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AuteurJean-yves Faberon du même auteur

I – LA POLYNÉSIE FRANÇAISE : UN NOUVEAU PAYS D’OUTRE-MER

10 Les « Dispositions relatives à la Polynésie française » font l’objet d’un nouveau titre de la Constitution, qui prend le numéro XIV, les titres XIV, XV et XVI de la Constitution devenant respectivement les titres XV, XVI et XVII. Ce nouveau titre est constitué du nouvel article 78 (utilisant la réserve d’articles laissés libres par l’abrogation de la Communauté).

11 La Polynésie française sort de la catégorie des territoires d’outre-mer de l’article 74 de la Constitution. Elle appartient désormais à celle des pays d’outremer, et dans son rapport sur le projet de loi, la présidente de la Commission des lois de l’Assemblée nationale, Mme Catherine Tasca, explique que, bien que la Nouvelle-Calédonie ne soit pas, quant à elle, constitutionnellement définie comme telle, elle est bien également un pays d’outre-mer. Mme Tasca, soulignant à quel point « les convergences entre les statuts constitutionnels des deux territoires sont grandes » définit le pays d’outre-mer comme « une collectivité publique à mi-chemin entre les territoires d’outre-mer et les États associés » et leur reconnaît les caractéristiques suivantes :

• — un statut constitutionnel complété par une loi organique ;
• une large autonomie avec des compétences transférées par l’État de manière définitive ou non;
• la possibilité de devenir membre d’organisations internationales et de négocier les accords internationaux dans son domaine de compétence ;
• la possibilité de prendre des actes de nature législative (les lois du pays) échappant au contrôle du juge administratif, mais soumis, avant publication, au contrôle du Conseil constitutionnel ;
• une citoyenneté fondée sur une condition de résidence ou l’existence de liens particuliers avec le pays et entraînant, le cas échéant, des conséquences juridiques, différentes selon les pays d’outre-mer »[2] [2] Catherine Tasca, Rapport sur le projet de loi constitutionnelle,...
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12 Nous envisagerons tout d’abord la Polynésie française comme appartenant à la catégorie de pays d’outre-mer, puis nous évoquerons son régime constitutionnel.

A – La Polynésie française dans la catégorie des pays d’outre-mer

13 L’article 78 débute par la phrase : « la Polynésie française se gouverne librement et démocratiquement au sein de la République ».

14 Cette affirmation fondamentale affranchit la Polynésie française, comme elle le souhaitait depuis longtemps, des limites qu’elle connaissait, en tant que territoire d’outre-mer, comme simple collectivité qui « s’administre librement par des conseils élus » (article 72 de la Constitution), dépassant même « la liberté de s’administrer soi-même » prévue par le préambule de la Constitution de 1946. De la liberté de s’administrer à celle de se gouverner, c’est le passage d’un système de décentralisation à un système d’autonomie constitutionnelle. La deuxième phrase de l’article 78 évoque précisément « l’autonomie du pays d’outre-mer ». Ce terme d’autonomie se trouvait déjà dans les précédentes lois statutaires de la Polynésie française de 1977,1984 et 1996, se voyant accoler tel ou tel qualificatif, sans autre conséquence que de l’ordre du discours politique car, juridiquement, on ne pouvait se trouver dans un autre cadre constitutionnel que celui de la libre administration d’une collectivité territoriale.

15 Désormais, le terme d’autonomie est inscrit dans la Constitution, dans l’article 78 caractérisant le pays d’outre-mer et il est intéressant d’observer que la Constitution n’avait comporté ce terme qu’à l’époque de la Communauté, lorsque l’ancien article 77 disait : « Dans la Communauté, les États jouissent de l’autonomie : ils s’administrent eux-mêmes et gèrent démocratiquement et librement leurs propres affaires ».

16 Ainsi la deuxième phrase de l’article 78 dit de la Polynésie française que « son autonomie et ses intérêts propres de pays d’outre-mer sont garantis par (son) statut » dont la Constitution précise :

• des éléments de procédure : ce statut prend la forme de loi organique (comme ceux des territoires d’outre-mer depuis la révision constitutionnelle de 1992)[3] [3] Voir Jean-Yves Faberon, « La révision de l’article...
  suite; la loi organique statutaire est précédée de l’avis de l’assemblée de la Polynésie française ;
• ainsi que des éléments de fond : le statut régit les transferts de compétences de l’État au pays, compte tenu d’un certain nombre de compétences non transférables selon l’article 78 : « ce statut détermine les compétences de l’État qui sont transférées aux institutions de la Polynésie française, l’échelonnement et les modalités de ces transferts ainsi que la répartition des charges résultant de ceux-ci »; et : « ces transferts ne peuvent porter, sous réserve des compétences déjà exercées en la matière par la Polynésie française[4] [4] « Dans ces matières (de la compétence de l’État)...
  suite, sur la nationalité, les garanties des libertés publiques, les droits civiques, le droit électoral, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, les relations extérieures, la défense, le maintien de l’ordre, la monnaie, le crédit et les charges »[5] [5] « La loi organique pourra, bien sûr, réserver à l’État...
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17 En ce qui concerne les relations extérieures, il est fait dérogation au caractère non transférable de la compétence étatique, par le dernier alinéa, dernier tiret, de l’article, qui précise que « la Polynésie française peut être membre d’une organisation internationale, disposer d’une représentation auprès des États du Pacifique et négocier avec ceux-ci, dans son domaine de compétence, des accords dont la signature et l’approbation ou la ratification sont soumises aux dispositions des articles 52 et 53 ». Ces dispositions sont analogues à celles régissant la Nouvelle-Calédonie (point 3.2.1 de l’accord de Nouméa).

