politique de complémentarité et de réciprocité en matière de propositions de réforme et de documentation.

[57]

Entre 1947 et 1949,45 rapports n’ont pas fait l’objet de conclusions et un grand nombre de notes préparatoires ou complémentaires ne sont pas discutées. Pour la mission XII Services à caractère économique, on trouve onze notes supplémentaires ; pour la mission V Finances neuf, pour la mission XVI Mécanographie sept.

[58]

En 1950,16 rapports pour 14 chefs d’équipe; en 1951,26 rapports pour 20 chefs d’équipe; en 1952, 23 rapport pour 15 chefs d’équipe; en 1953,16 rapports pour 12 chefs d’équipe et en 1954,8 rapports pour 8 chefs d’équipe.

[59]

La détermination du coût inclut les frais généraux, l’amortissement du matériel, les stocks, les bâtiments, etc.

[60]

Le CCE a produit un grand nombre de « monographies » sur l’organisation ou la gestion des services, proches finalement des rapports de comptabilité administrative réalisés à la Cour.

[61]

« Rapport sur les réformes à apporter à la présentation du Budget en vue de faire ressortir le coût et le rendement des services publics », AN F60 939. Sur la pensée budgétaire d’Ardant, voir Ardant (G.), « Les fondements économiques et sociaux des principes budgétaires », Revue de Science et de législation financière, 1949 et SAEF 5A182 pour les années 1945 et 1946.

[62]

Conférence ENA 1949; correspondance avec Pierre Mendès France le 6 février 1949 (archives Mendès France).

[63]

Bonnefous (E.), La réforme administrative, PUF, 1958, p. 96-98.

[64]

Ibidem, p. 129-133.

[65]

L’année 1955 est l’année de toutes les innovations : un bureau E2 sur les coûts et rendements des services publics est créé à la direction du budget; la circulaire de la direction du budget du 25 novembre 1955 expose comment calculer le coût et le prix de revient des services de l’État et demande de fournir des études chiffrées ; au sein du budget des charges communes, un fonds géré par E2 est créé pour « l’amélioration de la productivité des services administratifs ». Cf. Descamps (F.), « Roger Goetze et la direction du Budget », op. cit.

[66]

L’article 52 dispose qu’une annexe présentera le « coût des services par grandes fonctions et les éléments qui permettront d’apprécier leur activité ». Sur la direction du budget, La direction du Budget face aux grandes mutations des années 1950, acteur ou témoin, CHEFF, 1998, p. 129-239 et Descamps (F.), « Roger Goetze et la direction du Budget », op. cit.

[67]

La présentation fonctionnelle du budget et des coûts des services perdurera néanmoins sous la forme d’une annexe à la loi de finances, remplissant un rôle essentiellement d’information et de pédagogie vis-à-vis du Parlement et de l’opinion.

[68]

L’article 76 de l’ordonnance du 4 février 1959 portant loi de finances rectificatives crée la commission de réforme administrative chargée de rationaliser les structures administratives et de réduire le coût du fonctionnement des services publics, annoncée dans le plan de redressement économique et financier de décembre 1958.

[69]

Sur les projets de réorganisation qui se sont succédés de 1948 à 1958, voir Margairaz (M.), François Bloch-Lainé..., op. cit., et Descamps (F.), « François Bloch-Lainé et la réforme de l’État », op. cit.

[70]

SAEF, 5A182. La Cour des comptes elle-même reconnaît la valeur ajoutée du CCE : « Dans l’ensemble, la collaboration avec le Comité d’enquête a bénéficié au contrôle de la Cour, en l’élargissant, en le vivifiant et en lui fournissant une connaissance plus exacte du fonctionnement réel des services dans le temps et dans l’espace », Rapport Public, 1948, p. 102.

[71]

Conférences ENA 1949. Ardant, bien conscient des freins au changement – il parle « d’incompréhension, de révolte et de scandale » de la part de l’administration –, mise sur les nouvelles générations de hauts-fonctionnaires formés à l’ENA.

[72]

Ardant, dès la fin 1946, souligne que « leur action s’est constamment heurtée à des difficultés d’ordre politique inhérente à l’hétérogénéité du Gouvernement. Souvent les ministères d’une provenance politique autre que celle du chef de gouvernement rendent le travail de l’enquêteur difficile sinon impossible, ralentissant ainsi le rythme de leurs travaux », AN, F60 939.

Résumé

Français

Créé par le décret du 6 août 1946, le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics apparaît comme le produit de la réforme administrative des années trente et comme le dernier-né d’une longue lignée des Commissions d’économies budgétaires, inaugurée aux lendemain du premier conflit mondial. Et de fait, il aurait bien pu n’être que cela : une Commission de la hache ou de la guillotine de plus. C’était compter sans Gabriel Ardant, haut-fonctionnaire modernisateur de l’aprèsguerre, inspecteur des finances passionné de productivité, et sans les ambitions qu’il a su communiquer à son Comité central d’enquête. Par la rénovation de l’enquête sur place, par l’adoption du calcul du prix de revient des services et par la multiplication des études d’organisation dans les administrations, il a contribué à l’émergence d’une culture et d’une expertise gestionnaire au sein de l’administration, à la constitution d’une science administrative empirique au sein de l’État et a tenu lieu d’organe permanent de la réforme administrative à une époque où il n’en existait pas.

English

The Creation of the Central Inquiry Committee on the Costs and Benefits of Public Services : 1946-1950 Created by Government Decree on 6 August 1946, the Central Inquiry Committee on the Costs and Benefits of Public Services (Comité central d’enquête, CCE) reflected the administrative reforms of the 1930s and was the latest in a long line of budget savings committees established after the First World War. It might have been just another axe-wielding spending committee, had it not been for Gabriel Ardant – senior civil servant, post-war moderniser, Inspector of Finances and productivity enthusiast – and the purpose he managed to give it. By reforming on-site inquiries, introducing service cost calculations and increasing the number of studies on the organisation of government departments, he contributed to the development of a management-oriented culture and expertise within public administration. He also helped to develop an empirical approach to administrative science within the State and was a constant advocate of administrative reform at a time when there was none.

Plan de l'article

  1. LA CRÉATION DU CCE : ABOUTISSEMENT OU INNOVATION ?
    1. Les héritages de l’entre-deux-guerres
    2. La création du CCE en 1946
  2. LES AMBITIONS DE GABRIEL ARDANT : FAIRE DU CCE UN ORGANE PERMANENT DE LA RÉFORME ADMINISTRATIVE ?
    1. G. Ardant, un modernisateur de l’administration ?
    2. Analyses et principes de G. Ardant
    3. Nouvelles méthodes de travail et nouveaux objectifs
  3. L’ORGANISATION DU TRAVAIL AU CCE
    1. L’implication de la Cour des comptes
    2. Organisation des missions et des enquêtes
  4. RÉSULTATS ET BILAN DES TRAVAUX DU CCE EN 1950
    1. Les premiers travaux 1946-1948 et les premiers fruits
    2. Des « suites » à plus long terme

Pour citer cet article

Descamps Florence, « La création du comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics : 1946-1950 », Revue française d'administration publique 5/ 2007 (Hors série), p. 27-43
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2007-5-page-27.htm.
DOI : 10.3917/rfap.001.0027


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