Vous consultezChronique du secteur public économique

AuteursAndré G. delion du même auteur

Michel Durupty du même auteur

ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU SECTEUR PUBLIC

Le Rapport 2009 sur l’État actionnaire

3 Le Rapport 2009 sur l’État actionnaire commence par rappeler les missions de l’Agence des participations de l’État[1] [1] Voir Bézard (Bruno), « L’Agence des participations...
suite, en insistant sur la généralisation des principes de bonne gouvernance et sur son rôle dans les opérations en capital; il mentionne ses moyens (55 personnes et des crédits d’études d’un montant supérieur au double des rémunérations versées). L’Agence des participations de l’État a porté le périmètre de combinaison comptable des entreprises qu’elle supervise à 5l entités, représentant des actifs de 535 milliards d’euros fin 2007 contre 497 fin 2006, un chiffre d’affaires progressant de 151 milliards d’euros à 156,1 et un résultat net passant de 13,18 à 13,88 milliards d’euros, assurant à l’État un total de dividendes croissant de 4,8 à 5,6 milliards d’euros[2] [2] Il n’était que de 1,2 milliard en 2004, année de création...
suite. L’effectif total poursuit sa progression de 1 295 000 à 1 306 000 personnes. La valorisation comptable des participations cotées détenues par l’État atteint 148,7 milliards d’euros au 1er janvier 2008, après une baisse d’un cinquième en un an due à la crise mondiale, très inférieure à la baisse boursière générale.

4 Ce bilan – qui paraît signifier que l’État, tout en n’étant pas un actionnaire comme les autres, pourrait être un aussi bon sinon meilleur actionnaire – est en soi surprenant eu égard aux critiques à la mode. Mais il explique le titre plus surprenant encore du numéro du 27 novembre 2008 de la revue économique Challenges (que ses articles fiables et originaux font souvent citer dans la « Chronique ») : « Et pourquoi ne pas investir comme l’État ? », comme si l’État était devenu un modèle pour la gestion financière privée...

5 Le Rapport formule ensuite quelques observations sur la gouvernance publique et celles des entreprises : participation de membres de l’Agence des participations de l’État en tant qu’administrateurs à près de 300 conseils d’administration et à leurs comités (notamment à 130 réunions de comités d’audit), cursus de formation des administrateurs représentant l’État, application de la Charte organisant les relations des entreprises à participation publique avec l’Agence des participations de l’État. Cette application fait l’objet d’une notation en quatre points concernant les compétences et l’exercice de ces compétences par les conseils, l’existence et l’activité des comités d’audit, ainsi que des comités de la stratégie, enfin les relations avec l’Agence des participations de l’État, mesurées notamment par les reportings et les réunions communes sur des points essentiels. La note globale par rapport à la note-cible de 100 est passée de 73 en 2004, à 80 en 2006, et à 82 en 2008.

6 Les observations suivantes sont consacrées à la rémunération des dirigeants, que le rapport considère comme « une composante essentielle de la mission de l’État actionnaire », aux stratégies de développement de plusieurs entreprises (GDF-Suez, rachat de British Energy par EDF, projet de rapprochement d’Air France-KLM avec Alitalia, rachat de Geodis par la SNCF, création de la Banque postale et extension de sa gamme de produits), aux réformes du secteur public (audiovisuel, ports, infrastructures ferroviaires, installations nucléaires), à « l’actualité communautaire » (autorisation du plan de restructuration de la SNCM, dotation à France-Télévisions, retraites des fonctionnaires de La Poste, livret A, statut de La Poste et procédures diverses en cours du fait de la Commission ou devant les juridictions communautaires).

7 Enfin quelques développements sont consacrés à la mise en œuvre d’opérations en capital (notamment cession des participations dans la Semmaris et dans Dagris, fusion GDF-Suez, pacte d’actionnaires franco-italien pour STMicroélectronics, entrée au capital des Chantiers de l’Atlantique), à la présentation de l’Agence des participations de l’État dans le cadre de la LOLF, avec ses trois objectifs (veiller à l’augmentation de la valeur des participations publiques, assurer le succès des opérations de cession des participations financières, contribuer au désendettement de l’État et d’administrations publiques), ses indicateurs et les résultats. Le rapport se poursuit par la présentation entreprise par entreprise sous trois titres : « faits marquants », « analyse financière » et « perspectives ».

L’expansion du secteur public économique, phénomène international

8 Le secteur public économique connaît un regain d’intérêt considérable et inattendu (sauf sans doute pour les lecteurs de la « Chronique »), à la fois pour des raisons conjoncturelles nées de la crise et pour des raisons structurelles nées de la mondialisation. Le plus curieux dans ce regain est qu’il est paradoxalement plus sensible dans des pays considérés traditionnellement comme inspirés par le libéralisme économique que dans notre propre pays, qui s’est paradoxalement moins adonné que d’autres au « colbertisme », encore couramment critiqué certes mais qui est devenu de fait une sorte de doctrine mondiale de l’interventionnisme pragmatique.

Le soutien aux établissements et mécanismes financiers en France

9 La précédente « Chronique », suivant au plus près l’actualité, avait déjà consacré un important développement aux dispositifs français destinés à préserver les établissements financiers des conséquences de la crise financière. Il suffit donc de rappeler la recapitalisation de Dexia, banque de nationalité belge mais avec d’importants intérêts français puisqu’elle avait incorporé l’ancien « Crédit local de France », assurée par une « nationalisation internationalisée », les trois États concernés (Belgique, France et Luxembourg) en prenant la majorité et la France 25 % (État et Caisse des dépôts et consignations), outre l’apport de garanties. Elle reste la seule nationalisation dans laquelle la France ait été impliquée du fait de la crise.