18 Mais on peut souligner quelques différences avec le cas de la Nouvelle-Calédonie :

• l’article 77 de la Constitution parle des « compétences de l’État qui seront transférées, de façon définitive, aux institutions de la Nouvelle-Calédonie »;
• l’accord de Nouméa, dont les orientations sont constitutionnalisées par l’article 77 de la Constitution, déclare (point 3, alinéa 2) : « le Congrès, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, pourra demander à modifier l’échéancier prévu des transferts de compétences, à l’exclusion des compétences de caractère régalien »; en Nouvelle-Calédonie, les compétences de l’État non transférables (jusqu’à la fin de la période visée par l’accord) sont plus étroitement définies comme les compétences régaliennes : la justice, l’ordre public, la défense et la monnaie (ainsi que le crédit et les changes) et (dans une certaine mesure) les affaires étrangères (point 3.3 de l’accord de Nouméa).

19 Sur ces trois aspects, la Polynésie française ne va pas aussi loin que la NouvelleCalédonie : c’est ce qui fait la différence entre un pays d’outre-mer autonome (Polynésie française) et un pays d’outre-mer à souveraineté partagée (Nouvelle-Calédonie)[6] [6] Voir ouvrages cités supra note 1. ...
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20 Au sujet du caractère non définitif du transfert des compétences en Polynésie française, Mme Tasca s’explique ainsi : « Les perspectives dans lesquelles la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie s’inscrivent sont radicalement différentes. Sur la Grande Terre, la question du maintien dans la République suscite le débat que l’on sait… En Polynésie française… les élus du territoire ont très majoritairement exprimé leur attachement à la France. Or, d’un point de vue autant symbolique que juridique, le caractère définitif du transfert de compétences s’inscrit dans une démarche ouverte à l’indépendance. C’est par un transfert successif, et, finalement, complet des compétences de l’État vers la Nouvelle-Calédonie que celle-ci, après une consultation référendaire, pourrait accéder à l’indépendance… La Polynésie française ne s’inscrit pas dans cette logique ouverte, c’est pourquoi les transferts de compétence ne seront pas, en droit, irréversibles. Pourtant, dans les faits, il est clair qu’un effet « cliquet » va jouer inéluctablement. Une fois les compétences transférées avec les personnels et les moyens matériels et financiers, ces transferts pourront être considérés comme acquis. Simplement si la Polynésie française éprouvait, pour une raison quelconque, une difficulté à assumer une compétence nouvellement transférée, le législateur pourrait prévoir son retour dans le giron de l’État »[7] [7] Catherine Tasca, rapport cité supra note 2, p.  27-28. ...
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21 Mme Tasca précise encore dans son rapport que « le principe selon lequel la Polynésie française dispose d’une compétence de droit commun et l’État d’une compétence d’attribution demeurera. Même si le projet de loi constitutionnelle ne le prévoit pas expressément, la logique du transfert de compétences et de l’autonomie impose une clé de répartition de cette nature entre l’État et le pays d’outre-mer »[8] [8] Idem, p.  29. ...
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B – Le régime constitutionnel de la Polynésie française, pays d’outre-mer

22 L’article 78, alinéa 3, prévoit trois éléments caractéristiques du régime de pays d’outre-mer.

a) le pouvoir législatif

23 La Polynésie française sera la deuxième collectivité territoriale, après la Nouvelle-Calédonie, dotée d’un pouvoir législatif, au sein de la République.

24 L’article 78 comprend une formule presque identique à celle de l’article 77 de la Constitution : il dit que la loi statutaire définit « les règles d’organisation et de fonctionnement de la Polynésie française et notamment les conditions dans lesquelles certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante, ayant le caractère de lois du pays, pourront être soumises avant publication au contrôle du Conseil constitutionnel ».

25 Seule l’incidente « ayant le caractère de lois du pays » ne figure pas à l’égard de la Nouvelle-Calédonie, dans l’article 77 de la Constitution (mais l’accord de Nouméa en parle largement).

26 Ainsi la présidente de la Commission des lois de l’Assemblée nationale, Mme Tasca remarque que « la loi du pays est désormais une véritable catégorie de normes définie par la Constitution » et affirme : « Cette disposition rompt définitivement avec le principe d’invisibilité de la souveraineté nationale en faisant de l’assemblée de Polynésie française, après le Congrès de Nouvelle-Calé-donie et évidemment le Parlement national, le troisième organe du pouvoir législatif en France. Ce triptyque législatif correspond à un autre triptyque, de nature constitutionnelle. A l’issue de cette révision, il existera trois blocs de constitutionnalité : l’un applicable à la métropole, aux départements d’outremer, aux collectivités territoriales d’outre-mer et aux territoires d’outre-mer, le deuxième à la Nouvelle-Calédonie et le troisième à la Polynésie française. Pour ces deux derniers blocs, il appartiendra au Conseil constitutionnel, ainsi qu’aux autres juridictions, d’appliquer les dispositions générales de la Constitution – que l’on pourrait qualifier de règles constitutionnelles de droit commun – sous réserve que les dispositions spécifiques des titres XIII ou XIV n’y dérogent pas. Dans ce cas, la règle spéciale doit prévaloir sur la règle générale puisqu’il n’existe pas de principes à valeur supra constitutionnelle »[9] [9] Catherine Tasca, Rapport cité supra note 2, p.  30. ...
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27 Le secrétaire d’État à l’Outre-mer, M. Jean-Jack Queyranne faisait remarquer que ce dispositif des lois du pays est une réponse à la question du caractère non définitif du transfert des compétences de l’État à la Polynésie française[10] [10] Voir supra. ...
suite. En effet, disait-il, « les lois du pays auront la même valeur juridique que les lois simples édictées par le législateur national. Par conséquent une loi du pays pourra effacer les effets d’une loi nationale qui serait adoptée, sans doute plus par inadvertance ou par méconnaissance des dispositions relatives à la Polynésie française que par esprit de récupération de pouvoirs en dehors du champ des compétences réservées à l’État. La Polynésie française pourra donc faire respecter son domaine de compétences »[11] [11] JO Débats, Sénat, 13 octobre 1999, p.  5069. ...
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28 Le régime des lois du pays de Polynésie française devrait être semblable à celui des lois du pays de Nouvelle-Calédonie (notamment quant à leur déféré au Conseil constitutionnel : par le haut-commissaire, le gouvernement, le président de l’assemblée ou un tiers de ses membres…)[12] [12] Voir Loi du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie,...
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b) La citoyenneté

29 L’article 78 prévoit la définition par le statut « des règles relatives à la citoyenneté polynésienne et aux effets de celle-ci en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité économique, et d’accession à la propriété foncière ».

