Vous consultezJurisprudence du Conseil constitutionnel

AuteursXavier Magnon du même auteur

I – CONTRÔLE DES LOIS ORGANIQUES

11 — Décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005, Loi organique modifiant les dates des renouvellements du Sénat, JO du 16 décembre 2005, p. 19358.

12

• Saisine par le Premier ministre (art. 46, al. 5 et art. 61, al. 1er C).
• Conformité à la Constitution.

II – CONTRÔLE DES LOIS ORDINAIRES

13 — Décision n° 2005-524/525 DC du 13 octobre 2005, Engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort, JO du 20 octobre 2005, p. 16609.

14

• Saisine du Président de la République (art 54).
• Examen de la conformité du 2e protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques et du protocole n° 13 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales relatif à l’abolition de la peine de mort en vu de la ratification.
• Les deux protocoles ne contiennent pas de clauses contraires à la Constitution.
• Les deux protocoles ne mettent pas en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis.
• Concernant les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale : le protocole n° 13 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’y porte pas atteinte; le 2e protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques y porte atteinte.

15 Dix-neuf ans après avoir contrôlé le protocole n° 6 à la Convention européenne des droits de l’homme[1] [1] CC, n° 85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n° 6,...
suite, le Conseil constitutionnel est de nouveau face à l’interdiction de la peine de mort avec le protocole n° 13 à la même Convention et le deuxième protocole facultatif au Pacte relatif aux droits civils et politiques[2] [2] CC, n° 2005-524/ 525 DC, 13 octobre 2005, Engagements...
suite. Comme en 1986 avec le protocole n° 6, la ratification du protocole n°13 n’imposera pas de révision de la Constitution, alors qu’une telle procédure devra être mise en œuvre s’il existe une volonté de ratifier le deuxième protocole additionnel au Pacte de 1966.

16 Depuis le protocole n° 6 du 28 mars 1983, le droit international conventionnel a cependant évolué, et même incontestablement progressé. Il s’agit désormais d’interdire la peine de mort en toute circonstance, ce qui est, au seul niveau national, le fait de la loi du 9 octobre 1981[3] [3] Loi n° 81-908 du 9 octobre 1981, Loi portant abolition...
suite. Ce constat est vrai pour le protocole n° 13 signé à Vilnius le 3 mai 2002 dont l’intitulé est explicite en ce sens[4] [4] Protocole n° 13 à la Convention européenne des...
suite. La comparaison avec le protocole n° 6 est éclairante. Les deux textes, dans des termes équivalents, abolissent la peine de mort, écartent l’application de l’article 15 de la Convention, stipulation qui permet des dérogations aux droits consacrés par la Convention en cas d’urgence, et, enfin, font obstacle à la formulation de réserves au protocole. Le protocole n° 13 ne reprend pas, là est le progrès, la possibilité offerte à un État de « prévoir dans sa législation la peine de mort pour des actes commis en temps de guerre ou de danger imminent de guerre ». Grâce au protocole n° 13, le droit à la vie, reconnu par l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme, devient un véritable droit intangible. A être pointilleux, on remarquera cependant, qu’à l’instar du protocole n° 6, le protocole n° 13 autorise des « réserves territoriales » d’application : « tout État peut, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation, désigner le ou les territoires auxquels s’appliquera le présent protocole ». L’« intangibilité » du droit à la vie est susceptible de varier en fonction des différentes portions du territoire d’un État signataire. Il n’en demeure pas moins que, par rapport au protocole n° 6, le protocole n° 13 marque un seuil supérieur dans la volonté abolitionniste des États membres du Conseil de l’Europe.

17 Au regard de cette évolution « européenne », le deuxième protocole additionnel au Pacte de 1966, adopté à New York le 15 décembre 1989, expression large de la communauté internationale, est plus proche en substance du protocole n° 6 que du protocole n° 13. En effet, le protocole additionnel, tout en interdisant la peine de mort, admet un cas dans lequel un État peut formuler une réserve. Les États peuvent ainsi prévoir la peine de mort « en temps de guerre à la suite d’une condamnation pour un crime de caractère militaire, d’une gravité extrême, commis en temps de guerre ». Sur le fond, cette possibilité de mettre en œuvre la peine de mort est similaire à celle qui était prévue par le protocole n° 6; sur la forme, contrairement à ce dernier, elle exige qu’une réserve soit émise lors de la ratification ou de l’adhésion. Il ne s’agit pas d’une exception « automatique » comme dans le protocole n° 6. En revanche, les dérogations à l’interdiction de la peine de mort, telles qu’elles pourraient être instituées en application de l’article 4 du Pacte de 1966 en cas de « danger public exceptionnel » menaçant « l’existence de la nation », sont proscrites par le deuxième protocole additionnel. Sur ce point, le deuxième protocole se rapproche des protocoles n° 6 et 13 qui écartent l’application de l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme.

18 Ainsi présentés, les deux textes déférés au Conseil constitutionnel par le Président de la République sur le fondement de l’article 54 de la Constitution donnent lieu à une décision du Conseil constitutionnel assez ramassée. Le juge constitutionnel rappelle tout d’abord la portée de chacun des textes examinés. Du côté du protocole additionnel au Pacte de 1966, il insiste sur le fait qu’il ne peut être dérogé à l’interdiction de la peine de mort dans les circonstances prévues par le protocole que par l’intermédiaire d’une réserve formulée au moment de la ratification et seulement s’il existe une législation en vigueur prévoyant la peine de mort dans les circonstances visées par le protocole. La haute juridiction rappelle ensuite les normes de référence classiques du contrôle des engagements internationaux, quelque peu redondantes on le sait : la Constitution, les droits et libertés constitutionnellement garantis et les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale. Pour le lecteur étranger, il convient de préciser que les droits et libertés « constitutionnellement » garantis sont bien contenus dans la « Constitution » dans un sens large, et que les « conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » peuvent être déduites de la Constitution. Le Conseil écarte toute contrariété des actes contrôlés avec la Constitution et avec les droits et libertés constitutionnels. Sous cet angle, on ne pourra que se féliciter de l’inexistence dans la Constitution d’un « droit à la peine de mort » qui se serait heurté, le cas échéant, au protocole n° 13 et au deuxième protocole additionnel au Pacte de 1966. Le juge constitutionnel se concentre en revanche sur l’une des conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale qui, pour la première fois, est formulée sous la forme explicite d’un principe général : « l’adhésion irrévocable à un engagement international touchant à un domaine inhérent » à la souveraineté nationale « porte atteinte aux conditions essentielles d’exercice de » celle-ci[5] [5] CC, n° 2005-524/ 525 DC, 13 octobre 2005, Engagements...
suite. Si le protocole n° 13 ne méconnaît pas cette exigence, le deuxième protocole s’y heurte de manière directe. Le cœur de la souveraineté étatique est ici mis en avant : la souveraineté dans le sens premier tel qu’il a été mis en lumière par Carré de Malberg, en tant que « caractère suprême d’une puissance pleinement indépendante »[6] [6] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale...
suite. L’État, sous peine de renoncer à sa qualité d’État, ne peut abandonner son pouvoir suprême, il doit disposer du dernier mot. Sur le fond, cette limite suscite un certain nombre de réflexions, notamment au regard du mécanisme de l’article 54 de la Constitution (II). Sur la forme, la brièveté de la décision du Conseil constitutionnel est trompeuse dans la mesure où elle exige la lecture d’autres éléments pour être pleinement comprise. A cet égard, une certaine fragmentation de la décision, préjudiciable à une lisibilité satisfaisante, doit être déplorée (I).

1 – SUR LA FORME, UNE FRAGMENTATION PRÉJUDICIABLE DE LA DÉCISION

19 La seule lecture de la décision ne permet pas d’apprécier l’ensemble du raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel pour répondre à la question qui lui est soumise. Il est vrai que, dans le cadre de l’article 54 de la Constitution, si le contrôle du juge est intégral, il n’est pas en tout point explicite. Faut-il pour autant que l’implicite devienne explicite dans les commentaires aux Cahiers du Conseil constitutionnel[7] [7] Disponibles également en ligne sur le site du Conseil constitutionnel :...
suite ? Cette mise à jour du non-dit « grâce » aux commentaires aux Cahiers (CC ci-après), qualifiable de « doctrine du Conseil constitutionnel », semble marquer une volonté de maîtrise du processus d’interprétation, dont on peine d’ailleurs à trouver clairement qui en est à l’origine, des décisions du Conseil constitutionnel (A). Ces non-dits révélés témoignent en l’espèce de l’articulation des différents textes internationaux pertinents pour résoudre la question posée au Conseil constitutionnel. En conséquence, une reconstruction de la décision s’impose (B).

A – La combinaison imposée de la décision et de la doctrine du Conseil constitutionnel

20 La pratique n’est pas nouvelle, elle semble se consolider : la lecture de la seule décision du Conseil constitutionnel ne suffit pas pour appréhender et connaître le raisonnement retenu par le juge. Contentons-nous de rappeler que, dans la décision du Conseil constitutionnel du 10 juin 2004, ce qui est une « disposition constitutionnelle expresse » doit être entendu, selon les CC comme une « disposition constitutionnelle expresse[8] [8] CC, 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans...
suite et propre »[9] [9] Commentaire sous une décision ultérieure, CC, n° 2004-498...
suite. Dans la décision commentée, si le procédé est moins significatif, dans la décision de 2004 la précision conditionnait en effet l’application de la jurisprudence posée, il n’en est pas moins problématique.

