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Revue française d'administration publique

2011/4 (n° 140 )


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En amont de la question du scandale, cet article prend appui sur une réflexion générale sur le lien qui unit éthique et gouvernance. Notre hypothèse de travail rejoint la position de l’OCDE : l’éthique et l’intégrité sont des piliers de la bonne gouvernance publique [1][1] OCDE, Vers un cadre pour l’intégrité solide : instruments,.... Ainsi, éthique et intégrité n’ont rien à voir avec des idéaux de vertu que défendent certains moralistes ; il s’agit plutôt de variables de la gestion publique qui ont des effets déterminants sur les performances organisationnelles. Dans cette optique, un bon programme de gestion de l’éthique devrait permettre aux organisations publiques de se concentrer sur leur mission.

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En matière d’éthique, un bon cadre de gouvernance devrait ainsi mettre l’accent sur l’efficacité des dispositifs visant à encadrer les comportements des agents publics. L’objectif de ce cadre normatif est de promouvoir une culture gouvernementale intègre et d’encourager activement la participation des organisations publiques à la consolidation des compétences sur les questions d’éthiques. Dans le même temps, un tel cadre doit favoriser des dispositifs de surveillance et de contrôle permettant d’intervenir rapidement pour mettre fin aux transgressions. La littérature spécialisée sur l’éthique en contexte organisationnel est de plus en plus importante. Qu’elle soit institutionnelle [2][2] On pense ici aux d’ouvrages produits par l’OCDE, ou... ou universitaire [3][3] On pense à de nombreuses publications comme à la revue..., elle tend à démontrer que, pour les dirigeants, il y a de nombreux avantages à s’attaquer au problème de l’intégrité et à faire de l’éthique une préoccupation de gestion et un élément consubstantiel de la bonne gouvernance.

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Dans les organisations publiques, le constat semble fort différent. Les résultats de recherches empiriques montrent, du fait des scandales politico?administratifs, que les agents publics occupant un poste de direction n’ont généralement pas cru bon de considérer avec sérieux les dispositifs de régulation nécessaires à la bonne gouvernance [4][4] Boisvert (Yves), L’institutionnalisation de l’éthique.... Tout au long de la première décennie du XXIe siècle, les gouvernements français, canadien et québécois ont été les otages des scandales soulevant des questions éthiques. Le mot « otages » n’est pas gratuit. Pendant que les responsables publics mis en cause sont occupés à défendre leur crédibilité, la légitimité nécessaire au fonctionnement des régimes démocratiques est affaiblie.

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Les dirigeants d’organisations publiques ont beau affirmer qu’ils se soucient d’éthique, ils ne se servent pas vraiment de façon efficiente de cet outil de gestion préventive qui les amène trop souvent à devoir se conformer aux côtés sombres de leur organisation [5][5] Voir à ce sujet Boisvert (Yves) dir., L’intervention.... En effet, les diagnostics éthiques dévoilent les transgressions, tolérées ou ignorées, que connaissent les organisations. Plutôt que d’admettre que le travail de gestion des risques éthiques est essentiel à la bonne gouvernance (permettant de cerner rapidement les conduites déviantes), les dirigeants d’organisations publiques préfèrent le plus souvent pratiquer la politique de l’autruche. Est?ce par peur de se faire taxer de laxisme et de mauvaise gestion si l’on découvre les résultats du diagnostic ? Est?ce à cause d’une obsession de l’image ou de préoccupations narcissiques qu’ils préfèrent utiliser l’éthique sous l’angle du marketing ? Ou encore pour protéger des systèmes transgressifs qui impliqueraient tant les décideurs politiques que les élites administratives ?

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L’OCDE [6][6] OCDE, Vers un cadre pour l’intégrité solide, op. c... soutient pourtant que le dossier de l’éthique organisationnelle doit produire des résultats en matière de gestion des dilemmes et des risques. S’il est impossible de les faire disparaître du paysage organisationnel (puisqu’ils sont intrinsèquement liés à la gestion), les organisations publiques doivent cependant former leurs gestionnaires à élaborer des stratégies pour faire des choix justes et défendables [7][7] Voir à ce sujet la seconde partie du livre, Boisvert....

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Ainsi, si les gestionnaires publics refusent de faire des diagnostics intra?organisationnels de peur de dévoiler la fragilité de leur organisation et des failles de gestion, il faut trouver une stratégie pédagogique de substitution permettant de les sensibiliser à la dangerosité de l’inaction devant les comportements et situations à risque. Cette stratégie doit changer l’attitude à l’égard du diagnostic et faire du gestionnaire de risques un dirigeant responsable qui interviendra en amont, plutôt que de gérer les crises [8][8] Voir à ce sujet Boisvert (Yves) dir., Éthique et gouvernance.... Pourtant les exemples présentés ci?dessous montrent qu’il est possible et souhaitable d’apprendre des scandales administratifs.

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Lorsqu’on s’intéresse à une question aussi sensible que les scandales politico-administratifs, on ne peut pas négliger les données médiatiques. Comme l’affirment plusieurs politologues américains [9][9] On pense ici à J.B. Thompson et à son concept de visibilité..., il est facile de montrer à quel point la couverture médiatique influence la perception de l’événement [10][10] Voir au sujet des recherches sur la perception des.... Il ne s’agit pas ici de faire l’éloge ou le procès des médias en matière de couverture des scandales politico?administratifs, mais plutôt de montrer qu’au?delà des faits rapportés à la une des journaux, les scandales politico?administratifs constituent des phénomènes sociaux offrant beaucoup de renseignements sur la culture et les structures de nos institutions publiques. Il est toutefois nécessaire de posséder un cadre d’analyse qui permet une compréhension en profondeur du scandale pour lui faire perdre son apparence tragique et en tirer des enseignements.

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Notre travail rejoint en quelque sorte la réflexion des spécialistes en gestion de crises. Christophe Roux?Dufour insiste sur la nécessité de mettre en place des stratégies d’apprentissage [11][11] Roux?Dufort (C.), La gestion de crise, Bruxelles, De... issues des crises des organisations afin de reconsidérer les valeurs et les façons de faire. Selon Roux?Dufort, une crise peut nous apprendre beaucoup parce qu’elle n’est pas isolée ou exceptionnelle. Il s’agit plutôt d’une « fenêtre de vulnérabilité » sur les organisations. Elles permettent de comprendre les « imperfections organisationnelles ». Ainsi, les crises doivent être vues comme « l’aboutissement d’un processus d’accumulation de vulnérabilités qui s’installent lentement dans différents endroits » de l’organisation et le fruit d’une « ignorance managériale volontaire ou involontaire » [12][12] Roux?Dufort (C.), « La vulnérabilité organisationnelle....

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Notre analyse s’appuie sur les résultats partiels de l’étude de six scandales politico?administratifs [13][13] Cette recherche a été rendue possible par une subvention.... Le point de départ est une série d’événements politico?administratifs qui ont marqué les univers médiatique et politique. L’objet est de mieux comprendre la nature des conduites déviantes. Pour y arriver, nous avons soulevé une question typiquement wébérienne, à savoir : « Est?il possible de montrer que les scandales politico-administratifs qui occupent l’espace public à certaines époques ne sont nullement des phénomènes d’exception, mais plutôt des symptômes d’agissements usuels commis un peu partout au sein des organisations publiques ? »

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Nous ne pouvons pas présenter en détail le résultat de chaque étude de cas. Nous nous concentrerons sur la présentation, en amont, de leur cadre conçu d’analyse et, en aval, sur les résultats de l’analyse transversale. Avant de présenter les résultats de l’analyse transversale, nous procéderons à une brève synthèse de chaque affaire.

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Nous concluerons le tout par une brève réflexion sur l’utilité de notre approche pour les praticiens de l’éthique appliquée désirant faire un diagnostic des risques éthiques et intégrer leur gestion dans la culture organisationnelle.

LA GRILLE D’ANALYSE

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Le cadre d’analyse de ces scandales se concentre dans une première phase sur l’examen historique de l’affaire et une description de l’ensemble des acteurs et de leur rôle.

