Vous consultezL’administration et l’évaluation du service public de la justice, vu du conseil de l’Europe

AuteursPhilippe Boillat du même auteur

Stéphane Leyenberger du même auteur

DU PRINCIPE FONDAMENTAL DE L’INDÉPENDANCE DES JUGES AU DÉVELOPPEMENT NÉCESSAIRE DES POLITIQUES PUBLIQUES DE LA JUSTICE EN EUROPE

4 Les articles 5 et 6 de la Convention européenne des droits de l’homme[2] [2] Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des...
suite sont le socle juridique sur lequel l’Europe a construit et consolide le principe fondamental de l’indépendance du pouvoir judiciaire, pilier de l’État de droit. Ce principe est placé sous le contrôle intransigeant de la Cour européenne des droits de l’homme qui, en plusieurs décennies, a développé une jurisprudence claire et constante en la matière[3] [3] Edel (F rédéric), La durée des procédures civiles et...
suite. Par ailleurs, le Comité des ministres, l’Assemblée parlementaire et le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe font de l’indépendance des juges l’une des clés de voûte de leurs politiques pour développer le corpus normatif européen, soutenir les réformes institutionnelles et législatives dans les É tats membres et suivre le respect des engagements pris par ces É tats lors de leur entrée dans la famille des démocraties européennes. E n outre, plusieurs programmes de coopération ciblée du Conseil de l’Europe ont pour objectifs, depuis une quinzaine d’années, d’ancrer l’indépendance du système judiciaire, notamment dans les nouvelles démocraties d’Europe centrale et orientale. Par ailleurs, le Conseil consultatif de juges européens (CCJE )[4] [4] Le CCJE est la seule instance composée exclusivement de...
suite veille au respect des principes de l’indépendance et de l’impartialité des juges, dont il a détaillé les modalités d’application dans plusieurs avis[5] [5] Voir en particulier l’avis n° (2001) du CCJE à l’attention...
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5 Ces principes fondamentaux étant posés et protégés, encore faut-il les confronter aux réalités du fonctionnement du système judiciaire. Ainsi le Conseil consultatif de juges européens affirme dans son avis n°1 (2001) à propos des juges : « leur indépendance n’est pas une prérogative ou un privilège octroyé dans leur propre intérêt, mais elle leur est garantie dans l’intérêt de la prééminence du droit et de ceux qui recherchent et demandent justice ». P oser la question de l’administration de la justice conduit donc à s’interroger sur le lien entre justice et société ainsi que sur ce rôle essentiel du juge : produire du lien social.

6 La justice est un service public. Un service public certes tout à fait à part, dont l’administration peut être partagée entre différents acteurs appartenant aux trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, mais dont la production – les jugements – ne peut relever que du seul juge. Cette spécificité ne l’affranchit toutefois pas de certaines exigences posées par la relation avec le politique et avec le citoyen. E n posant la question de l’efficacité de la justice, on s’inscrit dans une démarche de politique publique, où interviennent les décideurs publics (ministères de la justice, parlements), les institutions judiciaires (conseils de la justice, tribunaux) et les justiciables-contribuables, et où sont concernés les moyens (budgets, personnels, équipements), les processus et les relations entre les acteurs. Il faut donc considérer l’interaction entre les magistrats, les professionnels du droit et les justiciables, organisée par des systèmes, des règles, des procédures, et financée par les deniers publics.

7 Les normes européennes en matière de justice développées au sein du Conseil de l’Europe conduisent à une même évidence : il ne suffit pas d’avoir jugé de manière indépendante pour avoir jugé bien. Ainsi la Convention européenne des droits de l’homme ne se limite-t-elle pas, dans son article 6, à exiger des États contractants qu’ils garantissent l’indépendance et l’impartialité des tribunaux. Il demande aussi qu’ils organisent le système de manière à ce que chacun puisse voir sa cause entendue « dans un délai raisonnable ». Ce dispositif est précisé par la jurisprudence de la Cour de Strasbourg et complété par plusieurs recommandations du Comité des ministres aux É tats membres qui concernent les procédures[6] [6] R ecommandations Rec (84)5 sur les principes de procédure...
suite, l’accès au juge[7] [7] R ésolutions Res (76)5 concernant l’assistance judiciaire...
suite, le fonctionnement des tribunaux[8] [8] Recommandations Rec (86)12 relative à certaines mesures...
suite et le rôle des acteurs du système judiciaire[9] [9] R ecommandations R ec (94)12 relative à l’indépendance,...
suite. De son côté, le Conseil consultatif de juges européens a défini des principes en matière de financement des juridictions, de responsabilité des juges, de célérité des procédures et de relations entre la justice et la société[10] [10] A vis du CCJE à l’attention du Comité des ministres...
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8 La croissance exponentielle du nombre d’affaires portées devant la Cour européenne des droits de l’homme, principalement motivées par des dysfonctionnements de la justice, montre la nécessité de poursuivre les réformes des systèmes judiciaires nationaux. Le Conseil de l’Europe est ainsi résolument entré dans cette logique visant à promouvoir l’efficacité et la qualité des systèmes judiciaires, au service des citoyens européens, sans jamais faire de concession au principe fondamental de l’indépendance du juge.

