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BEZES (Philippe), Réinventer l’État, les réformes de l’administration française (1962-2008), Presses universitaires de France, 2009, 519 pages

Retracer l’histoire des réformes de l’administration sous la Cinquième République est une œuvre utile tant les modes se sont succédées, les vastes plans se sont enlisés et les réussites apparentes ont dissimulé d’autres changements plus discrets et plus fondamentaux. Mais l’ambition de Philippe Bezes est plus haute : en enrichissant sa thèse de sciences politiques soutenue à l’Institut d’études politiques de Paris en 2002, il vise à expliquer la genèse et la succession des mouvements de réforme, à en déduire la spécificité de la réforme administrative française tout en explicitant la trajectoire suivie sur une longue période. Ce brillant travail scientifique, qui vise à établir une sociologie des politiques de réforme de l’administration depuis 1960, s’appuie sur de solides références de sciences politiques, puisant aux meilleures sources des études internationales en administration publique. Il utilise à cette fin, les concepts de trajectoire et de configuration de réforme. La trajectoire est claire : la longue période étudiée voit la fin de l’administration bureaucratique sous l’effet de l’irrésistible montée de l’influence du New public management (NPM). L’analyse chronologique fait apparaître des configurations successives de réformes qui, dans une perspective synchronique, émergent à un moment donné et sont prises en charge par les instances politiques. Le découpage est tout à fait pertinent. Au-delà des principaux jalons de la période étudiée (la Rationalisation des choix budgétaires – RCB – en 1970, les nouveaux droits des administrés à partir de 1978, la décentralisation et le renforcement du statut de la fonction publique en 1981, la circulaire Rocard du 12 février 1989 et le Renouveau du service public, la circulaire Juppé du 26 juillet 1995 et la création du Commissariat à la réforme de l’État, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2001, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) à partir de 2007), l’auteur construit cinq configurations de réformes correspondant à cinq périodes dont la densité est inévitablement inégale : 1962- 1972, l’émergence même de l’idée d’une politique explicite de réforme de l’administration poussée par l’idéal d’un gouvernement rationnel de l’administration qui culminera avec la Rationalisation des choix budgétaires ; 1972-1981, le réformisme des contre-pouvoirs ou le développement des droits conférés aux administrés et l’émergence de la thématique décentralisatrice ; 1981-1984, les contradictions d’une conjoncture critique marquée par la décentralisation, d’une part, et le renforcement du statut de la fonction publique, d’autre part ; 1991-1997, la genèse de l’État stratège où le modèle managérial d’organisation administrative s’impose malgré l’échec du Commissariat à la réforme de l’État. La LOLF en 2001 et la RGPP à partir de 2007 prolongent une double évolution de long terme : la constitution de la réforme administrative en politique publique à part entière assumée explicitement et au plus haut niveau, d’une part, la critique des méthodes issues du modèle bureaucratique et la généralisation des outils managériaux qui annoncent, peut-être, une mise en cause profonde et définitive de ce qui restait du modèle traditionnel de l’administration à la française, d’autre part.

