Vous consultezRéformer les programmes d’enseignement aux États-Unis (1983-2005)

La réforme locale des programmes d’enseignement

6 La réforme des programmes d’enseignement tire ses origines d’un rapport public commandé par le président Ronald Reagan à la Commission nationale pour promouvoir l’excellence en éducation. Intitulé A Nation at Risk (1983), le rapport fait le diagnostic d’une crise éducative nationale et appelle à la mobilisation de tous les acteurs du système éducatif. Après avoir rappelé les objectifs de l’enseignement, ses auteurs proposent une nouvelle direction pour l’action publique fédérale, qui repose sur des standards et sur un système d’évaluation rigoureux. L’influence du rapport sur le débat public s’explique en partie par la rhétorique de guerre froide qui le traverse :

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8 Ces lignes furent largement reprises dans la presse, ainsi que dans des ouvrages aux tonalités alarmistes. L’éducation attira à nouveau l’attention des milieux économiques ; le rapport entraîna une mobilisation politique sur l’éducation jamais égalée depuis 1965, mais à laquelle le président ne fut pratiquement pas associé. En effet, pendant ses deux mandats, Ronald Reagan continua d’afficher une volonté ferme de réduction du rôle de l’État fédéral dans les politiques sociales (Conlan ; Pierson), tout en incitant son ministre de l’éducation, William Bennett, à être très directif dans ses prises de position (bully pulpit). Cela l’amena par exemple, lors d’un déplacement à Chicago, à critiquer les écoles de la ville comme « les pires de la nation », sans formuler la moindre proposition de réforme (Lenz). Selon les historiens Carl Kaestle et Alyssa Lodewick, cette rhétorique eut les effets attendus. À la suite de la Californie et des États du Sud, la plupart des États s’engagèrent dans une réforme de leurs programmes d’enseignement.

9 Par deux fois, le gouvernement fédéral tenta de transformer ce mouvement de réforme national en politique fédérale, sans succès jusqu’en 2002. En 1992, dans le contexte de la campagne présidentielle, George Bush ne réussit pas à donner une suite concrète au sommet des gouverneurs de Charlottesville de 1989. Lors de ce sommet, présidé par le gouverneur de l’Arkansas, Bill Clinton, l’ensemble des participants s’était engagé à établir, d’ici à 2000, des programmes d’enseignement communs à tous les États. Élu président, Bill Clinton reprit cette ambition et fit adopter par le Congrès Goals 2000 (1994) pour développer trois types de standards : des standards de contenu, de performance et de moyens. La tentative de Clinton subit cependant les conséquences de la controverse sur le multiculturalisme (Lacorne), mais cet échec traduisit aussi la réticence des Américains à adopter des programmes d’enseignement émanant du gouvernement fédéral (Resnick & Nolan). Face à un Congrès dominé par le Parti républicain, dont l’idéologie en matière éducative rappelait celle de l’époque reaganienne, le président ne parvint pas à promouvoir une politique éducative fédérale. Par ailleurs, Bill Clinton était plus favorable à une diffusion nationale de la réforme (comme cela avait été le cas pour les programmes de mathématiques[4] [4] La qualité des standards de mathématiques, élaborés...
suite), par le biais d’une politique de coopération, plutôt que de conflit, avec les États (Fuhrman ; McDonnell). Entre 1994 et 2000, le ministère subventionna ainsi le développement de programmes d’enseignement de qualité dans les États, ce qui fut assez largement suivi d’effets (Cohen ; Jennings).