9 La 20e conférence des ministres européens de la justice, réunie à Budapest en juin 1996, a ainsi abordé la question du rapport coût / efficacité de la justice, et s’est montrée soucieuse du nombre croissant de recours motivés par les délais excessifs des procédures judiciaires déposés devant la Cour européenne des droits de l’homme : le Comité des ministres est invité à « formuler des propositions en vue d’améliorer l’efficacité [de la justice] » et à « identifier les principales causes de retards injustifiés dans les procédures civiles, pénales et administratives et de considérer les coûts pour les parties ainsi que pour l’État »[11] [11] Résolution n° 1 relative aux mesures visant à...
suite. La 23e conférence de Londres, en juin 2000, marque une nouvelle évolution vers une approche centrée sur les politiques publiques de la justice, destinée à améliorer l’administration du système et à renforcer la confiance des citoyens dans leur justice. Les ministres des États membres du Conseil de l’Europe conviennent que « rendre la justice au XXIe siècle » demande de conduire des politiques soucieuses « d’éviter les retards, de mettre en place des moyens modernes d’assurer la consultation juridique et de moderniser les tribunaux ». Ils insistent sur la nécessité de « faire des efforts permanents pour rapprocher la justice des citoyens et d’améliorer l’efficacité et le fonctionnement des procédures judiciaires, tout en tenant compte des besoins propres à chaque juridiction » et de « développer les services offerts ». Ils soulignent que « la mise en œuvre réussie d’une stratégie visant à améliorer l’efficacité et le fonctionnement du système judiciaire en Europe exige des États qu’ils s’engagent résolument à coopérer afin de trouver des solutions à leurs problèmes communs » et décident « de prendre toutes les mesures nécessaires aux niveaux national et international, pour améliorer l’efficacité et le fonctionnement du système judiciaire, en réduisant les délais, en explorant d’autres moyens d’assurer la consultation et l’assistance juridiques, ainsi qu’en développant l’usage des systèmes des technologies de l’information dans l’administration et le fonctionnement de la justice »[12] [12] Résolution n° 1 « Rendre la justice au XXIe...
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10 Il est ainsi clairement posé qu’il n’y a pas de bonne justice, aussi indépendante soit-elle, si la justice n’est pas tournée vers les justiciables. Des systèmes judiciaires indépendants, efficaces et accessibles sous-tendent et renforcent l’É tat de droit sur lequel reposent les démocraties européennes.

11 Ce qui pouvait apparaître comme tabou pour certains est en train d’évoluer, parfois sous la pression des magistrats eux-mêmes : le juge est appelé à descendre de son piédestal pour aller à la rencontre du citoyen et à reconnaître qu’il a des obligations vis-à-vis de la communauté. Mais il en va avant tout de la responsabilité du législateur et des gouvernements, invités à conduire des politiques publiques plus ambitieuses, tant en termes de moyens mis au service des systèmes judiciaires qu’en matière d’innovations dans les modalités et procédures régissant l’administration des tribunaux.

La Commission européenne pour l’efficacité de la justice

12 C’est conscient du devoir du Conseil de l’Europe de soutenir ses États membres dans le développement des politiques publiques de la justice au service des citoyens européens que le Comité des ministres a créé la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) à la fin de l’année 2002[13] [13] Résolution R es (2002)12 du Comité des ministres établissant...
suite. T rois objectifs ont présidé à la création de cette nouvelle commission intergouvernementale : i) proposer aux États membres du Conseil de l’Europe des solutions pragmatiques en matière d’organisation judiciaire, en tenant pleinement compte des usagers de la justice; ii) faciliter la mise en œuvre effective des instruments du Conseil de l’Europe relatifs au fonctionnement de la justice, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice peut être vue comme un « service après-vente » des normes européennes en matière de justice et iii) contribuer à désengorger la Cour européenne des droits de l’homme en appliquant le principe selon lequel il vaut mieux prévenir que guérir et en offrant aux décideurs publics des solutions effectives pour améliorer en amont le fonctionnement des systèmes judiciaires nationaux, limiter les violations du droit à un procès équitable dans un délai raisonnable et, partant, les recours devant la Cour de Strasbourg.

13 Instance innovante, composée d’experts (magistrats, fonctionnaires du ministère de la justice ou universitaires) représentants les quarante-sept États membres du Conseil de l’Europe[14] [14] La CEPEJ est actuellement présidée par Fa usto de Santis,...
suite, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice est aujourd’hui tournée vers des préoccupations concrètes du fonctionnement quotidien du service public de la justice. Ses travaux ont été soutenus par les chefs d’État et de gouvernement des États membres du Conseil de l’Europe qui, réunis à Varsovie en mai 2005 dans le cadre de leur 3e Sommet, ont « décidé de développer les fonctions d’évaluation et d’assistance de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice [… ] afin d’aider les États membres à rendre la justice avec équité et rapidité »[15] [15] Plan d’action du 3e sommet des chefs d’É...
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CONNAÎTRE LE FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE

Évaluer le fonctionnement des systèmes judiciaires européens

14 Si on a l’ambition de réformer l’administration de la justice et de construire des politiques publiques efficaces, il convient, au préalable, de connaître en profondeur le fonctionnement du système, pour être ensuite capable de conduire une analyse et enfin proposer des solutions d’ordre juridique, administratif et organisationnel. C’est précisément le parcours de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice dans son processus d’évaluation des systèmes judiciaires des États membres du Conseil de l’Europe.

15 Si les questions de lenteur de la justice, de difficultés d’accès au juge ou, plus généralement, la « crise du système judiciaire » sont régulièrement discutées dans de multiples enceintes européennes, il sied de constater que, jusqu’alors, les analyses étaient rarement étayées par des éléments chiffrés concrets, faute de statistiques suffisamment précises et comparables d’un pays à l’autre.