2 L’explication des mouvements successifs de réforme exigeait une approche novatrice qui constitue l’apport le plus original de la thèse de Philippe Bezes. Son modèle s’appuie sur les jeux de trois catégories d’acteurs bien identifiées : les pouvoirs exécutifs et législatifs qui vont s’intéresser à la réforme de l’administration et y trouvent une nouvelle source de légitimation ; les hauts fonctionnaires des ministères réformateurs qui cherchent à gagner la compétition qui les opposent et à consolider leur pouvoir commun sur les ministères sectoriels ; les experts, porteurs de solutions qui contribuent au renouvellement régulier du répertoire de réformes. L’assomption de la réforme administrative par les politiques, la volonté des premiers ministres d’asseoir leur autorité par la démonstration d’une bonne maîtrise de l’administration, l’enlisement des processus les plus ambitieux de réforme après le déclin ou le départ des premiers ministres qui les ont portés (Chaban-Delmas et la Rationalisation des choix budgétaires en 1971 ; Rocard et le renouveau du service public en 1990 ; Juppé et la première version de la réforme de l’État en 1995) est un premier facteur d’explication des évolutions constatées. La mise en évidence des jeux des ministères transversaux (Finances, Intérieur, Fonction publique) particulièrement nets dans les années 1970 et les années 1990, est tout-à-fait originale et profondément juste : la RCB est le fruit d’une alliance de la direction du budget et de la direction de la prévision contre le Commissariat général au plan ; le ministère des finances, et notamment, la direction du budget a retardé la diffusion du New public management en préférant incrémenter des mécanismes discrets de régulation et de contrôle tels que le raisonnement en masse salariale pour le calcul de l’évolution des rémunérations à partir de 1970 ou la délégation de budgets globalisés mais plafonnés et contrôlés encadrée par des contrats de service dans les années 1990. Le ministère de l’intérieur a recherché les périodes les plus opportunes pour promouvoir, face à la crise de l’état territorial, une déconcentration fondée sur une réorganisation des services déconcentrés de l’État et une réaffirmation des pouvoirs de coordination des préfets. Le ministère de la fonction publique s’érige en gardien des règles statutaires et du dialogue social mais, à partir de 1990, devient l’un des plus ardents promoteurs des nouvelles méthodes de gestion. La concurrence et les alliances entre ces instances réformatrices expliquent bien des cheminements de réformes tel que l’enlisement de l’élan réformateur à partir de 1984, ou au contraire, la promotion du New public management après 1990. Les experts ont joué un rôle essentiel dans l’évolution de la représentation de la réforme de l’administration, la critique de la bureaucratie, la construction de nouveaux outils de gestion, la diffusion progressive de la panoplie d’instruments du New public management : les fondateurs de la science administrative à la fin des années 1960, les réformateurs du Club Jean Moulin, les disciples de Michel Crozier, les hauts fonctionnaires anti-bureaucratiques des années 1970 (Le Mal Français), les membres de l’Association « services publics » vers 1985, les consultants diffuseurs des démarches « qualité » dans les années 80, les hauts fonctionnaires, membres des grandes commissions des années 1990 qui contribuent aux rapports De Closets (1988), Blanc (1992), Picq (1993), Silicani (1995) ont successivement assuré la promotion de nouvelles configuration de réformes. Le modèle international du New public management, relayé par l’OCDE qui s’appuie sur de nombreux hauts fonctionnaires séduits par les nouvelles méthodes, a exercé une influence certaine mais la lenteur de la diffusion des outils du New public management en France est bien expliquée par la prudence des politiques pour ne pas bouleverser les institutions caractéristiques du modèle français : le statut, les organisations syndicales, l’idéologie du service public...

3 Le modèle explicatif est donc pertinent et éclairant. On peut, toutefois, regretter que les choix méthodologiques aient conduit à écarter ou à ne pas mettre en lumière quelques éléments mineurs mais significatifs du système. Le choix de ne s’intéresser qu’aux réformes « intentionnelles » et dont l’objet est d’édicter des règles transversales à l’ensemble de l’administration permet certes de bien définir l’objet de l’étude : les politiques explicites et globales de réformes administratives. Mais il contribue à occulter les politiques sectorielles qui ont eu une influence certaine dans le processus global de changement : la politique de relations publiques puis de communication aux Finances à partir de 1977, la conduite du changement aux PTT à la fin des années 1980, la déconcentration et le contrôle de gestion à l’Équipement sous l’impulsion de Serge Vallemont ; les conflits aux Finances de 1989 et 1999. Par ailleurs, le découpage chronologique conduit à minimiser certains axes de réformes, moins déterminants que les jeux d’auteurs autour des instruments du New public management, mais nécessaire et utile pour comprendre les évolutions. Deux politiques explicitement rattachées à la réforme de l’administration auraient ainsi pu être mieux mises en valeur : les tentatives toujours marginalisées d’amélioration des relations entre l’administration et les usagers, les progrès de l’informatique puis des nouvelles technologies. Par ailleurs, la volonté d’expliquer la succession des réformes conduit, peut-être, à sous-estimer les facteurs de résistance au changement. Les syndicats sont absents du paysage, les hauts fonctionnaires sont montrés davantage sous leur aspect réformateur que dans leurs tendances corporatistes.