21 Selon les CC, le Conseil constitutionnel aurait en premier lieu apprécié la conformité des textes contrôlés à l’article 16 de la Constitution, le « coup d’État permanent », qui avait obligé la France à émettre une réserve à la Convention européenne des droits de l’homme au moment de sa ratification en 1974[10] [10] Selon cette réserve, les dérogations prévues par l’article...
suite. Sur cette question, les CC ont une double portée. Dans le passé, ils éclairent la décision du 22 mai 1985[11] [11] CC, n° 85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n° 6,...
suite en confirmant ce qui n’avait été qu’implicite alors : le Conseil constitutionnel a procédé à l’examen de la conformité du protocole n°6 à l’article 16 de la Constitution[12] [12] Voir pour l’évocation de la difficulté concernant la...
suite. La référence dans cette décision au « devoir pour l’État d’assurer le respect des institutions de la République, la continuité de la vie de la nation »[13] [13] CC, n° 85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n° 6,...
suite peut être comprise comme une référence implicite aux conditions d’application de l’article 16[14] [14] La mise en œuvre de l’article 16 peut intervenir « lorsque...
suite, plutôt que comme une déclinaison des « conditions essentielles d’exercice… », selon une analyse qui avait été proposée[15] [15] Voir notamment : pour une lecture critique, L. Favoreu,...
suite. Dans le présent, pour la décision commentée, les CC indiquent qu’il y a bien eu appréciation de la conformité des protocoles à l’article 16 de la Constitution. En revanche, aucun élément en ce sens, même implicite, voire elliptique, n’est présente dans la décision. Pourtant, si l’on en croit les CC, « le Conseil constitutionnel n’a pas (…) estimé que le recours à la peine de mort constituait un moyen nécessaire au Président de la République pour rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics dans le cadre de l’article 16 de la Constitution ». Si le Conseil constitutionnel « estime », pourquoi ne trouve-t-on pas sa position dans la décision qu’il adopte mais dans les commentaires qui sont rendus par ses services ? Ne doit-on désormais lire les décisions du Conseil constitutionnel qu’à la lumière des CC ? Quelle lisibilité, en particulier pour le citoyen non initié, des décisions du Conseil constitutionnel qui seules sont publiées au Journal officiel de la République française ? Que sont, d’un point de vue statutaire, les CC[16] [16] Sur cette question, la doctrine hésite. Sous la décision...
suite ? Ces différentes interrogations convergent toutes autour d’une question fondamentale : quelle place la doctrine constitutionnelle doit-elle accorder aux CC et, plus largement d’ailleurs, à l’ensemble de la doctrine du Conseil constitutionnel, englobant celle produite par le personnel de l’institution qui commente ses décisions en son nom propre, c’est-à-dire en une autre qualité que celle de personnel de l’institution[17] [17] Cette coquetterie, qui consiste à signer les commentaires...
suite ? Quelle place accorder à cette doctrine rédigée par l’institution ? La place de cette doctrine « officielle » semble devoir être proportionnelle à l’intérêt qui lui est accordé par le reste de la doctrine. Une seule position doit être tenue : la doctrine officielle n’est qu’une doctrine parmi d’autres, discutable et critiquable comme toutes les autres. En d’autres termes, la doctrine du Conseil constitutionnel n’est rien d’autre que de la doctrine. Par la qualité de ceux qui la produisent, le « Conseil constitutionnel » pour les CC et le personnel de l’institution pour la doctrine du Conseil constitutionnel dans un sens large[18] [18] En tout état de cause, c’est bien le personnel de l’institution...
suite, elle témoigne dans une certaine mesure de la volonté présumée de l’institution et fournit à ce titre des éléments d’appréciation pour l’interprète des décisions. Cette doctrine ne doit pourtant pas être considérée, selon une approche rigoureuse de l’interprétation, comme établissant la seule interprétation valable d’une décision du Conseil constitutionnel. Point de vérité dans le domaine juridique, que des possibles. D’autant qu’à sombrer dans la paraphrase des CC, rien ne permet d’affirmer qu’il s’agit de la « véritable » interprétation du Conseil constitutionnel que l’on y trouvera. Les CC, comme la doctrine du Conseil constitutionnel, ne sont pas, selon toute vraisemblance, visés par les membres de l’institution et peuvent ne refléter, en conséquence, que la perception de la volonté de l’institution par l’auteur de cette doctrine. Entre cette perception et la volonté véritable de l’institution, on peut penser que la prétendue réalité est susceptible de se perdre. Ainsi, même à entrer dans une école de droit constitutionnel doctrinal, qui reste à inventer, la pertinence d’une telle démarche est sujette à discussion.

22 En second lieu, les CC nous éclairent sur un autre point lui aussi absent de la décision, y compris des visas, l’utilisation par le Conseil constitutionnel de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969. Plus précisément, le juge constitutionnel a appliqué l’article 56 de cette Convention. Cette stipulation prévoit qu’en cas d’absence de clause expresse de dénonciation dans un traité, il n’est que deux cas dans lesquels un État peut le dénoncer : en raison de l’intention des parties ou en fonction de la nature du traité. Sans qu’il soit ici besoin de remarquer que la Convention de Vienne n’a pas été ratifiée par la France mais que cette dernière peut être considérée comme liée par certaines des normes qui y sont contenues en temps que coutume internationale, les CC précisent que le Conseil constitutionnel a « vérifié si l’une et l’autre de ces deux exceptions pouvaient être invoquées en l’espèce ». Pourquoi, encore une fois, une telle argumentation ne se retrouve-t-elle pas dans la décision ? En outre, alors que le Conseil a jugé en définitive qu’une telle argumentation ne devait pas être contenue dans la décision, pourquoi alors la retrouver dans les CC ?

23 Ces éléments ajoutés à la connaissance du lecteur, il est possible de procéder à une reconstruction de la décision à partir de la combinaison des différents textes internationaux.

B – La reconstruction nécessaire de la décision à partir des différents textes internationaux pertinents

24 Pour apprécier la solution retenue par le Conseil constitutionnel du côté des « conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » et, plus précisément, de l’interdiction des engagements irrévocables, il y a lieu de reconstruire l’enchevêtrement des stipulations conventionnelles pertinentes.

25 Pour ce qui concerne le protocole n° 13, la situation est simple. Son article 5 règle la question des rapports entre le protocole et la Convention européenne des droits de l’homme. Les articles 1 à 4 du protocole sont ainsi qualifiés d’« articles additionnels à la Convention ». En conséquence, « toutes les dispositions de la Convention s’appliquent ». Ce principe d’application des stipulations de la Convention au protocole permet au Conseil constitutionnel de réitérer la jurisprudence élaborée en 1986 pour constater l’absence de contrariété à la Constitution : au même titre que la Convention elle-même, le protocole peut être dénoncé dans les conditions prévues par l’article 58. La position du Conseil constitutionnel est toutefois plus souple qu’en 1985. Alors que dans la décision du 13 octobre 2005, la seule possibilité de dénonciation du protocole n° 13 suffit pour garantir la conformité à la Constitution[19] [19] CC, n° 2005-524/ 525 DC, 13 octobre 2005, Engagements...
suite, dans la décision du 22 mai 1985, s’ajoutait la possibilité pour l’État de prévoir la peine de mort pour des actes commis en temps de guerre[20] [20] CC, n° 85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n° 6,...
suite ou de danger imminent de guerre pour parvenir au même résultat.

26 Avec le deuxième protocole additionnel au Pacte de 1966, la situation est plus complexe. Le raisonnement suivi est parfaitement synthétisé dans les CC Ce protocole ne prévoit rien quant aux possibilités de dénonciation. De son côté, le Pacte sur les droits civils et politiques du 16 décembre 1966 aurait pu envisager des stipulations en ce sens, éclairant de la sorte les possibilités de dénonciation du protocole. Or, pas plus que le protocole, le Pacte ne contient une telle clause. En conséquence, les règles générales du droit international public s’appliquent. L’instrument privilégié de formalisation de ces règles concernant le droit des traités est la Convention de Vienne déjà évoquée. L’article 56 envisage en particulier les possibilités de dénonciation dans la situation en cause, c’est-à-dire en cas de silence des stipulations conventionnelles. Dans un tel cas, la dénonciation est admise, d’une part s’il est établi « qu’il entrait dans l’intention des parties d’admettre la possibilité d’une dénonciation ou d’un retrait » ou, d’autre part, si « le droit de dénonciation ou de retrait » peut « être déduit de la nature du traité ». Le Comité des droits de l’homme, compétent pour adresser aux États « toutes observations générales qu’il jugerait appropriées » en vertu de l’article 40.4 du Pacte de 1966, s’est prononcé sur la question de la dénonciation du Pacte de 1966 et du deuxième protocole dans l’observation générale n° 26 du 8 décembre 1997[21] [21] Observation n° 26 du 8 décembre 1997, CCPR/ C/ 21/ Rev. 1/ Add. 8/ Rev. 1,...
suite, à laquelle se réfèrent les CC. Le Comité examine, au regard de l’article 56 de la Convention de Vienne, si une dénonciation du Pacte est possible. Selon cette institution, le silence concernant la dénonciation résulte de la volonté des parties et il doit être compris comme interdisant une telle possibilité. A cet égard, si les États parties ont introduit une clause de dénonciation pour le premier protocole additionnel au Pacte (article 12), adopté le même jour que celui-ci, ils ne l’ont fait ni pour le Pacte lui-même ni pour le deuxième protocole additionnel. Du côté de la nature du traité, le Comité ne retient aucune possibilité de dénonciation. Le Pacte sur les droits civils et politiques, avec la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 et le Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels de 1966, forment ce qui est parfois qualifié de « Charte internationale des droits de l’homme », qui n’a aucune vocation à la précarité. Le Comité en conclut que « le droit international n’autorise pas un État qui a ratifié le Pacte (…) à le dénoncer ou à s’en retirer ». Au regard de cette observation, comme d’ailleurs au regard de la doctrine sur la question, même si elle n’est pas unanime, la solution du Conseil constitutionnel ne semble pas critiquable. La démarche du Conseil constitutionnel consistant à utiliser la Convention de Vienne doit même être saluée. Pour être pleinement satisfaisante, encore aurait-il fallu qu’une telle utilisation soit explicite.

27 Une autre stipulation de la Convention aurait cependant pu être évoquée à l’appui de la possibilité de dénonciation, même si elle est implicitement rejetée par le Comité des droits de l’homme[22] [22] Dans l’observation n° 26 du 8 décembre 1997 précitée,...
suite. L’article 54 de la Convention de Vienne prévoit le retrait d’une partie à un traité par consentement de toutes les parties. Il ne s’agit pas, comme avec l’article 56, d’une dénonciation unilatérale mais d’une modification du traité écartant l’une des parties, subordonnée à l’accord unanime des États parties. Dans cette perspective, avec la décision du 25 juillet 1991, le Conseil constitutionnel n’avait-il pas jugé qu’en l’absence de clause de dénonciation expresse le fait que la modification du traité imposa l’accord de tous les membres suffisait à garantir le respect de la Constitution[23] [23] CC, n° 91-294 DC, 25 juillet 1991, Accord de Schengen,...
suite. Il est toutefois compréhensible que le Conseil constitutionnel ne se soit pas engagé sur cette voie dans la décision de 2005 au regard de la fragilité de l’argumentation retenue en 1991[24] [24] Voir infra, § II, A. ...
suite.

28 Le raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel, éclairé par les CC, est remarquable du côté du droit international. En dernière analyse, c’est bien le respect du droit international qui impose de déclarer le deuxième protocole additionnel au Pacte de 1966 contraire à la Constitution. Le respect de ce Pacte, comme des règles de la Convention de Vienne, en tant que coutume internationale, imposent à l’État son caractère irrévocable. Les internationalistes se féliciteront d’une telle application des règles du droit international public par le juge constitutionnel, en éveillant la jalousie des communautaristes victimes de la jurisprudence du 10 juin 2004. Que ces derniers ne perdent pas pour autant espoir, le Conseil constitutionnel vient de censurer une loi qui faisait obstacle à un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes ayant condamné la France par la voie d’un recours en manquement. Ce n’est certes pas le motif de la censure, mais la référence à cet arrêt est contenue dans les motifs de la décision[25] [25] CC, 2005-531 DC, 29 décembre 2005, Loi de finances rectificative...
suite.