10 La même « Chronique » avait décrit la création de deux sociétés. La première est la Société de financement de l’économie française (SFEF), à majorité privée (État 34 %, banques privées 66 %), ce qui écarte la qualification de dette publique de son endettement au regard des critères de Maastricht et la qualification d’entreprise publique au sens européen de la directive 80/723/CEE du 25 juin 1980, quoiqu’elle soit placée sous un contrôle d’État assez strict pour que certains y aient vu les éléments d’une telle qualification (minorité de blocage, droit de véto, présence de deux administrateurs d’État et d’un commissaire du gouvernement). Le but de la société est de faire face aux éventuels problèmes de liquidités ou de besoins de crédits à court terme grâce à des emprunts bénéficiant de la garantie de l’État.

11 Le gouvernement a décidé fin janvier 2009 de débloquer 5 milliards sur les fonds de la Société de financement de l’économie française pour soutenir les ventes d’Airbus, pour assurer des crédits-relais permettant aux compagnies aériennes clientes de ne pas se désister au cas où des resserrements de crédits les affecteraient elles-mêmes, même s’ils bénéficient déjà de garanties offertes par la Coface française ou l’allemand Hermès, car les financements bancaires représentent les deux cinquièmes de la valeur de leurs achats. Cette mesure a été accueillie avec une faveur d’autant plus grande que le soutien financier d’Airbus aux clients est actuellement plus bas que par le passé et que l’on craint que la crise entraîne l’an prochain une chute qui pourrait être de moitié des commandes, alors que déjà Bœing a enregistré deux désistements importants pour son avion dénommé Dreamliner. On peut mesurer l’enjeu au fait que les commandes mondiales en cours s’élèvent à 3 715 appareils, d’une valeur de 483 milliards de dollars. Les banques bénéficiaires du dispositif seraient d’abord celles qui sont les plus actives dans ce domaine, Calyon (groupe Crédit agricole), BNP-Paribas, Société générale, Natixis. Il est espéré que cette initiative sera suivie par les autres pays participant aux programmes Airbus, Allemagne, Espagne et Royaume-Uni.

12 La Société de financement de l’économie française a également été mise à contribution pour accorder un crédit de 500 millions d’euros en décembre aux banques de chacun des deux constructeurs d’automobiles. On peut rapprocher de ces mesures la décision du gouvernement français de demander aux assureurs-crédit, qui couvrent les deux-cinquièmes des crédits inter-entreprises, d’offrir obligatoirement une assurance complémentaire réassurée auprès de la Caisse centrale de réassurance, détenue à 100 % par l’État. On peut en rapprocher aussi la mobilisation du groupe public OSEO qui dispose de l’ex-Anvar pour favoriser les entreprises innovantes et de la Banque des petites et moyennes entreprises pour faciliter leur financement. En revanche, le plan de soutien à l’automobile de 6 milliards annoncé récemment paraît devoir reposer sur des prêts participatifs directs de l’État.

13 L’autre société est la Société française de prises de participations, qui appartient à l’État seul et doit faire, sur fonds d’emprunt garantis par l’État, des apports en fonds propres, pouvant prendre la forme de participations au capital. La « Chronique » précédente décrivait une première tranche de 10,5 milliards d’euros d’apports en fonds propres sans participation au capital au profit des six grandes banques françaises au prorata de leurs chiffres d’affaires pour bien marquer qu’il ne s’agit pas de sauvetages, Crédit agricole, BNP-Paribas, Société générale, Crédit mutuel, Caisses d’épargne, Banques populaires, moyennant une rémunération supérieure à 8 % et des engagements divers, en particulier d’accroître de 3 à 4 % par an le volume des crédits accordés, sous menace voilée d’une entrée dans le capital et la gestion.

14 Depuis lors, une deuxième tranche de même montant a été attribuée en janvier 2009, à des conditions qui ont été précisées et renforcées : l’apport irait au capital social dans le cas de BNP-Paribas, afin de renforcer son core tier one, le « cœur » des fonds propres au sens des ratios Cooke (4 % au minimum des engagements), sans toutefois encore de droits de vote. Dans le cas des Caisses d’épargne et des Banques populaires, l’État, lassé de leurs tergiversations quant à leur projet de rapprochement, a conditionné son aide, ainsi qu’une aide spéciale à leur filiale commune Natixis, très affectée par ses activités américaines, à la réalisation de ce rapprochement. Tous les bénéficiaires doivent respecter plusieurs sortes d’obligations, outre le versement de la rémunération prévue pour la première tranche : renonciation des dirigeants aux bonus, invitation à ne plus procéder à des auto-rachats d’actions et à modérer les dividendes, organisation d’un contrôle de l’emploi des fonds. Comme pour les fonds de la première tranche, les agences locales de la Banque de France doivent vérifier l’évolution des crédits accordés et un Médiateur du crédit qui reçoit les plaintes pour ce que l’on pourrait appeler des refus abusifs de crédit. Il a reçu 4 000 dossiers en deux mois, dont la majorité ont abouti à des suites favorables. Plus rigoureusement encore, le Président de la République a confié à la Cour des comptes (début février 2009) une mission exceptionnelle de contrôle du respect de l’engagement d’augmentation des crédits aux entreprises.

Les sauvetages et « nationalisations » de banques dans les autres grands pays

15 Bien plus rigoureuses ont été les mesures prises dans la plupart des autres pays, la France ayant été relativement préservée pour trois raisons : comportement raisonnable des français, en particulier à l’égard de l’endettement qui a eu de tragiques conséquences aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Espagne notamment, et qui n’ont à aucun moment cédé à la panique, comportements moins risqués des banques françaises, qui ont conservé la base solide des dépôts et se sont moins livrées aux spéculations et fonctionnement sérieux des organes de régulation contrastant avec les défaillances américaines.

