Vous consultezChangements et permane nces dans le système français d’administration territoriale

AuteurGérard Marcou [*][*]  Unité mixte de recherche de droit comparé, directeur...
suite du même auteur

Voici 35 ans que la réforme de la décentralisation est à l’ordre du jour en France, si l’on prend comme repère le Rapport Guichard de 1976 « Vivre ensemble », qui servit de base au projet de loi de 1978, jamais adopté, sur les responsabilités locales. Au cours de cette période, la France a beaucoup changé dans tous les domaines, la place des collectivités territoriales s’est considérablement accrue dans l’administration comme dans l’économie. Et pourtant, il semble que rien n’ait changé : la France a toujours ses 36 000 communes, ses préfets et ses départements. La loi du 16 décembre 2010 prépare-t-elle la fin de ces invariants, la fin de la commune historique avec la généralisation de l’intercommunalité et la fin du département avec l’institution du conseiller territorial ? Rien n’est moins sûr. L’aventure de la décentralisation au cours des décennies écoulées serait un bon cas d’étude pour réfléchir aux rapports entre la réforme et le changement.

2 L’objet de cette série d’articles n’est pas de faire l’analyse de la loi du 16 décembre 2010[1][1] On renverra aux études d’ensemble publiées par l’AJDA,...
suite, mais de la mettre en perspective avec un certain nombre d’enjeux présents dans les débats, mais aussi les réformes, des dernières années et auxquels la loi apporte des réponses partielles. Ce sont ces enjeux qui structurent le numéro, et non les chapitres de la loi. C’est pour éclairer ces enjeux et la portée des réponses que la loi tente d’apporter que l’on a choisi un parti pris pluridisciplinaire : selon les sujets, la science politique, le droit public, l’histoire, les finances publiques sont convoqués. La loi du 16 décembre 2010 sera pourtant bien présente dans tous les articles. On laissera en revanche de côté le Grand Paris, qui appellerait des développements particuliers sans modifier l’orientation retenue dans ce dossier[2][2] On renverra ici à nos articles sur ce sujet : « Quel...
suite.

3 Le premier enjeu est celui des cadres territoriaux : à la permanence des territoires administratifs s’opposent les mutations socio-économiques et démographiques qui opposent de plus en plus les espaces ruraux et les grands centres urbains qui cherchent à prendre place dans le mouvement mondial de métropolisation ; cette projection au-delà des limites de l’État est aussi un des arguments de la région contre le département. Le second enjeu est celui du partage des rôles entre l’État et les collectivités territoriales dans notre organisation politique et administrative. Paradoxalement, on assiste à un double mouvement : l’émancipation institutionnelle des collectivités territoriales par rapport à l’État et l’intégration croissante des collectivités territoriales dans les politiques publiques de l’État ou de l’Union européenne. Les contradictions inhérentes à ce double mouvement se reflètent dans les débats sur les finances et sur les pouvoirs juridiques des collectivités territoriales. Ces enjeux ont aujourd’hui une dimension internationale et européenne, qui était encore pratiquement absente des débats au début des années 1980. Leur dimension politique est en revanche moins marquée par les clivages partisans, bien que tout calcul de cet ordre ne soit pas absent de la loi du 16 décembre 2010.

4 C’est suivant ces deux enjeux que l’on présentera rapidement dans cette introduction les différents articles qui suivent. Mais, au préalable, on reviendra sur les rapports entre réforme et changement pour essayer de discerner ce qui a vraiment changé et ce qui pourrait vraiment changer.

Réforme et changement dans le système d’administration territoriale

5 On entend ici par système d’administration territoriale l’ensemble des institutions publiques qui concourent à l’administration du territoire et à la mise en œuvre territoriale des politiques publiques. Cette notion inclut donc aussi bien les collectivités territoriales et leurs groupements que les préfets et les services déconcentrés de l’État, ainsi que les autres organismes dont ces institutions disposent pour mettre en œuvre leurs missions. Elle met en évidence l’interdépendance entre la décentralisation et la déconcentration et la complémentarité entre l’État et les collectivités territoriales, contre une vision, aujourd’hui dépassée, qui oppose les secondes au premier au nom de leurs « libertés locales », même si le droit positif la reflète encore.

6 Bien que des réformes importantes aient eu lieu dans les années 1960 et 1970 (création des premières communautés urbaines et de l’établissement public régional), la période qui s’ouvre en 1981 est caractérisée par deux différences majeures : (1) le principal effet de la réforme de 1982 est d’avoir donné le pouvoir local aux élus locaux, maire et présidents de conseil général et de conseil régional[3][3] Voir en particulier, « La décentralisation »,...
suite ; (2) la réforme devient continue, comme si le système ne parvenait pas à retrouver un équilibre stable après la réforme de 1982 : il ne passe pas plus de deux ans sans une loi de quelque importance sur le plan institutionnel pour les collectivités territoriales.

7 La conséquence en est que l’État perd en grande partie le contrôle de la mise en œuvre des réformes. En effet, l’application des lois nouvelles relatives à la décentralisation dépend dans une large mesure des stratégies déployées par les élus locaux ou régionaux et, par l’effet du cumul des mandats, sans doute la convention de la Constitution la mieux établie malgré les limites qui lui ont été apportées, les élus locaux ont une influence décisive sur le contenu même des réformes. Les réformes deviennent ainsi ce qu’en font les élus locaux – ce qui ne veut pas dire qu’elles ne sont pas appliquées, mais qu’elles le sont en fonction de stratégies locales. Le développement de l’intercommunalité en est un exemple frappant, qu’il s’agisse de l’échec de la loi de 1992 ou du succès de la loi Chevènement de 1999. L’État n’est cependant pas dépourvu de moyens d’action, que le gouvernement du moment a mobilisés avec des succès divers : incitations financières, mobilisation des préfets, négociation politique… Les schémas départementaux de la coopération intercommunale seront, en général, arrêtés par les préfets avant la fin de l’année 2011, sur la base des objectifs définis par la loi et au terme d’une procédure impliquant la recherche d’un assez large accord au sein de la commission départementale ; il restera ensuite à les mettre en œuvre.