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À travers de l’historique, et à l’aide de la chronologie précise des événements qui ont précédé et alimenté le scandale, il s’agit de démontrer, comment il a pu survenir. Une telle méthodologie permet de cibler les acteurs clés et nous amène aussi à cerner la nature des comportements décriés et de leurs circonstances. Quant à la description des acteurs, à l’analyse de leur discours et de leur rôle (victime, dénonciateur, etc.), elles permettent de décrire les interactions à l’origine du scandale.

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Ainsi, si ces deux premières sections sont essentielles pour comprendre la portée générale du scandale, elles nous maintiennent dans un cadre descriptif élémentaire. Il n’y a pas encore, à ce stade, d’analyse en profondeur des données. On n’est pas encore entré dans la phase de déconstruction, essentielle pour mieux comprendre les liens sous?jacents. C’est pour aller plus en profondeur que la grille d’analyse comporte une deuxième phase. On y abordera directement les aspects éthiques du scandale en passant par les étapes suivantes.

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On s’intéressera d’abord à l’analyse des comportements directement ou indirectement concernés. On les isolera à titre de fondement du scandale et on poursuivra l’analyse en relevant les autres comportements qui sont pertinents. Cette étape est intéressante parce qu’elle permet de constater que les comportements à l’origine du scandale ne sont souvent qu’un symptôme parmi tant d’autres. Cette étape permet souvent de découvrir qu’au?delà des comportements initialement décriés, il y en a d’autres qui émergent de l’analyse. On peut alors commencer à établir des liens avec une culture déviante ou inadéquate, ou avec des structures inopérantes. On se rend alors souvent compte que l’agent public dénoncé n’était peut?être pas seul. Souvent, plusieurs protagonistes ont fermé les yeux sur d’autres déviances.

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Pour s’assurer que la question relève bien de l’éthique, il faut être en mesure de nommer les enjeux et les valeurs menacées. Les valeurs servent de repères et d’idéaux formant la base d’une culture organisationnelle. Leur non?respect généralisé permet de situer le problème et de savoir si le scandale est le symptôme d’un mal culturel. Ainsi, plus il y a de valeurs organisationnelles et professionnelles menacées et bafouées par les acteurs d’un scandale, plus on a de chances de se trouver en présence d’une culture organisationnelle problématique.

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Il faut ensuite faire une analyse pour cibler les zones et les situations à l’origine de ces scandales. Les zones à risque sont des secteurs (services, directions, etc.) figurant dans l’organigramme et qui sont très vulnérables à certains comportements déviants. On pense ici à un domaine comme l’acquisition de biens et de services, qui est souvent une zone à risque en matière de conflits d’intérêts. Les situations à risque sont des conjonctures particulières qui ne figurent pas dans une structure formelle comme un organigramme. Elles font plutôt partie de la philosophie de gestion ou de l’organisation du travail. On pense au pouvoir discrétionnaire qu’une organisation peut accorder à ses dirigeants ou gestionnaires, ou à l’intégration de plus en plus importante des gestionnaires du privé dans le public.

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On peut dire, pour faciliter la compréhension de ces deux pôles d’analyse, que les situations à risque relèvent de l’aspect culturel de l’organisation, alors que les zones à risque sont liées à la dimension structurelle. En ciblant les zones et les situations à risque et en précisant les comportements problématiques et les enjeux éthiques qui les rendent vulnérables, on est plus à même de fournir des renseignements facilitant les diagnostics généraux en éthique appliquée. Notre hypothèse à cet égard est qu’il est possible d’isoler des zones et des situations à risque, qui deviennent des exemples de vulnérabilité organisationnelle, et de faciliter le démarrage des démarches de diagnostic.

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Dans le même ordre d’idée que dans les étapes précédentes, on poursuit l’analyse en décrivant les mécanismes éthiques directement touchées par un scandale et par les conduites problématiques relevées. À cette étape, il faut voir si ces dernières sont défaillantes ou si, au contraire, elles ont permis de découvrir le problème et de freiner la déviance. On évalue donc ici la qualité des dispositifs de régulation en matière d’éthique pour faire la liste des plus fonctionnels et de ceux qui sont inopérants. On constate que, dans la culture gouvernementale, on se limite souvent à mettre en place des dispositifs de régulation pour réagir à un scandale, mais qu’on ne s’assure pas toujours que les dispositifs sont encadrés par les ressources financières et humaines nécessaires.

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Ensuite, on tente de voir les répercussions les plus significatives des scandales. Peu importe leur interprétation, les spécialistes des sciences sociales s’entendent pour dire qu’un scandale a toujours un effet important sur les aspects suivants : les politiques gouvernementales, les lois et les infrastructures de régulation ; la crédibilité et la légitimité des élus, des fonctionnaires et même des institutions.

PRÉSENTATION DES CAS ÉTUDIÉS [14][14] Pour des raisons de place, seuls trois parmi les six...

L’affaire Radwanski

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L’affaire Georges Radwanski (commissaire à la protection de la vie privée du Canada) commence à l’été 2001, lorsque le directeur des ressources humaines du Commissariat à la protection de la vie privée informe la Commission de la fonction publique du Canada de problèmes de dotation au sein de son organisation. La Commission lance immédiatement une enquête pour vérifier la matérialité des faits. On découvrira de nombreuses irrégularités. Le scandale ne prend véritablement forme qu’au printemps 2003, après des demandes du comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes, qui a pour mandat, entre autres, d’examiner le budget du commissariat. Insatisfait des informations fournies par le commissaire, le député libéral John Bryden demande une explication écrite des raisons pour lesquelles le commissariat devrait échapper à la Loi sur l’accès à l’information. La commission souhaitait ainsi obtenir un organigramme incluant une description des tâches, des données sur les notes de frais du commissaire et de ses cadres pour les deux derniers exercices financiers ainsi que la liste des destinataires des communiqués publiés par le commissariat. À la suite de la réception de ces nouveaux documents, le président du comité parlementaire, Réginald B. Alcock, reçoit l’appel d’un employé du commissariat le prévenant que l’un des documents (la copie de la lettre adressée à M. Rosenberg) a été falsifié par le commissariat (lettre du 2 août 2002 de Radwanski adressée au sous?ministre de la Justice, M. Rosenberg, lui demandant de se soustraire à la Loi sur l’accès à l’information). Le comité parlementaire constate rapidement que la lettre remise par le commissariat a effectivement été falsifiée, ce qui plonge l’organisme dans l’embarras. Le comité doute désormais de la crédibilité de Radwanski et entend pousser l’examen de ce qui se passe dans son organisation.

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Plusieurs employés (ou ex?employés) du commissariat entrent alors en contact avec les membres du comité pour lui faire part de leurs inquiétudes à l’égard des pratiques administratives et financières de la direction du commissariat. Ces informations sont prises au sérieux. La vérificatrice générale du Canada est alors mandatée pour faire une enquête afin « de s’assurer que les comptes ont été tenus fidèlement et adéquatement et que les deniers publics ont été entièrement comptabilisés »et, par la même occasion, examiner les frais de voyage et d’accueil, le recrutement de cadres, les pratiques d’embauche et le paiement forfaitaire versé pour retraite. Le comité demande aussi à la Commission de la fonction publique de mener une enquête sur le commissariat, notamment sur les pratiques d’embauche et de promotion, dans une perspective de protection contre le harcèlement.

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La machine à rumeurs est bien enclenchée dans les médias nationaux : on parle de frais de déplacement excessifs, près de 100 000 dollars canadiens au cours du même exercice financier, et de notes de restaurant de 8 400 dollars canadiens en deux ans. En décembre 2003, on apprendra aussi que Radwanski aurait bénéficié d’un prêt personnel de 35 000 dollars canadiens accordé le 21 juin 2001 par son principal conseiller et directeur de cabinet, Art Lamarche. Les journalistes font alors remarquer que M. Lamarche aurait vu, au même moment, son salaire annuel passer de 80 000 à 110 000 dollars canadiens.

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Le commissaire Radwanski remettra finalement sa démission le 24 juin 2003 en soulignant qu’il y a été poussé sous la pression des députés, et qu’il n’a rien à se reprocher.

Le scandale des commandites [15][15] Présentation du cas préparée par Jean?Patrice Desj...