16 Sur la question des mesures de sauvetage allant jusqu’à de nombreuses nationalisations effectuées aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Allemagne notamment, il y a lieu de renvoyer à l’article de André Delion publié dans le numéro précédent de la Revue intitulé « La crise financière et le retour des États »[3] [3] RFAP, no 128, p.  799-816. ...
suite. La présente « Chronique » se bornera à rappeler très brièvement les cas les plus significatifs et à actualiser cet article, car les premières séries de mesures prises par ces pays, souvent insuffisantes ou mal adaptées, ont du être suivies d’autres plus récemment.

17 La crise financière est née aux États-Unis du fait d’une défaillance générale de ses régulations financières dont les lacunes et les fautes ont laissé se développer tous les organismes et mécanismes qui sont à l’origine de la crise[4] [4] Sur les origines de la crise aux États-Unis, voir dans...
suite. L’État espéra d’abord sauver plusieurs grandes banques par des rachats d’autres banques, qu’il dut cependant aider dans plusieurs cas par des avances ou des garanties publiques (Bear Stearns, Wachovia, Merrill Lynch). Mais les deux grands établissements de financement hypothécaire, la Federal National Mortgage Association et la Federal House Loan Mortgage Corporation (dites Fanniie Mae et Freddie Mac), entités supervisées par le Governement Sponsored Entities ne durent leur survie qu’à leur recapitalisation en juillet 2008 par l’État, qui en deviendra ainsi actionnaire à presque 80 %, après avoir écarté les anciens dirigeants. À ces deux premières nationalisations, s’ajoute celle de la première compagnie d’assurances mondiale, American International Group (AIG), à hauteur de près de 80 % également, au prix d’un apport de 85 milliards de dollars qui durent par la suite être portés à 120. En revanche, le gouvernement laissa disparaître Lehman Brothers, d’une façon telle qu’il en supporta en définitive un coût bien plus élevé qu’un sauvetage du fait de la perte générale de confiance que cet abandon entraîna.

18 L’État américain dut en effet (dès fin octobre 2008) accorder 125 milliards de dollars à neuf banques, dont Citigroup et Bank of America, en passe d’absorber Merrill Lynch. Cela n’empêcha pas la continuation de détériorations qui l’obligèrent à accorder un deuxième secours de 20 milliards de dollars à Citigroup en novembre et de 20 milliards à Bank of America en janvier, outre une garantie de 118 milliards, en contrepartie d’actions de préférence assorties d’un dividende de 8 %.

19 Au Royaume-Uni le système financier était fragilisé par l’hypertrophie de la City par rapport à la base économique britannique, par ses pratiques financières risquées et par d’excessives spéculations immobilières. C’est ainsi que chuta (dès fin 2007) la première banque en Europe, Northern Rock, que le gouvernement dut nationaliser de façon d’autant plus coûteuse qu’il mit quatre mois à se décider, non sans susciter un important contentieux. En octobre 2008, il dut prendre 41 % du capital de la Royal Bank of Scotland et 43 % de celui de Lloyd Banking Group, qui résultait de la reprise de Halifax Bank of Scotland par Lloyds. Le gouvernement anglais aussi sous-estima la gravité de la situation, et il dut faire en janvier 2009 de nouveaux apports à RBF jusqu’à disposer de 70 % de son capital, assorti de la création d’une entité garantissant la reprise d’actifs risqués.

20 L’Allemagne connut d’abord une très grave crise de ses banques publiques régionales, qui obligèrent à des concentrations et à des aides des Länder et de l’État fédéral. En octobre 2008, la chute de Hypo Real Estate révéla les fragilités du système bancaire allemand et entraîna des aides à son profit qui sont en voie de se traduire par une sorte de nationalisation; par ailleurs l’altération de la situation de la Comerzbank a conduit l’État fédéral à en devenir avec 25 % le principal actionnaire; il faut encore mentionner l’existence de cautions et d’aides de la part de la Soffin, fonds public d’aide au secteur bancaire, en particulier pour faciliter la constitution d’un « champion national » par absorption de la Dresdner Bank, également en difficulté et jusqu’alors filiale d’Allianz. Le gouvernement allemand a exigé en contrepartie un plafonnement à 500 000 euros des rémunérations des dirigeants et, pendant deux ans, la suppression de leurs bonus ainsi que le versement de dividendes.

21 Bien d’autres pays ont pris des mesures comparables, y compris de nationalisation de grands établissements, comme les Pays-Bas avec Fortis Nederland, ou au moins de prise de participation comme la Belgique dans Fortis Belgique (que reprendrait BNP-Paribas en cas d’issue favorable d’un contentieux en cours).

Les recours au secteur public pour la relance économique

22 La crise financière a engendré une terrible crise économique mondiale, qui a conduit la plupart des États à prévoir des plans de relance. Ces plans sont divers du fait de la diversité des situations des États, mais aussi parce que beaucoup sont tout simplement mal conçus, faute d’une réflexion économique préalable sérieuse. Il importe de faire observer qu’un pays comme la France, où la protection sociale exceptionnellement développée amortit déjà les effets de la crise, a moins besoin de soutiens généraux à la consommation, dont d’ailleurs une partie serait perdue pour le redémarrage national dans la mesure où ils aboutiraient à un accroissement des importations et à des renforcements des épargnes[5] [5] Le plan de relance fondé sur le soutien de la consommation...
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23 Aussi les mesures déjà prises ou envisagées en France se concentrent-elles à juste titre, d’une part, sur un certain nombre de mesures sociales ciblées et, d’autre part, sur un schéma de relance par l’investissement que n’impose pas seulement le souvenir de lectures de Keynes, mais l’espoir d’un effet immédiat d’anticipation que produit une annonce d’investissement et d’un « effet multiplicateur » de sa mise à exécution. Toutefois un tel schéma de relance, à la différence des autres, nécessite, pour le mettre en œuvre, des agents économiques qui sont l’État et les collectivités locales, mais aussi les entreprises du secteur public économique; ce qui n’est vrai que des États qui auraient préservé le leur dans les domaines à forts investissements comme les transports, l’énergie et les activités stratégiques, et il n’y en a guère d’autres que la France.