10 La nature nationale plutôt que fédérale de la réforme des programmes d’enseignement jusqu’en 2000 n’est pas sans avoir complexifié l’action publique éducative, tant par la diversité des acteurs mobilisés que par les écarts de mise en œuvre observables entre les districts. Au cours des années 1980 et 1990, dans le secteur de l’éducation comme dans la plupart des secteurs d’action publique, la croissance exponentielle des financements privés indirects dans les campagnes électorales (soft money) suscita l’apparition de groupes nouveaux, comme Achieve, la Coalition for Essential Schools, ou l’association New American Schools[5] [5] Achieve est une organisation à but non lucratif et non...
suite, de même qu’elle encouragea l’organisation de groupes de travail thématiques sur l’éducation à la Heritage Foundation ou à la National Governors Association (Kaestle & Lodewick). Dans le même temps, la diversité idéologique de ces groupes s’accrut considérablement avec l’entrée en scène de groupes conservateurs ; les fondations et les think tanks conservateurs et progressistes acquirent également une plus grande visibilité idéologique. Cette division du débat public n’était pas spécifique au champ de l’éducation (Fiorina, Abrams & Pope) mais elle y était nouvelle.

11 Par ailleurs, si la réforme des programmes d’enseignement a produit un cadre de référence commun, dans les districts, la mise en œuvre des standards fut très variable, comme en témoignent les exemples contrastés de Chicago (Illinois) et de Boston (Massachusetts).

12 L’Illinois n’a pas une tradition d’interventionnisme éducatif (Gove & Nowlan ; Peirce & Hagstrom) et la mise en œuvre de la réforme des standards n’a pas constitué une exception. À la suite de la publication du rapport A Nation at Risk, l’assemblée de l’État adopta une loi d’orientation qui visait à améliorer la performance des élèves de l’État. C’était la première fois dans l’histoire de l’État qu’une loi insistait sur l’importance des programmes scolaires. L’État introduisit également un programme d’évaluation. Chaque district devait ensuite spécifier comment il entendait atteindre ces objectifs. Ce n’est qu’en 1997 que l’Illinois adopta de véritables standards d’enseignement. Selon Achieve (2000), ces standards constituent un progrès par rapport à la loi de 1985, mais ils ne sont ni assez clairs ni assez complets, et l’examen qui leur est associé n’est pas satisfaisant. Une étude citée par l’organisation conclut à une très faible pénétration de la réforme dans les établissements. La mise en œuvre de la réforme dans le district de Chicago, qui jouit d’une large autonomie, fut approximative. En 1995, après une forte pression des chefs d’entreprise organisés tant au niveau de l’État (Illinois Business Education Committee) qu’à celui de la ville (Commercial Club of Chicago), une loi de l’État confia au maire, alors Richard M. Daley, la responsabilité du système scolaire de la ville (Shipps). Les premières mesures du maire, prises par l’intermédiaire de son ancien directeur du budget Paul Vallas, furent des mesures plus gestionnaires que pédagogiques[6] [6] Vallas diminua la place des éducateurs aux postes à responsabilité,...
suite. Pour se conformer à la législation, le district développa une version locale des standards de l’Illinois, mais laissa les établissements et les enseignants développer leurs propres outils pédagogiques de mise en œuvre des standards, ce qui en limita l’impact (Sunderman 514).

13 À l’inverse, le Massachusetts compte parmi les États les plus réformistes du pays, notamment dans le domaine éducatif. L’adoption de la réforme des programmes d’enseignement fut officialisée avec le Massachusetts Education Reform Act (MERA) de 1993 (Reville). En 1994, le Massachusetts établit un « document destiné à résumer les connaissances, capacités et qualités de l’élève idéal à la fin de la classe de terminale » (Reville 27). À partir de ce document, établi en concertation avec des centaines d’acteurs, l’État engagea un processus de rédaction des programmes d’enseignement dans sept disciplines. En échange d’un doublement du financement éducatif, l’État adopta des programmes de niveau élevé, ainsi qu’un examen discriminant (high-stakes exam), en première, en anglais et mathématiques. Achieve (2001) considère que les programmes et examens du Massachusetts en anglais sont un modèle à suivre. L’avance du Massachusetts dans le domaine de la réforme aurait ensuite inspiré la loi fédérale No Child Left Behind, notamment à travers l’implication du sénateur du Massachusetts Ted Kennedy dans la rédaction du texte législatif.