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Le scandale du programme des commandites (ou scandale des commandites) est probablement celui qui a pris le plus de place dans les médias et dont les conséquences politiques ont été les plus importantes dans l’histoire du Canada moderne. Il trouve sa source dans le référendum sur l’indépendance du Québec de 1995. Les résultats serrés ont mis le thème de l’unité nationale à la tête des priorités du Parti libéral, au pouvoir à Ottawa. On approuva alors la création d’un programme pour promouvoir l’unité canadienne : le programme des commandites. Son administration fut confiée à la Direction générale des services de coordination des communications, nouveau nom du Secteur de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique.

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En décembre 1999, Daniel Leblanc, journaliste au Globe and Mail, écrit ses premiers articles sur les pratiques douteuses du gouvernement. Ces articles mèneront la vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser, à enquêter sur trois contrats accordés à l’agence de communication Groupaction. Le 19 mars 2002, on apprend que le rapport sur les commandites commandé par le ministère des travaux publics et des services gouvernementaux aurait été payé deux fois. Rédigé par la firme Groupaction, il aurait été remis, en février 1999, au ministère des travaux publics, qui l’aurait ensuite perdu5. Groupaction l’aurait donc en grande partie reconstituée à partir de la mémoire de ses ordinateurs, alors que le ministère déclarait avoir retrouvé le premier rapport. La confrontation des deux documents permet de voir qu’ils sont presque identiques. Le gouvernement aurait donc payé deux fois le même rapport : une liste d’événements culturels et sportifs commandités à hauteur de 1 125 000 dollars canadiens. L’opposition demande alors au gouvernement si le premier rapport a vraiment existé et s’il n’y aurait pas eu fausse facturation. Groupaction a affirmé sous serment que le deuxième document provenait bien des disques durs où on avait archivé le premier. Le 20 mars 2002, on apprend pourtant que ce ne sont pas deux, mais trois rapports qui ont été rédigés par Groupaction : le plus ancien, d’une quarantaine de pages avec une annexe comprenant une liste d’événements et de festivals, aurait été commandé en 1996 et remis en mai 1997, cette fois pour la somme de 500 000 dollars canadiens.

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Cette révélation provoque un tollé, de sorte que le nouveau ministre des travaux publics, Donald Boudria, demande à la vérificatrice générale, le 19 mars 2002, d’examiner les trois contrats attribués à Groupaction entre 1996 et 1999. Il lui demande aussi de faire appel à la gendarmerie si elle constate une fraude. On découvre alors que les trois commandes proviennent d’un fonctionnaire, Charles Guité. Les trois contrats sont datés de 1997, de 1998 et de 1999. Les deux premiers rapports ont été remis à Charles Guité, le dernier à Pierre Tremblay, qui a remplacé Guité en 1999. Le 8 mai 2002, les résultats de la vérification des trois contrats attribués à Groupaction par la vérificatrice générale établissent que toutes les règles d’attribution de contrats ont été contournées.

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Le 23 mai 2002, dans un discours sur l’éthique prononcé à la Chambre des communes, le Premier ministre demande à la présidente du Conseil du trésor d’examiner les activités de commandite, de publicité et de recherche sur l’opinion publique. Quelques jours plus tard, Ralf Goodale, qui remplace Don Boudria au ministère des travaux publics, impose un moratoire aux activités de commandite.

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En février 2003, le sous?ministre des travaux publics étend la portée de l’examen administratif des dossiers de commandite afin d’y inclure l’ensemble des dossiers d’intérêt prioritaire, répertoriés lors de l’examen détaillé à ce sujet. Le 7 février 2003, un premier rapport sur l’examen des dossiers de commandite, rédigé par un cabinet indépendant de juricomptables pour le compte du ministère des travaux publics, fait état de certains cas non conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques ainsi qu’aux politiques et aux règlements sur l’attribution des contrats du gouvernement du Canada. Ce premier rapport est envoyé à la police nationale. On y trouve sept noms et le détail d’apparentes infractions, dont l’approbation de factures en dehors de la période du contrat, l’approbation d’honoraires non conformes aux clauses, l’approbation de factures alors que les résultats attendus ne semblent pas avoir été obtenus, la double facturation et l’absence d’appel d’offres. Le 23 juillet 2003, un second rapport d’examen administratif (élargi pour inclure 81 autres dossiers, couvrant ainsi l’ensemble des 126 dossiers de commandite étudiés, un par un, par l’équipe d’intervention rapide en 2002) est partiellement rendu public. Ici encore, il s’agit d’un examen administratif ordonné par le sous?ministre des travaux publics à l’automne 2002 (à la suite de l’affaire des trois contrats accordés à Groupaction). Par la même occasion, ce ministère annonce le début d’une nouvelle phase d’examen, examen qui dépendra des enquêtes policières en cours car on ne veut pas nuire à la gendarmerie, laquelle a porté les premières accusations criminelles. En effet, en septembre 2003, Paul Coffin, publicitaire de l’agence Coffin Communications, est accusé de fraude. Il s’agit de la première action judiciaire dans le dossier des commandites.

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La vérificatrice générale dépose finalement, le 10 février 2004, son rapport sur le programme des commandites. Le premier chapitre de ce rapport porte sur les systèmes de vérification interne de certains ministères et organismes du gouvernement fédéral, dont celui des travaux publics. On y apprend que, depuis 1997, 250 millions de dollars ont été investis pour faire la promotion du Canada, principalement au Québec, par l’entremise d’agences de publicité, mais que, sur cette somme, 100 millions de dollars ont été encaissés par les firmes de publicité (honoraires et commissions) et que de nombreuses normes et politiques gouvernementales ont été transgressées. La vérificatrice a toutefois conclu que le ministère des travaux publics respecte généralement les normes internationales de vérification interne. De plus, elle a estimé que la direction de ce ministère « soutient fermement et visiblement son groupe de vérification interne » [16][16] Bureau du vérificateur général du Canada, La vérification.... Elle s’est réjoui du rétablissement du Bureau du contrôleur général (au début de 2004) par le gouvernement. Quelques minutes après la conférence de presse de Sheila Fraser, qui dévoile son rapport, Paul Martin annonce une série de mesures, dont une commission d’enquête (la commission Gomery). Le 24 février 2004, il suspend Marc Lefrançois (Via Rail), Michel Vennat (Banque de développement du Canada) et André Ouellet (Postes Canada).

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En mars et en avril 2004, les fonctionnaires et politiciens témoignent devant le comité des comptes publics. On parle de direction politique dans le travail de Charles Guité, directeur du programme des commandites, mais le principal concerné, l’ex?ministre Alfonso Gagliano, réfute tout. Le 22 avril, Charles Guité admet avoir reçu des ordres, mais nie qu’on l’ait obligé à choisir des agences de publicité. Il ne partage pas non plus l’idée selon laquelle l’argent a été mal dépensé. Le 10 mai 2004, Charles Guité et Jean Brault, de Groupaction, sont accusés de fraude.

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Le 7 septembre s’ouvre la commission d’enquête dirigée par le juge John H. Gomery sur le programme des commandites et les activités publicitaires. Durant l’automne et jusqu’en février 2005, les agents publics (fonctionnaires et élus) comparaissent devant le juge et au printemps 2005, les acteurs du privé (professionnels, publicitaires et organisateurs politiques). La commission Gomery dépose son premier rapport le 1er novembre 2005 (intitulé Qui est responsable ?). Il s’agit d’un document qui rassemble tous les faits présentés lors des audiences de la commission.

L’affaire M3i [17][17] Préparation du cas faite par Louise Campeau et Hugo...

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À la fin des années 1980 et au début des années 1990, la société Hydro?Québec se lance dans la conception de logiciels pour l’administration. Elle crée alors les filiales Strateck et CIME : la première vend des logiciels de contrôle des parcs informatiques ; la seconde crée des logiciels d’étude de réseaux [18][18] Barcelo (Y.), « Hydor?Québec met sur le marché deux.... En décembre 1990, la société continue à se développer dans le domaine informatique en créant sa filiale, M3i. Pour négocier avec ses futurs dirigeants les conditions de formation de M3i, Hydro?Québec a recours aux services de la firme Secor, présidée par Marcel Côté. À l’automne 1990, Secor propose donc une structure administrative et financière pour cette entreprise. Elle suggère aussi de nommer, pour faire partie du conseil d’administration de M3i, trois personnes « externes » à Hydro?Québec auxquelles une option d’achat d’actions de M3i serait accordée : Pierre Jeanniot, ex?président d’Air Canada, Mario Bertrand, ex?chef de cabinet de Robert Bourassa et membre du conseil d’administration d’Hydro?Québec et Marcel Côté lui?même.