8 L’accumulation et la succession des réformes se sont poursuivies sur un fond de stabilité des structures fondamentales, territoriales et institutionnelles. Elles ont en effet porté plutôt sur les relations au sein du système : entre collectivités territoriales, entre État et collectivités territoriales, en matière de compétences et de finances. Mais il manque toujours une vision partagée de ce que devrait être le nouveau système. Les clivages portent sur les rôles respectifs de l’État et des collectivités territoriales, sur la place qu’il convient de faire aux régions, sur l’avenir des départements, sur la prise en compte sur le plan institutionnel de la diversité des territoires, notamment. Ils sont bien apparus au cours des Assises des libertés locales, organisées dans toute la France à l’automne et l’hiver 2001 pour préparer la révision constitutionnelle et les nouveaux transferts de compétences : la réforme, engagée sur des bases qui paraissaient plutôt consensuelles, a révélé des conceptions opposées, entre ceux qui voulaient pousser la décentralisation le plus loin possible et ceux, de plus en plus nombreux à mesure que les Assises se succédaient, qui refusaient un « désengagement » de l’État. Ces hésitations ne sont toujours pas levées aujourd’hui et, si l’ambition de la réforme est relativement claire, il n’est pas sûr que le dispositif de la loi permette d’en assurer la réalisation, compte tenu des compromis passés au Parlement.

9 Pourtant, les leviers du changement sont présents et pèsent sur l’évolution du système. On ne peut ici que les rappeler, tant ils semblent connus. Il y a d’abord la lente prise de conscience des élus locaux : dotés de pouvoirs accrus, ils mesurent aussi, au niveau municipal, les faiblesses de leur capacité d’action sauf dans les villes de quelque importance ; cela a contribué à faire accepter l’intercommunalité. Il y a ensuite l’ouverture internationale : avec le « marché unique » et la poursuite de l’intégration juridique, il est clair que l’adaptation du système d’administration territoriale n’obéit plus seulement à des considérations d’ordre interne ; la plupart des élus locaux s’emploient à donner une dimension internationale et européenne à leur action. Enfin, la contrainte financière pèse déjà et pèsera de plus en plus sur les choix des collectivités territoriales.

10 Le système d’administration territoriale a, en effet, connu au fil des réformes des changements profonds. L’évolution des dépenses publiques en est le reflet synthétique : entre 1990 et 2008, la part des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics à fiscalité propre est passée de 8,5 à 10 % du produit intérieur brut, ce qui sous-estime encore la dynamique des dépenses locales. Mais le pouvoir dépensier est de plus en plus encadré par des mesures qui ont réduit le contrôle des collectivités territoriales sur leurs ressources, la suppression de la taxe professionnelle et la spécialisation des autres impôts locaux par la loi de finances pour 2010 n’étant que la manifestation la plus visible de cette évolution, engagée dès la fin des années 1990 (R. Hertzog).

11 Parallèlement, on a assisté à une diminution de la présence administrative de l’État dans les territoires : regroupement des services déconcentrés à la suite des transferts aux collectivités territoriales ; effacement de l’ingénierie publique qui assistait les communes et affaiblissement des moyens comme des attributions des sous-préfets, développement constant des polices municipales par rapport à la police nationale, notamment. Ce repli de l’État est particulièrement sensible en zone rurale (J.-M. Bricault). L’administration territoriale d’État semble cependant avoir été renforcée dans d’autres domaines, avec la création des agences régionales de santé et la réorganisation des services du ministère des finances.

12 Si la révision constitutionnelle de 2003 n’a eu, finalement, que peu de portée, la loi Chevènement a permis la réalisation de la réforme territoriale au niveau communal, en permettant le regroupement de plus de 34 000 communes dans environ 2 700 EPCI à fiscalité propre : malgré les imperfections que l’observation révèle, il faut mesurer l’importance de ce qui constitue une véritable révolution silencieuse dans la France des 36 000 communes (E. Kerrouche).

13 Enfin, la projection internationale des collectivités territoriales les plus importantes remet en cause la vision traditionnelle de l’État, seul chargé de la politique étrangère. Comme le montre Romain Pasquier, la concurrence entre les territoires en économie ouverte pousse les collectivités territoriales à développer des politiques d’attractivité ; la politique régionale européenne a soutenu cette évolution contre les États et imposé des relations non hiérarchiques à travers la logique du partenariat. Enfin, la loi a fini par donner un cadre juridique à la coopération décentralisée, dont la définition s’est sans cesse élargie, l’État cherchant à encadrer des initiatives qui peuvent être contradictoires avec ses propres options. Il est difficile d’évaluer les effets de l’action internationale des collectivités territoriales sur le plan économique ; son coût demeure assez modeste, mais ses fonctions dépassent son objet même. Elle est devenue un standard de l’action publique territoriale, un instrument du marketing territorial et, pour les grands élus une ressource de leadership politique.

14 Il est encore impossible d’évaluer quel sera l’incidence de la loi du 16 décembre 2010, qu’il ne faut d’ailleurs pas isoler d’autres mesures comme la suppression de la taxe professionnelle. Cette loi porte essentiellement sur l’organisation territoriale et les compétences. Mais le calendrier de sa mise en œuvre subordonne celle-ci à un fort aléa. La réforme et la généralisation de l’intercommunalité sont en cours puisque les schémas départementaux de coopération intercommunale doivent être arrêtés par les préfets avant la fin de l’année 2011, et à l’été 2011 les projets sont déjà connus. Mais la substitution des conseillers territoriaux aux conseillers généraux et aux conseillers régionaux n’interviendra qu’avec les élections locales de mars 2014 et la nouvelle réglementation des compétences au 1er janvier 2015. Entre-temps, ce sont les résultats des élections présidentielles et législatives de 2012 qui décideront de son avenir.