L’intervention fédérale en matière de contenus d’enseignement

14 Avec No Child Left Behind, loi votée en janvier 2002, la réforme des programmes d’enseignement et leur évaluation devient fédérale. Le cas est unique dans l’histoire de l’éducation aux États-Unis et résulte d’une conjonction complexe d’événements, à commencer par le détournement de la loi fédérale de 1965 (ESEA).

15 L’ESEA fut adoptée, à l’initiative de Lyndon Johnson, dans le cadre des programmes de la « Guerre contre la pauvreté » et malgré l’attachement des Américains au contrôle local de l’éducation. L’habileté de Johnson et son expérience du Congrès sont parmi les facteurs explicatifs de cette réussite. Selon les termes de la loi, une aide financière était apportée « aux autorités éducatives locales pour l’éducation des élèves issus de familles défavorisées ». Pour pallier les « handicaps » liés à la pauvreté, les autorités éducatives locales devaient employer les ressources fédérales de façon à « élargir et renforcer les programmes d’enseignement public […] là où les enfants qui connaissent des difficultés scolaires sont les plus nombreux ». En théorie, la subvention fédérale ne visait pas l’ensemble du système éducatif mais elle fournissait une aide individuelle ciblée sur une catégorie d’élèves, les élèves défavorisés. Le principe catégoriel qui permettait de lever l’obstacle du localisme éducatif fut cependant interprété différemment au cours de la mise en œuvre (Hughes & Hughes). Les difficultés budgétaires des districts scolaires liées à la diminution des recettes fiscales (en particulier dans les grandes villes) et à l’augmentation des dépenses (due à la pauvreté des élèves, aux pressions des syndicats enseignants et à la politique de rénovation du parc scolaire) ont sans doute incité les districts à utiliser la subvention à des fins de fonctionnement. La mise en œuvre de la loi dépendait donc de la capacité du bureau fédéral de l’éducation à imposer, avec de faibles moyens, son interprétation de la loi.

16 Le ministère fédéral disposait d’un instrument fiscal en principe efficace puisque la subvention était, comme toutes les subventions fédérales depuis l’adoption de l’article 6 du Civil Rights Act (1964), conditionnée par la lutte contre la ségrégation. Le cas se présenta à Chicago dès 1966 ; se prévalant de l’article 6, une organisation militant pour les droits civiques adressa au ministère une requête réclamant la suspension du versement de la subvention éducative à l’administration en l’absence de politique de déségrégation. Une enquête du ministère confirma les faits et le ministre avertit par courrier le superintendant du district qu’il différait le versement de la subvention fédérale. Trois jours seulement après l’envoi de la lettre, le puissant maire de Chicago intervenait en personne auprès de Johnson, qui le lendemain convoquait le chef de bureau et ses adjoints, ce qui mettait un terme à la perspective d’une utilisation de l’article 6 par le bureau de l’éducation (Bailey & Mosher 152).

17 Le Congrès prit cependant le relais de l’exécutif et proposa en 1970 deux amendements à la loi de 1965 pour réglementer finement la comptabilité de la subvention fédérale et, ce faisant, s’assurer de son ciblage sur les élèves défavorisés. Cette démarche fut politiquement mieux acceptée et donna des résultats spectaculaires (Peterson).

18 La loi fédérale fut périodiquement réexaminée par le Congrès et modifiée à la marge, jusqu’en 1994, lorsque le président Clinton, profitant du caractère national de la réforme des programmes d’enseignement, proposa à un Congrès majoritairement démocrate d’intégrer cette réforme à l’ESEA. Là où la loi de 1965 était restée silencieuse, le choix des contenus éducatifs étant un choix local, la loi de 1994 indiquait que les élèves ciblés par la subvention fédérale devaient recevoir un enseignement basé sur des programmes donnés, ce qui par voie de conséquence nécessitait de développer des programmes d’enseignement pour tous les élèves. Pour affirmer un peu plus son volontarisme politique, le Congrès réinterpréta le principe de la subvention conditionnée ; il ne s’agissait plus de suspendre l’ensemble de la subvention, ce qui pénalisait les élèves plus que les autorités administratives, mais seulement la partie consacrée aux coûts de gestion, soit environ 1 % de la subvention globale.