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En 1994, on apprend que la société de gestion Benvest Capital effectue un placement dans M3i. Elle est donc représentée au conseil d’administration de M3i et possède 12 % des actions. La même année, un autre investisseur, la société britannique Midlands Electricity, en acquiert aussi 30 %. Le conseil d’administration de M3i comprend alors les deux fondateurs de l’entreprise, Toby Gilsig et Yves Payette, deux représentants d’Hydro?Québec et deux représentants de Midlands, ainsi que Pierre Jeanniot, Marcel Côté et Mario Bertrand. Enfin, à la suite d’une émission d’obligations, un représentant de Benvest se joint au groupe [19][19] Tremblay (M.), « La société M3I souhaite réaliser un....

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Après un début d’année prometteur, le 6 mai 1994, le scandale éclate : on apprend en effet que les trois administrateurs externes de M3i pourraient encaisser au total deux millions de dollars de profits lors de la vente des actions qu’ils ont acquises au moyen de leurs options d’achat9. Lorsqu’ils ont été nommés, ils ont en effet obtenu des options leur permettant d’acheter un lot d’actions à dix dollars canadiens chacune. Marcel Côté et Pierre Jeanniot disposaient d’une année pour acheter 580 actions chacun. Quant à Mario Bertrand, à titre de président du conseil d’administration, il pouvait en acquérir le double, soit 1 160 actions. À cette époque, en plus de faire partie du conseil d’administration de M3i, Bertrand est aussi membre, à temps partiel, du conseil d’administration d’Hydro?Québec. Pierre Asselin démontre que c’est vers la fin de 1991 que les trois administrateurs se prévalent de leurs options d’achat. La valeur totale approximative de l’ensemble des titres est de 23 000 dollars canadiens. M3i connaissant une croissance économique importante, la valeur des titres acquis par les administrateurs est toutefois multipliée par cinquante en un peu plus de deux ans. Pierre Bolduc, vice?président directeur de la commercialisation chez Hydro?Québec, juge inacceptable que des administrateurs associés à une société d’État réalisent des gains d’une telle ampleur. Il confirme cependant que les options accordées à Mario Bertrand, Marcel Côté et Pierre Jeanniot n’ont jamais été dissimulées à la direction d’Hydro?Québec. Selon lui, toute l’information à ce sujet était disponible, mais les dirigeants d’Hydro?Québec prétendent n’en avoir jamais pris connaissance. À Hydro?Québec, on admet alors que c’est uniquement chez M3i qu’un tel privilège est accordé à des administrateurs externes. Quelques jours plus tard, le 12 mai, la haute direction d’Hydro?Québec reconnaît finalement avoir été au courant de la possibilité pour les administrateurs de détenir ces options d’achat. La société d’État en aurait été informée trois fois : en décembre 1990, dans une note de Daniel Perlstein (administrateur d’Hydro?Québec) envoyée au conseil de direction ; dans la déclaration d’intérêts fournie par Mario Bertrand et dans la déclaration d’intérêts demandée par Nouveler, filiale d’Hydro?Québec.

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Le 7 mai 1994, le ministre de l’énergie et des ressources, responsable d’Hydro-Québec, le libéral Christos Sirros, demande au sous?ministre de la justice, Michel Bouchard, de vérifier si des irrégularités ont été commises par les trois administrateurs externes de M3i. Selon Marie?Josée Gagné, porte?parole du ministre Sirros, il ne s’agit pas d’une enquête, mais d’une « vérification ». Le ministre Sirros demande aussi au président d’Hydro?Québec de l’époque, Richard Drouin, de collaborer avec le ministère de la justice, qui devra surtout évaluer s’il y a eu délit d’initié et si d’autres administrateurs ont bénéficié des mêmes avantages [20][20] Charrette (D.), « Pas disposé à redonner ses actions.... Notons qu’à cette étape, Hydro?Québec ne conclut pas qu’il y a eu des irrégularités. Ainsi, des recours judiciaires ne sont pas envisagés par la société d’État. Le 10 mai, quelques jours après toutes ces révélations, Mario Bertrand quitte son poste au conseil d’administration et à la direction d’Hydro?Québec, ainsi que de celui au conseil d’administration de M3i.

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Selon l’usage à Hydro?Québec, les administrateurs doivent faire une déclaration d’intérêts deux fois par année. Dans celle qu’il a produite à l’automne 1993, M. Bertrand a pris soin d’indiquer qu’il était administrateur de M3i, mais il n’aurait pas fait mention du fait qu’il possédait 1156 actions de cette entreprise [21][21] Asselin (P.), « Son bloc de 1000 actions de M3I n’a.... Notons que, selon l’article 19 de la loi constituante d’Hydro?Québec, un administrateur ne peut avoir d’intérêt direct ou indirect dans une entreprise si cela peut entraîner un conflit entre ses intérêts et ceux d’Hydro?Québec, à moins qu’il ne soit membre à temps partiel du conseil d’administration de cette société d’État. Parce qu’il en fait partie à temps partiel, Mario Bertrand serait donc dispensé de déclarer de tels intérêts.

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Quant à Marcel Côté, lors de sa participation à la création de M3i, il aurait suggéré, avec l’approbation d’Hydro?Québec, d’accorder des d’options d’achat d’actions aux administrateurs externes. C’est en effet le 31 octobre 1990 que Marcel Côté signe, avec deux employés d’Hydro?Québec, une première recommandation présentée au conseil d’administration de la société d’État ouvrant la voie à la création de M3i. Puisqu’il devient ensuite aussi membre du conseil d’administration de M3i en tant qu’administrateur externe, le conflit d’intérêts semble évident.

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Jugeant que Mario Bertrand s’est lui aussi placé en situation de conflit d’intérêts, le gouvernement libéral de Daniel Jonhson demande à Hydro?Québec de récupérer les actions que le membre du conseil d’administration possède dans cette entreprise. Le ministre Christos Sirros soutient en effet, dans une lettre qu’il envoie au président d’Hydro?Québec, que la société d’État devra faire valoir ses droits à l’égard des profits de M3i. Pour étayer son opinion, il se réfère au rapport confidentiel qu’il a commandé au ministère de la justice, dans lequel le sous?ministre Michel Bouchard reproche à Hydro?Québec d’avoir dérogé à ses propres règles d’éthique. Ce rapport n’est pas clément envers M. Bertrand. M. Bouchard y indique que, mandaté par Hydro?Québec au conseil d’administration de M3i, M. Bertrand ne pouvait pas tirer de profits personnels de son poste : « Nous en concluons donc que M. Bertrand doit à Hydro?Québec les profits qu’il a réalisés en qualité d’administrateur de M3i. En ce qui concerne MM. Côté et Jeanniot, la même conclusion ne peut être tirée puisqu’ils n’étaient pas administrateurs d’Hydro-Québec » [22][22] Charrette (D.), « Sirros veut qu’Hydro récupère les.... Ce rapport les blanchit complètement. On y souligne que « les règles d’éthique » de la société d’État ne les concernent pas puisque, contrairement à M. Bertrand, ils ne font pas partie du conseil d’administration d’Hydro?Québec. Aux yeux de M. Sirros, il n’y a donc pas de problème en ce qui concerne M. Jeanniot. Il considère que le cas de M. Côté soulève des questions, mais qu’il n’y a pas matière à poursuite.

Constantes relevées dans les scandales étudiés

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Dans les différents cas étudiés, on constate qu’un scandale prend de l’ampleur et entre véritablement dans le débat public quand les autres médias récupèrent (les informations et révélations faites par un premier organe de presse) et essaient de lui donner de nouvelles dimensions pour y apporter leur propre contribution. Mais c’est souvent lorsque l’institution parlementaire se saisit du dossier que le scandale atteint son paroxysme. Il devient alors un sujet majeur de discussion et sert aux partis d’opposition à harceler le gouvernement et à le discréditer. Cela ne se passe pas qu’à l’Assemblée législative, mais aussi au sein des commissions parlementaires, qui jouent un rôle clé dans l’accentuation et le dénouement, tragique, de ces scandales. Les deux groupes les plus actifs dans le dévoilement et l’expansion des scandales sont donc les journalistes et l’opposition parlementaire.