16 Les sceptiques ont pu dire qu’il s’agissait là d’une mission impossible compte tenu des différences de traditions juridiques et judiciaires entre États européens. Peut-on comparer un magistrate britannique à un juge d’instance français ? Une procédure inquisitoire à une procédure accusatoire ? Un système d’administration de la justice centralisé au sein d’un ministère à un système où interviennent différentes collectivités territoriales ou des instances gérées directement par le pouvoir judiciaire ? Certes, les systèmes de justice sont différents entre les États membres du Conseil de l’Europe : chaque État a son histoire, son organisation sociale et économique, qui se reflètent dans l’organisation de sa justice et qu’il convient de respecter – il n’appartient pas au Conseil de l’Europe d’essayer d’harmoniser l’organisation judiciaire des États membres. Mais cette diversité, qui fait aussi la richesse de notre continent, n’est pas une raison valable pour ne rien tenter lorsqu’on voit s’accumuler au greffe de la Cour européenne des droits de l’homme des affaires démontrant que les systèmes judiciaires souffrent de maux similaires aux quatre coins de l’Europe.

17 La Commission européenne pour l’efficacité de la justice a fait le pari de mettre au point, à partir de 2003, une grille de lecture d’un système judiciaire applicable à l’ensemble des É tats européens. Ce questionnaire compte aujourd’hui près de 130 questions relatives aux moyens financiers et en personnels de la justice, à l’organisation des tribunaux, aux procédures judiciaires, à l’organisation des professions de la justice et aux relations avec les usagers. Il a été élaboré par étapes successives, chacune s’appuyant sur les leçons tirées de l’expérimentation précédente pour faire en sorte d’obtenir des réponses exploitables sur un plan comparatif. Ainsi, par exemple, l’expérience a montré qu’on ne peut se contenter de dénombrer dans chaque pays le nombre de juges pour pouvoir tirer des conclusions utiles au plan européen, mais que, si l’on parvient à différencier les juges professionnels à temps plein, les juges professionnels occasionnels et les juges non professionnels, il devient alors possible de dégager des informations précieuses quant aux choix opérés par les différents États pour dire le droit. De même faut-il s’entendre précisément sur les différents postes budgétaires qu’on inclut ou non dans le montant alloué par l’État au fonctionnement des tribunaux pour pouvoir tirer des conclusions opérationnelles relatives à l’effort financier réellement consenti par l’État en matière de justice.

18 À partir d’expériences pilotes, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice est parvenue à stabiliser sa grille de lecture pour pouvoir se lancer dans un exercice régulier d’évaluation du fonctionnement de la justice en Europe, permettant à la fois des comparaisons entre pays et des mesures des évolutions dans le temps, au sein d’un même pays ou groupe de pays. A ucune initiative de ce type et de cette ampleur n’avait jamais été menée dans le domaine de la justice. Il s’agit d’un processus unique en Europe, tant par la méthodologie mise en œuvre – aujourd’hui largement reconnue par la communauté juridique et scientifique – que par le champ des informations collectées et analysées.

19 L’édition 2006 du rapport Systèmes judiciaires européens permet d’avoir une photographie précise du fonctionnement des systèmes judiciaires de quarante-cinq É tats européens[16] [16] Série « Les études de la CEPEJ », Conseil de l’Europe,...
suite. Ce rapport offre aux décideurs publics, aux praticiens du droit, aux chercheurs et à tout citoyen-justiciable des données qualitatives et quantitatives, en même temps que les premiers éléments pour une analyse plus approfondie. On y trouve des tableaux comparatifs assortis de commentaires dans des domaines essentiels pour comprendre le fonctionnement de la justice, faire ressortir des indicateurs communs capables de l’évaluer, saisir les grandes tendances, identifier les difficultés et orienter les politiques publiques de la justice vers davantage de qualité, d’équité et d’efficacité, au bénéfice des citoyens. P our ne donner que quelques exemples, ce rapport analyse la durée moyenne d’une procédure de divorce, le montant du budget public consacré à l’aide judiciaire ou au ministère public, le montant du salaire du juge par rapport au salaire moyen national ou encore le nombre de procédures disciplinaires à l’encontre des avocats ou des agents d’exécution.

20 Grâce à la « grille d’évaluation des systèmes judiciaires » qu’elle a mise en place, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice dispose désormais d’une véritable clé de lecture du fonctionnement de la justice en Europe. Ce travail s’inscrit dans une perspective dynamique, les rapports étant désormais publiés à intervalles réguliers[17] [17] Le prochain rapport d’évaluation des systèmes judiciaires...
suite.

21 Mais en livrant un tel rapport, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice n’a rempli que la première partie de sa mission. Il s’agit ensuite d’en tirer des conclusions utiles. Ce rapport est donc, dans un deuxième temps, source de réflexions, destiné à proposer aux décideurs publics des outils concrets pour le développement des politiques judiciaires. A ussi des études ciblées analysant en profondeur des résultats présentés dans le rapport ont-elles été conduites par des équipes de recherche, supervisées par les experts de la Commission en matière d’accès à la justice[18] [18] Centre de recherche de droit privé (CRDP) de la Faculté...
suite, d’administration et gestion des systèmes judiciaires[19] [19] Observatoire des mutations institutionnelles et juridiques...
suite, d’utilisation des technologies de l’information dans les tribunaux[20] [20] Institut de recherche sur les systèmes judiciaires du Centre...
suite, de formation des magistrats[21] [21] É tude coordonnée par le Service de l’organisation et...
suite et d’exécution des décisions de justice[22] [22] Centre de recherche de droit privé (CRDP) de la Faculté...
suite. La Commission s’inscrit donc dans un processus continu, où alternent phases de connaissance et phases d’analyses.