24 C’est ainsi que ces entreprises ont été appelées par l’État à investir 4 milliards d’euros supplémentaires en deux ans. En 2009, EDF est censé dépenser 2,5 milliards de plus que les 4,5 milliards de 2008 notamment pour développer les énergies renouvelables, améliorer la production dans les départements d’outre-mer et moderniser les réseaux de transport et de distribution. GDF-Suez doit pour sa part investir 200 millions de plus que les 1,8 milliards d’euros déjà programmés, en particulier pour le transport et la distribution de gaz en France. Les entreprises ferroviaires se sont engagées à investir 700 millions d’euros supplémentaires en deux ans, dont 400 millions dès 2009, de façon à maintenir leur effort global d’investissement à hauteur de 2 milliards en 2009. Environ 100 millions devraient aller à l’achat de TGV (quatorze rames à deux niveaux contre onze prévues initialement), le solde servant à la rénovation des gares. À la RATP, 450 millions d’euros vont être engagés pour le renouvellement des rames de RER et la modernisation de certaines lignes, dont un tiers financé par le groupe public, les deux autres l’étant à égalité par l’État et la région Ile de France. La Poste enfin devrait accélérer le rythme de rénovation de ses bureaux, pour un montant de 600 millions que l’opérateur postal n’aurait pas investi du fait de la conjoncture économique[6] [6] Ces chiffres sont extraits du journal Les Echos du 2 février...
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Les interventions structurelles de l’État. Le Fonds stratégique d’investissement

25 La précédente « Chronique » mentionnait la participation de 49 % prise par l’État dans les Chantiers de l’Atlantique et la création d’un Fonds stratégique d’investissement dont la Caisse des dépôts et consignations détenait 51 %, à côté de l’État (49 %), doté de 20 milliards d’euros, formés de l’apport de participations appartenant aux deux partenaires et de 6 milliards de disponibilités apportées à parité. Elle citait aussi, outre l’imputation de la participation déjà citée dans les Chantiers de l’Atlantique (110 millions d’euros), la prise de 33,35 % du capital du groupe de sous-traitance aéronautique Daher (85 millions d’euros), qui lui a permis d’entreprendre depuis un investissement industriel de 250 millions d’euros. Le Président de la République a défini dans un discours du 20 novembre 2008 comme entreprises stratégiques éligibles au Fonds celles qui détiennent des compétences, des technologies ou des emplois irremplaçables sur le territoire national, ce qui recouvre aussi bien des petites et moyennes entreprises innovantes que des entreprises intermédiaires à fort potentiel de développement que de grandes entreprises performantes dont il y a lieu notamment de stabiliser l’actionnariat.

26 Le Fonds comporte un conseil d’administration présidé par le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, un directeur général, un comité d’orientation et un comité d’investissement composés de professionnels des entreprises. Ses moyens limités en comparaison des fonds souverains étrangers, évalués à plus de 2 000 milliards de dollars, n’ont cependant pas été jugés sous-dimensionnés par son président, du fait des spécificités de leur emploi, en soulignant qu’il pourrait effectuer avec ce dont il dispose douze opérations de l’importance de celle du sauvetage d’Alstom en 2004[7] [7] Le Figaro Magazine, 10 janvier 2009. ...
suite, sans exclure d’ailleurs des associations avec d’autres grands investisseurs, y compris des fonds souverains étrangers que pourrait attirer le sérieux d’une gestion publique éloignée des spéculations à court terme qui sont à l’origine de la crise, dont ils pâtissent aussi, sans avoir à craindre des main-mises de leur part.

TRANSPORTS ET INFRASTRUCTURES

27 La « Chronique » du numéro 127 de la RFAP rendait compte d’un rapport thématique de la Cour des comptes consacré aux transports ferroviaires, publié en avril 2008, en en citant notamment le passage suivant : « la délégation par RFF de l’attribution des sillons à la SNCF et les conditions actuelles de fixation des péages peuvent créer des doutes sur l’égalité de traitement entre la SNCF et les entreprises ferroviaires concurrentes[8] [8] RFAP, no 127, p.  633-640. ...
suite. Il est donc nécessaire qu’une autorité de régulation indépendante garantisse que les sillons soient attribués et que les péages soient prélevés en respectant l’égalité de traitement entre les entreprises ferroviaires, sans préjudice de missions plus étendues qui pourraient lui être confiées ».

28 Il n’a pas fallu longtemps à l’État pour donner suite à cette suggestion puisque, dès le 23 juillet 2008, était déposé un Projet de loi relatif à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés[9] [9] Le projet de loi, en cours de discussion au Sénat au moment...
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29 Le titre III de ce projet porte sur la régulation des activités ferroviaires, crée une commission de régulation des transports ferroviaires (article 4), dont l’article 5 fixe la composition, sept membres nommés par décret pour un mandat de six ans non renouvelable, dont trois par les présidents des assemblées parlementaires et du Conseil économique, social et environnemental, soumis à des incompatibilités. Elle dispose d’un personnel de droit public et de contractuels, membres et agents étant soumis aux obligations d’impartialité et de secret professionnel.