Les cadres territoriaux

15 La loi du 16 décembre 2010, dans son ambition initiale, n’est pas simplement une nouvelle réforme des collectivités territoriales, bien qu’elle porte cet intitulé. Elle ouvre la voie à une réforme territoriale, c’est-à-dire à une réforme ayant pour objet une révision des divisions administratives de l’ensemble du territoire de l’État. Il s’agirait en effet de remplacer, à terme, les cadres territoriaux fixés par la Révolution de 1789 par une nouvelle organisation fondée sur un niveau communal élargi et la région. La loi s’inspire du Rapport Balladur[4][4] Il est temps de décider, Rapport au Président de la...
suite dont on peut résumer ainsi les principales orientations : généraliser l’intercommunalité ; regrouper les départements et les régions par les élus chargés de leur administration et en spécialiser les compétences ; instituer des métropoles dans certaines grandes agglomérations où elles seraient substituées au département ; réformer la fiscalité locale en supprimant la taxe professionnelle mais en maintenant une fiscalité qui lie l’entreprise au territoire. Le rapport est favorable au renforcement de la région mais prend acte de l’impossibilité politique de supprimer le département. L’inspiration de la réforme se trouve aussi dans la Révision générale des politiques publiques. Selon l’exposé des motifs du projet de loi, il s’agit de la « deuxième étape de la modernisation des structures locales de la France », après la réforme de l’État territorial, engagée dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques dès 2007, laquelle a ainsi ouvert la voie (N. Kada). La loi comporte en effet des objectifs d’ordre économique ; il s’agit de réduire les coûts imputés à l’empilement des structures et à l’enchevêtrement des compétences, comme le soulignait D. Perben, le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale.

16 La comparaison de la loi du 16 décembre 2010 avec le projet de loi permet de douter que tous ces objectifs puissent être atteints, même si la loi est effectivement mise en œuvre, et même que le problème ait été bien posé.

17 L’histoire, d’abord, inspire la prudence. Comme l’écrit Michel Pertué, la résilience des territoires administratifs « ne tient pas seulement à la prudence et à l’inertie des responsables, mais aussi à la dimension organique des territoires administratifs, car ils ne servent pas seulement à administrer. L’espace organisé, lorsqu’il est inscrit dans la durée, devient également un espace de définition pour les individus dont l’identité est en partie façonnée par leur environnement à mesure qu’ils le produisent à travers leur travail et leurs relations ». Paradoxalement, le fait que l’action publique s’accompagne de plus en plus souvent de la définition de territoires spécifiques d’intervention contribue à entretenir les divisions héritées de l’histoire puisque l’État administratif moderne se préoccupe davantage du « troupeau » que des « frontières », pour reprendre la métaphore de Michel Foucault. Le regard de l’histoire nous montre aussi qu’il faut attendre le XVIIIe siècle pour que s’impose progressivement l’idée d’une rationalisation de l’organisation territoriale de l’État ; mais tous les projets de réforme ont échoué avant que la Révolution ne permette d’imposer le département et l’uniformité du statut communal, les nouvelles divisions administratives reflétant cependant « l’empreinte du passé ». Par la suite, aucune réforme n’a affecté durablement les cadres territoriaux fixés par la Révolution française. La région, d’origine récente, apparue pour les besoins de la politique de développement régional de l’État, s’est superposée à l’existant sans le remettre en cause.

18 En sera-t-il autrement demain ? Les mutations socio-économiques et démographiques, la contrainte financière, mais aussi la réorganisation de l’État territorial qui privilégie désormais la région, pourraient y conduire. La loi du 16 décembre 2010 propose la « commune nouvelle » comme alternative à l’intercommunalité et à la commune « historique », et permet les fusions entre régions et départements, et entre la région et les départements qui la composent. Mais bien d’autres facteurs poussent en sens contraire. Tout d’abord, les conseillers territoriaux seront élus dans le cadre de cantons un peu élargis et selon le même mode de scrutin que les actuels conseillers généraux. Seront-ils alors à même de s’inscrire dans une logique régionale, voire de promouvoir la dissolution de leur département dans la région ? Rien n’est moins sûr (G. Chavrier). Jusqu’ici toutes les réformes de la décentralisation depuis le début des années 1980 ont renforcé le département, alors même que l’objectif était en principe de renforcer la région. La nouvelle réforme ne semble pas devoir faire exception.