22 Ce travail d’évaluation des systèmes judiciaires est également suivi au sein de l’Union européenne, car il constitue un élément essentiel de la confiance mutuelle entre systèmes judiciaires de l’Union, indispensable pour la bonne application des instruments communautaires de coopération juridique. Ainsi il a été rappelé que, au sein des institutions de Bruxelles, la Commission européenne s’appuierait sur ce processus d’évaluation pour ses propres besoins d’évaluation et de développement de politiques visant à améliorer le fonctionnement de la justice dans les États de l’Union[23] [23] Intervention de M. Franco Frattini, vice-président de la...
suite. Le renforcement de la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne dans ce domaine a notamment été recommandé par le Premier ministre du Luxembourg, Jean-Claude J uncker, dans son rapport sur la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne[24] [24] Rapport de J ean-Claude J uncker, Premier ministre du Luxembourg,...
suite.

Connaître les délais des procédures

23 Dans le cadre de ce processus d’évaluation, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice a noté que peu d’États européens sont capables de fournir des données chiffrées précises concernant les délais de procédure pour des types d’affaires spécifiques (par exemple un divorce sans consentement mutuel ou un vol avec violence). En effet, seule une quinzaine d’États ont pu fournir en 2006 des réponses pertinentes aux questions de la grille d’évaluation relatives à la durée des procédures. Or les délais excessifs des procédures judiciaires sont la première cause de requêtes portées devant la Cour européenne des droits de l’homme et concernent une grande majorité des États européens. La question de la gestion du temps judiciaire doit donc figurer parmi les préoccupations centrales des politiques publiques de la justice en Europe. Mais comment porter remède à un mal sans pouvoir poser au préalable un diagnostic suffisamment précis ?

24 La Commission européenne pour l’efficacité de la justice a ainsi entrepris au début de l’année 2007 de mettre sur pied, en son sein, un Centre d’étude et d’analyse de la gestion du temps judiciaire, dénommé Centre Saturn[25] [25] Study and Analysis of T ime Use Research Network (SATURN). ...
suite. Cet observatoire des délais judiciaires a pour objectif de définir des méthodes homogènes de calcul de la durée des procédures et de collecter les informations pertinentes, par type d’affaires, afin d’améliorer la connaissance et la prévisibilité des délais judiciaires, tant à des fins de politiques publiques que pour l’information des justiciables[26] [26] Voir www. coe. int/ cepej. ...
suite.

PROMOUVOIR UNE MEILLEURE ADMINISTRATION DE LA JUSTICE DANS LES ÉTATS EUROPÉENS

Vers des délais de procédure prévisibles et optimaux

25 La Commission européenne pour l’efficacité de la justice a pris le parti d’aborder la question du temps judiciaire davantage sous l’angle de la prévisibilité du temps de l’action des tribunaux que sous le seul aspect de la limitation de la durée de la procédure. En effet, les justiciables européens sont capables de comprendre qu’une justice bien rendue nécessite un certain temps, à condition d’avoir une idée approximative de cette durée avant d’initier un recours auprès d’un tribunal civil, commercial ou administratif, ou au moment d’être poursuivi dans le cadre d’une action pénale.

26 Le programme-cadre intitulé « Un nouvel objectif pour les systèmes judiciaires : le traitement de chaque affaire dans un délai optimum et prévisible » a été adopté par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice dans cet esprit en 2004[27] [27] Voir document CEPEJ (2004)19Rev2. ...
suite. Il propose une approche renouvelée et pragmatique du traitement des lenteurs des procédures judiciaires, à travers dix-huit lignes d’action relatives à l’organisation des juridictions et au rôle des institutions de l’État, aux procédures judiciaires et au rôle des acteurs du système judiciaire.

27 Si les mesures préconisées s’adressent avant tout aux institutions chargées d’administrer la justice, la Commission a essayé pour sa part de contribuer à leur mise en œuvre en produisant des outils de connaissance et d’application pratiques destinés aux décideurs publics et aux praticiens de la justice. Deux études relatives à la gestion du temps dans les tribunaux des pays d’Europe du Nord[28] [28] Smolej (M. ) et J ohnsen (J. T. ) « La gestion du temps dans...
suite et à l’analyse des délais à partir de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme[29] [29] Calvez (F. ), « Analyse des délais judiciaires dans les...
suite ont ainsi été publiées. Par ailleurs, une Checklist pour la gestion du temps[30] [30] Voir Document CEPEJ (2005)12Rev. ...
suite a été mise à disposition des législateurs, juges et personnels administratifs des tribunaux de tous les États membres : il s’agit d’une liste de questions à usage interne visant à faciliter l’obtention de l’information nécessaire et à analyser la durée des procédures judiciaires au niveau d’une juridiction en vue de réduire les délais excessifs, d’assurer l’effectivité des procédures et d’assurer la transparence et la prévisibilité nécessaires aux usagers de la justice. Sûre qu’une meilleure gestion du temps judiciaire passe aussi par l’échange d’expériences entre États et entre juridictions, la Commission a également préparé un Compendium de bonnes pratiques[31] [31] Voir Document CEPEJ (2005)13. ...
suite destiné à mettre en lumière des exemples concrets, parfois appliqués isolément à l’échelle d’un tribunal ou du ressort d’une cour d’appel, de pratiques procédurales et administratives ou de règles d’organisation appliquées avec succès pour contrôler la durée des procédures. Cet outil pragmatique sera régulièrement complété et actualisé par de nouvelles pratiques novatrices signalées par les tribunaux européens ou d’autres instances compétentes.