30 Ses divers pouvoirs sont : (1) un pouvoir d’avis au ministre sur la création de dessertes intérieures de services internationaux de voyageurs, ainsi que sur les redevances d’utilisation de l’infrastructure (avis auxquels dans ce cas doit se conformer le ministre); (2) un pouvoir de consultation sur les projets de textes réglementaires relatifs au réseau; (3) un pouvoir de traitement des litiges et de réformation des décisions, dont les contentieux sont portés devant la Cour d’appel de Paris, alors que ce pouvoir était jusqu’ici entre les mains du ministre; (4) un pouvoir de sanction sur les manquements d’un gestionnaire d’infrastructure ou d’une entreprise ferroviaire aux obligations portant sur l’accès au réseau et sur son utilisation. Ces sanctions peuvent être une interdiction temporaire d’accès et/ou une sanction pécuniaire pouvant aller jusqu’à 3 % du chiffre d’affaires ou 150 000 euros. Les recours sont portés devant le Conseil d’État; (5) des pouvoirs d’investigation pour disposer de toutes informations, notamment pour s’assurer de la séparation comptable entre les activités de gestionnaire d’infrastructure et de service de transports, et le refus de coopération à une enquête est sanctionné; (6) elle peut en outre saisir l’Autorité de la concurrence en cas de pratiques d’entente ou d’abus de position dominante, donner des avis d’expert aux autorités judiciaires, et elle doit établir un rapport annuel adressé au Gouvernement et au Parlement. On voit que, par sa composition, ses règles de fonctionnement et ses pouvoirs, elle est proche des deux autres régulateurs sectoriels, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).

31 Par ailleurs le projet de loi comporte des dispositions diverses notamment pour mettre en conformité le droit national avec des directives européennes et faciliter la mise en place d’opérateurs ferroviaires de proximité.

ÉNERGIE

Les succès et les perspectives d’Areva

L’expansion

32 Areva est le leader mondial en matière nucléaire. C’est une entreprise publique en ce sens que son capital est presque complètement entre les mains d’actionnaires publics (Commissariat à l’énergie atomique 79 %, État français 5,2 %, Caisse des dépôts 3,6 %, ERAP 3,2 %, EDF 2,4 %, les autres actionnaires, dont Total pour 1 %, n’ayant que 6,6 %. Ses effectifs atteignent 71 000 personnes, dont la plupart d’une haute qualification, répartis en trois grandes filiales, Areva-NP, dont Siemens détient encore 34 %, qui conçoit et construit les réacteurs, fournit l’uranium et assure la maintenance des centrales (chiffre d’affaires 2,7 milliards d’euros), Arena NC qui extrait et enrichit l’uranium et traite et recycle les combustibles utilisés (chiffre d’affaires 4,9 milliards d’euros), et Areva T et D, issu du rachat d’une filiale d’Alstom, qui assure le transport de l’énergie (chiffre d’affaires 4 milliards d’euros). Areva possède aussi quelques participations stratégiques (26 % d’Eramet-nickel, 11 % de STMicroelectronics, 8 % de Safran, 1,2 % de GDF-Suez, 0,2 % de Total).

33 Areva est ainsi à la fois une considérable entreprise en termes d’effectifs hautement spécialisés et de chiffre d’affaires (plus de 13 milliards d’euros), et une entreprise qui représente un modèle quasi idéal « d’intégration verticale », unique au monde, de l’extraction de la matière première à son emploi et à son traitement final. Cet atout extraordinaire auprès des clients va lui servir à un moment où le besoin d’énergie, quoiqu’il en soit de la crise actuelle, va continuer à croître : l’Agence internationale de l’énergie attend un triplement d’ici à 2050 alors que la marge de capacité de production non utilisée, tombée en moyenne à 5 %, compromet désormais la sécurité d’approvisionnement en Europe, et que la France elle-même prévoyait d’importer 1 300 mégawatts en janvier 2009. Il s’y ajoute le désir universel de devancer l’époque du « pic du pétrole », date à partir de laquelle l’extraction décroîtra, alors que les énergies « nouvelles » ne sont pas à la mesure des besoins, outre leurs coûts élevés et leurs inconvénients propres, en particulier ceux de l’éolien, alors aussi que le nucléaire est une énergie propre permettant de respecter les engagements pris en matière d’émissions de CO2.

34 Un autre atout de cette intégration verticale d’Areva est que le chiffre d’affaires récurrent de certaines activités, telles que l’extraction, le traitement, la maintenance, garantit un haut niveau de chiffre d’affaires quel que soit le niveau des nouvelles commandes, puisque le chiffre d’affaires de ces activités est plusieurs fois supérieur à celui issu de la construction de nouveaux réacteurs.

35 Il n’est pas étonnant dès lors qu’Areva engrange tant de succès. Un premier a été l’obtention de la concession au Niger du gisement d’uranium de Imouraren, deuxième gisement mondial, malgré la concurrence canadienne et chinoise, ce qui consolide fortement et à long terme sa base de fournisseur de matière première. L’accord avec la République du Niger prévoit la création d’une société dont cet État détiendra 35,35 %, lui ouvrant ainsi droit à un partage des profits, Areva augmentant en outre son prix d’achat, effectuant une mise initiale de 1,2 milliards d’euros et prévoyant un ensemble d’actions en faveur de populations très pauvres.

36 D’autres succès ont été enregistrés, après déjà l’obtention de contrats de construction de deux centrales en Chine, l’attribution prévue de la construction de quatre centrales pour EDF au Royaume-Uni après son rachat de British Energy[10] [10] RFAP, no 128, p.  841-843. ...
suite, la construction d’une deuxième centrale de type « EPR » à Penly en Seine-Maritime en France[11] [11] Voir plus loin. ...
suite; le fait qu’Areva a été retenu par l’allemand E.On au cas où il serait autorisé à construire des réacteurs au Royaume-Uni, bien qu’il n’y ait pas encore d’engagement ferme; la signature d’une lettre d’intentions avec l’Inde pour la construction de deux à six centrales et l’alliance avec le consortium GDF-Suez et Total pour édifier deux centrales nucléaires à Abou-Dhabi.