30 Après la loi du pays, cette deuxième innovation très remarquable du statut de Nouvelle-Calédonie est donc prévue aussi pour la Polynésie française, mais quelques différences sensibles distinguent les deux cas.

31 En effet, la disposition la plus iconoclaste du nouveau statut calédonien est sans doute sa dérogation au principe du suffrage universel. La citoyenneté de Nouvelle-Calédonie, basée sur un certain nombre d’années de résidence dans le pays est liée à l’exercice du droit de vote aux élections aux assemblées de province et au Congrès, ainsi qu’aux consultations d’autodétermination. C’est un point évidemment très sensible, ce qui est démontré par la nécessité d’un nouvel ajustement constitutionnel à ce sujet, faisant l’objet de l’autre partie du projet de la loi de révision. Cet aspect des choses est exclu en Polynésie française, où les listes électorales de droit commun restent en vigueur à tous égards.

32 La citoyenneté de Polynésie française est basée sur une durée de résidence que le statut déterminera. Le secrétaire d’État à l’Outre-mer M. Jean-Jack Queyranne estimait que cette durée de résidence dans le territoire devrait être « raisonnable » en ajoutant « à titre de référence » qu’un délai de cinq ans est prévu dans le statut de 1996 pour pouvoir accéder aux fonctions de membre du gouvernement[13] [13] JO Débats, Sénat, 13 octobre 1999, p.  5054. ...
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33 Le président du Gouvernement de la Polynésie française avait eu l’occasion de s’exprimer à ce sujet et avait affirmé : « la citoyenneté polynésienne n’est pas une notion destinée à produire des exclus, mais au contraire, loin de constituer un réflexe ethnique, cette citoyenneté se veut généreuse et ouverte… Je précise que dans mon esprit, il s’agira d’une démarche volontaire. La citoyenneté ne sera pas imposée. Le premier critère pour pouvoir bénéficier de la qualité de citoyen polynésien est d’être de nationalité française… s’ajoutera une condition de résidence… En Polynésie, des délibérations de l’assemblée ont exigé une durée de résidence de dix ans pour obtenir le droit d’acquérir une officine pharmaceutique ou encore pour accéder aux bourses ou aux prêts d’études aux étudiants désireux de poursuivre leur cursus universitaire en métropole. D’autres textes, plus nombreux, ont retenu une durée de cinq ans, que ce soit pour l’exercice de certaines professions, ainsi des agents immobiliers ou pour le recrutement des agents publics ou encore pour la participation à des élections professionnelles, élections à la chambre d’agriculture par exemple… Alors, cinq ans de résidence, dix ans ? Cette question mérite encore d’être creusée et débattue notamment par les institutions de la Polynésie française »[14] [14] Gaston Flosse, « La citoyenneté de pays : l’exemple...
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34 Comme en Nouvelle-Calédonie, la citoyenneté permettra une protection locale en matière d’accès à l’emploi et de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité économique.

35 Le président Gaston Flosse déclarait à cet égard : « envisager la protection de l’emploi d’une manière générale sous forme de mesures visant à favoriser l’accès des citoyens polynésiens au marché du travail… cela ne signifie pas exclure les non-citoyens des emplois. Il s’agit de permettre, lorsque cela apparaîtra nécessaire, soit de manière permanente, soit de façon temporaire, l’intervention de mesures donnant priorité d’embauche aux citoyens polynésiens sur les non polynésiens, à égalité de titres ou de compétence… De ce point de vue, la citoyenneté polynésienne est un moyen d’une politique sociale »[15] [15] Gaston Flosse, op. cit. , p.  172. ...
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36 Par ailleurs, et cela n’existe pas en Nouvelle-Calédonie, la citoyenneté de Polynésie française pourra privilégier ses bénéficiaires quant à leur accession à la propriété foncière.

37 Il faut replacer cela dans le cadre de cet archipel réparti sur une très vaste étendue où la terre est rare et où, comme l’explique le président Flosse, « le lien et même l’attachement affectif qui unit le Polynésien à sa terre est très fort… la terre est un élément fondamental de l’identité polynésienne. Il n’est pas étonnant dès lors que, dès 1845, des dispositions destinées à protéger les terres polynésiennes aient été prévues… A partir de 1984, ce régime de protection ne cessera d’être réduit et ce au gré de l’adoption des lois statutaires et de la censure du juge constitutionnel » en raison de la valeur constitutionnelle du droit de propriété[16] [16] Dans sa décision du 9 avril 1996, le Conseil constitutionnel...
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38 Pour le président Flosse : « Il m’a paru sage de faire inscrire dans la Constitution… les principes protecteurs de notre patrimoine foncier… Cela à nos yeux ne signifie pas que l’accès à la propriété des terres polynésiennes sera interdit aux non-citoyens. Il s’agit uniquement d’empêcher la spéculation foncière, et surtout pas l’utilisation productive des terres, ou même l’acquisition pour résidence principale par un métropolitain fixé en Polynésie française. A ce titre, la citoyenneté est un moyen de la politique économique »[17] [17] Gaston Flosse, op. cit. , p.  177. ...
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39 Toutes précisions quant à la portée de la citoyenneté pourront, comme en Nouvelle-Calédonie, être apportées par loi du pays, dès lors que la loi organique statutaire le prévoira ainsi.

c) L’article 78 dispose enfin que « le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois »

40 Cette mention n’existe pas dans la Constitution à l’égard de la Nouvelle-Calédonie.

41 On remarquera que l’article 72 alinéa 3 dit quant à lui que : « Dans les départements et territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Dans l’article 78, le contrôle administratif a disparu – ce qui laisse cependant entier (comme en Nouvelle-Calédonie) le contrôle de la légalité des actes administratifs territoriaux, auquel participe le délégué du Gouvernement.