4 Cependant, le modèle apporte des éclairages tout à fait convaincants sur certains mouvements cruciaux de la période en allant au-delà de l’analyse commune fondée sur le constat des échecs et des réussites apparentes. Parmi les échecs marquants, l’ouvrage décrit comment la Rationalisation des choix budgétaires a été emportée par la perte de son soutien politique et par la résistance des ministères sectoriels mais comment elle a réussi à faire émerger les premières esquisses d’une gestion publique rationalisée. Le Commissariat à la réforme de l’État en 1995 a été victime, lui aussi, de la perte de crédibilité politique du Premier ministre, mais surtout de son ambition démesurée. L’auteur met également en lumière certains aspects discrets mais durables de situations qui vont marquer le paysage administratif : la défense du statut et des grands principes de la fonction publique renforcée en 1981-1983, qui va retarder l’introduction du New public management ; les limites de la décentralisation de 1981-1983 qui a systématiquement évité de poser la question de la réforme des services de l’État sur le territoire ; l’acclimatation de certains outils du New public management par le Renouveau du service public ; la diffusion rapide du suivi de la performance à l’ombre de la LOLF ; l’incidence négative de la conjoncture budgétaire, à plusieurs reprises en 1984 ou en 1990.

5 Ce voyage dans les ressorts profonds de la réforme administrative conduit à la question cruciale : comment réussir la réforme administrative en France ? Le scientifique se garde bien d’y répondre mais il démontre que les processus « d’adjonctions institutionnelles » ont une postérité mieux assurée que les vastes plans volontaristes. Ce qui conduit à une autre question : les réformes actuelles, la RGPP et la remise en cause de nombreuses règles traditionnelles de la fonction publique, marquent-elles une rupture définitive tant dans la méthode, puisque la critique du système classique est explicite et globale, que dans le fond puisque le nouveau modèle semble définitivement inspiré du New public management.

6 L’autre hypothèse serait celle d’une nouvelle étape de cette réinvention permanente de l’État qui, jusqu’à maintenant, a permis l’appropriation des nouvelles techniques de gestion en les rendant compatibles avec les principes traditionnels de l’administration publique sous la surveillance d’acteurs qui, tout en assurant la conduite du changement, continueraient de veiller à consolider leurs positions de pouvoirs.

7 Michel LE CLAINCHE

8 Trésorier-payeur général de la Seine-Maritime et de Haute-Normandie

VAN DOOREN (Wouter), VAN DE WALLE (Steven), Performance information in thepublic sector – how it is used, Palgrave Macmillan, 2008, 296 pages.

9 La mesure de la performance du secteur public est une préoccupation qui, apparue dans certains pays dès le début du vingtième siècle, s’est accrue dans les années soixante et connaît un succès renouvelé depuis la montée en puissance du new public management. Si de nombreux livres et diverses études ont été consacrés à la problématique de la mesure de performance, à ses écueils, au danger d’interprétations superficielles, en revanche aucune analyse sérieuse n’a été effectuée sur l’utilisation qui est éventuellement faite de la somme considérable d’informations ainsi fournies.

10 C’est cette lacune que comble Performance information in the public sector – how it is used, recueil de communications de chercheurs membres du groupe d’études sur la performance dans le secteur public – émanation du groupe européen pour l’administration publique (GEAP), rassemblées par Wouter van Dooren (Université d’Anvers) et Steven Van de Walle (Université Erasmus, à Rotterdam). Cet ouvrage dense, extrêmement documenté et s’appuyant sur l’étude de pays ayant une longue expérience du management par la performance (Australie, Canada, États-Unis, Norvège, Pays-Bas, Suède, Royaume-Uni ; on notera qu’aucune référence n’est faite à la France) comporte deux parties.

11 La première cherche à déterminer quelle utilisation les managers du secteur public font de l’information sur la performance. Il apparaît que la pratique est toujours éloignée des aspirations initiales, que l’information sur la performance est incomplète, subjective, trop souvent perturbée par des biais idéologiques et peut mener à des dérives majeures quand les moyens (la mesure de la performance et ses indicateurs) deviennent des fins en soi et induisent un changement injustifié des priorités. L’information sur la performance ne doit donc pas être utilisée par le manager pour blâmer ou punir, mais pour trouver les solutions permettant d’améliorer la situation. Cela est possible s’il privilégie l’action managériale et non les moyens de mesure ou le reporting : la démonstration en est brillamment faite dans un chapitre s’appuyant sur la théorie des jeux.