29 Ainsi reconstruite, la décision mérite d’être encore appréhendée sur le fond, sous l’angle de la souveraineté dans son sens originel et de l’affirmation selon laquelle : « l’adhésion irrévocable à un engagement international touchant à un domaine inhérent » à la souveraineté nationale « porte atteinte aux conditions essentielles d’exercice de » celle-ci.

II – SUR LE FOND, LES RÉFLEXIONS SUSCITÉES AUTOUR DE LA SOUVERAINETÉ, EN TANT QUE PUISSANCE SUPRÊME DE L’ÉTAT

30 Le caractère irrévocable d’un engagement international semble devoir toucher au cœur de la souveraineté étatique dans son sens originaire et premier. Du côté de l’affirmation de l’interdiction des traités irrévocables, la décision du Conseil constitutionnel est susceptible de recevoir plusieurs interprétations (A). Plus largement, du côté de la portée de cette interdiction, il est tentant de s’attarder à nouveau sur les conséquences d’une atteinte au caractère suprême de la puissance étatique (B).

A – Les diverses interprétations possibles de l’interdiction de l’irreversibilité d’un engagement international

31 La jurisprudence du Conseil constitutionnel concernant l’existence ou l’absence de clause de dénonciation dans un traité n’avait jamais été tout à fait convaincante, elle ne le sera pas forcément plus avec cette décision.

32 Dans un certain sens, une clarification est toutefois bienvenue. Le Conseil a posé une règle générale claire lorsqu’un engagement international est irrévocable et qu’il intervient dans un domaine inhérent à la souveraineté de l’État. Dans une telle situation, il y a atteinte aux « conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » et donc violation de la Constitution. La règle était jusqu’alors implicite. Il était possible de la déduire a contrario de la décision du 22 mars 1986 dans la mesure où l’existence d’une possibilité de dénonciation du protocole n° 6, notamment[26] [26] […] à laquelle il convient d’ajouter la possibilité...
suite, semblait préserver ce dernier d’une déclaration de contrariété à la Constitution. C’est d’ailleurs en se fondant sur cette décision qu’en 1991 les requérants dénonçaient devant le Conseil constitutionnel l’absence de clause de dénonciation dans la Convention d’application de l’accord de Schengen (Accords de Schengen ci-après). Dans la décision du 25 juillet 1991, le juge constitutionnel examinera le moyen pour le rejeter au fond[27] [27] CC, n° 91-294 DC, 25 juillet 1991, Accord de Schengen,...
suite. L’ambiguïté naît cependant de la formule selon laquelle « l’absence de référence à une clause de retrait ne saurait constituer en elle-même un abandon de souveraineté »[28] [28] Loc. cit. , considérant n° 58. ...
suite. Il est néanmoins possible d’interpréter cette formule en conformité avec la règle posée dans la décision du 13 octobre 2005 dans la mesure où c’est l’irrévocabilité d’un engagement international qui est contraire à la Constitution et non la seule absence de clause de dénonciation. L’approche de l’irrecevabilité dépasse le seul constat de la présence ou de l’absence d’une clause de dénonciation. Le juge constitutionnel laisse ainsi la voie ouverte à l’existence d’autres moyens que la clause de dénonciation pour parvenir au même résultat, au premier titre desquels se trouve l’article 56 de la Convention de Vienne.

33 Il reste que dans la décision du 25 juillet 1991 le moyen envisagé est discutable. Le Conseil constitutionnel semble avoir été piégé par le principe qu’il avait dégagé en 1986. Pour désamorcer le conflit potentiel, le Conseil retient une interprétation plutôt surprenante. L’absence de clause de dénonciation ne soulève pas de problème d’ordre constitutionnel au regard « des procédures de modification » prévues par les Accords de Schengen. Selon ces modalités, toute adhésion d’un nouvel État, comme toute modification de la Convention, imposent l’accord unanime des États membres. Pour être pertinente, une telle argumentation, comme on l’a vu, doit être rattachée à l’article 54 de la Convention de Vienne, qui prévoit, en substance, que l’accord unanime des États parties autorise que l’un d’entre eux soit dégagé de ses obligations conventionnelles. Le raisonnement du Conseil constitutionnel aurait été le suivant : en l’absence de clause de dénonciation, la possibilité de modification de la Convention par l’accord unanime des États parties, notamment en cas de retrait d’un État partie, suffit à garantir la souveraineté de l’État. Une telle argumentation n’est cependant pas satisfaisante. Si souveraineté il y a, elle consiste pour l’État à se dégager « seul », c’est-à-dire de manière unilatérale, de ses obligations conventionnelles. Cette faiblesse de la décision de 1991 explique peut-être qu’une telle conception de l’irrévocabilité a été abandonnée dans la décision de 2005. L’approche qui y est retenue n’emporte pas pour autant totalement la conviction.

34 La règle posée par le Conseil est claire. L’atteinte aux conditions essentielles se réalise lorsqu’un engagement international est irrévocable dans un domaine inhérent à la souveraineté. En l’espèce, le droit de vie et de mort de l’État sur ses citoyens, la formule est désuète mais c’est bien de cela dont il s’agit, constitue un domaine inhérent à la souveraineté puisque c’est l’abolition de la peine de mort qui est envisagée. La règle posée trouve donc bien à s’appliquer pour les deux engagements internationaux contrôlés. Le juge constitutionnel dispose en conséquence d’une alternative : soit le protocole est irrévocable et il est contraire à la Constitution; soit il ne l’est pas et il n’est pas contraire à la Constitution. Ce qui compte c’est que l’État ne pourra plus, une fois engagé, récupérer sa liberté d’action dans un domaine inhérent à sa souveraineté. La puissance de l’État, dans une acception traditionnelle, n’est plus absolue, elle est limitée de manière irrémédiable. Or, si pour le protocole n° 13 le Conseil constitutionnel s’en tient à ce schéma en constatant l’existence d’une dénonciation possible et donc l’absence de contrariété à la Constitution, avec le deuxième protocole additionnel au Pacte de 1966, il suit une autre voie. Il juge en effet que le protocole « lierait irrévocablement la France même dans le cas où un danger exceptionnel menacerait l’existence de la Nation; qu’il porte dès lors atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale »[29] [29] CC, n° 2005-524/ 525 DC, 13 octobre 2005, Engagements...
suite. Déjà, en elle-même, une telle référence au « danger exceptionnel » est peu probante si elle est confrontée aux règles prévues par l’article 58 de la Convention européenne des droits de l’homme, applicables pour dénoncer le protocole n°13. Alors qu’un danger exceptionnel commande vraisemblablement une action rapide, le délai imposé pour pouvoir dénoncer le protocole n° 13 est de six mois. Il n’est donc pas certain que la clause de dénonciation garantisse de manière efficace la récupération par l’État de son pouvoir au « cas où un danger exceptionnel menacerait l’existence de la Nation ». A propos du deuxième protocole, cette incise introduit encore une incertitude susceptible de recevoir au moins trois interprétations[30] [30] Voir pour un doute émis quant à la signification de la...
suite.

35 Il est d’abord possible de la neutraliser, en considérant qu’elle est surabondante, qu’elle ne sert qu’à illustrer par un exemple les conséquences fâcheuses de l’irrévocabilité. Sans doute y trouvera-t-on l’interprétation la plus raisonnable. Selon une telle orientation, l’expression « même dans le cas où… » doit être interprétée comme signifiant « notamment dans le cas où… ». Difficile pourtant de résister à la tentation de proposer d’autres interprétations qui donneraient une portée à cette précision du juge constitutionnel. Si l’incise a un sens, il est possible d’en retenir, d’un côté, une interprétation cohérente avec la règle générale posée en matière d’irrévocabilité et, de l’autre, une interprétation plus problématique.

36 Pour retenir une interprétation cohérente, la référence au « danger exceptionnel… » matérialiserait le domaine inhérent à la souveraineté. On sait que l’irrévocabilité d’un engagement international n’est contraire à la Constitution que si elle touche à un domaine inhérent à la souveraineté. Ce domaine ne serait pas constitué par le seul droit de vie et de mort sur les citoyens, mais par la possibilité de disposer de ce droit en cas de danger exceptionnel. Ce qui est inhérent à la souveraineté, c’est le pouvoir d’instituer la peine de mort en cas de danger exceptionnel.

37 Pour évoquer enfin une interprétation problématique, il convient de lier les deux membres de phrase de manière indissoluble en considérant que c’est parce qu’un traité international engage irrévocablement la France dans le cas d’un danger exceptionnel menaçant l’existence de la Nation que les « conditions essentielles… » sont méconnues. On peut alors en déduire, par une interprétation a contrario, que l’irrévocabilité du protocole n’aurait pas été contraire à la Constitution si avait été réservée, au profit de l’État, une dérogation en cas de danger exceptionnel menaçant l’existence de la Nation. L’irrévocabilité n’est problématique d’un point de vue constitutionnel que parce que l’État ne peut retrouver pleinement sa liberté d’action dans une situation exceptionnelle. A l’appui d’une telle interprétation, on notera que le Conseil constitutionnel constate implicitement, ce qui est d’ailleurs confirmé par la doctrine unanime du Conseil constitutionnel[31] [31] Voir les CC et J. -E. Schoettl, Note sous CC, n° 2005-524/ 525...
suite, que la France serait dans l’impossibilité pratique d’émettre une réserve dans la mesure où le deuxième protocole impose l’existence d’une législation en vigueur[32] [32] CC, n° 2005-524/ 525 DC, 13 octobre 2005, Engagements...
suite. Il est vrai qu’une telle législation n’existe pas à l’heure actuelle. L’interdiction de la peine de mort posée en 1981 est générale. Il n’en demeure pas moins que, pour que la France puisse émettre une réserve, il « suffirait » qu’elle adopte, avant la ratification, une législation instituant la peine de mort dans la situation couverte par l’article 2 du deuxième protocole en temps de guerre. L’impossibilité des réserves n’est alors pas pratique, elle est politique. La tendance dégagée par le chef de l’État s’oriente, on le verra, plutôt vers une inscription dans la Constitution de l’interdiction de la peine de mort en toute circonstance, que vers l’adoption d’une mesure d’exception à la loi de 1981.

38 Cette dernière interprétation, liant l’irrévocabilité et le danger exceptionnel, garantirait également, de manière rétrospective, la conformité « effective » à la Constitution et non plus seulement présumée, du Pacte sur les droits civils et politiques de 1966. S’il ne contient pas de clause de dénonciation, il comporte une stipulation, l’article 4, qui autorise l’État à déroger sous certaines conditions aux droits reconnus dans le Pacte en cas de « danger public exceptionnel [menaçant] l’existence de la nation ». L’incise du Conseil constitutionnel renvoie d’ailleurs, en tout état de cause, à la formule utilisée par l’article 4 du Pacte des droits civils et politiques de 1966[33] [33] Selon l’article 4. 1 du protocole de 1996 : « Dans le...
suite, article, rappelons-le, qui ne peut être invoqué à l’encontre du deuxième protocole[34] [34] Selon son article 6. 2 : « Sans préjudice de la possibilité...
suite.