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En analysant le déroulement des cas étudiés, on remarque aussi que le plus souvent l’affaire s’est terminée par des démissions. Pour les gestionnaires publics et le personnel de direction d’un parti, elles sont la plupart du temps imposées, ou fortement recommandées. L’incrimination par les responsables politiques ne laisse que deux issues aux personnes visées : démission ou congédiement expéditif. Pour les acteurs, la démission a l’avantage de désamorcer la situation et d’y mettre fin, d’où l’intérêt, pour les gouvernements et les agents publics déviants, de s’entendre sur cette question.

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On peut s’étonner que, contrairement à ce qu’il est tentant de croire, les poursuites criminelles constituent rarement le dénouement naturel du scandale. Dans les affaires citées, les plus importantes des dernières années, rares ont été les poursuites : il n’y en a eu que dans l’affaire Radwanski et dans le scandale des commandites. Et encore, dans le premier cas, le procès traîne et on ne sait pas si l’ancien commissaire à la protection de la vie privée sera puni. Dans le second, ce sont les dirigeants d’entreprises de publicité qui ont été condamnés.

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En ce qui concerne les acteurs impliqués dans les scandales, on remarque, dans les cas touchant le gouvernement fédéral, qu’ils ont un lien direct avec le Premier Ministre ou son équipe. Dans les trois cas, ce sont des membres ou des proches du parti au pouvoir, ici, le Parti libéral du Canada. Pour le scandale des commandites, le rapport du juge Gomery a bien montré à quel point, par l’entremise de M. Pelletier, la responsabilité politique du bureau du premier ministre était centrale.

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Au niveau provincial, on note de même que deux des trois scandales en lien avec le gouvernement du Québec touchent des proches du parti au pouvoir : président du Parti québécois et ministre Baril, considéré comme le dauphin du premier ministre Landry (Oxygène 9) et Mario Bertrand, ancien chef de cabinet du premier ministre Bourassa. (M3i)

Écarts de conduite

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Les comportements problématiques sont récurrents dans plusieurs cas. Par exemple, les conflits d’intérêts avérés aux apparents sont au coeur de tous les scandales. Dans les six affaires, en effet, on a reproché aux agents publics de s’être mis dans une position les avantageant directement ou favorisant des proches plutôt que d’œuvrer au nom de l’intérêt public. En outre, dans cinq des six cas (Radwanski, Shawinigate, commandites, Oxygène 9 et M3i), les agents publics ont favorisé leurs proches ou des proches du parti qu’ils représentaient. Cela pose un problème de fond quant à l’équité des décisions publiques. Ce favoritisme montre que l’arbitraire n’a pas disparu du processus décisionnel dans la fonction publique dans un pays développé comme le Canada et que, malheureusement, sous des airs de neutralité, on contourne facilement les règles. On a même vu deux cas de népotisme à l’état brut : embauche de membres de la famille de hauts responsables (Radwanski et commandites).

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Dans les trois affaires touchant le niveau fédéral, on a fait état de harcèlement moral : la vérificatrice générale du Canada s’est dite outrée du climat malsain que M. Radwanski a instauré dans son organisation, le juge André Denis a adressé des critiques sévères aux responsables de la Banque de développement, qui se sont injustement acharnés sur M. Beaudoin et on a dénoncé la tyrannie dont a fait preuve M. Guité à l’endroit de son seul employé (M. Cutler), qui contestait la façon de faire pour le moins atypique dans son service du ministère des travaux publics. Il faut souligner que, dans ces trois cas, le scandale est lié à une ingérence politique importante : on pense ici à la pression que le premier ministre Chrétien a exercée sur M. Beaudoin et à l’ingérence apparente du bureau du premier ministre et des ministres des travaux publics dans la gestion du programme des commandites. Cette ingérence du politique prendra aussi une forme encore plus manifeste lorsqu’on nommera dans ces deux affaires des ex?conseillers (du bureau du premier ministre dans un cas et du ministre Gagliano dans l’autre) pour contrôler directement les organismes.

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Dans les affaires Radwanski et Frigon, le cœur des reproches concernait le mauvais usage des deniers publics. On a reproché aux deux hommes d’avoir eu des modes de vie étrangers à la culture de la fonction publique : repas coûteux et hôtels de luxe pour Radwanski, Jaguar et mini centre sportif privé pour le président de la Société des alcools du Québec Gaëtan Frigon. Leurs écarts ne doivent pas vraiment étonner puisqu’ils ont été recrutés à l’extérieur de la fonction publique. On peut donc argumenter qu’ils ne connaissaient pas très bien la culture des organisations publiques.

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Le scandale des commandites n’est pas une simple affaire de conflit d’intérêts ou d’usage abusif des deniers publics : les accusations criminelles en font une affaire de détournement de fonds publics et de fraude. L’accusation de fraude revient dans un autre scandale, celui du Commissariat à la protection de la vie privée, concernant, notamment, la demande d’avance de fonds pour les voyages et la double réclamation d’indemnités pour les congés. Il ne s’agit plus là d’erreurs de conduite, car dans les deux cas les dossiers ont été remis à la gendarmerie. Dans un scandale, l’enquête policière indique qu’il y a une faute de nature criminelle.

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On a pu constater à plusieurs reprises que les inconduites reposent sur le viol répété des règles édictées par le Conseil du trésor ou d’autres organismes centraux. Ce phénomène est manifeste dans les scandales qui ont frappé le gouvernement fédéral. Dans ces situations, on demande très souvent aux organismes centraux d’enquêter sur les facteurs qui ont favorisé le non respect des règles. À cet égard, la vérificatrice générale Sheila Fraser s’est toujours fait un devoir de dénoncer le laxisme des organismes centraux quant à leurs responsabilités en matière de surveillance et de contrôle. Mais il y a également des lois qui ont été bafouées : Loi sur l’impôt et le revenu (Radwanski et commandites), Loi sur les élections (commandites) et Loi sur le lobbying (commandites).

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On relève enfin un ensemble de conduites répréhensibles, isolées, mais révélatrices : non?respect de clauses d’exclusivité de fonction (Frigon), utilisation inéquitable de renseignements confidentiels obtenus lors d’un mandat public (dossier Bréard dans le scandale Oxygène 9), falsification de documents officiels (lettre au parlement de Radwanski) nombreuses factures falsifiées dans le scandale des commandites) et outrage au parlement (Radwanski).

Infrastructures ébranlées

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Dans deux des scandales qui ont eu lieu à Ottawa, le Conseil du trésor a fait l’objet des principales critiques du vérificateur général [23][23] NdE : correspond à la Cour des comptes en France.. On lui a reproché de ne pas veiller à l’application des règles et des normes qu’il prescrit aux organismes et aux ministères. Fonctionnant « en mode déontologique », le Conseil du trésor se limite trop souvent à énoncer les règles qui devraient guider les pratiques administratives et omet d’assumer les deux autres fonctions d’un organisme à vocation déontologique, c’est?à?dire la surveillance et la sanction des écarts. Si un organisme central n’a pas la capacité d’assurer ces deux rôles, il devrait tout au moins sensibiliser les agents publics à l’importance de bien comprendre le système qui encadre les pratiques. Dans l’affaire Radwanski, on a vu que le commissaire méconnaissait la réalité normative de sa fonction et, dans le scandale des commandites, on a constaté à quel point il peut être facile de nourrir une culture de déviance dans la direction ministérielle si les supérieurs ferment les yeux et ne demandent pas à leurs subordonnés de rendre des comptes.

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Dans l’affaire Radwanski, des critiques similaires ont été adressées par Mme Fraser à la commission de la fonction publique, qui n’aurait pas fait un suivi rigoureux pour s’assurer que ses propres normes étaient appliquées de façon stricte.