Promouvoir et mesurer la qualité de la justice : jusqu’où peut-on aller ?

28 En évaluant le fonctionnement des systèmes judiciaires et en développant des mesures et outils destinés à améliorer l’efficacité de la justice, la Commission n’a pas la prétention d’avoir pleinement appréhendé la question complexe de la qualité de la justice. Or, si la justice est un service public, les justiciables (qui sont non seulement détenteurs de la souveraineté mais également des contribuables) peuvent légitimement être en attente de qualité.

29 Il est vrai qu’introduire la notion de qualité comme une exigence des politiques publiques de la justice peut conduire, à une démarche « qui évoque immédiatement à l’esprit le monde de l’entreprise, de la production et du management... » et qui amène à se demander si « l’obsession de la qualité, après être passée de l’entreprise aux administrations publiques, par le biais du nouveau management public [ne serait pas] en train de gagner le cercle (de qualité) de la justice ? »[32] [32] Benoît F rydman, directeur du Centre Perelman de philosophie...
suite. Le concept de qualité de la justice est de plus en plus discuté dans les différents forums européens. On a voulu y voir le « signe d’une évolution, d’un changement dans la manière dont nous appréhendons la justice et l’institution judiciaire qui la rend au quotidien »[33] [33] Ibid. ...
suite. On s’accorde volontiers, et à raison, sur la nécessité d’appeler les pouvoirs publics à centrer leurs politiques sur la qualité des services offerts aux citoyens. Des questions qui pouvaient paraître déplacées il y a moins d’une dizaine d’années sont aujourd’hui portées sur la place publique. Ainsi, par exemple, l’Union européenne des greffiers de justice et Rechtspfleger (UER) a-t-elle invité la Commission à réfléchir à la pertinence d’introduire des normes de type « ISO » pour les tribunaux[34] [34] F ortier (Vincente), « L’applicabilité de la norme...
suite.

30 Pourtant, comme cela a été souligné, les discussions ne s’aventurent que rarement sur le terrain de la définition de la qualité de la justice : « Il est assez facile de parler des qualités et des défauts de la justice. Les citoyens et les professionnels ont sur ce sujet des idées puisées dans leurs expériences personnelles ou fondées sur les réactions que suscitent les dysfonctionnements judiciaires. Lenteur, coût, distance, complexité sont les défauts de la justice toujours rappelés. Indépendance et compétence lui sont parfois reconnues. Mais donner une définition du concept de qualité de la justice est beaucoup plus difficile »[35] [35] André Potocki, conseiller à la Cour de cassation, ancien...
suite.

31 Cela tient sans doute au fait que la notion de « qualité de la justice » est la synthèse complexe de facteurs nombreux, relevant de plans différents et qui ne peuvent tous être saisis par les mêmes outils. Agir sur la qualité demande donc d’appréhender un concept globaI et définir des indicateurs, sans empiéter sur le principe fondamental de l’indépendance du juge. C’est par exemple ce que souligne le Conseil consultatif des juges européens dans son avis n° 6 en indiquant que « l’évaluation de la « qualité » de la justice (c’est-à-dire le travail fourni par le système judiciaire dans son ensemble ou par chaque tribunal ou groupe local de tribunaux) ne devrait pas être confondue avec l’appréciation des capacités professionnelles de tel ou tel juge »[36] [36] A vis n° 6 (2004) du CCJE sur le procès équitable...
suite.

32 Peut-on, par exemple, mesurer la qualité d’un système sans mesurer la qualité de ce qu’il produit, c’est-à-dire des décisions de justice prise par un juge indépendant ? Notre intention n’est pas d’apporter ici une réponse à cette question, qui devrait faire l’objet d’un avis officiel du Conseil consultatif des juges européens d’ici la fin de l’année 2008[37] [37] « La qualité des décisions de justice », Colloque...
suite, mais simplement de souligner à travers cet exemple la complexité du débat au regard du principe d’indépendance et des impératifs de bonne administration de la justice.

33 Il n’entre pas dans la mission de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice d’élaborer une théorie de la qualité de la justice ou de la définir. E n revanche, elle vise à promouvoir la qualité au sein des systèmes judiciaires et de donner aux décideurs publics et aux praticiens de la justice des outils concrets pour améliorer la qualité de leur propre système, en tenant compte de leurs spécificités. La Commission a donc choisi de mettre en avant la diversité des constituants qui font la qualité de la justice, de manière pratique, en considérant les différents auditoires de la justice; les parties, les témoins, les victimes, les citoyens ou les professionnels de la justice n’ayant pas forcément les mêmes attentes en terme de qualité. Cette approche permet de rechercher (ou d’élaborer) et d’utiliser des outils d’évaluation adaptés à chacun de ces foyers de qualité. La Commission européenne pour l’efficacité de la justice travaille donc actuellement, avec l’appui d’un groupe de travail spécifique, à proposer des outils pour promouvoir la qualité en privilégiant ceux qui apparaîtront simples à mettre en oeuvre et dont les résultats pourront être présentés de façon aisément compréhensible, y compris par les citoyens. Rechercher l’exhaustivité serait se condamner à la complexité et limiter l’exercice aux seuls professionnels. Ont donc été retenus pour les travaux en cours les points-clefs, qui conditionnent le bon fonctionnement de la justice et l’adhésion des citoyens à son action[38] [38] Le Groupe de travail de la CEPEJ pour la qualité de la...
suite.