39 Face à cette pluralité d’interprétations, la doctrine du Conseil constitutionnel peut être utile à la doctrine constitutionnelle. A la seconde de déterminer le champ des possibles, à la première de donner les éléments permettant d’identifier le possible que le juge a entendu retenir. En l’espèce, la doctrine du Conseil constitutionnel n’est en l’occurrence pas utilisable pour tenter de trancher. Les CC sont silencieux, alors que le commentaire de l’un des plus éminents conseillers d’État de la rue Montpensier paraît retenir deux interprétations. D’un côté, irrévocabilité et danger imminent sont liés : « les protocoles porteraient atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale s’ils liaient irrévocablement la France dans des cas où un danger exceptionnel menacerait l’existence de la Nation »[35] [35] J. -E. Schoettl, Note sous CC, n° 2005-524/ 525 DC,...
suite; de l’autre, le danger imminent est neutralisé, puisque « porte atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale l’adhésion irrévocable à un engagement international portant sur un domaine inhérent à celle-ci »[36] [36] Loc. cit. , p.  20. ...
suite. A moins qu’il faille lire de manière croisée ces deux formules, et on retombe alors sur la deuxième interprétation proposée : le domaine inhérent à la souveraineté se matérialise dans le pouvoir dont doit disposer l’État en cas de danger exceptionnel menaçant l’existence de la Nation.

40 Quelle que soit l’interprétation à retenir de la formule utilisée par le Conseil constitutionnel, il convient de revenir sur les conséquences d’une déclaration d’inconstitutionnalité fondée sur le caractère suprême du pouvoir étatique dans le cadre de l’article 54 de la Constitution.

B – La relecture tentante des conséquences d’une déclaration d’inconstitutionnalité fondée sur le caractère suprême de la puissance étatique

41 Le mécanisme de l’article 54, tant pis pour le lieu commun, permet de résoudre de manière préventive tout conflit susceptible de se nouer entre un engagement international en vigueur et la Constitution. Aussi, toute déclaration d’inconstitutionnalité d’un engagement international constatée a priori par le Conseil constitutionnel implique-t-elle que pour pouvoir ratifier celui-ci une révision constitutionnelle préalable est nécessaire. A plusieurs reprises, le pouvoir de révision constitutionnelle est intervenu pour permettre la ratification d’engagements internationaux touchant à la souveraineté de l’État dans son sens premier. La banalisation des révisions constitutionnelles nécessaires à la ratification d’engagements internationaux a fini par éloigner la réflexion sur la question des atteintes au caractère suprême de la puissance étatique et sur la capacité du pouvoir de révision constitutionnelle à les couvrir. Ont été ainsi admis les transferts/dépossession de compétences étatiques[37] [37] Dans un deuxième sens, le terme de « souveraineté »...
suite y compris dans des domaines régaliens tels que la monnaie[38] [38] Le deuxième sens du terme souveraineté, « compétence »,...
suite ainsi que la perte du pouvoir de blocage de la France dans le processus décisionnel communautaire, la France pouvant en conséquence se voir imposer des décisions en dehors de sa volonté[39] [39] On citera à titre d’illustration, sans qu’il soit besoin...
suite. Dans une certaine mesure c’est bien le pouvoir suprême de l’État auquel il a été porté atteinte, le pouvoir de révision constitutionnelle venant ensuite valider une telle atteinte. Dans la décision du 13 octobre 2005, alors qu’un degré supplémentaire d’atteinte au pouvoir suprême de l’État est franchi, l’État est définitivement engagé[40] [40] Tel est également le cas des traités communautaires originaires,...
suite, il est possible de revenir sur la lecture de la souveraineté dans son sens originaire.

42 En effet, dans ce premier sens, identifié par Carré de Malberg, le terme de souveraineté entend désigner le caractère absolu et suprême de cette puissance. Le pouvoir souverain est ainsi « illimité et non limitable »[41] [41] G. Jellineck, L’État moderne et son droit, Deuxième...
suite. La souveraineté est « cet attribut de la volonté de se décider par elle-même »[42] [42] G. Scelle, Manuel élémentaire de droit international public,...
suite. Selon la formule particulièrement synthétique du doyen Vedel, la souveraineté signifie « à l’intérieur du territoire un pouvoir qui n’a point d’égaux, mais seulement des subordonnés; à l’extérieur un pouvoir qui ne peut être lié que de son propre consentement »[43] [43] G. Vedel, « Les racines de la querelle constitutionnelle...
suite. C’est dans ce premier sens que le terme de souveraineté est le plus discutable du côté du droit international. Il ne saurait traduire que l’indépendance de l’État au niveau international et en aucun cas un pouvoir absolu de celui-ci. La souveraineté de l’État doit être en effet combinée avec celle des autres États. Selon une orientation moniste dans l’appréhension des rapports entre les ordres juridiques, l’ordre juridique international sert ensuite à coordonner entre eux les ordres juridiques nationaux. D’un point de vue extérieur, on ne peut admettre la souveraineté de l’État « qu’en supposant que l’État est l’égal d’autres États, donc il est compris dans un ordre qui détermine les rapports réciproques des États, qui assigne à chacun d’eux sa place dans le cadre d’un seul et même système »[44] [44] H. Kelsen, « Les rapports de système entre le droit interne...
suite, c’est-à-dire l’ordre juridique international. Il en résulte que « l’État n’est dit souverain que de façon toute relative, dans la mesure où en dehors de l’ordre juridique international, aucun ordre n’est supérieur à l’ordre juridique étatique : l’État n’est directement soumis qu’au seul droit international »[45] [45] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État,...
suite. La souveraineté étatique ne peut être que relative, « au sens théorique, il n’y a (...) qu’un seul ordre souverain (souverain), c’est-à-dire le droit international public ; au sens du droit international public les États sont souverains (souverains), mais aucun État n’est souverain »[46] [46] O. Pfersmann, « Hans Kelsen et la théorie de la centralisation...
suite. Au moins dans sa manifestation externe, il apparaît antinomique de reconnaître une souveraineté absolue mais limitée, comme il l’est tout autant de concevoir une souveraineté relative. En ce sens, la notion de souveraineté relative recèle une certaine contradiction[47] [47] Aussi, G. Scelle a-t-il pu préférer à l’expression...
suite.

43 La contradiction est tout aussi importante si l’on entend reconnaître des prolongements en droit positif au terme souveraineté entendu dans ce premier sens. Le seul fait pour un État de conclure un traité international avec un ou plusieurs États, par lequel il s’engage à agir d’une certaine manière, tout en ayant pour origine la volonté de l’État, n’en constitue pas moins une limitation de son pouvoir absolu une fois le traité entré en vigueur. Un traité en vigueur limite par définition l’action de l’État et le consentement de ce dernier n’enlève rien au caractère obligatoire du traité. La volonté de l’État n’est nécessaire que dans le processus de production d’une norme internationale conventionnelle, une fois régulièrement intervenue, cette norme est valide et obligatoire pour l’État. La traduction juridique du premier sens de la souveraineté ne peut être qu’absolue : soit elle signifie qu’un État ne peut conclure aucun engagement international, soit elle ne signifie rien. Un cas limite est susceptible toutefois de se rattacher de manière inéluctable à la souveraineté dans son sens le plus absolu : la disparition de l’État qui, par exemple, serait absorbé dans un État fédéral. Aucune révision constitutionnelle ne permettrait alors de lever l’obstacle, un nouvel acte constituant serait exigé.

44 Face à ces contradictions latentes autour du premier sens du terme de souveraineté, il est possible de retenir la définition proposée par S. Rials, proche de celle du doyen Vedel, selon laquelle « le pouvoir souverain n’est pas en effet celui qui n’obéit à aucune règle, c’est celui qui ne se peut voir imposer de règles en dehors de son consentement »[48] [48] S. Rials, « Les incertitudes de la notion de Constitution...
suite. Pour ce qui concerne l’irrévocabilité d’un engagement international, et également la possibilité pour l’État de se trouver lié dans le cadre d’une organisation internationale par une décision de celle-ci qu’il n’a pas acceptée, la problématique peut être résumée de la manière suivante. Si l’irrévocabilité d’un engagement international porte atteinte à la liberté de l’État, il est pourtant de la liberté même de l’État que de choisir de souscrire à un tel engament international. La puissance de l’État consiste précisément à pouvoir choisir n’importe quoi, y compris d’être lié de manière irrévocable. Une telle problématique théorique est, en quelque sorte, accompagnée de manière juridique sous la Ve République. Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et conformément au mécanisme institué par l’article 54 de la Constitution, un tel acte de volonté d’atteinte au caractère suprême du pouvoir étatique doit être juridiquement établi sous la forme de la révision constitutionnelle.

45 Dans un tel contexte, et parce que des interrogations sont toujours possibles, la question de la formulation de l’énoncé de la révision constitutionnelle se pose alors qu’il s’agit de ratifier un engagement international irrévocable. Cette question de l’énoncé de la révision constitutionnelle est d’autant plus pertinente que si l’on sait que le Conseil constitutionnel ne contrôle pas directement une loi de révision constitutionnelle[49] [49] CC, n° 2003-469 DC, 26 mars 2003, Loi constitutionnelle...
suite, il vérifie néanmoins de manière indirecte, à l’occasion du contrôle d’un texte, loi ou engagement international, pour lequel est intervenue spécifiquement une loi de révision constitutionnelle, si cette dernière a bien autorisé l’adoption de ce texte[50] [50] Voir cette Revue, n° 59,2004, p.  595-617,...
suite. Le juge constitutionnel veille ainsi à ce qu’une loi constitutionnelle « d’habilitation » ait bien rempli son rôle. Un tel contrôle indirect du caractère opératoire de la loi de révision s’est produit à plusieurs reprises : dans la deuxième décision Maastricht[51] [51] CC, n° 92-312 DC, 2 septembre 1992, Maastricht II,...
suite, dans la troisième décision Quotas par sexe[52] [52] CC, n° 2000-429 DC, 30 mai 2000, Quotas par sexe...
suite, dans les décisions rendues à propos des lois organiques sur la Nouvelle-Calédonie[53] [53] CC, n° 99-410 DC, 15 mars 1999, Statut constitutionnel...
suite, sur l’expérimentation par les collectivités territoriales[54] [54] CC, n° 2003-478 DC, 30 juillet 2003, Loi organique...
suite et sur le statut d’autonomie de la Polynésie française[55] [55] CC, n ° 2004-490 DC, 12 février 2004, Loi organique portant...
suite et, enfin, dans la décision sur la Loi relative aux libertés et responsabilités locales[56] [56] CC, n° 2004-503 DC, 12 août 2004, Loi relative...
suite. La première de ces décisions, Maastricht II, est la plus explicite de l’exercice d’un tel contrôle. Alors que le Conseil constitutionnel se prononce une nouvelle fois sur la question de la conformité à la Constitution du traité de Maastricht, mais après la modification du texte suprême, la portée de son contrôle est limitée par l’autorité de chose jugée de la première décision sur le même traité. Aussi, ne s’autorise-t-il un contrôle, notamment, que « s’il apparaît que la Constitution, une fois révisée, demeure contraire à une ou plusieurs stipulations du traité »[57] [57] CC, n° 92-312 DC, 2 septembre 1992, Maastricht II,...
suite. Il apprécie donc bien si la révision constitutionnelle d’habilitation a bien rempli sa fonction. Dans le même sens, dans la décision Quotas par sexe III, le Conseil juge que la révision constitutionnelle intervenue a eu « pour objet et pour effet de lever les obstacles d’ordre constitutionnel relevés par le Conseil constitutionnel dans les décisions » antérieures[58] [58] CC, n° 2000-429 DC, 30 mai 2000, Quotas par sexe...
suite. Imaginons une seconde saisine du Conseil constitutionnel – voire une deuxième saisine, pourquoi pas - après qu’une révision est intervenue, visant à apprécier la conformité du deuxième protocole additionnel à cette dernière. Il s’agira bien de mesurer le caractère opératoire de la révision constitutionnelle autorisant une atteinte à la souveraineté en tant que puissance suprême de l’État.