19 Mais la région est menacée par une autre évolution, dont la dimension institutionnelle est moins visible, c’est le renforcement des grandes villes, la « métropolisation ». Celle-ci peut être définie comme une nouvelle phase du développement urbain portée par les dynamiques économiques contemporaines et une économie de flux qui échappent aux limites territoriales (E. Négrier). Alors que les politiques traditionnelles d’aménagement du territoire répondaient à une logique de compensation des inégalités territoriales, cet objectif a régressé au profit des politiques d’attractivité, qui favorisent les zones les plus dynamiques et que les collectivités territoriales cherchent à développer. Les grandes villes étant plus que jamais les foyers du développement économique, de la création d’emplois et de l’innovation, les pouvoirs urbains entrent inévitablement en concurrence avec les pouvoirs régionaux. Or la loi favorise aussi les pouvoirs urbains par rapport aux régions, bien que de manière très atténuée par rapport à ce que recommandait le rapport Balladur. Les métropoles ne sont qu’une nouvelle catégorie d’EPCI, une sorte de « super communauté urbaine », qui n’exerceront de plein droit à la place de la région que la promotion à l’étranger de leur territoire et de leurs activités économiques ; des transferts conventionnels de compétences en matière économique sont possibles mais le dispositif de la loi permet de douter que de telles conventions aient lieu. Si l’avenir des métropoles instituées par la loi est incertain, la menace est beaucoup plus précise de la part des « pôles métropolitains ». Ces syndicats mixtes, formés seulement d’EPCI à fiscalité propre et auxquels ne peuvent participer ni le département ni la région, ont vocation à exercer « en vue d’actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, d’aménagement de l’espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui composent le pôle, et de développement des infrastructures et des services de transport […] afin de promouvoir un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infra-départemental et infrarégional » (CGCT : nouvel article L. 5731-1). Or les projets sont déjà nombreux (voir la carte reproduite dans l’article de E. Négrier) ; que restera-t-il à la région Alsace en ces domaines si se crée le pôle métropolitain Strasbourg-Mulhouse, à la région PACA si se crée le pôle métropolitain (Marseille-Aix-Avignon-Alès-Nîmes, ce qui déborderait d’ailleurs sur Languedoc-Roussillon) ? D’autres sont en cours de discussion. Si ce scénario se réalise, la revendication exprimée par l’Association des régions de France, et rappelée par Géraldine Chavrier, de faire de la région une collectivité « intermédiaire » entre l’État et les collectivités locales et dotée de pouvoirs élargis, notamment en matière réglementaire, a peu de chance de se concrétiser ; la région serait vouée plutôt au rural et aux infrastructures, et deviendrait une sorte de super département – ce qui annoncerait peut-être, alors, la fin du département « historique »…

20 Si la réforme des niveaux intermédiaires semble donc mal engagée, et se trouve en tout cas sur une pente peu favorable à la région, celle du niveau communal se présente sous de meilleurs auspices. Elle n’est pas moins conflictuelle au niveau local, mais cette partie de la réforme a été beaucoup moins controversée au niveau national. On l’a vu, la loi Chevènement a permis de réaliser, pour l’essentiel, la réforme territoriale indispensable au niveau communal. Mais la réforme n’est pas achevée. La loi du 16 décembre 2010 prévoit la généralisation des intercommunalités (il ne doit plus exister de commune isolée au terme de la réforme), la diminution du nombre des syndicats à la suite des extensions de périmètres et de compétences prévues dans les schémas départementaux, un minimum de 5 000 habitants pour toute communauté de communes, sauf les exceptions prévues par la loi, le développement de la mutualisation des services entre intercommunalités et communes membres. Surtout, elle introduit l’élection au suffrage direct des membres des conseils des intercommunalités, tout au moins pour les communes dont les conseils municipaux sont élus au scrutin de liste bloquée. Au terme de la réforme, la France devrait être couverte par un système d’administration communal à deux niveaux (comme cela avait été envisagé dès 1968 par le projet Fouchet, jamais discuté cependant en raison des « évènements » de la même année). La commune historique demeure, mais les fonctions essentielles seront exercées au niveau de l’intercommunalité qui demeure formellement un établissement public. La portée de l’élection des conseillers communautaires au suffrage direct est encore incertaine : selon la loi il s’agira toujours de « délégués des communes » ; élus en même temps et sur la même liste que le conseil municipal, ils seront avant tout porteurs d’un mandat communal. La loi ne contient aucune mesure de nature à faire en sorte que les enjeux de l’échelle intercommunale prévalent dans les campagnes électorales. Il s’agit cependant d’une étape importante sur le plan symbolique.

21 C’est la publication des projets de schémas départementaux qui a révélé la conflictualité de ce chapitre de la réforme au niveau local. Comme le montre Alain Faure, les élus locaux, surtout ceux des petites communes, craignent d’être évincés de l’arène politique locale avec la définition des nouvelles intercommunalités, surtout s’ils doivent entrer dans le périmètre d’une agglomération urbaine, qui ravive la méfiance envers la ville dominatrice. Il est remarquable que cette crainte se ranime alors que pendant dix ans l’intercommunalité a connu un développement relativement pacifique, comme si l’on entrevoyait la fin d’une époque. Les débats et les positions analysés par Alain Faure montrent aussi que réapparaît le clivage ancien entre le discours savant des spécialistes de l’ingénierie territoriale et le discours politique fondé sur les légitimités traditionnelles (le pays, la démocratie, l’identité…) et la souveraineté communale. Plus remarquable encore est l’ouverture du débat, auquel s’invitent, au niveau local, de multiples groupes organisés qui soutiennent à leur tour le discours politique défensif, et sa médiatisation au niveau local. Chez les élus locaux, la mise en œuvre de la réforme révèle un malaise né de la contradiction entre la pression qui s’exerce sur eux d’entrer dans une nouvelle logique d’action publique, et celle qui leur demande de conserver le même rôle de représentation que par le passé.

22 On est là au cœur du dilemme français. À la différence des autres pays européens, le référentiel de la commune, dans la France des 36 000 communes, n’est pas la ville mais la commune rurale (qu’on se rappelle l’affiche de la campagne présidentielle de François Mitterrand en 1988 : « la force tranquille », avec le village et son clocher…), alors que 80 % de la population vivent aujourd’hui en zone urbaine. Les implications institutionnelles de cette mutation n’ont jamais été assumées par les élus locaux, ni même en général par les grandes forces politiques, et quand elles le furent ce fut dans un rapport d’affrontement avec l’État et de défense des prérogatives communales (les villes administrées par des élus communistes, notamment : la « ceinture rouge » de Paris autrefois, notamment).