37 L’offre centrale d’Areva est celle de l’EPR (European Pressurized Reactor), dont le coût unitaire est de l’ordre de 4 milliards d’euros, qui a de multiples intérêts : diminution d’un sixième au moins de la consommation d’uranium, réduction du dixième du coût du mégawatt produit, sécurité renforcée, production moindre de déchets, production supérieure par réacteur (1 650 mégawatts), durée de vie supérieure de soixante ans. Or l’entreprise connaît en Finlande des difficultés pour la construction de l’EPR d’Olkiluoto, sur le golfe de Botnie, qui a pris un retard de deux ans. Areva les impute à l’entreprise locale TVO pour laquelle est construite la centrale, qui mettrait plus d’un an à faire aboutir les procédures de validation qui sont prévues pour deux mois dans son contrat et qui ne dépassent pas trois mois pour la centrale de Flamanville, qui avance normalement. C’est au point qu’Areva a demandé l’arbitrage de la Chambre de commerce internationale de Paris, ce qui ne l’oblige pas moins à provisionner les conséquences des retards. Areva entend d’autant plus dégager sa responsabilité que la centrale de Olkiluoto apporterait, avec celle de Flamanville, une démonstration de compétence en matière d’EPR.

38 Areva veille par ailleurs à diversifier son offre, ce qui l’a conduite à s’associer (fin 2007) avec Mitsubshi pour la mise au point d’un réacteur à eau pressurisée de puissance moyenne dit « Atméa » (1 100 Mégawatts), plus récemment pour la fourniture de combustible nucléaire, et avec l’allemand E.On pour un autre réacteur de moyenne puissance, à eau bouillante.

La fin de l’alliance avec Siemens

39 La filiale Areva NP qui construit les réacteurs résulte de l’absorption en 2001 des activités nucléaires de l’allemand Siemens KWU par Framatome, filiale du CEA, à la suite de quoi Siemens a obtenu en contrepartie un tiers du capital, une clause du pacte d’actionnaire permettant toutefois à Siemens de se désengager. Or l’Allemagne a prévu de fermer progressivement ses centrales nucléaires d’ici 2020. Ce désengagement parait certes bien peu réaliste, du fait d’absence de solution alternative, sauf à accepter des centrales classiques très polluantes ou des générateurs d’énergies nouvelles très onéreux, et il vient d’être abandonné par la Suède. Il suffit de constater sur ce point l’inquiétude des électriciens allemands qui vont devoir payer des droits d’émission de dioxyde de carbone tellement considérables qu’ils en sont à estimer qu’il en résulterait « la fin d’une compétition équitable », au profit d’EDF qui y gagnerait des sommes telles qu’elle « pourrait racheter les groupes allemands »[12] [12] Propos du président de RWE pour le Financial Times du 8...
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40 En tout état de cause le gouvernement français avait nettement marqué que l’alliance avec Siemens perdait son sens, Areva maîtrisant à elle seule la technique, si cette alliance ne pouvait plus vendre sur le territoire de l’un des deux partenaires[13] [13] Entretien du 12 novembre 2008 de la ministre de l’économie...
suite.

41 De son côté Siemens se lassait d’une situation qu’il espérait renforcer à son profit et qui au contraire le marginalisait, et il commençait à imaginer une solution de remplacement avec la Russie. Or, en vertu de leur pacte d’actionnaire, Areva dispose d’une option d’achat sur la part de Siemens, et ce dernier d’un droit de sortie, à condition de le faire valoir avant le 31 janvier 2009 pour un retrait effectif fin 2012. C’est ce qu’il a fait lors d’une assemblée générale le 27 janvier 2009, à un moment où s’était précisée la possibilité d’une alliance alternative avec le russe Atomenergoprom, encore que le pacte d’actionnaire précité interdit au partenaire qui rompt l’alliance toute autre alliance stratégique avant 2020.

Situation financière et perspectives d’ouverture du capital

42 La situation financière d’Areva, du fait des provisions qu’elle a du constituer pour la centrale finlandaise et de la simultanéité d’opérations importantes à financer, est devenue difficile et pose le problème d’une ouverture plus large de son capital, quoiqu’il en soit d’un carnet de commandes de 48 milliards d’euros, presque quatre fois son chiffre d’affaires annuel. Le gouvernement vient d’indiquer qu’il prendrait prochainement position sur ce point.

43 Cette ouverture peut se faire par simple émission de titres sur le marché, qui diluerait plus ou moins la part des actionnaires publics précisée plus haut. Elle pourrait se faire par souscription d’autres firmes, par exemple Total, déjà actionnaire à 1 %, qui accepterait sans doute de renforcer sa mise au-delà du 1 % qu’il détient actuellement. La presse a évoqué un rapprochement d’Areva avec la firme d’ingéniérie pétrolière Technip, mais dont l’activité est éloignée et que n’aurait pas retenu le gouvernement[14] [14] Les Echos, 23-24 janvier 2009. ...
suite. Alstom, depuis que Bouygues en est devenu l’actionnaire de référence après son sauvetage par l’État et sa rétrocession au secteur privé, se présente comme candidat à une alliance capitalistique avec Areva, en utilisant l’argument selon lequel ajouter le leader international de constructions de centrales énergétiques à l’ensemble constitué par Areva accroîtrait encore son intégration verticale et la rendrait encore plus incontournable sur le marché mondial de l’énergie nucléaire. Cette candidature a été réaffirmée quand le retrait de Siemens a accru ses chances. Toutefois Alstom est aussi leader dans d’autres activités, notamment ferroviaires, en majorité hors secteur nucléaire, et on peut défendre l’idée de laisser subsister une pluralité d’acteurs industriels de toute façon majeurs dans leurs domaines respectifs.