46 La révision serait indubitablement opératoire en cas d’habilitation constitutionnelle explicite de ratifier le deuxième protocole au Pacte de 1966, à l’instar de ce qui avait été fait pour le traité de Rome sur la Cour pénale internationale[59] [59] Article 53-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle...
suite. Sous réserve des développements ultérieurs, ce n’est pas la voie qui a été annoncée par le Président de la République lors de ses vœux au Conseil constitutionnel. Selon son allocution, il a décidé d’engager une révision constitutionnelle afin de permettre la ratification du deuxième protocole au Pacte de 1966. Dans ce but, il entend inscrire « solennellement dans notre Constitution que la peine de mort est abolie en toutes circonstances »[60] [60] V Voir :http :/ / www. elysee. fr/ elysee/ francais/ interventions/ discours_ et_ declarations/ ...
suite. En ces termes, et alors qu’aucun projet de révision constitutionnelle n’a encore été déposé[61] [61] Au 20 janvier 2006, date à laquelle cette chronique a été...
suite, la pertinence d’un tel énoncé pour autoriser la ratification du deuxième protocole est discutable. Soit, il est possible d’estimer que le pouvoir de révision constitutionnelle, en se prononçant en faveur de l’abolition de la peine de mort en toute circonstance, désamorce le conflit avec le deuxième protocole, surtout s’il est possible d’identifier une volonté en ce sens. L’obstacle est levé car le texte suprême reprend en substance le contenu d’un engagement international qui est de la sorte neutralisé. Soit, on peut considérer qu’une telle formule dans la Constitution ne résout en rien la difficulté constitutionnelle liée à l’irrévocabilité du deuxième protocole. Le problème d’ordre constitutionnel n’est pas l’abolition de la peine de mort en elle-même, mais bien la ratification d’un engagement international irrévocable. Cas d’école, c’est indéniable, d’autant plus que l’intérêt pour la France, autre que symbolique, à ratifier le deuxième protocole additionnel à la Convention est minime. Avec une plus grande économie de moyen, il est possible de parvenir au même résultat en ratifiant le protocole n° 13 à la Convention européenne des droits de l’homme. En tout état de cause, le contrôle du caractère opératoire d’une loi de révision est un contrôle minimum du juge constitutionnel. Pour lui, le pouvoir de révision constitutionnelle est libre « d’abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur constitutionnelle dans la forme qu’il estime appropriée » et, qu’en particulier, « rien ne s’oppose à ce qu’il introduise dans le texte de la Constitution des dispositions nouvelles qui, dans le cas qu’elles visent, dérogent à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle ; que cette dérogation peut être aussi bien expresse qu’implicite »[62] [62] CC, n° 92-312 DC, 2 septembre 1992, Maastricht II,...
suite.

47 Xavier Magnon

48 — Décision n° 2005-526 DC du 13 octobre 2005, Résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale, JO du 20 octobre 2005, p. 16610.

49

• Saisine par le président de l’Assemblée nationale (art. 61 C).
• Conformité de la résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale nécessitée par l’entrée en vigueur de la LOLF et de la LOFSS.
• Réserve d’interprétation : conciliation de l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité du débat parlementaire et du droit d’amendement par la Conférence des présidents pour la modulation des délais de dépôt des amendements.
• Rappel du caractère absolu de l’irrecevabilité financière instituée par l’article 40 C., les procédures de contrôle devant s’exercer au moment du dépôt d’un amendement.

50 UN PAS DE PLUS SUR LA VOIE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE :
LA RECONNAISSANCE DE L’EXIGENCE CONSTITUTIONNELLE DE CLARTÉ ET DE SINCÉRITÉ DU DÉBAT PARLEMENTAIRE

51 Une nouvelle étape vient d’être franchie dans la jurisprudence élaborée par le Conseil constitutionnel relative à la qualité de la loi. Dans la décision 526 DC, Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, confirmée le 19 janvier 2006 par la décision 532 DC, Loi relative à la lutte contre le terrorisme[63] [63] CC, 2005-532 DC du 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte...
suite, apparaît clairement, en effet, l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité du débat parlementaire. La première de ces décisions portait sur une modification du Règlement de l’Assemblée nationale afin de mettre en conformité ledit Règlement d’une part avec la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001[64] [64] Loi organique n° 2001-692 du 1er août...
suite ( LOLF ), et d’autre part avec la loi organique relative au financement de la sécurité sociale du 2 août 2005[65] [65] Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative...
suite ( LFSS ). La seconde avait trait à une loi sur la sécurité en général, dépassant ainsi son intitulé.

52 Au-delà de son contenu, qui nécessite d’être clarifié (I), cette nouvelle exigence semble marquer un retour aux limites jurisprudentielles du droit d’amendement (II) alors qu’on les pensait disparues.

I – UNE NOUVELLE EXIGENCE CONSTITUTIONNELLE : LA CLARTÉ ET LA SINCÉRITÉ DU DÉBAT PARLEMENTAIRE

53 L’exigence d’une procédure compréhensible, et donc d’un débat parlementaire clair, est un des résultats importants de la LOLF et la LOFSS. Ces lois sont le fruit d’une préoccupation nouvelle des parlementaires qui ressort des débats, mais aussi des rapports présentés aux assemblées[66] [66] Ainsi, lors de l’adoption de la LOFSS, qui est entre autres...
suite. C’est ainsi que, dans un rapport portant sur la LFSS apparaît, en aval de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l’expression exacte « de clarté et de sincérité des débats parlementaires »[67] [67] « Après neuf exercices, le temps de la maturité est...
suite.

A – Un contexte propice à l’émergence de la nouvelle exigence

54 La reconnaissance de la nécessité d’un débat parlementaire clair et sincère s’inscrit dans une véritable démarche d’amélioration de la qualité de la procédure législative.

55 Si le principe de sécurité juridique n’a jamais été constitutionnalisé[68] [68] Le Conseil constitutionnel n’a jamais franchi le pas,...
suite, plusieurs aspects contribuant à le renforcer ont été découverts par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Au-delà de l’encadrement de la rétroactivité de la loi ou de la protection des droits acquis, sont apparus le principe de clarté de la loi et l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de celle-ci, exigences participant à la qualité de la loi. Le renforcement de cette qualité est devenu l’une des priorités tant pour le Parlement, le président Debré l’a clairement exposé[69] [69] J. -L. Debré, intervention lors de la journée d’étude...
suite, que pour le Conseil constitutionnel, le président Mazeaud ayant fortement insisté sur ce point lors des vœux pour 2005[70] [70] P. Mazeaud, Vœux du président du Conseil constitutionnel...
suite. Ce dernier avait alors soulevé le problème de la dégradation des textes, critiqué l’intrusion de dispositions déclaratives ou réglementaires dans la loi.

56 En ce qui concerne les dispositions déclaratives, cette vigilance annoncée est appliquée dans la décision 2005-512 DC[71] [71] CC, 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orientation et...
suite, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école (ci-après Loi Fillon), dans laquelle le Conseil censure une disposition jugée non normative, pratique qu’il tolérait généralement jusque-là[72] [72] CC, 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi sur les 35 heures (I),...
suite.

57 A propos des dispositions de caractère réglementaire dans les lois, le Conseil laisse présager un revirement de la jurisprudence Blocage des prix[73] [73] CC, 82-143 DC du 30 juillet 1982, Blocage des prix et des...
suite, puisqu’il critique sévèrement l’intrusion de dispositions de caractère réglementaire dans la loi. La décision 2005-202 L[74] [74] CC, 2005-202 L du 17 novembre 2005, Nature juridique de...
suite suit cette voie, puisque le Conseil constitutionnel considère que des dispositions qu’il a déclarées réglementaires plus de vingt ans auparavant conservent ce caractère sans qu’il soit nécessaire de statuer à nouveau, cette décision s’inscrivant dans le souci d’épurer la loi des dispositions réglementaires.

58 En ce qui concerne les aspects de la sécurité juridique, s’il ne reconnaît pas la valeur constitutionnelle de ce principe en tant que tel, le Conseil constitutionnel considère à propos de l’article 78 (censuré) de la Loi de finances pour 2006 que « les incertitudes qui en résulteraient seraient source d’insécurité juridique »[75] [75] CC, 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour...
suite. Le Conseil constitutionnel emploie ainsi l’expression exacte de « sécurité juridique » alors qu’il ne s’était référé jusqu’à présent qu’à des aspects de celle-ci[76] [76] Le Conseil a employé cette expression une fois, dans la...
suite. Puis, dans la décision 2005-531 DC, Loi de finances rectificative pour 2005[77] [77] CC, 2005-531 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances rectificative...
suite, le Conseil constitutionnel déclare contraire à la Constitution une disposition remettant en cause l’autorité de chose jugée par la Cour de justice des Communautés européennes et le Conseil d’État, protégeant ainsi la garantie des droits telle qu’énoncée par l’article 16 DDHC, et qui n’est autre qu’un aspect de la sécurité juridique.

59 Enfin, en ce qui concerne plus précisément la qualité de la loi, le Conseil franchit un pas supplémentaire dans sa jurisprudence relative au principe de clarté de la loi[78] [78] Principe reconnu comme exigence constitutionnelle dans la...
suite et à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité[79] [79] L’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité...
suite dans la décision du 21 avril 2005, Loi Fillon[80] [80] CC, 2005-512 DC, op. cit. ...
suite.