23 Pourtant, l’idée communale de la Révolution française reste étonnamment moderne. Rappelons la définition de la commune donnée par la Constitution de 1791 : « Les citoyens français considérés sous le rapport des relations locales […] forment les communes » (titre II, article 8). On ne peut donner de meilleure définition de la commune. Ce sont les relations locales qui ont changé de dimension depuis la fin du XVIIIe siècle ; c’est sur la base de ces relations locales propres à notre temps que la commune doit être refondée, en milieu urbain comme en milieu rural. Comme le souligne Michel Pertué, c’est à partir de Brumaire que la commune est reléguée dans la sphère privée sous l’étroit contrôle du préfet napoléonien ; tout naturellement, c’est sous la forme de la défense des libertés que la décentralisation sera défendue par les libéraux au XIXe siècle, dont il faudra attendre les dernières années pour la jurisprudence du Conseil d’État réintègre la commune dans la sphère publique, mais le Conseil d’État considère toujours que le principe de libre administration des collectivités territoriales est une liberté publique.

24 Au contraire, ni le département, ni les circonscriptions secondaires de l’époque révolutionnaire, ni plus récemment la région, n’ont été, à leur origine, considérés comme le cadre de relations locales ou de libertés locales. Le département comme la région sont nés des besoins d’administration de l’État, et comme des relais du pouvoir central, comme l’illustre de manière paradigmatique l’institution préfectorale. La décentralisation a été timidement introduite au niveau départemental par l’intermédiaire des conseils généraux, sur une base propriétariste, sous la Monarchie de Juillet, mais le préfet est resté seul chargé de l’administration départementale jusqu’en 1982. C’est la réforme de 1982 qui a conduit à étendre le modèle institutionnel municipal au département et à la région.

25 La France est un pays essentiellement municipaliste. Chacun sait que le maire est l’institution la plus proche, la mieux connue et la plus respectée des français. Toute réforme qui conduirait à renforcer les niveaux intermédiaires, et même la région, au détriment de la commune, se tromperait de direction et pourrait provoquer de graves pertes de repères. On a vu déjà la sensibilité de ce sujet avec les réactions aux plans départementaux de coopération intercommunale analysées par Alain Faure. C’est pourtant le saut qu’il faut réussir pour que la commune, rénovée, retrouve son rôle historique. L’administration communale à deux niveaux peut être une solution durable si on parvient à doter le niveau supérieur d’une légitimité démocratique suffisante. Elle permettrait de faire du niveau communal le titulaire de principe de la plupart des compétences décentralisées ; il faudrait alors que la clause générale de compétence passe au niveau supérieur de l’organisation communale. Le département et la région n’ayant que des compétences spécialisées, celles que le niveau communal ne pourrait assumer, la question de leurs rapports aurait beaucoup moins d’importance. La question de savoir s’il faut supprimer ou non le département, ou encore adopter des solutions différentes pour les zones rurales et les zones urbaines, serait beaucoup plus facile à résoudre si l’on savait quelles fonctions le niveau communal rénové peut réellement assumer, les autres devant l’être par l’État ou les collectivités intermédiaires. C’est justement ce qu’il est encore impossible de déterminer. C’est pourquoi c’est la réforme du niveau communal qui est prioritaire ; celle des niveaux intermédiaires ne peut être correctement conçue que dans un second temps.

Compétences et politiques des collectivités territoriales

26 La réglementation des compétences locales est le deuxième sujet de la loi du 16 décembre 2010. Le Rapport Balladur ne proposait guère de changement dans la répartition existante des compétences, mais partait d’une idée juste : sans simplification des structures, il est vain de rechercher une « clarification » des compétences. Pour le moment, la nouvelle loi crée des structures nouvelles (métropoles, pôles métropolitains), sans que l’on sache si ses dispositions permettront d’en supprimer aux niveaux intermédiaires, et des clarifier les compétences.

27 Comme le montre Jean-Marie Pontier les compétences locales s’inscrivent aujourd’hui dans le dispositif de mise en œuvre de politiques publiques nationales, et les collectivités territoriales deviennent ainsi des acteurs de ces politiques. La mise en œuvre des politiques publiques nationales est nécessairement territorialisée, et elle peut faire appel, soit aux services extérieurs, ou déconcentrés, des ministères ou à leurs établissements publics, soit aux collectivités territoriales dont le rôle est alors défini et encadré par la loi. Les politiques de décentralisation poursuivies depuis le début des années 1980 ont conduit à réduire le rôle des services déconcentrés de l’État au profit des collectivités territoriales auxquelles ont été transférés les compétences et les services correspondants. De ce fait, ce n’est plus l’intérêt local qui domine les compétences exercées par les collectivités territoriales, mais leur participation à des fonctions d’intérêt national pour lesquelles la loi leur attribue des compétences spécifiques, justifiées par l’intérêt local qui s’y attache cependant, la part du local pouvant être très différente d’un domaine de compétence à l’autre, forte par exemple en matière d’urbanisme, mais devenue faible ou périphérique en matière de santé.

28 On remarquera que cette évolution est, partiellement, inverse de celle qui avait accompagné le développement de l’État providence. Comme l’avait déjà observé Maurice Bourjol, l’État, en fonction du développement des besoins, a établi son contrôle sur les fonctions que les communes avaient commencé à développer, en matière d’assistance, d’éducation, de santé ou de logement et en a partiellement nationalisé le financement. Cette évolution est passée par la création d’établissements publics soumis au contrôle, puis à la direction de l’État à mesure que s’affirmaient des politiques nationales définies et organisées par la loi[5][5] Bourjol (M. ), La réforme municipale, Paris, Berger-Levrault,...
suite. Rappelons qu’avant la Première Guerre mondiale, les dépenses publiques locales dépassaient le montant des dépenses publiques civiles de l’État[6][6] Delorme (André), L’État et l’économie, un essai...
suite. L’examen de l’ensemble de la législation sectorielle intervenue après 1982 montre qu’elle a attribué dans tous les domaines des compétences aux collectivités territoriales et, comme on l’a déjà souligné, le volume des dépenses publiques locales s’est accru de manière significative.