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Toujours dans les dossiers fédéraux, le Conseil privé [24][24] NdE : le cabinet du Premier Ministre. s’est vu reprocher à deux reprises d’avoir mal joué son rôle, ce qui a facilité l’apparition de systèmes de déviance (Radwanski et commandites). Cela pose un problème important, car on n’est pas loin de la responsabilité du premier ministre. Le Shawinigate, d’ailleurs, montre que l’éthique n’était pas un souci constant dans l’entourage de M. Chrétien et que le Premier Ministre n’a pas joué son rôle de leader, pourtant essentiel d’après les critères de l’OCDE évoqués précédemment. On peut même dire que la banalisation des questions d’éthique dans l’équipe du Premier Ministre a facilité la multiplication des scandales sous son gouvernement.

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On notera que, dans deux des trois scandales au Québec, on s’est trouvé devant un vide normatif. C’est à l’éthique des agents publics concernés qu’on devait faire appel dans la gestion d’une telle conjoncture. Ce type de déviance permet de réaliser à quel point il est risqué de ne compter que sur l’autorégulation des agents publics si ces derniers n’ont pas intégré les repères éthiques propres à leurs fonctions. Si les gouvernements préfèrent à l’occasion ne pas légiférer (comme ce fut le cas en 1995 par rapport au lobbyisme ; le rapport Côté recommandait d’intervenir sur cette question), il importe en revanche de mettre en place un plan de sensibilisation pour faire comprendre aux agents publics et aux responsables politiques à quel point la gestion de leurs rapports avec les lobbyistes exige un sens aigu de l’autorégulation. Il a ainsi fallu qu’un scandale vienne éclabousser le gouvernement quelques années plus tard pour qu’on mette en place des dispositifs hétérorégulatoires pour encadrer le lobbyisme.

Valeurs

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Plusieurs valeurs fondamentales pour le service public ont été méprisées dans les cas étudiés. Certaines étaient transversales. Trois se rencontrent même dans l’ensemble des cas : l’indépendance, l’intérêt public et la confiance. Le mépris constant de la dernière n’est pas étonnant puisque, chaque fois qu’un scandale éclate, il y a des répercussions sur le regard de la population envers les institutions et les agents publics. Il n’y a pas non plus de surprise en ce qui concerne l’intérêt public, puisque toute déviance repose sur un détournement de sens du système ou d’une décision. Comme le service public est structuré pour répondre à l’intérêt public, tout écart risque de menacer ce dernier. De plus, plusieurs scandales mis à jour au Canada et au Québec ont des liens avec les conflits d’intérêts ou des apparences de conflits d’intérêts.

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Cela dit, notre étude jette un éclairage inédit sur la culture gouvernementale lorsque, dans les cas visant le fédéral, elle met en évidence le fait que l’indépendance de l’administration et de ses organes a été menacée et que c’est son manque qui est souvent à l’origine de la déviance porteuse de scandale. Ainsi, dans l’affaire Radwanski, on a parfois affirmé qu’en acceptant le privilège fiscal et des frais locatifs, le commissaire abdiquait une partie de son indépendance. Dans l’affaire des commandites, il semble évident qu’à partir du moment où le service de M. Guité a été directement relié au bureau du Premier Ministre plutôt qu’à une hiérarchie administrative traditionnelle, l’indépendance de l’appareil administratif a été affaiblie. Cette indépendance est encore davantage compromise à partir du moment où l’ancien chef de cabinet du ministre Gagliano est devenu le successeur de Guité. La soumission de ce service administratif à la volonté politique était dès lors quasi totale.

57

Dans les scandales, au Québec, la question l’indépendance est moins importante. D’une certaine façon, on ne la rencontre que dans le scandale d’Oxygène 9, où les analystes ont accusé le ministre Baril d’avoir perdu son indépendance en entrant dans une zone d’ombre : la fréquentation de lobbyistes traitant avec son ministère.

58

Les principes d’équité et d’égalité de traitement ont été violés dans quatre des six dossiers (dont les trois au niveau fédéral). Cela indique qu’il y a malheureusement toujours de nombreux privilèges accordés par les responsables publics : népotisme, privilège au moment de l’embauche, subventions, attribution de contrats à des proches ou à des amis personnels ou politiques ou encore accès privilégié au ministre pour les lobbyistes qui font partie des proches. Dans tous ces cas, on est loin de la fin de l’arbitraire promise par les gouvernements lors de la mise en place des administrations publiques modernes. Dans ces pratiques, la culture de l’État demeure en somme clanique et marquée par le favoritisme.

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Le respect des institutions, donc de la démocratie, a été mis à mal dans les trois scandales du niveau fédéral. Dans deux cas (Radwanski et commandites), on a en effet manqué ouvertement de respect pour l’institution centrale en démocratie, le Parlement. Dans le Shawinigate, c’est le manque de respect à l’égard de la Banque de développement qui est ressortie de l’attitude du Premier Ministre, la Banque étant utilisée comme si elle était un jouet entre les mains des autorités politiques.

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Finalement, la rigueur et l’intégrité administrative ont souffert dans les trois scandales du gouvernement fédéral. Les acteurs ont fait preuve de mépris à l’égard des règles administratives et des deniers publics pour servir leurs intérêts particuliers.

L’existence de zones à risque pour l’éthique du secteur public

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La première zone à risque qui se dégage dans notre étude est l’entourage des élus. Ces derniers sont souvent impliqués directement ou indirectement dans les scandales. Ils y sont impliqués à titre personnel ou à titre d’intermédiaires dans une commande politique. Ainsi, dans le Shawinigate et dans le scandale des commandites, l’entourage du premier ministre joue un rôle déterminant, mais ses membres demeurent des acteurs en mission politique lorsqu’ils interviennent dans les dossiers.

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La deuxième zone à risque se dégage de façon marquée est celle des organisations publiques dont la mission est d’ordre commercial : Banque de développement, qui prête aux entreprises (Shawinigate), Via Rail et Postes Canada (commandites), M3i et Hydro?Québec et, finalement, la Société des alcools du Québec (SAQ) et Loto?Québec (Frigon). Cette zone à risque mériterait un examen plus détaillé. En attendant, on peut avancer deux hypothèses. La première est que les organismes publics à vocation commerciale échappent souvent au contrôle de la fonction publique, notamment à celui du vérificateur général. On se cache derrière le prétexte du secret commercial. Il est donc plus facile pour les dirigeants de mettre en place des stratégies administratives atypiques ne passant pas le test de l’acceptabilité sociale.

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La seconde porte sur l’arrivée massive de gestionnaires du privé pour accroître la performance des organismes publics à vocation commerciale. Ces gestionnaires sont convaincus, avec raison, que le gouvernement a fait appel à eux en raison de leurs compétences et de leur savoir?faire dans le domaine privé. Ils comprennent alors difficilement que certaines choses considérées comme normales dans le privé sont tout à fait inacceptables dans le public. Les exemples les plus éloquents sont certes celui de M. Lefrançois, de Via rail, qui affirme qu’il est fréquent en affaires de sceller des ententes avec une poignée de main, sans papiers officiels, celui de M. Frigon, qui soutient qu’il est logique pour le président d’une entreprise de choisir la voiture de fonction qui lui convient ou qu’il aménage son bureau à sa guise pour faciliter son travail, et celui de M. Côté, qui recommande à Hydro?Québec de donner aux administrateurs publics des options d’achat de M3i afin d’augmenter leur intérêt pour ce dossier. Ces exemples illustrent l’écart entre les deux univers et le danger d’ouvrir la porte à des conduites potentiellement scandaleuses dans le secteur public.

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On peut encore ajouter que, dans trois cas, ce sont des organismes ou des programmes de subventions ou de prêts aux entreprises qui sont au coeur du scandale. Bien entendu, la stimulation de l’économie est le prétexte, mais on se rend vite compte que ce ne sont pas toujours la justice et l’équité qui justifient l’attribution des fonds. Souvent, ce sont les objectifs politiques ou la logique des intérêts privés qui priment. On pense ici aux subventions au ministère du Développement des ressources humaines et aux prêts de la Banque de développement dans le Shawinigate, aux subventions pour les activités récréo-touristiques et sportives dans le scandale des commandites et au nouveau programme de financement des festivals et des activités culturelles dans le scandale Oxygène 9.