60 Dans la décision Loi de finances pour 2006[81] [81] CC, 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour...
suite du 29 décembre 2005, il censure l’article 78 de la loi jugé d’une complexité excessive comme contraire aux articles 6 DDHC (principe d’égalité devant la loi), 14 DDHC (consentement à l’impôt), 16 DDHC (garantie des droits). Si le Conseil constitutionnel déclare la disposition inconstitutionnelle au regard de sa complexité excessive, il ne se réfère toutefois ni au principe de clarté de la loi ni à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité, bien que l’on en retrouve des caractéristiques dans cette décision, telles que la prise en compte des destinataires du texte ou encore la considération de l’intérêt général (manquant en l’espèce). Ces deux exigences conservent ainsi un caractère plus incitatif que coercitif.

61 Entre l’affirmation de plus en plus pressante du principe de sécurité juridique et celle de qualité de la loi contenue dans la première, l’énonciation de la nouvelle exigence de clarté et de sincérité de la loi s’inscrit dans la continuité de ce contexte jurisprudentiel. Le lien entre ces différentes exigences et celle de clarté et de sincérité se resserre au vu de leurs fondements constitutionnels. Ce contexte de renforcement de l’exigence générale de sécurité juridique est l’une des clés du contenu de cette nouvelle exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire.

B – Le contenu de la nouvelle exigence

62 Dans la décision 2005-512 DC, Loi Fillon, le Conseil constitutionnel reconnaît implicitement une exigence constitutionnelle de « sincérité du débat parlementaire »[82] [82] CC, 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orientation…,...
suite, sans lui donner de fondement textuel. Le Conseil constitutionnel ne se réfère à l’exigence complète de « clarté et de sincérité du débat parlementaire » que dans la décision 2005-526 DC, Résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale. La décision du 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme[83] [83] CC, 2005-532 DC du 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte...
suite reprend cette exigence.

63 Dans la décision 2005-526 DC, les fondements constitutionnels de la nouvelle exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire sont les articles 3 alinéa 1er de la Constitution de 1958 et 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Ce double fondement disparaît dans la décision 2005-532 DC dans laquelle le Conseil constitutionnel se réfère simplement à l’article 6 de la DDHC.

64 L’article 6 de la DDHC de 1789 ne fonde pas seulement l’exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire, mais justifie la censure de la complexité excessive dans la décision 2005-530 DC, Loi de finances pour 2006, et est l’un des fondements de l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. Le fondement textuel commun de ces divers aspects qui tendent tous à l’amélioration de la loi est révélateur de l’imbrication forte de ces différentes exigences entre elles.

1 – La clarté du débat parlementaire

65 La clarté se définit communément comme le caractère de ce qui est facile à comprendre[84] [84] Petit Larousse illustré, 2005. ...
suite, ce qui est facilement intelligible[85] [85] Le Petit Robert, 1993. ...
suite.

66 L’exigence de clarté du débat parlementaire se rapproche-t-elle de la clarté de la loi ? La similitude des termes, et le contexte actuel sensible à la qualité de la loi incline à répondre positivement. Cependant, une assimilation de ces deux exigences serait hasardeuse. En effet, le fondement constitutionnel du principe de clarté de la loi est l’article 34 de la Constitution, alors que celui de la clarté parlementaire est l’article 6 de la DDHC. Ainsi, il est plus exact de rapprocher la clarté du débat parlementaire de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, dont l’article 6 de la DDHC est l’un des fondements. Quelle importance véritable revêt le fait que la clarté du débat parlementaire soit davantage assimilable à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi qu’au principe de clarté ?

67 Cet intérêt est clairement identifiable dans la distinction entre le principe de clarté et l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. En effet, un objectif n’impose qu’une obligation de moyen et non de résultat, alors que le principe de clarté de la loi impose une obligation de résultat[86] [86] En ce sens B. Mathieu, « Chronique de jurisprudence constitutionnelle...
suite. Or, comment exiger une obligation de résultat en ce qui concerne la clarté et la sincérité des débats parlementaires ? Garantir la sincérité et la clarté d’un débat oral est impossible. C’est une dimension qu’il faut conserver lors de la délimitation de la sincérité du débat parlementaire.

2 – La sincérité du débat parlementaire

68 Dans le sens commun, la sincérité est l’authenticité, l’absence de trucage, le caractère de ce qui s’exprime sans déguiser sa pensée, de ce qui est senti, éprouvé réellement[87] [87] Larousse de Poche, 1979. ...
suite. Transposée au débat parlementaire, que signifie cette notion ?

69 La sincérité du débat parlementaire a été évoquée pour la première fois dans la décision du 21 avril 2005, n° 2005-512 DC[88] [88] CC, 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orientation et...
suite, Loi Fillon, au sujet d’un article amendé, puis rejeté pour être finalement adopté par le Sénat. Le Conseil constitutionnel a considéré que cette pratique « n’a pas altéré la sincérité des débats »[89] [89] Idem, § 4. ...
suite.

70 Cette notion de sincérité des débats parlementaires soulève diverses interrogations, parmi lesquelles celle d’un rapprochement éventuel avec d’autres exigences ou principes constitutionnels employant le même terme : le principe de sincérité en droit budgétaire d’une part, et le principe de sincérité du scrutin, d’autre part.

71 La notion de sincérité du débat parlementaire fait écho à celle de droit budgétaire, bien qu’ils soient différents. La notion de sincérité de la loi de finances requiert que règles et procédures doivent être appliquées de bonne foi en fonction de la réalité, ce qui suppose des informations adéquates, loyales, précises[90] [90] E. Oliva, Finances publiques, Paris, Dalloz-Sirey, coll. ...
suite. Elle permet de contrôler la crédibilité des recettes et l’évaluation des dépenses, l’existence d’une prévision aussi réaliste que possible des comptes. Avant d’être énoncé par les articles 27 et 32 de la LOLF[91] [91] Loi organique n° 2001-692 du 1er août...
suite, le principe de sincérité budgétaire était donc jurisprudentiel. En 1983, le Conseil constitutionnel l’évoquait[92] [92] CC, 83-164 DC du 29 décembre 1983, Perquisitions fiscales,...
suite, mais laissait un doute quant à son effectivité. Ce n’est que dix ans plus tard que le Conseil constitutionnel affirmait cette notion dans la décision Loi de finances rectificative pour 1993[93] [93] CC, 93-320 DC du 21 juin 1993, Loi de finances rectificative...
suite, pour enfin, dans la décision du 29 décembre 1994[94] [94] CC, 94-351 DC du 29 décembre 1994, Contenu des lois de...
suite, accepter de contrôler la sincérité de l’ensemble de la loi de finances. Cependant, le Conseil constitutionnel a toujours appliqué souplement cette exigence, puisqu’il n’a jamais censuré une disposition directement par rapport à la sincérité budgéraire[95] [95] Voir par exemple CC, 97-395 DC du 30 décembre 1997, Loi...
suite. Il est certain que sincérité budgétaire et exigence de sincérité du débat parlementaire sont clairement distinctes. Cependant, elles disposent de caractéristiques communes : l’adéquation à la réalité et l’exigence de bonne foi. Cette dernière est nécessaire à la sincérité budgétaire, et se retrouve dans la sincérité du débat parlementaire. En effet, dans la décision du 21 avril 2005, Loi Fillon[96] [96] CC, 2005-512 DC, op. cit. ...
suite, le Conseil constitutionnel considère, même si la procédure n’a pas été exactement respectée, que ce contournement n’était pas une manœuvre, et que le seul but recherché était l’adoption de la disposition litigieuse : le Conseil recherche si la démarche ainsi faite l’était de bonne foi. Ce rapprochement permet de montrer qu’à l’instar de la sincérité budgétaire, la sincérité du débat parlementaire tend à éviter toute manœuvre qui altérerait la réalité.

72 Ensuite, dans la décision 2005-526 DC, l’un des fondements textuels de l’exigence de sincérité du débat parlementaire est l’article 3 de la Constitution. La sincérité du scrutin est, elle aussi, tirée de l’article 3 de la Constitution de 1958. Certes, sincérité du débat parlementaire et sincérité du scrutin sont distinctes, mais elles recouvrent sur certains points la même réalité : la compréhension et la nécessaire transparence. Pour le professeur Richard Ghevontian, l’exigence de sincérité du scrutin est composée de plusieurs éléments : le principe d’égalité (des candidats, des électeurs, du suffrage en général, dans le découpage électoral), le caractère secret du scrutin, la liberté de vote et la clarté du choix de l’électeur[97] [97] R. Ghevontian, « La notion de sincérité du scrutin »,...
suite. Ce sont ces deux derniers points, liberté de vote et clarté de choix de l’électeur qui imposent un rapprochement avec la sincérité du débat parlementaire. « La sincérité du scrutin implique… que le résultat de l’élection soit l’exact reflet de la volonté, exprimée par la majorité du corps électoral »[98] [98] Idem, p.  63. ...
suite. Cette implication est similaire à celle de la sincérité du débat parlementaire qui implique que le résultat du vote soit l’exact reflet de la volonté exprimée par la majorité de l’assemblée concernée. La sincérité du scrutin nécessite une manifestation libre de la volonté des citoyens par la voie du suffrage, au travers du principe de liberté du vote[99] [99] Ibid. ...
suite. Ne peut-on pas dire la même chose des parlementaires ? La sincérité du débat parlementaire, en somme, ne passerait-elle pas aussi, tout comme pour les citoyens appelés aux urnes, par une expression libre et éclairée de leur vote ? Ainsi, l’insincérité du débat parlementaire, comme celle de la question posée lors du référendum, n’ont-elles pas comme dénominateur commun la compréhensibilité de ce qui est soumis à l’appréciation du votant, député ou simple citoyen ? L’exigence de clarté et de loyauté du référendum, aspect du principe de sincérité du scrutin, apporte en ce sens une illustration probante : elle suppose que les citoyens s’expriment sur une question, une problématique claire[100] [100] M. Fatin-Rouge Stéfanini, cette Revue, 63,2005, p.  621. ...
suite, il en est exactement de même pour la sincérité du débat parlementaire qui nécessite que le vote des parlementaires soit éclairé.

73 Cette nouvelle exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire s’inscrit dans la recherche générale de l’amélioration de la qualité de la loi, intimement liée à l’amélioration de la procédure législative qui nécessite l’encadrement d’une pratique indispensable qu’est le droit d’amendement.

II – UN NOUVEL ÉQUILIBRE ENTRE DROIT D’AMENDEMENT ET EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES.

74 Le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion de poser des limites au droit d’amendement, il en apporte une nouvelle dans les décisions 2005-526 DC et 2005-532 DC.