29 Mais les transferts de compétences ne signifient pas un retrait de l’État. Alors que les collectivités locales avaient développé autrefois leur fonction de prestataire de services publics, en grande partie[7][7] Certains domaines, comme l’instruction publique, ont...
suite, sur la base de la clause générale de compétence, les transferts de compétences d’aujourd’hui s’inscrivent dans une cadre législatif qui en réglemente l’exercice, car ils ne signifient pas l’abandon de politiques publiques nationales dans les domaines concernés. Les transferts de compétences signifient en réalité un changement dans la distribution des responsabilités entre l’État, les différentes collectivités territoriales, en ce qui concerne la réglementation, le financement et la gestion. Mais la maîtrise du système d’administration territoriale appartient à la loi, et elle est donc l’expression, assumée par le gouvernement, d’une politique, explicite ou implicite, de l’État. Lorsque l’Association des Régions de France, ainsi que le rapporte Géraldine Chavrier, reproche à l’État de continuer à intervenir dans les domaines transférés, elle omet cette donnée essentielle. La loi peut à tout moment étendre ou réduire les compétences locales, ou créer de nouveaux dispositifs, en fonction d’impératifs qu’il appartient aux autorités nationales d’apprécier. Par exemple, à peine la loi avait-elle opéré, en 2003, le transfert aux départements de l’intégralité de la gestion du revenu minimum d’insertion qu’elle introduisait de nouveaux contrats aidés pour favoriser le retour à l’emploi puis substituait au revenu minimum d’insertion un autre système, le revenu de solidarité active, sans attendre les résultats de l’expérimentation à laquelle celui-ci avait donné lieu[8][8] Marcou (G. ), « Le bilan en demi-teinte de l’Acte...
suite. Seule la constitution pourrait figer les compétences ; le faire serait changer d’État et s’engager sur la voie du fédéralisme. Cependant, même dans les États fédéraux ou à autonomies régionales, seules les compétences législatives matérielles des pouvoirs régionaux sont définies ; les compétences matérielles des collectivités locales ne sont jamais définies par la constitution, même par les constitutions des états fédérés (G. Marcou, infra).

30 L’intégration des compétences locales dans le cadre de politiques nationales ne signifie pas que les collectivités territoriales soient privées de toute liberté d’action et de toute capacité politique. Tout dépend du statut de leurs institutions, de l’étendue des compétences attribuées, des moyens dont elles disposent, des contrôles auxquelles elles sont soumises. Tout indique que les réformes de la décentralisation ont accru la capacité des collectivités territoriales à définir et mettre en œuvre des politiques publiques qui leur sont propres, soit sur le plan institutionnel (notamment en 1982 le transfert des exécutifs et la suppression de la tutelle sur les actes), soit sur le plan des législations relatives aux transferts de compétences.

31 La notion de politique publique n’a pas de définition juridique positive, mais elle a trouvé droit de cité à l’article 7.I de la loi organique sur les lois de finances de 2001 : les crédits budgétaires sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères et une mission « comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » ; ils sont votés par mission (article 43). Mais la notion de politique publique a d’abord été conceptualisée par la science politique américaine dans les années 1970, avec le développement d’une critique envers la croissance du welfare state et des dépenses publiques, s’interrogeant sur leur efficacité et leurs effets[9][9] Mény (Y. ) et Thoenig (J. -Cl. ), Les politiques publiques,...
suite. Elle suppose l’action d’une autorité publique (ou de plusieurs), mais peu importe la nature de celle-ci, et l’objet de l’action publique est placé au premier plan de l’analyse (et non les procédures) parce que c’est en fonction de cet objet (substance de la politique) que va se constituer le système d’action propre à chaque politique, lequel inclut tous les « ressortissants » de cette politique, c’est-à-dire tous ceux dont la situation est affectée à un titre ou à un autre par cette politique et vont donc interagir ; il est d’ailleurs fréquent que la détermination d’une politique publique passe par la détermination d’un territoire d’intervention[10][10] Cf : Thoenig (J. -Cl. ), « Analyse des politiques...
suite. Par conséquent, dès lors qu’une autorité publique est en mesure de se fixer des objectifs dans un domaine, de se doter d’un programme d’action et d’engager des ressources dans une stratégie de mise en œuvre on peut parler de politique publique, ce qui a pour effet d’inscrire cette autorité dans un système d’action.

32 Les réformes de la décentralisation ont eu pour effet de multiplier les opportunités, pour les élus locaux, de produire des politiques publiques dans leur propre champ d’action, en relation avec des politiques publiques nationales ou en dehors d’elles. Cette évolution a été conditionnée par la transformation du cadre juridique : plus grande liberté d’action laissée aux institutions locales, transfert de compétences et donc de moyens (pouvoirs juridiques et moyens financiers ou en personnel). Elle a exigé la densification de la production normative relative aux relations entre l’État et les collectivités territoriales ou entre celles-ci ; la part du droit est moins importante dans un système hiérarchique[11][11] En se sens et de manière plus générale : Caillosse...
suite. Dans le système d’administration territoriale, la décentralisation se traduit par des « coûts de transaction » sous la forme du développement de la réglementation, justement parce que les collectivités territoriales ont gagné en liberté d’action.