SE RAPPROCHER DES USAGERS DU SYSTÈME JUDICIAIRE

34 Le développement des politiques publiques de la justice doit conduire à renforcer des systèmes judiciaires au service des justiciables, des citoyens et de la communauté. Il convient donc d’essayer, dans la mesure du possible, de tenir davantage compte des usagers de la justice dans le cadre des réformes envisagées.

Ancrer l’action dans la réalité quotidienne du fonctionnement de la justice

35 La Commission européenne pour l’efficacité de la justice vise en premier lieu à associer les professionnels de la justice au développement des mesures et outils qu’elle développe. Les organisations professionnelles internationales et européennes de magistrats, d’avocats, de greffiers et d’huissiers de justice, de même que les réseaux européens des conseils de la justice et des instances de formation judiciaire bénéficient du statut d’observateur auprès de la Commission, et participent activement à ses travaux. La Commission est également à l’écoute des organisations professionnelles et syndicales nationales, qui deviennent des interlocuteurs réguliers.

36 E n outre, afin d’ancrer ses travaux dans la réalité du fonctionnement quotidien de la justice et en vérifier la pertinence par rapport aux attentes des professionnels de la justice, la Commission a mis sur pied un « réseau de tribunaux-référents ». Les États ont été invités à désigner une ou deux juridictions « de pointe » en matière d’administration de la justice. Ces juridictions, qui se réunissent à intervalles réguliers, participent au développement des mesures définies par la Commission et contribuent à l’élaboration de ses outils; leurs expériences et pratiques innovantes en matière de gestion des délais de procédure ont par exemple été à la base du Compendium de bonnes pratiques, mentionné précédemment. Elles ont également accepté de servir de laboratoire pour vérifier in vivo l’adéquation de certaines mesures prises par la Commission avec la pratique judiciaire : la Checklist pour la gestion du temps judiciaire, mentionnée ci-dessus, est ainsi actuellement en phase de test.

Rapprocher les citoyens de leur système de justice

37 La Commission s’adresse enfin aux destinataires des politiques publiques de la justice, c’est-à-dire les citoyens-justiciables. Des actions concrètes leur sont directement destinées pour leur permettre de mieux comprendre le fonctionnement de leur système judiciaire et renforcer ainsi la confiance qu’ils lui portent.

38 C’est l’objectif de la « journée européenne de la justice », lancée conjointement par le Conseil de l’Europe et la Commission européenne en 2003 et célébrée depuis le 25 octobre de chaque année. Les gouvernements, les juridictions nationales et l’ensemble des acteurs du monde judiciaire sont invités à prendre part à cette journée et à organiser des événements destinés à mieux faire connaître le fonctionnement de la justice aux européens et les moyens de faire valoir leurs droits.

39 Dans le cadre de cette journée, le Conseil de l’Europe et la Commission européenne ont lancé, en 2005, le prix européen « la balance de cristal ». Ce prix vise à découvrir et mettre en lumière des pratiques innovantes et efficaces en matière d’organisation de tribunaux ou pour la mise en œuvre des procédures judiciaires, conduites au sein de juridictions en Europe. Il s’agit de porter ces initiatives à l’attention des décideurs publics et de la communauté judiciaire et contribuer ainsi à améliorer l’administration du service public de la justice. Les projets primés par un jury composé d’éminentes personnalités du monde judiciaire européen méritent qu’on s’y intéresse au moment de conclure notre propos. Ils sont en effet la preuve que les politiques publiques de la justice ne se définissent pas seulement dans les cabinets ministériels. E lles doivent également s’appuyer sur les acteurs du système judiciaire, lesquels sont les dépositaires de la bonne administration de la justice, parce qu’ils sont responsables de l’application des règles, parce qu’ils sont en contact quotidien avec les justiciables.

40 Lauréate du concours 2005, la cour d’appel de Rovaniemi a établi pour l’ensemble de son ressort (neuf tribunaux d’instance et la cour d’appel) des commissions de qualité. La juridiction d’appel la plus septentrionale de la Finlande vise ainsi à systématiser le dialogue entre juges et autres acteurs du procès pour améliorer la qualité des décisions : les magistrats du ressort sont répartis en groupes de travail qui étudient les procédures engagées devant divers tribunaux d’instance, formulent des recommandations relatives aux procédures ou aux indicateurs de qualité ainsi que des propositions d’harmonisation de la pratique judiciaire. Leurs conclusions sont examinées chaque année et permettent aux magistrats de fixer en conséquence leurs objectifs pour l’année suivante, de même qu’une procédure de suivi, incluant une formation à la qualité pour chaque juge (six à huit jours par an). Les objectifs de qualité en matière civile concernent, par exemple, la gestion du dossier par le juge, l’administration des preuves, le comportement du juge à l’audience ou la mise en état d’une affaire par les parties elles-mêmes[39] [39] Voir w www. oikeus. fi/ uploads/ 6tegx. pdfou www. coe. int/ cepej...
suite.