II – LA NOUVELLE-CALÉDONIE : LA RESTRICTION DU CORPS ÉLECTORAL

42 La Constitution française de 1958 affirme en son article 1er que « la France assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion ». Selon son article 3, alinéas 3 et 4, « le suffrage est toujours universel » et « sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes jouissant de leurs droits civils et politiques ».

43 Le principe du suffrage universel est acquis définitivement en France depuis 1848 – au moins pour les hommes – mais il n’a pas été aussitôt appliqué dans le contexte colonial. En Nouvelle-Calédonie notamment, il faut attendre 1946 pour assister à l’abrogation du Code de l’indigénat, qui distinguait, et pas seulement en matière de suffrage, deux régimes complètement différents…

44 Mais la IVe et la Ve Républiques appliquent pleinement le principe du suffrage universel, et c’est sous leur autorité que se réalisera la décolonisation (dont le drame algérien, après la guerre d’Indochine, ne doit pas occulter la réussite en Afrique noire).

45 La libre détermination inscrite dans le préambule de la Constitution et applicable, d’après le Conseil constitutionnel, sur la base de l’article 53, alinéa 3 de la Constitution, permet aux « populations intéressées » d’exprimer démocratiquement, c’est-à-dire majoritairement, leur souhait d’accéder à la souveraineté. Ce processus a conduit normalement nombre d’anciennes colonies à l’indépendance… mais pas en Nouvelle-Calédonie qui a la caractéristique, unique dans les territoires français d’outre-mer, de connaître un peuplement d’origine extérieure tel que les autochtones, les mélanésiens ou kanak, sont minoritaires dans leur pays.

A – La confrontation des indépendantistes de Nouvelle-Calédonie au droit de vote

46 En Nouvelle-Calédonie, les kanak constituent moins de la moitié de la population (ils atteignent 45 %) et ils ne sont pas tous indépendantistes : deux tiers d’entre eux le sont ; et les indépendantistes n’ont pratiquement pas de clientèle non kanak.

47 Les indépendantistes de Nouvelle-Calédonie sont minoritaires, ce qui les handicape, dans le cadre démocratique du suffrage universel. Dès lors comment, dans leur situation, prétendre atteindre leur but, l’indépendance, par un vote d’autodétermination ?

48 Le mouvement indépendantiste a commencé par s’enfermer dans ce problème, en s’intitulant, en 1980, Front de libération nationale kanak socialiste ( FLNKS ), limitant ainsi l’idée d’accession à l’indépendance aux seuls kanak. Cela constituait un double problème : celui du rejet des non kanak éventuellement sympathisants aux thèses indépendantistes ; et celui de la limitation à une minorité, ne pouvant dès lors accéder au succès électoral. Mais cette idée était résumée par l’apostrophe : on ne demande pas aux colonisateurs de se prononcer sur la décolonisation…

49 Dès 1983, le FLNKS adopte une conception plus large, en faisant sienne la déclaration issue de la table ronde du 12 juillet 1983 à Nainville-les-Roches, (réunissant les représentants des indépendantistes, des anti-indépendantistes du RPCR ou rassemblement pour la Calédonie dans la République, et de l’État). Son point 2 affirme « la reconnaissance de la légitimité du peuple kanak, premier occupant du territoire, se voyant reconnaître en tant que tel un droit inné et actif à l’indépendance dont l’exercice doit se faire dans le cadre de l’autodétermination prévue et définie par la Constitution de la République française, autodétermination ouverte également pour des raisons historiques aux autres ethnies dont la légitimité est reconnue par les représentants du peuple kanak ».

50 Ces autres ethnies ayant une légitimité historique sont les différents européens et asiatiques arrivés en Nouvelle-Calédonie au même siècle, voire au début du XXe siècle, soit contre leur gré (les bagnards), soit pour servir de maind’œuvre à la mise en valeur du pays.

51 Mais la mise à l’écart du suffrage universel de ceux qui s’étaient installées plus récemment et de ceux qui n’étaient en Nouvelle-Calédonie que pour un séjour plus ou moins long, ne pouvait être admise en droit français.

52 Le procédé consistant à donner un avantage aux kanak en surreprésentant les secteurs où ils constituent l’essentiel de la population (ailleurs que dans l’agglomération de Nouméa) a été limité par le Conseil constitutionnel qui a déclaré dans sa décision du 8 août 1985 : « le congrès, dont le rôle comme organe délibérant d’un territoire d’outre-mer ne se limite pas à la simple administration de ce territoire, doit, pour être représentatif du territoire et de ses habitants dans le respect de l’article 3 de la Constitution, être élu sur des bases essentiellement démographiques ; s’il ne s’ensuit pas que cette représentation doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque région ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général, ces considérations ne peuvent intervenir que dans une mesure limitée, qui, en l’espèce, a été manifestement dépassée ».

53 Cependant, à l’occasion de différents scrutins d’autodétermination, le corps électoral a été réduit par l’exclusion des résidents de moins de trois ans. L’idée était que les fonctionnaires « de passage » ou autres personnes peu impliquées dans le territoire en cause n’avaient pas à peser dans un enjeu aussi fondamental… pour les autres qu’eux ; et il est vrai que cette exclusion n’avait pas soulevé d’émotion. Il s’agissait des consultations organisées par la loi du 22 décembre en côte française des Somalis, par la loi du 28 décembre 1976 en territoire français des Affars et des Issas et par la loi du 5 juin 1987 en NouvelleCalédonie.

54 Le Conseil constitutionnel, appelé à se prononcer sur la régularité de cette dernière, n’a pas remis en cause cette disposition.

55 Mais l’année suivante, en 1988, consécutivement aux accords de Matignon, conclu entre les indépendantistes, les anti indépendantistes et l’État, le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie prévoyait une consultation d’autodétermination pur 1998, et décida alors que la durée de résidence exigée pour voter serait non plus de trois, mais de dix ans. Le Conseil constitutionnel n’aurait sans doute pas admis un tel écart, et c’est une des raisons pour lesquelles cette loi statutaire a été soumise à référendum national, expression directe du souverain échappant ainsi à tout contrôle.