A – Une conciliation nécessaire entre le droit d’amendement et la sincérité et la clarté du débat parlementaire

75 La conciliation que le Conseil constitutionnel impose dans la décision 2005-526 DC, puis reprend dans la décision 2005-532 DC, comporte un paradoxe apparent : le droit d’amendement doit être concilié avec la clarté et la sincérité du débat parlementaire, alors qu’il y concourt. Il participe aussi, par son existence, à la transparence de la procédure législative et à la qualité de la loi en général en ce qu’il permet de modifier, compléter, mettre à jour le texte soumis au Parlement.

76 Dès lors, une conciliation avec l’exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire était-elle nécessaire ?

77 Dans la décision 2005-526 DC, la résolution examinée avait, entre autres, pour conséquence d’augmenter le nombre d’amendements recevables sur les textes financiers et de compliquer leur examen[101] [101] P. Houillon, Rapport n° 2545 du 28 septembre 2005...
suite. C’est à cette occasion que le Conseil constitutionnel va imposer une conciliation entre le droit d’amendement d’une part, la clarté et la sincérité du débat parlementaire d’autre part. La conciliation entre cette dernière, issue de l’article 6 de la DDHC et le droit d’amendement tiré de l’article 44 de la Constitution de 1958, doit être réalisée par la Conférence des Présidents, et permet de fonder la modulation des délais de dépôt des amendements. Il est tout à fait logique que ce soit la Conférence des Présidents qui ait à effectuer cette conciliation entre droit d’amendement et sincérité et clarté du débat parlementaire puisque c’est l’organe compétent pour préparer l’organisation du travail de l’Assemblée nationale en séance publique selon les modalités fixées aux articles 49 et 132 du Règlement de l’Assemblée nationale[102] [102] Sur le rôle de la Conférence des Présidents, voir P. ...
suite. Elle se réunit une fois par semaine à l’initiative du président de l’Assemblée qui y siège, accompagné des vices-présidents, des présidents des commissions, des présidents des groupes, du rapporteur général de la commission des finances, du président de la délégation pour l’Union Européenne et d’un représentant du gouvernement. L’appréciation au cas par cas des délais de dépôt des amendements par la Conférence des Présidents est la pratique existant déjà au Sénat[103] [103] B. Baufumé, Le droit d’amendement sous la Ve...
suite, ce qui permet une gestion plus souple des délais de recevabilité des amendements. Dans la décision 2005-532 DC, la clarté et la sincérité du débat parlementaire est simplement posée comme une limite au droit d’amendement, sans précision supplémentaire puisque l’amendement en cause est déclaré inconstitutionnel car dépourvu de tout lien avec le texte.

78 La conciliation entre droit d’amendement et la nouvelle exigence constitutionnelle s’applique à tous les textes en discussion, elle est posée de manière générale dans la décision 2005-526 DC[104] [104] CC, 2005-526 DC, op. cit. , § 5. ...
suite, puis reprise sans équivoque dans la décision 2005-532 DC[105] [105] CC, 2005-532 DC, op. cit. , § 25, de plus, le commentaire...
suite. Si dans la décision 2005-526 DC, la résolution soumise au Conseil modifiait des dispositions du Règlement de l’Assemblée spécifiques aux lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale, dans les décisions 2005-512 DC et 2005-532 DC, la conciliation entre droit d’amendement et la nouvelle exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire est posée pour l’élaboration de lois ordinaires.

79 Cette conciliation entre clarté, sincérité et droit d’amendement constitue un équilibre nécessaire et bénéfique pour l’élaboration d’une loi de qualité. L’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité du débat parlementaire étant encore trop récente pour pouvoir apprécier la mise en œuvre de cette nouvelle conciliation, tant par la Conférence des Présidents que par le Conseil constitutionnel.

80 Cependant, la clarté et la sincérité du débat parlementaire étant une limite au droit d’amendement, on peut craindre que cette nouvelle exigence constitutionnelle ne porte atteinte à l’autonomie parlementaire.

B – Un nouvel encadrement du droit d’amendement

81 Les « limites inhérentes au droit d’amendement » ont disparu avec la décision 2001-445 DC[106] [106] CC, 2001-445 DC du 19 juin 2001, Loi organique relative...
suite, Loi organique relative au statut des magistrats…, disparition saluée par la doctrine[107] [107] Entre autres : P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire,...
suite.

82 Les décisions 526 DC et 532 DC posent à nouveau un cadre au droit d’amendement qui est la clarté et la sincérité du débat parlementaire. Cette nouvelle limite s’applique à l’exercice du droit d’amendement indifféremment du texte sur lequel il porte.

83 Plusieurs questions sont soulevées par la détermination de cette nouvelle limite.

84 La première est de savoir si, finalement, cette nouvelle limitation n’est pas, comme pouvait l’être la notion de « limites inhérentes au droit d’amendement », une limite jurisprudentielle du droit d’amendement.

85 D’une part, l’encadrement du droit d’amendement semble bénéfique pour que ce dernier reste correctement utilisé. De plus, assurer la clarté et la cohérence des débats n’est pas une finalité totalement nouvelle, puisque l’exigence d’un lien avec le texte en examen, limite au droit d’amendement déjà existante, y contribue comme le remarquait M. Jean-Pierre Camby[108] [108] Le lien avec l’objet du texte en discussion participe...
suite.

86 D’autre part, la problématique du rapport entre droit d’amendement, exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire, et plus généralement, autonomie parlementaire gêne car on ne peut dire si cette nouvelle limite en est une au droit d’amendement ou à l’autonomie parlementaire.

87 La disparition de « limites inhérentes au droit d’amendement » dans le considérant de principe de la décision 2001-445 DC a été saluée car elle restaurait l’autonomie parlementaire[109] [109] P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire, op. cit. , p. 180. ...
suite. En effet, les professeurs Avril et Gicquel considéraient que la décision Amendement Séguin[110] [110] CC, 86-225 DC du 23 janvier 1987, Amendement Séguin, Rec. ...
suite était une décision d’opportunité, et que cette limite prétorienne devait disparaître[111] [111] P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire, op. cit. , p. 180. ...
suite. Sophie de Cacqueray, en ce sens, considérait que l’abandon de cette jurisprudence permettait « d’éviter au Conseil constitutionnel de se prononcer sans critères objectifs précis sur la recevabilité des amendements »[112] [112] S. de Caqueray, op. cit. , p.  618. ...
suite. Selon le même raisonnement, peut-on considérer que le Conseil constitutionnel dispose de critères objectifs précis permettant de déterminer en quoi le droit d’amendement viole ou non la clarté et la sincérité des débats parlementaires ? Il s’agit de savoir si l’application de l’exigence de sincérité et de clarté peut réellement être un critère objectif limitant le droit d’amendement, que cette charge revienne à la conférence des Présidents ou au Conseil constitutionnel.

88 La conciliation ainsi posée, et la délimitation exhaustive du droit d’amendement que fait le Conseil constitutionnel dans la décision 532 DC amènent à s’interroger sur le point de savoir si le Conseil constitutionnel a véritablement un rôle de gardien de la qualité de la loi et de la procédure législative ou est-ce un office qu’il s’octroie, au delà de son rôle, car le problème est réel et qu’il faut trouver des remèdes ? Certes, un besoin existe de garantir la clarté et la sincérité des débats parlementaires, mais le Conseil constitutionnel, en imposant cette exigence comme limite au droit d’amendement, n’empiète-t-il pas sur le domaine du Parlement ?

89 Cette nouvelle exigence s’inscrit toutefois comme un encadrement nécessaire compte tenu du nombre toujours plus conséquent d’amendements déposés chaque année[113] [113] P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire, op. cit. , p.  182-183;...
suite, et sur un point précis, de l’ouverture souhaitée de la recevabilité des amendements en matière financière par l’article 47 de la LOLF. Le Parlement devrait remédier à ce problème, mais l’absence de mesures suffisantes pour réguler le droit d’amendement a amené le Conseil constitutionnel à intervenir[114] [114] CC, 86-225 DC du 23 janvier 1987, op. cit. ...
suite dans le passé et à intervenir de nouveau aujourd’hui avec cette nouvelle limite au droit d’amendement.

90 Le Conseil constitutionnel doit contrôler la qualité de la loi, sans cependant empiéter sur le rôle du Parlement, ce qu’il commence à faire en posant cette nouvelle limite jurisprudentielle au droit d’amendement. C’est toutefois l’absence de résolution du problème posé par les amendements par le Parlement qui amène le Conseil à dégager de telles limites. Un exemple est donné par le sénateur Gélard[115] [115] P. Gélard, intervention lors du colloque au Conseil constitutionnel...
suite : lorsqu’il existe des dispositions de caractère réglementaire dans la loi, les parlementaires issus de la majorité ne doivent pas les relever par discipline au sein du groupe pour ne pas rompre « l’équilibre du texte », et ils n’ont plus comme recours qu’à espérer un arbitrage du Conseil constitutionnel, puisqu’ils ne peuvent, en somme, porter atteinte à l’intégralité du texte. A l’instar de la pratique décrite par le sénateur Gélard, en n’adoptant pas les mesures suffisantes pour encadrer le droit d’amendement, le Parlement transfère au Conseil constitutionnel la charge de la gestion des amendements, lui laissant le rôle d’arbitrer entre droit d’amendement et qualité des textes législatifs, le contraignant ainsi à poser des limites au droit d’amendement.

91 Deux problèmes subsistent cependant.

92 Tout d’abord, la nouvelle limite au droit d’amendement, la clarté et la sincérité du débat parlementaire, n’est pas moins vague et floue que ne l’étaient les « limites inhérentes au droit d’amendement ». C’est donc au Conseil constitutionnel de mesurer l’application de cette nouvelle exigence pour qu’elle reste bénéfique à la qualité de la loi sans porter préjudice à l’autonomie parlementaire.

93 Ensuite, le Conseil constitutionnel ne pourra exercer qu’un contrôle minimum de cette nouvelle exigence, car cette absence de précision de la nouvelle exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire laisse planer un doute quant à la possibilité d’un contrôle aléatoire voire subjectif. Une fois de plus, cette exigence apparaît plus comme un nouvel avertissement fait au Parlement pour l’obliger à s’autodiscipliner que comme une atteinte à l’autonomie parlementaire.

94 Élise Besson

95 — Décision n° 2005-527 DC du 8 décembre 2005, Loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales, JO du 13 décembre 2005, p. 19162.

96

• Saisine par plus de soixante sénateurs (art. 61 al 2 C).
• Le mandat de dépôt à l’audience méconnaîtrait le principe de la présomption d’innocence, porterait atteinte à la liberté individuelle et à l’indépendance de l’autorité judiciaire (art. 9 DDHC et art. 66 C) (absence de violation).
• La disposition relative au placement sous surveillance électronique mobile méconnaîtrait le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions (art. 8 DDHC ) (absence de violation).