L’expansion nucléaire d’EDF

44 La précédente « Chronique » a décrit la prise de contrôle de British Energy par EDF pour 15 milliards d’euros, ce qui lui permet, en ajoutant les capacités de sa filiale déjà en place au Royaume-Uni, EDF Energy, d’y disposer de 16,5 gigawatts, soit environ 20 % de la capacité installée en Grande Bretagne[15] [15] RFAP, no 128, p.  841-843. ...
suite. Il avait aussi mentionné la bataille que menait EDF pour prendre le contrôle de Constellation, l’une des principales entreprises de production électrique des États-Unis. Un homme d’affaires américain avait tenté d’en prendre le contrôle avec semble-t-il des procédés contestables, mais EDF fit une offre ferme d’un montant supérieur (4,5 milliards de dollars) pour acquérir la moitié de Constellation Energy (cinq réacteurs) dont elle détenait déjà 9,5 %, qui fut avalisée par l’assemblée de ses actionnaires. EDF gèrera le parc existant et fera gérer par une filiale Unistar les quatre réacteurs nucléaires EPR qu’elle veut construire aux États-Unis. EDF-Development-US pourra aussi acquérir des centrales non nucléaires pour 2 milliards de dollars.

45 La construction d’un deuxième réacteur EPR en France (à Penly près de Dieppe sur la Manche) a été annoncée par l’Élysée le 29 janvier 2009, au profit d’EDF mais avec une participation minoritaire de GDF-Suez, qui y voit un moyen d’exercer des responsabilités qui lui permettraient, compte tenu par ailleurs de son expérience dans ses six réacteurs belges, de revendiquer la construction d’un troisième réacteur nucléaire de type EPR en France, peut-être aussi une participation de Total, qui souhaite entreprendre sa diversification au-delà des hydrocarbures, déjà associé à GDF-Suez dans le consortium précité d’Abou-Dhabi, et éventuellement une participation d’Enel, déjà associée pour un huitième à Flamanville. La construction démarrerait d’ici trois ans, favorisée par le fait qu’il suffirait de dupliquer la centrale voisine de Flamanville, en profitant même de ses équipes.

46 EDF a en outre signé avec Areva un accord cadre à long terme (2008-2040) pour le recyclage des combustibles à La Hague et la production de Mox (mélange d’uranium et de plutonium) à Marcoule, et elle engage un programme de prolongation de la durée de vie des centrales françaises pour lequel on avance un coût de 20 milliards d’euros étalés dans le temps.

47 Corollairement aussi l’Autorité de sûreté nucléaire intensifie ses inspections et a, pour la première fois, utilisé, en novembre 2008, la procédure de la mise en demeure prévue par la loi du 13 juin 2006 qui l’a créée, concernant le contrôle des canalisations de transport internes de fluides explosifs, tout en jugeant globalement l’état du parc de centrales d’EDF « assez satisfaisant ».

SERVICES : LA POSTE

48 La situation de La Poste a déjà été présentée de façon détaillée dans l’avant dernière « Chronique »[16] [16] RFAP, no 127, p.  642-643 ...
suite, y compris les motifs d’une éventuelle transformation en société, qui permettrait une ouverture du capital et donc la levée de fonds qui font défaut à l’établissement, mais qui se heurtait aux vives résistances de certains syndicats. Il y était indiqué qu’une commission avait été désignée pour présenter un rapport sur ce point.

49 M. Ailleret, son président, a remis un rapport favorable à cette transformation. Considérant que les besoins pour la période 2009-2012 sont chiffrés entre 7,35 milliards et 9 milliards d’euros, face auxquels 3,6 milliards d’autofinancement peuvent être apportés, et que l’endettement est déjà important (6 milliards d’euros fin 2008), il estime que le solde ne peut provenir que d’une augmentation du capital. Les auteurs du rapport proposent dans un premier temps une participation publique à l’augmentation de capital à laquelle contribuerait la Caisse des dépôts et consignations.

50 L’Élysée a annoncé le 17 décembre 2008 qu’un projet de loi sur la transformation de La Poste en société serait déposé avant l’été 2009, ce qui permettrait ensuite d’effectuer une augmentation de capital d’au moins 2,7 milliards d’euros dont 1,5 serait souscrit par la Caisse des dépôts et consignations et le solde par l’État, soit près de la moitié d’un besoin d’investissements indispensables d’ici 2012 chiffré à 6 milliards. Il ne serait ainsi pas nécessaire pour le moment de faire appel à d’autres souscriptions et donc de procéder à une cotation en Bourse. Les misions de service public bénéficieront par ailleurs d’un financement « pérenne et transparent ».

51 La même « Chronique » avait décrit le démarrage de la Banque postale et les étapes qu’elle devrait franchir pour devenir une banque comme les autres, en commençant par des offres de crédit dans certains domaines. C’est ainsi que la Société générale, via sa filiale Franfinance a été retenue par la Banque postale pour devenir son partenaire dans le crédit à la consommation. Les deux groupes sont déjà partenaires dans la monétique du fait de l’existence d’une filiale commune créée en mars 2008. L’opération s’effectuerait par le biais d’une prise de participation majoritaire de la Banque postale au capital d’une filiale commune de Franfinance et de la Banque postale. Les agences de La Poste pourraient ainsi commencer à offrir des crédits à la consommation fin 2009 début 2010.

52 De la même façon, le ministre de l’économie a autorisé la Banque postale à distribuer des assurances dommages « incendie, assurances, risques divers », et celle-ci a lancé une consultation pour sélectionner un partenaire et pour préparer des offres en 2010.

SOCIÉTÉS D’ECONOMIE MIXTE LOCALES

La Société d’économie mixte Gaz de Bordeaux

53 Une opération en capital de la société d’économie mixte locale Gaz de Bordeaux traduit le souci de telles sociétés dans le secteur du gaz et de l’électricité de s’adapter aux contraintes du marché et de la concurrence.