33 Il en est ainsi, tout d’abord, du pouvoir dépensier des autorités locales, « vaste et de plus en plus normé », selon Robert Hertzog, caractérisé par « une grande liberté malgré un encadrement légal dense »[12][12] Hertzog (R. ), « Introduction. La dépense, essence...
suite, mais aussi de plus en plus critiqué en raison de la contrainte qui s’exerce désormais sur l’ensemble des dépenses publiques. La réglementation des compétences introduite par la loi du 16 décembre 2010 a notamment pour objet de restreindre le pouvoir dépensier. Y parviendra-t-elle ? Il est probable que la limitation des ressources sera plus contraignante.

34 En effet, si les départements et les régions perdent, en principe, la clause générale de compétence, c’est en conservant la possibilité d’intervenir, par délibération spécialement motivée, sur tout objet d’intérêt départemental (respectivement, régional) que la loi n’aura pas attribué à une autre personne publique, et le Conseil constitutionnel a jugé l’article 73 conforme à la Constitution et écarté le grief de violation du principe de libre administration justement en raison de cette possibilité. Autrement dit, non seulement la clause générale de compétence paraît maintenue, mais elle est même ainsi constitutionnalisée[13][13] L’argument est détaillé dans : Marcou (G. ), « Le...
suite ! Quant au principe suivant lequel les compétences des collectivités territoriales sont exclusives, et qu’aucune collectivité ne peut donc intervenir dans un domaine relevant de la compétence exclusive d’une autre catégorie de collectivités territoriales, il sera peu contraignant : d’une part le tourisme, la culture et le sport sont définis, par exception, comme des domaines de compétence partagée, d’autre part et surtout : « la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir qu’une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales » (art.73.IV, nouvel article L.1111-4, al.2, 2ème phrase, CGCT). Or, il suffit de feuilleter n’importe quel code pour s’apercevoir que de tels cas sont fort nombreux. Pour établir une véritable spécialisation des compétences et définir des compétences vraiment exclusives, à supposer que cela soit réellement souhaitable, il faudrait réviser l’ensemble des politiques publiques organisées par la loi depuis le début des années 1980 et qui ont en général délibérément prévu ou permis la coopération ou la concurrence des collectivités territoriales dans les mêmes domaines, entre elles ou avec l’État. Comme chaque politique publique est un système d’action, il faut s’attendre à ce qu’une telle entreprise mobilise de nombreuses réactions en défense. D’ailleurs, l’encre de la loi du 16 décembre était à peine sèche, que le Sénat publiait un rapport d’information proposant une série de mesures tendant à remplacer les « compétences exclusives » par des compétences obligatoires que les collectivités territoriales pourraient partager entre elles par voie d’accord[14][14] Lefèvre (A. ), Rapport d’information au nom de la délégation...
suite. Les règles de contrôle des financements croisés pourraient se révéler plus contraignantes : pourcentage de participation minimale de la collectivité maître d’ouvrage dans de nombreux cas, impossibilité (après le 1er janvier 2015) de cumul des subventions du département et de la région en dehors des règles relatives aux interventions financières de la région et des départements inscrites dans un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services (art.75 et 77 de la loi).

35 Les analyses sectorielles permettent de mieux apprécier la portée de la liberté d’action des collectivités territoriales que les analyses institutionnelles. Un bon exemple nous en est fourni par le secteur du logement, qui est globalement une compétence de l’État, à laquelle les collectivités territoriales participent par les compétences propres qu’elles tiennent de la législation nationale, notamment du code de la construction et de l’habitation. Comme le montre Jean-Philippe Brouant, même dans un domaine aussi réglementé que le logement, les collectivités territoriales interviennent d’abord par la production de normes locales. Le Conseil d’État a reconnu à différentes reprises que les communes pouvaient adopter des règles particulières répondant à un intérêt local dès lors qu’elles n’entraient pas en contradiction avec des règles nationales. La loi ouvre directement la possibilité aux communes ou à leurs groupements d’interventions réglementaires, notamment la loi du 13 août 2004 pour le versement d’aides au logement indépendamment ou en complément des aides de l’État. Les conventions de délégation des aides à la pierre, dont la Cour des comptes a dressé un bilan plutôt positif, ont aussi permis d’adapter les normes nationales aux caractéristiques des marchés locaux de l’habitat. Un examen détaillé de la législation dans d’autres secteurs conduirait à des observations de même nature. De manière complémentaire, les collectivités territoriales ont obtenu collectivement un droit de regard sur la réglementation nationale ou communautaire génératrice de dépenses supplémentaires pour elles, au travers de la Commission consultative d’évaluation des normes au sein du Comité des finances locales, ce qui semble donner des résultats satisfaisants (R. Hertzog).

36 Ceci conduit à relativiser le débat qui se poursuit sur la question du pouvoir « normatif » des collectivités territoriales. La reconnaissance par la nouvelle rédaction de l’article 72 de la Constitution d’un pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour l’exercice de leurs compétences n’a fait que donner une base constitutionnelle explicite à ce que la loi et la jurisprudence avaient déjà admis et mis en œuvre.

37 Faut-il aller au-delà ? Peu de voix proposent un pouvoir législatif pour les régions, comme en Italie ou en Espagne, mais certaines réclament un pouvoir réglementaire d’application des lois, l’absence de pouvoir normatif étant donnée comme une cause majeure de faiblesse des régions. Cette position est exprimée par l’Institut de la décentralisation[15][15] Institut de la décentralisation, Gouvernance publique :...
suite et par l’Association des régions de France, notamment (voir l’article de G. Chavrier). Cette association demande que le Premier ministre délègue aux régions le pouvoir réglementaire d’exécution des lois en ce qui concerne les collectivités territoriales, suivant l’idée que les régions assument une fonction « intermédiaire » entre l’État et les autres collectivités territoriales. Une telle mesure nécessiterait une révision de la Constitution mais laisserait au Premier ministre le pouvoir d’apprécier quand une telle délégation serait souhaitable.