19 La subvention conditionnée apparaît comme un instrument d’action publique (Lascoumes & Le Galès) en appui d’une réforme fédérale dans un secteur traditionnellement réservé aux États et aux districts[7] [7] D’autres exemples incluent le programme de construction...
suite. La subvention conditionnée est un instrument plus incitatif que réglementaire, ce qui explique que les tribunaux administratifs soient relativement tolérants de cet instrument par lequel l’État fédéral étend son domaine de compétence (McDermott & Jensen). Cependant, dans un contexte de restriction budgétaire (Sawicky), districts et États sont de plus en plus dépendants de la subvention fédérale (même si celle-ci ne représente que 7 % environ de la dépense d’éducation, financée essentiellement par l’impôt foncier et les taxes d’État). Ce contexte a vu naître un vent de critiques de la politique réglementaire fédérale non financée (unfunded mandates), à la portée politique mais aussi potentiellement juridique.

20 Même si, selon la loi de 1994, la sanction porte sur une partie plus réduite de la subvention, il n’est pas sûr qu’elle soit mieux acceptée qu’à l’époque du conflit avec le district de Chicago. Le politiste Paul Manna, dans la lignée des travaux de Richard Neustadt sur la présidence, indique que, dans le domaine éducatif, l’exercice du pouvoir se fait au moins autant par la « persuasion » que par le « contrôle » (472). Le président Clinton a-t-il réussi à persuader les autorités locales qu’il allait effectivement suspendre le versement de la subvention si elles ne développaient pas des programmes d’enseignement ? Compte tenu des équilibres politiques au sein même de l’État fédéral, le président et son gouvernement ont préféré recourir à des dérogations et à des assouplissements de la réglementation, comme le raconte le ministre de l’éducation d’alors :

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22 Tant la question du contrôle que celle de la persuasion se posèrent différemment au gouvernement de George Bush à partir de 2002. Pendant la campagne présidentielle de 2000, l’éducation avait été un thème repris par les candidats des deux partis (Michelot). La nouveauté était surtout qu’un candidat républicain veuille embrasser une question aussi associée aux démocrates. Bush rencontra d’ailleurs sur ce point l’hostilité de son parti. Sa stratégie électorale reposant sur un « conservatisme à visage humain », l’éducation lui permit d’asseoir « l’humanité » de son programme politique, d’autant qu’il s’agissait d’un domaine dans lequel son action en tant que gouverneur du Texas était jugée positivement. La réussite de cette stratégie électorale, le recrutement d’un cadre du parti démocrate comme conseiller sur l’éducation, le choix d’un projet de loi bipartisan de trente pages seulement, une configuration favorable au Congrès, mais aussi le bilan mitigé des mandats de Bill Clinton sur le plan éducatif et notamment les vifs conflits qui avaient entouré la tentative infructueuse de réexamen de la loi entre 1998 et 1999 expliquent le paradoxe d’une loi fédérale très interventionniste, No Child Left Behind, proposée par un président républicain et adoptée par une majorité républicaine dans un délai très bref (DeBray ; Rudalevige).

23 La loi donne des arguments au gouvernement en matière de contrôle en développant le volet de « responsabilisation » (accountability) des élèves, des enseignants, des établissements, des districts et des États, Washington étant le dernier élément de la chaîne. La responsabilisation (qui va donc au-delà d’une simple évaluation) s’appuie sur des objectifs intermédiaires, calculés à partir des résultats aux examens standardisés annuels et à l’origine d’un système de sanctions graduées : transfert d’établissement, soutien scolaire obligatoire, changement de méthode pédagogique, changement des personnels, mise sous tutelle… Les résultats pris en compte sont ceux de l’établissement dans son ensemble, déclinés également pour chacun des huit groupes d’élèves identifiés en fonction de critères relatifs au genre, au handicap, à la langue maternelle, à la catégorie socio-professionnelle et à l’origine ethno-raciale. L’objectif politique est de mesurer, et de combler, l’écart de réussite entre les différents groupes d’élèves, dispositif qui justifie en grande partie le titre de la loi.