12 La seconde partie du livre est consacrée à l’utilisation de l’information sur la performance dans le secteur public par ceux qui ont un intérêt particulier à son bon fonctionnement : les politiques et les citoyens. L’utilisation politique de cette information varie selon les pays étudiés. Les Parliamentary Committees britanniques s’en servent pour contrôler l’action gouvernementale. Mais trop souvent, n’en sont retenus que les aspects permettant d’étayer des projets ou conforter des opinions. De surcroît, malgré leur importance – unanimement reconnue – les contextes politique et culturel ne sont pas toujours pris en compte : cette lacune peut remettre en question la légitimité de la démarche. En ce qui concerne l’implication des citoyens dans l’évaluation de la performance, il est indéniable qu’elle peut inciter à davantage leur rendre compte et les prendre en compte. Les États-Unis ont mis en place un Performance assessment rating tool (PART) qui montre néanmoins les limites de cette approche : désintérêt des politiques (qui ne sont pas partie prenante), coût de la mesure, interrogations sur la représentativité des opinions exprimées.

13 Alors qu’elle peut permettre une amélioration du service, des économies budgétaires et un renforcement de l’obligation de rendre compte, l’information sur la performance est donc peu utilisée ou mal utilisée. Or l’illusion de rationalité qu’elle a conférée à des actions s’inscrivant dans un contexte complexe et l’augmentation singulière de la bureaucratie qu’elle a imposée aux services, ont créé des réactions de rejet à son égard, d’autant plus fortes que ses effets restent limités : utilisée essentiellement pour constater et presque jamais pour expliquer, elle ne permet pas d’identifier les facteurs de réussite. Beau sujet de réflexion pour les décideurs publics : comment l’utilisation imparfaite d’une pratique légitime en fait le bouc émissaire des dysfonctionnements du système.

14 Hélène GADRIOT RENARD

15 Conseiller-maître à la Cour des comptes

CARTIER-BRESSON (Jean), Économie politique de la corruption et de la gouvernance, Coll. Éthique économique, L’Harmattan, 2008, 242 pages.

16 Jean Cartier-Bresson, professeur d’économie à l’Université de Versailles Saint Quentin, est un spécialiste en matière d’études sur la corruption depuis plus de quinze ans. Son ouvrage a pour objectifs de présenter d’une façon pédagogique une revue de la littérature économique sur ce sujet (inscrit à l’agenda des organisations internationales) et de croiser cette approche avec les enseignements d’autres disciplines concernées. L’auteur présente de façon simple les fondements théoriques des analyses économiques issues de l’économie publique et leurs vérifications empiriques qu’il s’agisse d’étude de cas ou de résultats macro économétriques. Il permet aux non économistes de se familiariser avec la façon dont les économistes envisagent les problèmes et leurs solutions. Le livre défend un point de vue pluridisciplinaire original qui se fonde sur l’intégration des savoirs juridiques, politiques et sociologiques à la rigueur des raisonnements économiques. L’ouvrage est organisé en quatre chapitres précédés d’une introduction.

17 L’introduction rappelle comment ce sujet tabou jusqu’au début des années 1990, s’est construit au Nord et au Sud : au Nord à partir d’événements juridiques ou judiciaires telles l’opération mains propres en Italie, les lois de prévention en France et l’adoption de la convention de l’OCDE relative à la corruption des fonctionnaires étrangers : au Sud à partir de la nécessité de dépasser les politiques d’ajustement macroéconomique et de mener des réformes politiques et administratives pro démocratiques et pro marchés. Ainsi, si l’agenda est plutôt juridique dans les pays de l’OCDE, emprunte-t-il principalement la logique de l’analyse économique dans les pays en développement ou en transition.

18 Le premier chapitre, partant du constat que les mots corruption et gouvernance sont polysémiques et difficiles à définir et d’utilisation très diverse, retrace l’histoire de leur construction sociale et académique. Le chapitre se termine par une présentation détaillée, et parfois critique, des diverses tentatives de quantifier les défaillances normatives par des indicateurs de la qualité institutionnelle : indicateurs de perception de la corruption, des pays exportateurs corrupteurs, de la gouvernance, de la captation de l’État par les lobbies, et enfin les indicateurs des enquêtes de diagnostic pays.