56 L’accord de Nouméa du 5 mai 1998, entre les trois partenaires des accords de Matignon, remplace le scrutin d’autodétermination prévu en 1998 par une consultation sur cet accord, en conservant un corps électoral excluant ceux qui comptent moins de dix ans de résidence en Nouvelle-Calédonie. De plus, l’accord de Nouméa dispose que ce corps électoral restreint sera désormais la règle pour tous les scrutins propres au territoire : scrutins d’autodétermination et aussi élections aux assemblées de province formant le congrès du territoire.

57 L’accord de Nouméa appelle « citoyens de Nouvelle-Calédonie » la population ainsi définie, à qui il accorde le bénéfice d’une préférence en matière d’emploi sur le territoire.

58 Si l’on est loin de la conception stricte du peuple kanak et de sa « libération nationale », il s’agit néanmoins d’énormes dérogations aux principes les plus fondamentaux du droit public français; leur réalisation exige donc une révision constitutionnelle. C’est ainsi que par la révision du 20 juillet 1998, la Constitution est dotée d’un titre nouveau, dérogatoire, relatif à la Nouvelle-Calédonie, dans lequel l’article 77 nouveau constitutionnalise les orientations de l’accord de Nouméa. Dès lors la Nouvelle-Calédonie peut être régulièrement dotée d’un nouveau statut appliquant l’accord de Nouméa par la loi organique du 19 mars 1999.

B – Les dispositions du statut de 1999

59 La nouvelle donne institutionnelle en Nouvelle-Calédonie est basée notamment sur les particularités qui y affectent le corps électoral.

60 En effet, il est clair que les listes électorales de droit commun sont en vigueur tant à l’égard des votations nationales (législatives, présidentielle et référendums nationaux) que communales[18] [18] A moins que les communes acquièrent un jour une organisation...
suite et européennes. L’application du suffrage universel reste donc considérable.

61 Mais pour les votations relatives à la Nouvelle-Calédonie, ce grand principe laisse place à des dispositions spécifiques. L’accord de Nouméa (dont les orientations ont valeur constitutionnelle) dit (au début de son point 2) : « la notion de citoyenneté fonde les restrictions apportées au corps électoral pour les élections aux institutions du pays et pour la consultation finale ».

62 Le corps électoral restreint pour les consultations d’autodétermination prévues à la fin de la période visée par l’accord de Nouméa (qui commenceront dans le courant du quatrième mandat des assemblées délibérantes prévues par l’accord de Nouméa, donc entre 2014 et 2019) ne soulève pas de contestation. Pour voter à ces consultations qui se tiendront dans un délai de quinze à vingt ans après la parution du statut de 1999, il faudra, essentiellement, remplir une condition de résidence de vingt ans[19] [19] Article 218 de la foi statutaire du 19 mars 1999 : « Sont...
suite.

63 Mais un problème va se poser à l’égard du corps électoral restreint pour les élections aux assemblées délibérantes de Nouvelle-Calédonie. Reprenant le texte de l’accord de Nouméa (point 2.2.1, alinéa 4), l’article 188 de la loi statutaire dit :

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65 Nous avons donc un système dans lequel une liste électorale de droit commun est opérationnelle à l’égard de toutes les élections et votations autres que pour la désignation des membres des assemblées de province et du congrès ; cette liste générale est constituée de l’ensemble des électeurs figurant dans deux documents : la liste électorale spéciale à l’élection des assemblées de province et du congrès, regroupant les électeurs qui ont la qualité de citoyens de Nouvelle-Calédonie, et le tableau annexe des électeurs non admis à participer aux scrutins propres à la Nouvelle-Calédonie.

C – La question du tableau annexe

66 Un problème concerne l’interprétation de l’inclusion par la loi statutaire (article 188 b), dans l’électorat restreint de la Nouvelle-Calédonie, des personnes qui répondent à la condition « d’être inscrits sur le tableau annexe et domiciliés depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l’élection au congrès et aux assemblées de province ». Ce tableau annexe doit-il être entendu comme celui arrêté lors de la consultation du 8 novembre 1998, ou doit-on le concevoir de manière évolutive et « glissant »?

67 Dans la première hypothèse, l’électorat restreint ne se voit ajouter qu’entre 1998 et 2008 les personnes inscrites entre 1988 et 1998.

68 Dans la seconde hypothèse, l’électorat restreint propre à la Nouvelle-Calé-donie se voit toujours agréger, au fur et à mesure que le temps passe, les personnes qui atteignent dix ans de résidence en Nouvelle-Calédonie. Cette seconde hypothèse n’est pas contradictoire avec la première jusqu’en 2008. Mais à partir de cette date on distingue l’interprétation restrictive (la liste spéciale ne peut plus être grossie de personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie après 1998), et l’interprétation large (le mécanisme de la condition de dix ans de résidence fonctionne constamment sans rencontrer de seuil de blocage).

D – L’interprétation parlementaire

69 Lorsqu’un texte sujet à interprétation est une loi parlementaire, on a l’avantage de disposer des travaux préparatoires : rapports, débats.

70 On observera d’abord que l’article 177 du projet de loi (qui deviendra l’article 188 de la loi) n’a guère provoqué de débats, dans l’une comme l’autre assemblée, qui procèdent très rapidement à son adoption[20] [20] Voir pour l’Assemblée nationale, JO Débats, 22 décembre...
suite.

71 On peut alors supposer que les parlementaires ont été parfaitement éclairés par leurs rapporteurs respectifs. Que disent ces derniers ? Ils s’expriment effectivement en toute clarté sur la question en cause.