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À l’intérieur des organisations, c’est le service des acquisitions de biens et de services qui est le plus exposé. Trois cas l’illustrent (stratégies de Radwanski pour attribuer des contrats de traduction à la même personne et refus de passer par le service de réservation des voyages ; dérapage des commandites, qui repose en grande partie sur une direction spécialisée dans l’acquisition de services de gestion de commandites auprès d’agences de publicité et pratiques irrégulières de M. Frigon en matière d’acquisition d’oeuvres d’art).

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Dans le Shawinigate et dans l’affaire des commandites, on a pu constater que l’interface politico?administrative demeure une zone sensible et que l’ingérence du politique dans la gestion administrative comporte un haut risque. Les régimes politiques modernes reposent sur la séparation des pouvoirs politiques et administratifs. L’ingérence amène souvent des pratiques déviantes. Le fait de voir ensuite le politique se dérober devant ses responsabilités quand le scandale éclate est problématique. Le refus de l’ex?ministre Gagliano de reconnaître la moindre responsabilité dans l’affaire des commandites est l’exemple même de l’irrespect du politique pour l’administration publique et de l’abus de pouvoir. La loyauté de l’administration envers les politiques sert d’ailleurs bien ces derniers, mais pas toujours la population.

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Dans le scandale Radwanski, on a ciblé deux zones à risque types : le secteur financier, responsable des autorisations et des vérifications de dépenses, et celui des ressources humaines, responsables de la dotation, des promotions et des congés.

Situations à risque

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Parmi toutes les situations à risque, la plus fréquente est la nomination politique. De manière générale, les agents publics impliqués dans des scandales sont placés par le milieu politique. On pourrait dire qu’il y a deux types de comportement problématique en son sein. Un premier groupe (Radwanski, Bibeau et ses collègues du conseil d’administration de M3i) a tendance à croire qu’il est intouchable parce qu’il est nommé par le gouvernement et qu’il comporte des amis dans les hautes sphères du pouvoir. Le scandale émane de quelques personnes accusées d’avoir profité du système. Le second groupe est plus problématique, car il cause des scandales d’ordre systémique. On pense ici aux nominations de Vennat et de Carles à la Banque de développement pour contrôler cette organisation et se débarrasser de Beaudoin, qui refuse de collaborer avec le Premier Ministre, ou à la nomination de Tremblay pour remplacer Guité et assurer que le Parti libéral québécois (PLC) conserve le pouvoir sur les commandites, qui semblent essentielles à la stratégie gouvernementale. Ces nominations entraînent un haut risque de politisation de l’administration, ce qui la prive de son indépendance et l’éloigne de ses valeurs essentielles : objectivité, intégrité, justice et équité. La politisation de l’administration menace l’éthique dans la culture administrative.

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Une deuxième situation à risque est créée par la nomination de plus en plus fréquente d’acteurs du privé dans l’administration. Le problème est que ces nouveaux gestionnaires ne sont pas formés pour comprendre les usages de la gestion publique. Ils sont souvent livrés à eux?mêmes et doivent faire leur apprentissage seuls. Sous?estimer ce risque peut causer plus de problèmes encore, car ce manque de sensibilisation aux objectifs et valeurs du secteur public peut devenir un cercle vicieux.

70

Dans le scandale Radwanski, on a pu vérifier que la gestion des frais de voyages, des frais d’accueil et des vacances peut comporter des risques importants s’il n’y a pas de vérification par un tiers. Tout gestionnaire ou fonctionnaire pourrait être tenté de faire gonfler la note pour dégager un surplus. Il est donc souhaitable d’assurer un bon encadrement.

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Dans le dossier Oxygène 9, on a constaté que la question de l’après?mandat demeure sensible. En effet, comment une organisation peut?elle s’assurer que son ancien employé n’utilise pas de façon indue les connaissances et les informations stratégiques qu’il a obtenues dans le cadre de son ancien poste ?

Effets

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On notera que la grande majorité des scandales a eu des effets sur l’encadrement des agents publics (adoption de nouvelles lois ou de nouveaux règlements, mise en place de nouveaux dispositifs, transformation des dispositifs inadéquats). Les scandales étudiés ont provoqué des débats politiques et on a adopté différentes lois.

73

Dans deux cas, avant de se lancer dans l’aventure législative, on a demandé à des observateurs externes d’analyser les problèmes et de faire des recommandations. Il y a eu à Ottawa, bien entendu, la célèbre commission d’enquête sur le scandale des commandites présidée par le juge Gomery. À Québec, le Premier Ministre Parizeau et le ministre de la justice Bégin ont demandé à l’ancien doyen de la faculté de droit de l’université de Laval, André C. Côté, de diriger un groupe de travail sur l’éthique, la probité et l’intégrité des administrateurs publics. Dans les deux cas, les gouvernements ne se sont pas sentis obligés d’appliquer in extenso les recommandations, pourtant fort complètes.

74

On peut dire que le scandale Radwanski a amené le gouvernement fédéral à faire la révision de sa politique sur les frais d’accueil et les frais de voyages. Le Shawinigate a miné la crédibilité du poste de conseiller en éthique du gouvernement, d’où son remplacement par deux commissaires indépendants relevant directement de la Chambre des communes du Sénat.

75

Finalement, la succession de scandales à Ottawa a eu deux effets significatifs. Politiquement, elle a miné la confiance de la population canadienne envers les partis politiques, ce qui a notamment condamné les deux gouvernements postcommandites à travailler dans la précarité de leur statut minoritaire. De plus, le Parti libéral du Canada ne semble plus en mesure de reconstruire sa crédibilité au Québec. En ce qui concerne l’administration canadienne, il semble que les scandales ont causé un retour en force de l’approche de conformité administrative et le déclin du processus de modernisation que l’ex?ministre Robillard a entamé.

76

L’analyse présentée dans cet article relève en grande partie d’une interprétation constructiviste [25][25] Champagne (P.) et Marchetti (D.), « L’information médicale... selon laquelle un scandale n’est qu’un construit social fondé sur ce qui est rendu public. Nous pensons toutefois qu’une telle approche est insuffisante pour faire avancer les connaissances sur les pratiques déviantes dans les organisations publiques. Nous avons tâché de démontrer qu’il est nécessaire de procéder à l’analyse plus poussée du phénomène qu’est le scandale pour mieux comprendre ce qui se cache derrière chaque situation dénoncée, rendue publique et sanctionnée. Nous avons voulu défendre une vision pragmatique et utilitaire de l’analyse du scandale pour faire de ce triste événement une occasion de réflexion et un moteur de changement plus profond de la culture et des structures du service public.

77

Il apparaît à cet égard primordial de soulever des questions de fond sur les leçons de bonne gouvernance à tirer des scandales.

78

Nous avons affiné notre cadre d’analyse pour le rendre plus efficient. Il se structure maintenant autour des éléments suivant : (1) comportements problématiques ou à risque (mettent l’organisation en position de vulnérabilité ; devenus visibles, ces comportements minent la confiance et menace l’organisation d’un scandale) ; (2) situations à risque (marquent le quotidien des différents services et fonctions de l’organisation et rendent les employés vulnérables ; elles sont liées à la nature du travail et nécessitent une intervention de gestion) ; (3) facteurs de risque (causent des effets négatifs sur un comportement ou une situation ; c’est ce sur quoi le gestionnaire peut intervenir pour faire diminuer les risques) ; (4) risques sectoriels (chaque secteur d’une organisation possède des risques particuliers, plus le gestionnaire les connaît, plus il sera efficace dans leur gestion) ; (5) zones à risque (tous les secteurs n’ont pas le même niveau de risque, les secteurs à très haut risque requièrent une attention particulière de la direction générale et exigent des interventions fréquentes de gestion préventive). Ce cadre devrait nous permettre de cartographier les risques éthiques à partir de notre analyse des constantes tirées des scandales politico?administratifs de façon beaucoup plus précise.