38 En fait, si la Constitution attribue au Premier ministre le pouvoir réglementaire général d’exécution des lois, rien n’interdit au législateur d’attribuer un pouvoir réglementaire spécial à d’autres autorités, et les exemples ne manquent pas, au bénéfice des collectivités territoriales ou d’autorités administratives (ou publiques) indépendantes. En ce qui concerne les premières, cela leur permet de mettre en œuvre leurs propres politiques publiques en exerçant les pouvoirs juridiques appropriés (par exemple en matière d’urbanisme). En revanche, il n’y aucune raison de conférer aux régions un rôle particulier en la matière, à l’égard des autres collectivités territoriales. Elles peuvent exercer un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs propres compétences ; leur donner le pouvoir de réglementer l’application des lois par les autres collectivités territoriales engagerait un changement de régime constitutionnel et conduirait la France sur la voie des autonomies régionales, même si l’on évite d’évoquer un pouvoir législatif. Cela ouvrirait la voie à d’incessants conflits entre le gouvernement et les régions au sujet de l’exécution des lois, car ce pouvoir ne manquerait pas d’être instrumentalisé par l’opposition dans les régions qu’elle contrôle. Ceux qui pourraient gagner le gouvernement mais perdre un peu plus tard leur hégémonie en région ne manqueront sans doute pas de s’en souvenir.

39 Mais l’avenir n’est pas écrit d’avance et il l’est moins que jamais en raison des incertitudes qui pèsent sur la mise en œuvre de la loi du 16 décembre 2010. Cependant, si la loi parvenait à engager véritablement la réforme du niveau communal, ou plus précisément du « bloc communal » comme on le dit parfois, cela suffirait à en faire une des réformes les plus importantes des dernières décennies.

Notes

[ * ]  Unité mixte de recherche de droit comparé, directeur du Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (Grale).

[1] On renverra aux études d’ensemble publiées par l’AJDA, la RFDA, les Cahiers Français (n°362, mai-juin 2011), ainsi que livre publié par le GRALE sur le projet de réforme : Némery (J.-Cl), dir., Quelle nouvelle réforme pour les collectivités territoriales françaises ?, Paris, l’Harmattan coll. GRALE, 2010 ; Marcou (G.), « La réforme territoriale : ambition et défaut de perspective », RFDA, n°2, mars-avril, 2010, p.357.

[2] On renverra ici à nos articles sur ce sujet : « Quel Grand Paris pour demain ? », AJDA 2009, n° 27, p. 1468 ; « La loi sur le Grand Paris : le retour de l’État aménageur ? », AJDA, 2010, n° 33, 11 octobre, p. 1868.

[3] Voir en particulier, « La décentralisation », Pouvoirs, 1992, n° 60.

[4] Il est temps de décider, Rapport au Président de la République, Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Edouard Balladur, La documentation française, 2009.

[5] Bourjol (M.), La réforme municipale, Paris, Berger-Levrault, 1975, notamment p.153 et suivantes.

[6] Delorme (André), L’État et l’économie, un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France 1870-1980, Paris, Le Seuil, 1983, notamment p.72-73.

[7] Certains domaines, comme l’instruction publique, ont fait plus tôt l’objet d’une réglementation et d’un contrôle de l’État.

[8] Marcou (G.), « Le bilan en demi-teinte de l’Acte II : décentraliser plus ou décentraliser mieux ? », RFDA, 2008, n° 2.

[9] Mény (Y.) et Thoenig (J.-Cl.), Les politiques publiques, Paris, PUF « Thémis », 1989.

[10] Cf : Thoenig (J.-Cl.), « Analyse des politiques publiques », dans : Grawitz (M.) et Leca (J.) dir., Traité de science politique, PUF, 1985, vol.4 ; également : Muller (P.), Les politiques publiques, PUF Que Sais-je ? n°2534, 2009, 8e éd. ; Kübler (D.) et de Maillard (J.), Analyser les politiques publiques, PU Grenoble, 2009 ; Dubois (J.), Les politiques publiques territoriales : la gouvernance multi-niveau face aux défis de l’aménagement, PU Rennes, 2009.

[11] En se sens et de manière plus générale : Caillosse (J.), « À propos de l’analyse des politiques publiques : réflexions critiques sur une théorie sans droit », dans : Commaille (J.), Domoulin (L.) et Robert (C.) dir., La juridicisation du politique. Leçons scientifiques, Paris, LGDJ « Pouvoir et Société », 1999, p.47.

[12] Hertzog (R.), « Introduction. La dépense, essence du pouvoir local : la fin des trente glorieuses ? », Droit et Gestion des Collectivités territoriales 2011, GRALE, Éditions du Moniteur, 2011.

[13] L’argument est détaillé dans : Marcou (G.), « Le Conseil constitutionnel et la réforme des collectivités territoriales », AJDA, n°3, 31 janvier 2011, p.129.

[14] Lefèvre (A.), Rapport d’information au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur la clarification de la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, Sénat, n°283, 2 février 2011.

[15] Institut de la décentralisation, Gouvernance publique : quelles conséquences d’un pouvoir législatif régional sur les politiques publiques ?, rapport d’un groupe de travail, présidé par J.-P. Balligand, rapporteur Jacqueline Montain-Domenach, 2010.

PLAN DE L'ARTICLE

• Réforme et changement dans le système d’administration territoriale
• Les cadres territoriaux
• Compétences et politiques des collectivités territoriales

Gérard Marcou « Changements et permane nces dans le système français d'administration territoriale », Revue française d'administration publique 1/2012 (n° 141), p. 5-17.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2012-1-page-5.htm.
DOI : 10.3917/rfap.141.0005.