19 Le second chapitre expose les contributions expliquant l’origine des disfonctionnements politiques et administratifs dans les pays développés ou en développement, dans les régimes démocratiques ou autoritaires. Il détaille les causes générales comme la tolérance, le coût des contrôles quand les agissements sont difficiles à observer (asymétrie d’information), le pouvoir discrétionnaire et de monopole des acteurs publics et enfin la recherche de rente de situation par les groupes de pression ou les entreprises puissantes. L’origine de la corruption politique se trouve plus précisément dans les nombreux disfonctionnements du marché politique concernant les demandes de politiques publiques, les conflits d’intérêts, le financement de la vie politique, la construction des alliances intra et inter partidaires et le clientélisme, alors que la petite corruption administrative vient principalement du manque de moyens budgétaires. La grande corruption administrative sur les marchés publics s’explique principalement par les procédures de gré à gré selon la règle du mieux-disant quand les biens ne possèdent pas de prix de marché. L’importance du mimétisme comme mécanisme de diffusion est présentée en conclusion à partir de la notion de réseau social et de la théorie des jeux.

20 Le troisième chapitre, relatif aux conséquences des disfonctionnements, présente d’abord la controverse entre les auteurs justifiant la corruption par la nécessité de contourner l’État inefficace et malveillant et les auteurs réformistes qui mettent en lumière les coûts politiques, économiques et sociaux de ces stratégies de contournement individuel. Il passe en revue les apports et les limites de la littérature macro économétrique illustrant les effets négatifs des disfonctionnements sur la croissance, la pauvreté et les inégalités. En contrepoint de ces approches très générales, l’apport des enquêtes de diagnostic menées auprès des ménages, des entreprises et des administrations sur les principaux problèmes que ceux-ci rencontrent est synthétisé. L’auteur pense que celles-ci ouvrent la voie à des réformes crédibles et adaptées à la diversité des contextes institutionnels.

21 Le quatrième et dernier chapitre dissocie les stratégies de lutte contre la corruption et d’amélioration de la gouvernance concernant les administrations et les processus politiques. Les premières sont plus techniques et articulent la répression (dans la logique de l’économie du crime) et la prévention (dans la logique du nouveau management public) grâce à une panoplie de mesures comme la concurrence administrative, la suppression des lois inadaptées ou la privatisation de services inefficaces et non réformables, l’augmentation des dépenses budgétaires et des salaires ainsi que le recrutement au mérite et l’amélioration de la formation des fonctionnaires. Les réformes politiques sont plus normatives et associent l’expansion de l’application des principes démocratiques, la mobilisation de la société civile et la très difficile transformation de la culture politique clientéliste ou néo corporatiste qui érige en normes sociales la transgression du droit et les comportements non éthiques. L’augmentation du coût éthique (la responsabilité individuel) et politique (la perte du pouvoir) semble à l’auteur un élément complémentaire indispensable à la réussite des projets d’amélioration du fonctionnement de l’État. Le chapitre évoque enfin la dimension de bien public mondial de cette lutte avec la mobilisation des ONG, de la soft law, et de l’adoption de conventions internationales.

22 Un glossaire très utile en fin d’ouvrage permet de préciser l’ensemble des concepts utilisé par la littérature économique.

23 Jean-Marie LAURENT

24 Conseiller pédagogique à l’École nationale d’administration, chargé de cours à l’Université Paris Dauphine

ALLEMAND (Roselyne), SOLIS-POTVIN (Laurence) dir., Égalité et non-discriminationdans l’accès aux services publics et politiques publiques territoriales, Paris, L’Harmattan, 2008, 266 pages.

25 Cet ouvrage collectif consacré au thème de l’égal accès aux services publics correspond à la publication des actes d’un colloque tenu à l’initiative de l’Université de Metz. Il aborde la question en trois temps : en premier lieu, une approche sectorielle permet de mesurer les significations variables de l’égal accès selon les caractéristiques propres aux différents types de services publics tels que ceux de l’enseignement, de la santé, de l’action sociale, ou encore des transports. Une deuxième approche est davantage transversale, elle traite de la gratuité et des tarifs dans l’accès aux services publics, de l’accès des personnes handicapées aux services publics ou encore les potentialités qu’offrirait un droit fondamental d’accès aux biens essentiels. En troisième lieu, est étudiée la place de l’égal accès aux services publics au sein des politiques menées au plan local, national et européen, en matière de développement et d’aménagement du territoire.