24 Le gouvernement de George Bush, par l’intermédiaire du ministre de l’éducation Roderick Paige, réussit aussi à persuader ses interlocuteurs de la volonté du gouvernement de mettre en œuvre la loi. Les décrets d’application qui parurent en juillet et en novembre 2002 proposèrent une interprétation stricte de la loi. Toujours pendant la première année, et malgré le contexte de la « guerre contre le terrorisme », le président continua de soutenir publiquement la loi. Comme Reagan, Bush s’appuya sur une rhétorique forte, de même que son ministre de l’éducation et le secrétaire d’État, Eugene Hickock, « pour prévenir, réprimander et menacer les États s’ils ne mettaient pas bien à exécution la loi » (Manna 479). Cette rhétorique traduisait une méfiance vis-à-vis des États, Paige craignant qu’ils ne cherchent à « dévoyer le système » (Paige). Elle s’inscrit aussi dans une opposition au précédent gouvernement, le refus de dérogation étant érigé en principe : « La précédente administration accordait une dérogation pour ci ou pour ça. Cette administration est sérieuse. Nous avons donc l’intention de n’accorder absolument aucune dérogation », selon un membre du ministère (Balta). La position du président, du ministre et de son cabinet est également défendue par les divers services du ministère, fortement politisés du fait de l’arrivée de nombreux personnels politiques (pour la plupart du Texas) aux divers échelons de l’administration fédérale. Pour finir, le gouvernement Bush suspendit de façon effective pour la première fois de l’histoire de la loi une partie de la subvention fédérale[8] [8] Au début de l’été 2003, la Géorgie fut privée de...
suite.

25 Entre 2002 et 2004, le processus fédéral de réforme de l’enseignement modifia la politique éducative jusque dans les établissements et dans des domaines relevant historiquement des États. La loi fédérale exige en effet que les enseignants soient « très qualifiés », ce qui implique que les États modifient leurs politiques de certification des enseignants et elle impose que l’efficacité pédagogique des programmes utilisés par les établissements ait été prouvée scientifiquement (McDermott & Jensen). Le retard accumulé sous le gouvernement Clinton dans le développement des programmes d’enseignement fut rattrapé et les premières conséquences de la responsabilisation, calculée de façon rétroactive, apparurent (Center on Education Policy).

26 La levée de boucliers émanant de divers groupes de la société américaine, y compris conservateurs, et soulignant l’écart entre l’ambition réglementaire de la loi et le financement mis à disposition, contraint le ministère à assouplir sa position à l’approche des élections de 2004, tant sur le plan de la réglementation et du contrôle, que dans la nature du dialogue engagé avec les autorités locales. Après l’élection, George Bush nomma au ministère de l’éducation Margaret Spellings, qui après avoir accordé des dérogations au cas par cas, clarifia la situation en publiant en novembre 2005 un plan d’action, plus typique du fédéralisme : l’État fédéral énonce les principes directeurs de l’action publique, les États en définissent les modalités de mise en œuvre.

Conclusion

27 L’évolution de la réforme des programmes d’enseignement met en valeur le pluralisme politique dans le domaine de la politique éducative américaine, et ce, à tous les niveaux de l’action publique. D’un point de vue théorique, le pluralisme est un des facteurs de rupture dans l’action publique : il met sur le devant de la scène des acteurs dont les valeurs, les idées et les intérêts peuvent être très différents (Hall ; Sabatier & Jenkins-Smith). Aujourd’hui, la possibilité d’un double processus d’initiation de la réforme, par les États ou par Washington, ainsi que le pluralisme des acteurs, constituent un contexte plus favorable à la réforme que le système éducatif français, où le concept de « néo-corporatisme » paraît pouvoir s’appliquer (van Zanten, 2006). Les trajectoires comparées des politiques d’éducation prioritaire en France et aux États-Unis illustrent cette différence (Robert).