72 Pour M. René Dosière, rapporteur du texte à l’Assemblée nationale : « Le texte de l’accord de Nouméa est le fruit d’un compromis. Il indique que le droit de vote aux élections provinciales sera réservé aux électeurs qui, inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l’élection ». A quel tableau annexe fait-on référence dans l’accord de Nouméa ? Il est clair qu’il s’agit du tableau qui a été constitué en vue de la consultation référendaire de 1998. Figurent sur ce tableau – et sont donc exclues de la liste électorale spéciale – les personnes qui ne respectent pas la condition fixée par la loi référendaire du 9 novembre 1998, c’est-à-dire celles qui n’ont pas eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de la date du référendum du 9 novembre 1988 jusqu’à la date de la consultation, qui aurait dû être celle relative à l’autodétermination, de 1998.

73 L’article 76 de la Constitution, introduit par la révision de juillet dernier, prévoit l’organisation du référendum sur l’accord de Nouméa se substituant au scrutin d’autodétermination. Il indique que « sont admis à participer au scrutin les personnes remplissant les conditions fixées à l’article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 ». Le tableau annexe prévu en 1988 pour le référendum de 1998 a donc été maintenu. La date de référence est ainsi 1998, date d’établissement de ce tableau. Les personnes installées en Nouvelle-Calédonie après le référendum de 1988 jusqu’à la consultation de 1998, pourront donc voter aux élections provinciales dès qu’elles auront rempli la condition de domicile. Les premières retrouveront ce droit de suffrage en 1999, les dernières à la fin de 2008 »[21] [21] René Dosière, Rapport sur le projet de loi organique,...
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74 On ne saurait être plus limpide ! La volonté du législateur apparaît en pleine lumière.

75 Au Sénat, le rapporteur M. Jean-Jacques Hyest adopte une tonalité identique et précise que « faisant référence au tableau annexe « mentionné au I de l’article 178 », c’est-à-dire « tableau annexe des électeurs non admis à participer au scrutin » et pris en considération pour dresser la « liste électorale spéciale à l’élection du congrès et des assemblées de province », ce b) pouvait être interprété comme prévoyant une intégration progressive dans la liste figurant sur ce tableau des personnes nouvellement domiciliées en Nouvelle-Calédonie dans l’attente de remplir la condition de dix ans de domiciliation pour accéder à la qualité d’électeur. Or, selon les informations délivrées à votre rapporteur, l’intention sous-jacente à l’accord de Nouméa n’est pas d’instaurer un corps électoral « glissant », s’enrichissant au fil du temps des personnes dont l’inscription serait progressivement portée au tableau annexe et qui en sortiraient pour devenir des électeurs au moment où elles pourraient justifier de dix ans de résidence. Aussi l’Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois et avec l’accord du Gouvernement, a-t-elle préféré supprimer ce renvoi au 1° de l’article 178 afin de lever toute ambiguïté. Reste cependant à déterminer quel est le tableau annexe visé par l’article 177 qui aura vocation à se vider de sa substance au fur et à mesure que les personnes qui y sont inscrites pourront justifier de dix années de résidence en Nouvelle-Calédonie et accéderont ainsi à la qualité d’électeur. Selon le rapport de l’Assemblée nationale, il s’agit du tableau annexe « prévu en 1988 pour le référendum de 1998 » et arrêté à cette date, retenue comme « date de référence ». Le tableau annexe visé est celui qui a été établi en application de l’article 1er du décret n° 90-1163 du 24 décembre 1990 pris pour la mise en œuvre des articles 2 et 3 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988, tel que mis à jour pour la consultation du 8 novembre 1998 en vertu de l’article 7 du décret n° 98-733 du 20 août 1998 portant organisation de cette consultation »[22] [22] Jean-Jacques Hyest, Rapport sur le projet de loi organique,...
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76 On peut donc dire que lorsque la loi organique est votée, elle l’est dans un contexte dépourvu de toute ambiguïté, à la lumière de travaux préparatoires explicites.

77 A la fin des débats du Sénat, le secrétaire d’État à l’Outre-mer, M. Jean-Jack Queyranne affirme aussi explicitement : « Aux termes de l’article 177, peuvent participer à l’élection des assemblées de province les personnes qui remplissaient les conditions pour voter lors de la consultation du 8 novembre 1998, et celles qui, inscrites au tableau annexe du 8 novembre 1998, auront, au jour du scrutin provincial, rempli la condition de dix ans de résidence… A mesure qu’elles rempliront la condition de résidence entre 1998 et 2008, ces personnes pourront voter à l’élection aux assemblées de province »[23] [23] JO Débats, Sénat, 17 février 1999, p.  967. ...
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E – L’interprétation du Conseil constitutionnel

78 Le Conseil constitutionnel, par sa décision du 15 mars 1999, a estimé quant à lui « qu’il ressort des dispositions combinées des articles 188 et 189 que doivent notamment participer à l’élection des assemblées de province et du Congrès les personnes qui, à la date de l’élection, figurent au tableau annexe mentionné au 1 de l’article 189 et sont domiciliées depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie, quelle que soit la date de leur établissement en Nouvelle-Calédonie, même postérieure au 8 novembre 1998; qu’une telle définition du corps électoral restreint est au demeurant seule conforme à la volonté du pouvoir constituant éclairée par les travaux parlementaires dont est issu l’article 77 de la constitution, et respecte l’accord de Nouméa ».

79 Or, contrairement à l’examen des travaux préparatoires de la loi statutaire auquel nous venons de procéder, ni l’examen de l’accord de Nouméa, ni celui de l’article 77 de la Constitution, ni même celui des travaux préparatoires de cet article n’apporte de pleine lumière sur cette question. Elle n’est pas précisément abordée.

80 On peut certes estimer que si la question de la fixation du tableau annexe à la consultation de 1998 n’a pas été alors posée, c’est parce que le constituant écartait cette hypothèse. Mais l’argument est faible, dans le contexte de tels bouleversements de nos principes traditionnels. Dès lors que nous sommes dans le sillage de l’accord de Nouméa, les raisonnements habituels ne sont plus forcément appropriés. Et l’on ne peut se suffire d’affirmations basées sur ce que le constituant n’a pas dit : il manque son expression explicite.