41 La « balance de cristal » 2006 a été décernée à la cour régionale de Linz, en A utriche, pour la création en son sein d’un guichet d’information unique visant à offrir un meilleur service aux usagers[40] [40] Voir LGLinz. P Praesidium@justiz. gv. at ...
suite : en un seul lieu (où la convivialité a été poussée jusqu’à aménager un coin de jeux pour les enfants), ce guichet permet un traitement compétent et rapide de toutes les questions et requêtes des justiciables (dépôt des recours, assistance pour remplir les dossiers, renseignements sur l’avancement des procédures, rendez-vous pour les audiences, caisse pour le paiement des frais, etc.). Ce service a permis d’augmenter considérablement l’efficacité de l’accueil des justiciables et la considération portée par ces derniers à la justice. Il a été également un facteur de motivation pour l’ensemble du personnel du tribunal, pleinement investi dans ce « projet de juridiction ». Des tribunaux polonais, roumains, et même coréens se sont depuis montrés intéressés par cette initiative autrichienne.

Notes

[ 1] Le processus d’adhésion du Belarus est actuellement gelé. T ous les autres É tats européens sont membres du Conseil de l’Europe.

[ 2] Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE n° 5), ouverte à la signature le 4 novembre 1950 et entrée en vigueur le 3 septembre 1953. E lle est ratifiée par les 47 É tats membres du Conseil de l’Europe.

[ 3] Edel (F rédéric), La durée des procédures civiles et pénales dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, Éditions du Conseil de l’Europe, collection « dossiers sur les droits de l’homme », n° 16, Strasbourg, 2007.

[ 4] Le CCJE est la seule instance composée exclusivement de juges au sein d’une organisation internationale. Il est chargé de conseiller le Comité des ministres en matière de statut et de rôle des juges.

[ 5] Voir en particulier l’avis n° (2001) du CCJE à l’attention du Comité des ministres du Conseil de l’Europe sur les normes relatives a l’indépendance et l’inamovibilité des juges.

[ 6] R ecommandations Rec (84)5 sur les principes de procédure civile propres à améliorer le fonctionnement de la justice; R ec (87)18 concernant la simplification de la justice pénale; R ec (95)5 sur l’instauration de systèmes et procédures de recours en matière civile et commerciale et sur l’amélioration de leur fonctionnement ; Rec (2003)16 sur l’exécution des décisions administratives et juridictionnelles dans le domaine du droit administratif; Rec (2003)17 en matière d’exécution des décisions de justice.

[ 7] R ésolutions Res (76)5 concernant l’assistance judiciaire en matière civile, commerciale et administrative; Res (78)8 sur l’assistance judiciaire et la consultation juridique; Recommandations Rec (81)7 sur les moyens de faciliter l’accès à la justice; Rec (93)1 relative à l’accès effectif au droit et à la justice des personnes en situation de grande pauvreté; Rec (98)1 sur la médiation familiale; Rec (99)19 sur la médiation en matière pénale; Rec (2001)9 sur les modes alternatifs de règlement des litiges entre les autorités administratives et les personnes privées; Rec (2002)10 sur la médiation en matière civile.

[ 8] Recommandations Rec (86)12 relative à certaines mesures visant à prévenir et réduire la surcharge de travail des tribunaux; Rec (95)12 sur la gestion de la justice pénale; Rec (2001)2 concernant la conception et la reconception rentables des systèmes judiciaires et des systèmes d’information juridique; Rec (2001)3 sur les services des tribunaux et d’autres institutions juridiques fournis aux citoyens par de nouvelles technologies; Rec (2003)15 sur l’archivage des documents électroniques dans le secteur juridique; Rec (2003)14 sur l’interopérabilité des systèmes d’information dans le secteur de la justice.

[ 9] R ecommandations R ec (94)12 relative à l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges; R ec (2000)19 sur le rôle du ministère pu b lic dans le système de justice pénale; R ec ( 2000)21 sur la lib erté d’ex ercice de la profession d’avocat.

[ 10] A vis du CCJE à l’attention du Comité des ministres du Conseil de l’Europe n° 2 (2001) sur le financement et la gestion des tribunaux, n° 3 (2002) sur l’éthique et la responsabilité des juges, n° 6 (2004) sur le procès équitable dans un délai raisonnable, n° 7 (2005) sur « justice et société ».

[ 11] Résolution n° 1 relative aux mesures visant à assurer l’équité et l’efficacité de la justice et, en particulier, à réduire les retards injustifiés – 20e Conférence des ministres européens de la justice, 11-12 juin 1996, Budapest.

[ 12] Résolution n° 1 « Rendre la justice au XXIe siècle » - 23e conférence des ministres européens de la justice, 8-9 juin 2000, Londres.

[ 13] Résolution R es (2002)12 du Comité des ministres établissant la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ ).

[ 14] La CEPEJ est actuellement présidée par Fa usto de Santis, directeur général au sein du ministère de la justice italien.

[ 15] Plan d’action du 3e sommet des chefs d’É tat et de gouvernement des É tats membres du Conseil de l’Europe – Va rsovie, 16 – 17 mai 2005.

[ 16] Série « Les études de la CEPEJ », Conseil de l’Europe, septembre 2006.

[ 17] Le prochain rapport d’évaluation des systèmes judiciaires devrait être publié à l’automne 2008.

[ 18] Centre de recherche de droit privé (CRDP) de la Faculté de droit de Nancy, en coopération avec l’Institut suisse de droit comparé (ISDC) de Lausanne. Les différents travaux seront publiés dans la série « Les études de la CEPEJ » – Conseil de l’Europe, 2007.

[ 19] Observatoire des mutations institutionnelles et juridiques de la Faculté de droit et des sciences économiques de Limoges.

[ 20] Institut de recherche sur les systèmes judiciaires du Centre national italien de recherche (IRSIG-CNR).

[ 21] É tude coordonnée par le Service de l’organisation et du système politique (DOSP) de l’Université de B ologne.