28 La réforme des programmes d’enseignement éclaire aussi la nature des relations intergouvernementales, que les analystes décrivent en fonction de deux grands pôles, l’assistance mutuelle ou la confrontation (Conlan ; Vergniolle de Chantal). Dans un ouvrage influent publié en 1986, le politiste Paul Peterson analyse les facteurs du conflit initié par la loi fédérale sur l’éducation de 1965. Le conflit était lié à la nature redistributive de la loi, mais il fut de courte durée. En effet, sur le long terme, des processus d’apprentissage politique, au niveau de Washington et des États, donnèrent lieu à une phase de coopération. La loi fédérale de 1965 a ainsi connu, jusqu’en 1981, trois phases : une phase de flexibilité, suivie d’une phase de conflits et d’hyper réglementation, mais complétée d’une phase d’accord sur les principes de la politique et de mise en conformité de la mise en œuvre avec les objectifs de celle-ci. Au cours de cette dernière phase, les problèmes de mise en œuvre sont proches de ceux d’une loi française (Sunderman, Kim & Orfield).

29 De 1994 à 2005, la réforme des programmes d’enseignement a suivi un parcours similaire à celui de la loi de 1965, ce qui semble attester d’un cycle de la politique éducative fédérale, que son origine soit fédérale (comme en 1965) ou nationale (en 1994).

Bibliographie

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Notes

[ 1] Les politistes et les juristes recensent quatre types historiques de relations entre l’État et le niveau infra-étatique : l’État fédéral, l’État unitaire, l’État décentralisé et l’État régional ou autonomique (Mény & Surel 433).

[ 2] Arrêt NLRB c. Jones & Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1 (1937).

[ 3] Nous traduisons ici standard par programme d’enseignement pour la clarté du propos. En France, la mise en œuvre progressive du socle commun contribue à faire évoluer les programmes dans un sens proche de celui des standards, la notion de compétence étant ajoutée à celle de connaissance.

[ 4] La qualité des standards de mathématiques, élaborés de manière concertée par l’association professionnelle des enseignants de mathématiques en 1989, fut le gage de leur diffusion dans le pays.

[ 5] Achieve est une organisation à but non lucratif et non partisane créée par des gouverneurs et chefs d’entreprise pour les aider à suivre la réforme des standards. La Coalition for Essential Schools est une organisation fondée par l’éducateur et réformateur Ted Sizer, qui promeut le développement d’établissements scolaires reposant sur l’individualisation de l’enseignement, l’excellence et l’équité. L’association New American Schools rassemble des chercheurs, des entreprises, des éducateurs et d’autres experts autour d’un programme de collège « clés en main » à la disposition des communautés éducatives qui souhaitent transformer leur établissement.

[ 6] Vallas diminua la place des éducateurs aux postes à responsabilité, initia un programme de rénovation des bâtiments scolaires et mit en œuvre non une politique de standards mais une politique de sanction (redoublement, licenciement) qui devait inciter les acteurs à s’améliorer.

[ 7] D’autres exemples incluent le programme de construction d’autoroutes financé par le gouvernement fédéral à condition que les États fassent appliquer la limitation de vitesse de 55 miles par heure, ou encore la réforme de l’aide sociale de 1996 qui conditionne l’aide financière à la mise en place de principes de workfare (baisse de la durée des indemnités chômage, obligation d’accepter l’emploi proposé).

[ 8] Au début de l’été 2003, la Géorgie fut privée de 800 000 dollars pour n’avoir pas suffisamment avancé dans la mise en place de tests ; un peu plus tard dans l’année, le Minnesota perdit 120 000 dollars. Le ministère menaça quatorze autres États de mesures similaires.

Résumé

PLAN DE L'ARTICLE

• La réforme locale des programmes d’enseignement
• L’intervention fédérale en matière de contenus d’enseignement
• Conclusion

Bénédicte Robert « Réformer les programmes d'enseignement aux États-Unis (1983-2005) », Revue française d’études américaines 1/2009 (n° 119), p. 80-93.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-etudes-americaines-2009-1-page-80.htm.