26 Dans leur ensemble, ces contributions sont amenées à faire un même constat, celui de l’évolution de la conception des normes protégeant l’égalité (ou l’interdiction de la discrimination) qui est la suivante : le passage d’une conception de l’égalité qui s’épuise dans l’idée d’uniformité de traitement vers une autre conception de l’égalité qui fait aussi une place à la différence de traitement. Ce mouvement – dont on voudrait préciser qu’il est un phénomène général qui a commencé à s’amorcer sur le continent européen durant le premier tiers du XXe siècle – prend une signification d’autant plus importante qu’elle est ici constatée dans le contexte jacobin français. Cette égalité par la différenciation s’illustre bien évidemment dans le cadre, national, des politiques d’aménagement du territoire ou, communal, des politiques de la ville. La question tarifaire est centrale : si la gratuité demeure rare et s’applique le plus souvent à une catégorie d’usagers défavorisés, le fait marquant réside dans le développement ces dernières années des politiques de différenciation tarifaire et l’obligation communautaire de fournir certains biens essentiels à des prix raisonnables. S’ajoute à cela l’apparition de mécanismes spécifiques pour les plus démunis, par exemple le tarif de première nécessité pour l’électricité, la mise en place du Fonds de secours pour l’habitat ou encore un accès minimum au service pour l’eau ou le téléphone. Dans le domaine de la santé, le défi majeur à surmonter est celui de l’aggravation des inégalités de fait dans le cadre de l’accès aux soins, et tout particulièrement au détriment de la frange la plus défavorisée de la population. La situation des détenus est du même ordre si on la compare au niveau moyen de la population en général, mais les détenus sont paradoxalement mieux soignés que la population libre à caractéristiques socioprofessionnelles semblables, notamment les moins favorisés. Même si elle comporte des limites, la législation récente au bénéfice des personnes handicapées dans le domaine de l’accès aux transports et aux lieux publics constitue le vecteur de progrès importants. Par ailleurs, et à sa manière, la régionalisation ferroviaire a formé un outil privilégié ayant permis de restituer aux usagers l’accessibilité (physique et financière) au service public ferroviaire au niveau local sur l’ensemble du territoire.

27 Ce mouvement de prise en compte de la diversité des situations, auquel participe la décentralisation au travers du principe de la libre administration, comporte certes un risque, celui du glissement de l’adaptation à la diversité vers l’introduction d’inégalités. Le garde-fou est alors celui de la définition d’un socle commun, un droit commun pour les aspects les plus essentiels, et une possibilité d’adaptation pour les aspects qui le sont moins, à l’image des règles qui président à l’accès aux services publics locaux obligatoires d’action sociale mis en œuvre par les collectivités locales.

28 Les études menées dans cet ouvrage constatent toutes, ensuite, l’évolution qui tend vers la recherche d’une égalité plus effective. On fera remarquer que ce constat n’est pas surprenant en ce sens qu’il est la manifestation d’un mouvement de fond, lui aussi, qui est encore plus ancien que celui précédemment décrit et propre à la dynamique interne des sociétés démocratique, comme Tocqueville l’avait magistralement démontré. Le but est alors de mettre en place des programmes d’action au sein desquels la recherche d’une meilleure égalité d’accès est l’objectif même de la politique publique mise en œuvre ; on l’observe, par exemple, au niveau européen en matière de cohésion économique et sociale, ou bien ceux mis en place par la politique de la ville en matière de lutte contre les discriminations sur le marché du travail. Le constat qui, là aussi, peut être fait est celui de l’extrême multiplicité des politiques menées en la matière du fait même de la diversité des inégalités à combattre. De ce fait même, épuiser le sujet était impossible. Pourtant, l’ouvrage est instructif et donne un bel aperçu des données du problème.

29 Frédéric EDEL

30 Chercheur au Centre d’expertise et de recherche administrative de l’École nationale d’administration, chargé d’enseignement à l’Université de Strasbourg

TOSATTI (Giovanna), Storia del ministero dell’Interno. Dall’Unità alla regionalizzazione, Bologna, il Mulino Ricerca, 2009, 339 pages.

31 L’Italie bénéficie d’une riche tradition d’études en histoire de l’administration marquée en particulier par les travaux fondamentaux de Guido Melis dont on signalera une histoire de l’administration italienne qui a fait date [1] [1] Storia dell’amministrazione italiana. 1861-1992, Bologne,...
suite.