79

Si notre analyse entend faire avancer les connaissances dans le domaine des déviances individuelles et systémiques dans les institutions publiques, elle peut aussi avoir une certaine portée normative. En effet, les résultats de cette analyse devraient faciliter le travail des acteurs de l’éthique appliquée chargés d’accompagner les organisations publiques dans la création de stratégies d’encadrement des agents publics. Plutôt que de laisser la gestion des scandales aux services de communications, qui encouragent souvent l’organisation à adopter une attitude défensive de gestion de l’image, un acteur du domaine de l’éthique appliquée se référant à notre modèle encouragerait plutôt l’organisation à faire preuve d’initiative dans la gestion des risques [26][26] MRM, « Des conséquences d’une éthique de la gouvernance.... Cette philosophie amène les responsables à approfondir la réflexion. Ils doivent aiguiser leur sens critique et se demander si, derrière des événements médiatisés mettant une organisation (la leur ou une autre) dans une fâcheuse position, il y a des données permettant de mieux comprendre le fondement des comportements déviants et des situations à risque.

80

Nous croyons que notre cadre d’analyse permet de créer un outil d’intervention éthique pour une organisation. Il peut servir à faire la gestion préventive de la déviance, notamment avec un diagnostic des zones et des situations à risque, des enjeux éthiques et des comportements problématiques.

Notes

[*]

Cet article reprend certains éléments présents dans l’ouvrage suivant : Boisvert (Yves) et al., Scandales Politiques, Montréal, Liber, 2009.

[1]

OCDE, Vers un cadre pour l’intégrité solide : instruments, processus, structures et conditions de mise en œuvre, document de travail non classifié, Forum mondial sur la gouvernance, 2009.

[2]

On pense ici aux d’ouvrages produits par l’OCDE, ou des ONG canadiennes comme l’APEC (Association des praticiens en éthique du Canada), le Cercle d’éthique des affaires, les organismes gouvernementaux spécialisés comme le Bureau des valeurs et de l’éthique (Canada) ou le Centre d’expertise en gestion des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor du Québec ou encore aux mémoires d’anciens déontologues ou conseillers en éthique (Henry?Benoit Loosdregt du groupe Suez).

[3]

On pense à de nombreuses publications comme à la revue Éthique publique et à la collection « Éthique publique, hors série », que nous avons dirigée, mais aussi à celles de la Chaire en éthique appliquée de l’Université de Sherbrooke, de l’Institut d’éthique appliquée de l’Université Laval, de la Chaire Hoover de l’Université catholique de Louvain, du Centre de recherches en éthique économique et des affaires et déontologie professionnelle de l’Université Aix?Marseille III, etc.

[4]

Boisvert (Yves), L’institutionnalisation de l’éthique gouvernementale : Quelle place pour l’éthique ?, Québec, PUQ, janvier 2011.

[5]

Voir à ce sujet Boisvert (Yves) dir., L’intervention en éthique organisationnelle, Montréal, Liber, 2005.

[6]

OCDE, Vers un cadre pour l’intégrité solide, op. cit.

[7]

Voir à ce sujet la seconde partie du livre, Boisvert (Yves) et al., Le petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, Montréal, Liber, 2003, p. 59?92.

[8]

Voir à ce sujet Boisvert (Yves) dir., Éthique et gouvernance publique, Montréal, Liber, 2011.

[9]

On pense ici à J.B. Thompson et à son concept de visibilité publique, essentielle à l’émergence du scandale. Voir Thompson (J.B.), « La nouvelle visibilité », Réseaux, n129?130, 2005, p. 61?87.

[10]

Voir au sujet des recherches sur la perception des électeurs la synthèse des recherches nord?américaines dans Bezes (Philippe) et Lascousmes (P.), « Percevoir et juger la "corruption politique" », Revue française de science politique, vol. 55, n5?6, octobre?décembre 2005, p. 757?786.

[11]

Roux?Dufort (C.), La gestion de crise, Bruxelles, De Boeck Université, 2004.

[12]

Roux?Dufort (C.), « La vulnérabilité organisationnelle à la loupe : entre fragilité et ignorance », Téléscope, vol. 16, n2, printemps?été 2010, pp. 1?21.

[13]

Cette recherche a été rendue possible par une subvention du Fonds québécois de la recherche sur la société et la culture. Le projet porte sur six études de cas (trois au Québec, trois au niveau fédéral Canada) : le scandale des commandites (ministère des travaux publics), le Shawinigate (ministère des Ressources humaines du Canada, Banque de développement du Canada et premier ministre Jean Chrétien), le scandale Radwanski (Commissariat à la protection de la vie privée), le scandale M3I (filiale d’Hydro?Québec et Parti libéral du Québec), l’affaire Frigon (Société des alcools du Québec et Loto?Québec) et le scandale Oxygène 9 (direction du parti québécois et ministère d’État des Ressources naturelles et des Régions). Mon équipe était formée de Louise Campeau, Jean?Patrice Desjardins et Hugo Roy, tous assistants de recherche à l’École nationale d’administration publique. Nous nous sommes partagés les études de cas et nous avons travaillé de façon collégiale à l’élaboration et l’affinement du cadre d’analyse.

[14]

Pour des raisons de place, seuls trois parmi les six scandales étudiés dans le cadre de la recherche sur laquelle s’appuie le présent article seront présentés ci?dessous. Les trois affaires traitées mais non présentées sont le « Showinigate », l’affaire « Oxygène 9 » et l’affaire Frigon.

[15]

Présentation du cas préparée par Jean?Patrice Desjardins.

[16]

Bureau du vérificateur général du Canada, La vérification interne dans les ministères et les organismes, novembre 2004, chap 1, p. 10.

[17]

Préparation du cas faite par Louise Campeau et Hugo Roy.

[18]

Barcelo (Y.), « Hydor?Québec met sur le marché deux logiciels », Les Affaires, 1er juin 1991, p. 14.

[19]

Tremblay (M.), « La société M3I souhaite réaliser un appel public à l’épargne », La Presse, 23 mars 1994, p. D3.

[20]

Charrette (D.), « Pas disposé à redonner ses actions de M3I : Mario Bertrand tient son bout », Le Soleil, 4 juin 1994, p. A4.

[21]

Asselin (P.), « Son bloc de 1000 actions de M3I n’a pas été déclaré : oubli de Mario Bertrand », Le Soleil, 20 mai 1994, p. A1.

[22]

Charrette (D.), « Sirros veut qu’Hydro récupère les actions de Bertrand dans M3I », Le Soleil, 4 juin 1994, p. A1.

[23]

NdE : correspond à la Cour des comptes en France.

[24]

NdE : le cabinet du Premier Ministre.

[25]

Champagne (P.) et Marchetti (D.), « L’information médicale sous contrainte : À propos du scandale du sang contaminé », Actes de la recherche en sciences sociales, n101?102, mars 1994, p. 40?62.

[26]

MRM, « Des conséquences d’une éthique de la gouvernance sur le management des risques majeurs », Éthique publique, automne 2002, vol. 4, n2, p. 30?55.

Résumé

Français

Dans ce texte nous voulons démontrer que les scandales politico‑administratifs constituent des phénomènes sociaux offrant beaucoup de renseignements sur la culture et les structures de nos institutions publiques. Il est toutefois nécessaire de posséder un cadre d’analyse qui permet une compréhension en profondeur du scandale pour lui faire perdre son apparence tragique et en tirer des enseignements.

Mots‑clefs

  • Ethique et gouvernance publique
  • analyse des scandales
  • gestion de crise

English

Ethics and Public Management : Learning from Scandals We show in this paper that political and administrationlevel scandals are social phenomena from which a great deal can be learnt about the culture and structures of our public institutions. An appropriate analytical frame of reference is necessary, however, in order to thoroughly understand the scandal so as to rid it of its dramatic colour and grasp the lessons to be learnt from it.

Keywords

  • Ethics and public governance
  • analysing scandals
  • crisis management

Plan de l'article

  1. LA GRILLE D’ANALYSE
  2. PRÉSENTATION DES CAS ÉTUDIÉS14
    1. L’affaire Radwanski
    2. Le scandale des commandites15
    3. L’affaire M3i17
    4. Constantes relevées dans les scandales étudiés
    5. Écarts de conduite
    6. Infrastructures ébranlées
    7. Valeurs
    8. L’existence de zones à risque pour l’éthique du secteur public
    9. Situations à risque
    10. Effets

Pour citer cet article

Boisvert Yves, « Éthique et gestion publique : apprendre des scandales », Revue française d'administration publique, 4/2011 (n° 140), p. 641-658.

URL : http://www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2011-4-page-641.htm
DOI : 10.3917/rfap.140.0641


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