81 Et c’est ce à quoi il va procéder par la révision constitutionnelle qui a déjà amené l’Assemblée nationale et le Sénat à se prononcer à la quasi-unanimité. Désormais l’article 77 de la Constitution comportera un alinéa selon lequel : « Pour la définition du corps électoral aux assemblées de province et au congrès de Nouvelle-Calédonie, le tableau annexe auquel se réfère l’accord mentionné au premier alinéa de l’article 76 est le tableau des personnes non admises à participer à la consultation prévue à cet article », c’est-à-dire celle de 1998.

F – Le problème politique

82 Le débat est en réalité essentiellement politique, même si les arguments juridiques interfèrent. La vérité de la Nouvelle-Calédonie est celle de l’accord tripartite de Nouméa.

83 La question que nous traitons ici n’avait pu, en réalité, faire l’objet d’un accord formel lors de la signature du 5 mai 1998. C’est ce qui explique qu’elle soit restée tout d’abord dans le flou, et n’ait pas été abordée lors des débats de la révision constitutionnelle de 1998.

84 Mais il est arrivé un moment où la position restrictive, celle défendue par le FLNKS, a été rejointe par le Gouvernement, qui a su persuader non seulement sa majorité, mais le Parlement tout entier, de l’adopter. Le couplage de cette question spécifique à la Nouvelle-Calédonie et de la base constitutionnelle du nouveau statut de la Polynésie française devait balayer les dernières préventions.

85 Il ne reste plus, dans les débats, que les déclarations catégoriques des parlementaires RPCR de Nouvelle-Calédonie, le député Pierre Frogier et le sénateur Simon Loueckhote : tous deux négociateurs et signataires de l’accord de Nouméa, ils sont en désaccord avec ce qui va être massivement approuvé et attirent donc notre attention sur une faille de cet accord.

86 M. Frogier déclare à l’Assemblée nationale : « J’affirme avec force que le RPCR n’a jamais accepté une telle restriction en signant l’accord de Nouméa [...] La nécessité de sceller un pacte d’avenir avec les indépendantistes [...] nous a conduit à accepter un compromis sur la composition du corps électoral. Ce compromis s’articulait en deux points : d’abord une condition de vingt années de domicile en Nouvelle-Calédonie pour participer à la consultation de sortie de l’accord de Nouméa ; ensuite une condition de dix ans de domicile pour participer aux scrutins provinciaux, quelle que soit la date d’arrivée en Nouvelle-Calédonie. L’interprétation qui a été donnée par le Conseil constitutionnel du corps électoral « glissant » est pour nous conforme à l’accord de Nouméa »[24] [24] JO Débats, Assemblée nationale, 11 juin 1999, p.  5778. ...
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87 Le sénateur Louekhote rejoint cette position, et, conscient de l’issue du vote, demande au Gouvernement qu’il prenne l’engagement « que cette définition du corps électoral [...] ne vaille que pour la période de l’accord de Nouméa » tant il paraît essentiel « de donner à ceux qui négocieront l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie la possibilité de rediscuter de cette question, qui ne doit, en aucun cas, être à jamais figée »[25] [25] JO Débats, Sénat, 13 octobre 1999, p.  5067. ...
suite. Le secrétaire d’État à l’Outre-mer, M. Queyranne lui en donne acte[26] [26] « Nous sommes dans le cadre d’un accord, celui de Nouméa,...
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88 Certes, le désaccord n’est sans doute pas essentiel, et les conséquences directes de cette révision pourraient être faibles pour la Nouvelle-Calédonie. Mais le consensus politique calédonien est indispensable et il doit être fort, global. Dès lors que la balance entre les deux familles politiques est déséquilibrée, il y a danger. C’est un problème politique, étranger à toutes les leçons que les juristes donnent.

CONCLUSION

89 De grands changements ont été apportés à la République par la Nouvelle-Calédonie depuis 1998. Les conséquences et répercussions en seront certainement très vastes. La révision constitutionnelle adoptée par chacune des deux assemblées parlementaires en 1999 en représente déjà des prolongements, avec deux aspects d’une envergure respective tout à fait différente.

90 Pour des raisons qui n’ont rien à voir avec son contenu, et alors même que le vote quasi unanime des parlementaires était acquis, la révision est en panne, puisque la réunion du Congrès n’a pas eu lieu. Il n’est jamais bon qu’une panne se prolonge.

Notes

[ 1] Voir Jean-Yves Faberon, L’accord de Nouméa, Regards sur l’actualité, mai 1998, p. 19; La Nouvelle-Calédonie, « pays à souveraineté partagée », Revue du Droit public, 1998, p. 6645; Nouvelle-Calédonie et Constitution : la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, Revue du droit public, 1999, p. 113; La nouvelle donne institutionnelle en Nouvelle-Calédonie, cette Revue, 1999, p. 345. Valérie Goesel-Le Bihan, La Nouvelle-Calédonie et l’accord de Nouméa, un processus inédit de décolonisation, Annuaire français de droit international, 1998, p. 24. Olivier Gohin, L’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, Actualité juridique : droit administratif, 1999, p. 500. Ainsi que l’ouvrage collectif sous la direction de Jean-Yves Faberon, et Guy Agniel, La souveraineté partagée en Nouvelle-Calédonie et en droit comparé, La Documentation française, 2000,464 p. Et la très bonne thèse de Jeanne Page, Du partage des compétences au partage de la souveraineté : des territoires d’outre-mer aux pays d’outre-mer, Université d’Aix-Marseille III, 2000,570 p.

[ 2] Catherine Tasca, Rapport sur le projet de loi constitutionnelle, Document Assemblée nationale n° 1665 enregistré le 2 juin 1999, p. 27.

[ 3] Voir Jean-Yves Faberon, « La révision de l’article 74 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 », in Jean-Yves Faberon, dir., Le régime législatif de la NouvelleCalédonie, Dalloz, 1994, p. 31.

[ 4] « Dans ces matières (de la compétence de l’État) une réserve générale protège les compétences actuellement exercées par la Polynésie française. Cette réserve concerne notamment le droit pénal, puisque le statut actuel permet aux institutions locales de fixer des peines d’amende et des peines complémentaires. Le nouvel article constitutionnel ne revient donc pas sur les précédentes dispositions statutaires ». Jean-Jack Queyranne, secrétaire d’État à l’Outre-mer, JO, Débats parlementaires, Sénat, 13 octobre 1999, p. 5054.