[ 22] Centre de recherche de droit privé (CRDP) de la Faculté de droit de Nancy, en coopération avec l’Institut suisse de droit comparé (ISDC) de Lausanne.

[ 23] Intervention de M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, lors de la 7e réunion plénière de la CEPEJ, Rome, 6 - 7 juillet 2006.

[ 24] Rapport de J ean-Claude J uncker, Premier ministre du Luxembourg, à l’attention des chefs d’État et de gouvernement des États membres du Conseil de l’Europe, Conseil de l’Europe – Union européenne : une même ambition pour le continent européen, 11 avril 2006.

[ 25] Study and Analysis of T ime Use Research Network (SATURN).

[ 26] Voir www.coe.int/cepej.

[ 27] Voir document CEPEJ (2004)19Rev2.

[ 28] Smolej (M.) et J ohnsen (J.T.) « La gestion du temps dans les systèmes judiciaires : une étude sur l’Europe du nord », série « Les études de la CEPEJ », n° 2, Conseil de l’Europe, juin 2007.

[ 29] Calvez (F.), « Analyse des délais judiciaires dans les É tats membres du Conseil de l’Europe à partir de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », Série « Les études de la CEPEJ », n° 3, Conseil de l’Europe, juin 2007.

[ 30] Voir Document CEPEJ (2005)12Rev.

[ 31] Voir Document CEPEJ (2005)13.

[ 32] Benoît F rydman, directeur du Centre Perelman de philosophie du droit (Université libre de Bruxelles) et membre du Conseil supérieur de la justice belge, s’exprimait dans le cadre du colloque sur « La qualité des décisions de justice » organisé les 8 et 9 mars 2007 par l’Institut de droit public de la Faculté de droit et de sciences sociales de Poitiers – actes à paraître dans la série « Les études de la CEPEJ », Conseil de l’Europe.

[ 33] Ibid.

[ 34] F ortier (Vincente), « L’applicabilité de la norme ISO 9001 à l’activité judiciaire », in Cavrois (M.-L.), Dalle (H.), Jean (J.-P.) dir., La qualité de la justice, La documentation française, 2002, p 197.

[ 35] André Potocki, conseiller à la Cour de cassation, ancien vice-président de la CEPEJ et membre du groupe de travail de la CEPEJ sur la qualité de la justice – Document CEPEJ-GT-QUAL (2007)2.

[ 36] A vis n° 6 (2004) du CCJE sur le procès équitable dans un délai raisonnable et le rôle des juges dans le procès, en prenant en considération les modes alternatifs de règlement des litiges.

[ 37] « La qualité des décisions de justice », Colloque organisé les 8 et 9 mars 2007 par l’Institut de droit public de la Faculté de droit et de sciences sociales de Poitiers (à paraître dans « Les études de la CEPEJ », 2008).

[ 38] Le Groupe de travail de la CEPEJ pour la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL ) a commencé ses travaux au début de l’année 2007. Ses premières conclusions sont attendues au cours de l’année 2008.

[ 39] Voir w www.oikeus.fi/uploads/6tegx.pdfou www.coe.int/cepej

[ 40] Voir LGLinz. P Praesidium@justiz.gv. at

Résumé

E n créant en 2003 la Commission européenne pour l’éfficacité de la justice (CEPEJ), le Conseil de l’Europe est entré dans une logique considérant la justice comme un service public spécifique. Il ne suffit pas d’avoir jugé de manière indépendante et impartiale pour avoir bien jugé. Il s’agit d’appréhender l’indépendance et l’impartialité non comme un privilège du juge mais un droit des citoyens. Le Conseil de l’Europe développe ainsi des politiques innovantes pour analyser le fonctionnement des systèmes de justice, améliorer la gestion du temps judiciaire, promouvoir la qualité du service public de la justice et se rapprocher des usagers, sans jamais faire la moindre concession au respect des principes fondamentaux consacrés par la Convention européenne des droits de l’homme. La croissance exponentielle du nombre d’affaires portées devant la Cour européenne des droits de l’homme, principalement motivées par des dysfonctionnements de la justice, montre la nécessité de poursuivre les réformes des systèmes nationaux. Administrer et évaluer le service public de la justice devient ainsi une exigence pour les É tats européens.

PLAN DE L'ARTICLE

• DU PRINCIPE FONDAMENTAL DE L’INDÉPENDANCE DES JUGES AU DÉVELOPPEMENT NÉCESSAIRE DES POLITIQUES PUBLIQUES DE LA JUSTICE EN EUROPE
  • La Commission européenne pour l’efficacité de la justice
• CONNAÎTRE LE FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE
  • Évaluer le fonctionnement des systèmes judiciaires européens
  • Connaître les délais des procédures
• PROMOUVOIR UNE MEILLEURE ADMINISTRATION DE LA JUSTICE DANS LES ÉTATS EUROPÉENS
  • Vers des délais de procédure prévisibles et optimaux
  • Promouvoir et mesurer la qualité de la justice : jusqu’où peut-on aller ?
• SE RAPPROCHER DES USAGERS DU SYSTÈME JUDICIAIRE
  • Ancrer l’action dans la réalité quotidienne du fonctionnement de la justice
  • Rapprocher les citoyens de leur système de justice

Philippe Boillat et Stéphane Leyenberger « L'administration et l'évaluation du service public de la justice, vu du conseil de l'Europe », Revue française d'administration publique 1/2008 (n° 125), p. 55-66.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2008-1-page-55.htm.
DOI : 10.3917/rfap.125.0055.