54 Cette société, l’une des plus importantes sociétés d’économie mixte (SEM) locales en France avec Électricité de Strasbourg en matière de distribution d’énergie, et dont l’actionnaire majoritaire est la ville de Bordeaux, a longtemps joui d’un monopole sur le territoire de nombreuses communes et compte 212 000 clients. Elle doit faire face à l’ouverture du marché, qui ne lui a fait perdre jusqu’ici qu’un petit nombre de clients, mais qui pourrait lui créer à terme des difficultés face à des géants du secteur. Elle doit en outre s’adapter à la nouvelle réglementation qui lui impose de séparer son réseau de son activité de commercialisation. Dans ce cadre, la société d’économie mixte a choisi de garder le contrôle total de son réseau, mais de faire entrer des partenaires extérieurs dans sa filiale de commercialisation : Gaz de Bordeaux-Energie-Services. Elle a donc décidé de s’allier avec le septième groupe pétrolier et gazier mondial, l’entreprise italienne ENI, en la faisant entrer (ainsi que sa filiale française Altergaz dont elle détient plus d’un quart), dans son capital à concurrence de 34 %, par une augmentation de capital qui lui apporterait 17 millions d’euros de fonds propres.

55 Simultanément Gaz de Bordeaux, qui s’approvisionnait uniquement jusque-là en gaz auprès de Total, a rompu ses relations avec ce groupe pour passer des contrats de durées distinctes avec Gaz de France et avec ENI, qui lui fournirait la moitié du gaz dont elle a besoin pendant cinq ans au moins.

Le choix entre la régie et la délégation de service public à Paris et en Ile de France

56 Le Conseil municipal de la ville de Paris a pris, en novembre 2008, la décision de reprendre la distribution de l’eau à Paris, attribuée en 1984 pour la rive droite à la Compagnie des eaux de Paris, filiale de Veolia, et à Eau-et-Force, filiale de Suez, pour la rive gauche, pour la confier à une régie municipale, qui assurerait aussi le transport de l’eau opéré actuellement par la société d’économie mixte Eau de Paris. Détenue à 70 % par la ville, cette société serait dissoute en 2009 après le rachat des 30 % de son capital qui ne sont pas entre les mains de la ville et la résiliation de la concession accordée par la ville, qui arrivait à échéance fin 2011.

57 Quasi simultanément le conseil régional d’Ile de France avait décidé, au contraire, de maintenir l’exploitation de l’eau en délégation de service public. Les tensions entre les partisans des deux formes d’exploitation paraissent de plus en plus vives, comme en témoigne deux recours devant le tribunal administratif de Paris concernant ces deux décisions inverses. Le recours contre la décision parisienne demande l’annulation de la délibération pour violation du droit de la concurrence au motif qu’il faudrait d’abord procéder à un appel à la concurrence avant création d’une régie et notifier des aides dont elle bénéficierait du fait de son régime fiscal et de la garantie de la ville. Une coordination eau Ile de France a par ailleurs décidé de déposer un recours contre la décision du Conseil régional.

Notes

[ 1] Voir Bézard (Bruno), « L’Agence des participations de l’État » et Delion (André), « De l’État tuteur à l’État actionnaire », RFAP, 124.

[ 2] Il n’était que de 1,2 milliard en 2004, année de création de l’Agence des participations de l’État.

[ 3] RFAP, no 128, p. 799-816.

[ 4] Sur les origines de la crise aux États-Unis, voir dans le numéro 2 des Annales de la Régulation de l’Université Paris I Panthéon Sorbonne, à paraître, l’article de Delion (André), « La crise financière et les régulations ».

[ 5] Le plan de relance fondé sur le soutien de la consommation de 1981-1982 avait gravement échoué et obligé à un radical « tournant vers la rigueur », et celui lancé en décembre au Royaume-Uni a aussitôt donné des signes d’inefficacité.

[ 6] Ces chiffres sont extraits du journal Les Echos du 2 février 2009, dont le titre même « Les entreprises publiques tardent à sélectionner leurs projets », témoigne de la difficulté que l’on peut avoir à trouver des projets à la fois prêts à être réalisés et suffisamment rentables pour que leur réalisation puisse être anticipée.

[ 7] Le Figaro Magazine, 10 janvier 2009.

[ 8] RFAP, no 127, p. 633-640.

[ 9] Le projet de loi, en cours de discussion au Sénat au moment de la rédaction de ces lignes, paraît devoir être adopté sans guère de modifications et mérite donc qu’il soit rendu compte dès à présent des novations qu’il apporte.

[ 10] RFAP, no 128, p. 841-843.

[ 11] Voir plus loin.

[ 12] Propos du président de RWE pour le Financial Times du 8 décembre 2008.

[ 13] Entretien du 12 novembre 2008 de la ministre de l’économie française au Handelsblatt.

[ 14] Les Echos, 23-24 janvier 2009.

[ 15] RFAP, no 128, p. 841-843.

[ 16] RFAP, no 127, p. 642-643

PLAN DE L'ARTICLE

• ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU SECTEUR PUBLIC
  • Le Rapport 2009 sur l’État actionnaire
  • L’expansion du secteur public économique, phénomène international
• TRANSPORTS ET INFRASTRUCTURES
• ÉNERGIE
  • Les succès et les perspectives d’Areva
  • L’expansion nucléaire d’EDF
• SERVICES : LA POSTE
• SOCIÉTÉS D’ECONOMIE MIXTE LOCALES
  • La Société d’économie mixte Gaz de Bordeaux
  • Le choix entre la régie et la délégation de service public à Paris et en Ile de France

André G. Delion et Michel Durupty « Chronique du secteur public économique », Revue française d'administration publique 1/2009 (n° 129), p. 183-195.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2009-1-page-183.htm.
DOI : 10.3917/rfap.129.0183.