[ 5] « La loi organique pourra, bien sûr, réserver à l’État d’autres compétences. Je pense, par exemple, à la fonction publique et aux marchés publics de l’État, ou encore à la procédure administrative contentieuse ». Jean-Jack Queyranne, idem.

[ 6] Voir ouvrages cités supra note 1.

[ 7] Catherine Tasca, rapport cité supra note 2, p. 27-28.

[ 8] Idem, p. 29.

[ 9] Catherine Tasca, Rapport cité supra note 2, p. 30.

[ 10] Voir supra.

[ 11] JO Débats, Sénat, 13 octobre 1999, p. 5069.

[ 12] Voir Loi du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie, articles 100 à 107 et les ouvrages cités supra note 1, notamment dans Jean-Yves Faberon et Guy Agniel (dir.), « La souveraineté partagée en Nouvelle-Calédonie et en droit comparé », La Documentation française, 2000, les contributions de J.-Y.Faberon sur la loi du pays et de A. Roux sur le contrôle du juge constitutionnel.

[ 13] JO Débats, Sénat, 13 octobre 1999, p. 5054.

[ 14] Gaston Flosse, « La citoyenneté de pays : l’exemple de la Polynésie française », in Jean-Yves Faberon et Yves Gautier, dir., Identité, nationalité. citoyenneté outre-mer, Éditions CHEAM et la Documentation française, 1999,218 p. (p. 173-174).

[ 15] Gaston Flosse, op. cit., p. 172.

[ 16] Dans sa décision du 9 avril 1996, le Conseil constitutionnel avait jugé contraire au droit de propriété et avait en conséquence censuré la disposition que comportait initialement le statut de la Polynésie française selon laquelle les transferts de propriété étaient soumis à un régime discrétionnaire d’autorisation préalable du conseil des ministres du territoire.

[ 17] Gaston Flosse, op. cit., p. 177.

[ 18] A moins que les communes acquièrent un jour une organisation propre à la Nouvelle-Calédonie.

[ 19] Article 218 de la foi statutaire du 19 mars 1999 : « Sont admis à participer à la consultation les électeurs inscrits sur la liste électorale à la date de celle-ci et qui remplissent l’une des conditions suivantes : a) avoir été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998; b) n’étant pas inscrits sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998, remplir néanmoins la condition de domicile requise pour être électeur à cette consultation; c) n’ayant pas pu être inscrits sur la liste électorale de la consultation du 8 novembre 1998 en raison du non-respect de la condition de domicile, justifier que leur absence était due à des raisons familiales, professionnelles ou médicales ; d) avoir eu le statut civil coutumier ou, nés en Nouvelle-Calédonie, y avoir eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux ; e) avoir l’un de leurs parents né en Nouvelle-Calédonie et y avoir le centre de leurs intérêts matériels et moraux ; f) pouvoir justifier d’une durée de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard au 31 décembre 2014; g) être nés avant le 1er janvier 1989 et avoir eu son domicile en NouvelleCalédonie de 1988 à 1998; h) être nés à compter du 1er janvier 1989 et avoir atteint l’âge de la majorité à la date de la consultation et avoir eu un de leurs parents qui satisfaisait aux conditions pour participer à la consultation du 8 novembre 1998. Les périodes passées en dehors de la Nouvelle-Calédonie pour accomplir le service national, pour suivre des études ou une formation ou pour des raisons familiales, professionnelles ou médicales ne sont pas, pour les personnes qui y étaient antérieurement domiciliées, interruptives du délai pris en considération pour apprécier la condition de domicile ».

[ 20] Voir pour l’Assemblée nationale, JO Débats, 22 décembre 1998 p. 10925; et pour le Sénat, JO Débats, 5 fëvrier 1999, p. 732.

[ 21] René Dosière, Rapport sur le projet de loi organique, Document Assemblée nationale n° 1.275, enregistré le 16 décembre 1998, tome 1, p. 190-191.

[ 22] Jean-Jacques Hyest, Rapport sur le projet de loi organique, Document Sénat n° 180, session ordinaire de 1998-1999, tome 1, p. 222.

[ 23] JO Débats, Sénat, 17 février 1999, p. 967.

[ 24] JO Débats, Assemblée nationale, 11 juin 1999, p. 5778.

[ 25] JO Débats, Sénat, 13 octobre 1999, p. 5067.

[ 26] « Nous sommes dans le cadre d’un accord, celui de Nouméa, qui a été constitutionnalisé… Bien évidemment, cette notion de corps électoral restreint ne vaut que pour la durée de l’accord. Ensuite interviendra soit un vote de réfërendum qui définira alors l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la souveraineté, soit, si les Calédoniens se mettent à nouveau d’accord, une nouvelle étape et donc une nouvelle définition. Le corps électoral restreint vaut pour la durée de l’accord de Nouméa ». JO Débats, Sénat, 13 octobre 1999, p. 5068.

PLAN DE L'ARTICLE

• I – LA POLYNÉSIE FRANÇAISE : UN NOUVEAU PAYS D’OUTRE-MER
  • A – La Polynésie française dans la catégorie des pays d’outre-mer
  • B – Le régime constitutionnel de la Polynésie française, pays d’outre-mer
• II – LA NOUVELLE-CALÉDONIE : LA RESTRICTION DU CORPS ÉLECTORAL
  • A – La confrontation des indépendantistes de Nouvelle-Calédonie au droit de vote
  • B – Les dispositions du statut de 1999
  • C – La question du tableau annexe
  • D – L’interprétation parlementaire
  • E – L’interprétation du Conseil constitutionnel
  • F – Le problème politique
• CONCLUSION

Jean-Yves Faberon « Droit constitutionnel local », Revue française de droit constitutionnel 2/2001 (n° 46), p. 381-396.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2001-2-page-381.htm.
DOI : 10.3917/rfdc.046.0381.