32 Le travail de Giovanna Tosatti, qui présente, en un peu plus de 300 pages, une Histoire du ministère de l’intérieur. De l’Unité à la régionalisation, porte la marque de cette “école italienne” d’histoire de l’administration. Il s’appuie sur une impressionnante matière première archivistique (la presse professionnelle n’étant pas oubliée). Cette solide base lui permet d’offrir aussi bien des éléments clés du point de vue quantitatif que de présenter des faits significatifs et éclairants. L’ouvrage suit un plan chronologique en sept chapitres : les premières années du royaume d’Italie (1861-1876), la gauche au pouvoir (1877-1900), de l’ère de Giolitti au fascisme (1900-1922), la période fasciste (1922-1945), les années de la transition (1943-1947), du centrisme à la régionalisation (1947-1970). Si un indice des noms complète heureusement le volume, on regrettera vivement que l’auteur n’ait pas dégagé les lignes de force de son travail : il n’y a en effet ni introduction ni conclusion. Cela dit, dans le corps de l’ouvrage, l’auteur a su lier ensemble la présentation de l’évolution des fonctions, des structures et du personnel du ministère ; ce dernier aspect étant enrichi d’intéressants éléments prosopographiques sur les directeurs et les principaux responsables.

33 Il permet de distinguer premièrement les continuités, principalement les questions de sécurité publique (la hantise anticommuniste fut un véritable fil rouge des années 1920 aux années 1950, quel que soit le régime en place), deuxièmement les forces d’inertie (la fascisation du ministère et de la police n’a été ni rapide ni totale) et troisièmement les difficultés permanentes dont la principale fut d’assurer la présence du ministère (et dans une certaine mesure celle de l’État tout court) sur l’ensemble du territoire par le biais des préfectures et des questures. Cette présence dut tout d’abord être créée de toutes pièces à partir de l’Unité en fonction du noyau d’origine piémontaise, être ensuite recréée à la fin de la seconde guerre mondiale et enfin repensée avec la régionalisation dans les années 1970.

34 On suit l’auteur aussi bien dans les « grandes heures » du ministère qu’aux moments plus sombres. Au titre des premières, on retient l’œuvre impressionate réalisée par G. Giolitti au début du XXesiècle, non seulement en matière d’organisation du ministère et de recrutement, mais également en matière de compétences puisque lui fut confié la gestion des premiers éléments du welfare italien (droit du travail...). Du façonnement giolittien résulte une sorte de « bureaucratisme éclairé », dont l’Italie est toujours un peu nostalgique.

35 Au titre des secondes, que la période fasciste rendit nombreuses, on compte, entre autres, la création de la direction de la démographie et de la race (Demorazza) en 1938 pour mettre en œuvre les lois raciales, et l’épuration manquée à la chute du fascisme. À ce dernier égard, l’auteur montre bien comment, dès la fin de la guerre, des fonctionnaires parmi les plus compromis ont été récupérés pour participer à la lutte anticommuniste menée par un puissant courant de la Démocratie chrétienne dont M. Scelba, ministre de l’intérieur dans les années 1950, fut le représentant le plus radical.

36 François LAFARGE

37 PhD, Chercheur au Centre d’expertise et de recherche administrative de l’École nationale d’administration, maître de conférences associé à l’Université de Strasbourg

Notes

[ 1] Storia dell’amministrazione italiana. 1861-1992, Bologne, il Mulino, 1993.

PLAN DE L'ARTICLE

• BEZES (Philippe), Réinventer l’État, les réformes de l’administration française (1962-2008), Presses universitaires de France, 2009, 519 pages
• VAN DOOREN (Wouter), VAN DE WALLE (Steven), Performance information in thepublic sector – how it is used, Palgrave Macmillan, 2008, 296 pages.
• CARTIER-BRESSON (Jean), Économie politique de la corruption et de la gouvernance, Coll. Éthique économique, L’Harmattan, 2008, 242 pages.
• ALLEMAND (Roselyne), SOLIS-POTVIN (Laurence) dir., Égalité et non-discriminationdans l’accès aux services publics et politiques publiques territoriales, Paris, L’Harmattan, 2008, 266 pages.
• TOSATTI (Giovanna), Storia del ministero dell’Interno. Dall’Unità alla regionalizzazione, Bologna, il Mulino Ricerca, 2009, 339 pages.

« Notes de lecture », Revue française d'administration publique 3/2009 (n° 131), p. 649-656.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2009-3-page-649.htm.
DOI : 10.3917/rfap.131.0649.