97 Ces dernières années ont été marquées, sur le plan pénal, par la commission de crimes particulièrement graves perpétrés par des personnes qui, par le passé, avaient déjà eu affaire à la justice. Aborder la question de la récidive des infractions pénales, c’est donc manifester la volonté de s’engager dans la lutte contre l’insécurité en s’attaquant au « noyau dur » de la délinquance, c’est-à-dire aux personnes qui, en dépit de sanctions renforcées, persistent dans leurs comportements criminels. Cela étant, si « l’évaluation actuelle de la personnalité des détenus privilégie leur dangerosité pour eux-mêmes (risque suicidaire), pour les gardiens surveillants et leurs codétenus (risque d’agression) ou pour l’administration pénitentiaire (risque d’évasion) », elle ne s’intéresse guère, voire pas du tout, à la dangerosité de ces personnes à l’égard de « la société et [d]es victimes potentielles (risque de récidive) »[116] [116] Rapport n° 1718 du 7 juillet 2004 de la mission...
suite.

98 Or, l’émotion suscitée récemment au sein de l’opinion publique par des affaires criminelles impliquant des individus récidivistes tout juste sortis de prison a ravivé, dans notre pays, un débat récurrent sur les mesures à prendre pour empêcher la survenance de tels événements. C’est pourquoi, la lutte contre la récidive, qui répond à la préoccupation (et à l’exaspération) des citoyens et participe à leur sécurité, demeure un sujet de préoccupation constant pour les hommes politiques. Ainsi, en février 2004, une proposition de loi déposée à l’initiative du député Christian Estrosi et cosignée par 185 députés de la majorité a cherché, sans succès, à instaurer des peines minimales en matière de récidive[117] [117] Proposition de loi n° 1399 du 4 février 2004 tendant...
suite. Le dépôt de ce texte a suscité, le 4 mars de la même année, la création d’une mission d’information chargée de faire le point sur le traitement des récidives des infractions pénales et les moyens de les prévenir[118] [118] Le président et le rapporteur de la mission d’information...
suite. Inspirés par le travail de réflexion approfondi conduit dans le cadre de cette mission parlementaire, le président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, M. Pascal Clément, et le député de Meurthe-et-Moselle, M. Gérard Léonard, ont présenté, le 1er décembre 2004, une proposition de loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales[119] [119] Proposition de loi n° 1961 du 1er décembre...
suite. Cette proposition, qui met en œuvre certaines des recommandations présentées, le 7 juillet 2004, dans le rapport d’information rendu par la commission des lois de l’Assemblée nationale[120] [120] Rapport n° 1718 du 7 juillet 2004, op. cit. ...
suite, vise non seulement à renforcer la répression de la récidive mais également à la prévenir en permettant un meilleur contrôle des auteurs des infractions les plus graves, en particulier à l’issue de leur détention. Pour assurer le suivi de ces personnes réputées « dangereuses », le législateur envisage notamment la création du placement sous surveillance électronique mobile[121] [121] Sur proposition du garde des Sceaux, le Premier ministre...
suite. Cette proposition de loi a été définitivement adoptée par le Parlement le 24 novembre 2005, l’Assemblée nationale ayant accepté le texte mis au point par la Commission mixte paritaire[122] [122] Loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au...
suite.

99 Saisi, le 29 novembre 2005, de la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales par plus de soixante sénateurs, le Conseil constitutionnel a, par sa décision n° 2005-527 DC datée du 8 décembre 2005[123] [123] Décision n° 2005-527 DC du 8 décembre 2005, Loi...
suite, rejeté les griefs invoqués par les requérants à l’encontre de deux dispositions de la loi déférée, à savoir celle qui, d’une part, permet la délivrance d’un mandat de dépôt à l’audience par le tribunal correctionnel dans certaines hypothèses de récidive[124] [124] Article 7 de la loi déférée. ...
suite (I) et celle qui, d’autre part, prévoit l’applicabilité, aux personnes déjà condamnées, du nouveau régime de surveillance judiciaire avec port du bracelet électronique mobile[125] [125] Articles 13,41 et 42 de la loi déférée. ...
suite (II).

I – UN OUTIL RÉPRESSIF : LE MANDAT DE DÉPÔT À L’AUDIENCE

100 Les requérants mettent en cause, en premier lieu, les dispositions de la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales venant modifier les conditions de délivrance d’un mandat de dépôt à l’audience du tribunal correctionnel. En application du nouvel article 465-1 du CPP introduit par l’article 7 de la loi déférée, le tribunal correctionnel est tenu de délivrer un mandat de dépôt à l’audience lorsqu’il prononce une peine d’emprisonnement ferme à l’encontre d’une personne en état de récidive pour des délits d’agressions sexuelles et d’atteintes sexuelles ou des délits de violences volontaires aux personnes, ainsi que tout délit commis avec circonstance aggravante de violence[126] [126] Nouvel article 465-1 du CPP : « Lorsque les faits sont...
suite. Cette disposition prévoit par conséquent l’incarcération, dès le prononcé de la peine, des condamnés en situation de récidive légale en matière sexuelle, pour des faits de violences volontaires ou pour des faits commis avec la circonstance aggravante de violences[127] [127] En principe, et ce conformément à l’article 708 du CPP,...
suite. De la sorte, cette mesure s’inscrit dans une volonté de renforcer la répression de la récidive en cas de violence contre les personnes en s’assurant de l’exécution rapide des décisions de justice. Toutefois, la situation du prévenu est prise en considération puisque le tribunal correctionnel conserve la possibilité de ne pas ordonner l’incarcération de la personne récidiviste par une décision spécialement motivée.

101 Au regard de ces éléments, il apparaît que les magistrats ne disposent plus d’une entière latitude en ce domaine puisque le mandat de dépôt devient désormais automatique. Mais, en rendant obligatoire le mandat de dépôt à l’audience dans certaines hypothèses de récidive et en faisant de la liberté individuelle l’exception et de la détention la règle, la disposition contestée affecterait, selon les sénateurs auteurs de la saisine, le principe de la liberté individuelle, ainsi que le principe de la présomption d’innocence posé à l’article 9 de la DDHC. Ils reprochent également à cette disposition de porter atteinte à l’indépendance de l’autorité judiciaire.

102 En l’espèce, après avoir examiné chacun des griefs invoqués par les requérants, le Conseil constitutionnel estime que l’article 7 de la loi soumise à son contrôle ne porte atteinte, ni à la présomption d’innocence, ni à l’indépendance de l’autorité judiciaire, au motif, d’une part, que « la mesure prévue (…) s’attache à une peine d’emprisonnement ferme prononcée par la juridiction répressive après que celle-ci a décidé que la culpabilité du prévenu est légalement établie » et, d’autre part, que « le tribunal correctionnel a la faculté d’écarter l’exécution immédiate de la peine d’emprisonnement qu’il a prononcée »[128] [128] Décision n° 2005-527 DC du 8 décembre 2005, Loi...
suite. Par ailleurs, l’obligation qui est faite au tribunal correctionnel de motiver sa décision de ne pas délivrer mandat de dépôt ne se heurte, selon le Conseil, à aucune exigence constitutionnelle. Cette solution est parfaitement conforme à la jurisprudence antérieure puisque la juridiction constitutionnelle avait adopté une solution identique, dans la décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la justice, s’agissant de l’obligation faite au juge d’instruction de motiver l’ordonnance par laquelle il refuse de suivre les réquisitions du procureur de la République tendant au placement en détention provisoire[129] [129] Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, Loi d’orientation...
suite.

II – UN OUTIL PRÉVENTIF : LE PLACEMENT SOUS SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE MOBILE

103 L’existence même de récidives atteste que la remise en liberté d’un individu ayant purgé une peine d’emprisonnement n’implique pas, pour autant, la disparition de toute forme de dangerosité chez cette personne. Dès lors, l’autorité judiciaire doit avoir la possibilité de prévenir la perpétration de nouvelles infractions en prononçant des mesures susceptibles d’être mises en œuvre en raison de la dangerosité avérée de l’individu, à l’issue de l’exécution de sa peine. Avec l’adoption de telles mesures, il s’agit en fait de prendre en compte l’« état dangereux » de l’individu par un suivi postérieur à l’exécution de la peine. Un enfermement à vie en milieu pénitentiaire n’étant point souhaitable (ou, tout simplement, envisageable), le choix du législateur s’est orienté vers le placement sous surveillance électronique mobile ( PSEM ).

104 Le port du bracelet électronique n’est pas une nouveauté dans le système pénal français ; en effet, il existe depuis la loi du 19 décembre 1997 consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d’exécution des peines privatives de liberté[130] [130] Loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 consacrant le...
suite. Ce qui change avec la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales, c’est que dorénavant l’on fait porter un bracelet à un individu qui est déjà sorti de prison. Ici, le bracelet électronique ne se présente non pas comme une alternative aux peines de prison mais comme une mesure de nature dissuasive. À la différence du placement sous surveillance électronique classique, qui est une alternative à l’incarcération tendant à s’assurer de la présence du condamné à son domicile à certaines heures déterminées, la surveillance électronique mobile relève de la mesure de sûreté dont le but est de s’assurer, en cas de besoin, de la localisation géographique du condamné libre par l’intermédiaire de la technique du GPS. À vrai dire, ce nouveau dispositif – le PSEM – emprunte à la fois au bracelet électronique que l’on pourrait qualifier de « statique »[131] [131] Dans le cadre de la surveillance électronique « statique »...
suite et au suivi socio-judiciaire qui a vocation à s’appliquer après la libération du condamné. En pratique, la surveillance électronique mobile semble constituer une mesure de sûreté utile pour veiller à ce qu’une personne condamnée, qui a exécuté l’intégralité de sa peine mais qui est toujours considérée comme dangereuse, reste à proximité du lieu qui lui a été désigné comme résidence. Le PSEM doit, en conséquence, contribuer à la réinsertion des personnes concernées en facilitant leur mobilité géographique tout en « garantissant leur localisation sur l’ensemble du territoire national »[132] [132] Rapport n° 1979 (2004-2005) fait au nom de la Commission...
suite.

105 En application de la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales, les personnes dangereuses condamnées à une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à dix ans pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru peuvent, aux seules fins de prévenir une récidive dont le risque paraît avéré, être placées, dans les conditions que la loi indique, sous surveillance judiciaire. Les individus concernés, avant d’être remis en liberté, feront l’objet d’un examen psychiatrique afin que soient évalués leur dangerosité et le risque de récidive. S’il apparaît qu’ils présentent des problèmes, notamment au regard de la sécurité publique, le juge d’application des peines, après avis d’une commission pluridisciplinaire, pourra opter pour une surveillance judiciaire sous forme de port de bracelet électronique mobile. De nature dissuasive, le PSEM peut, en particulier, être utilisé dans le cadre nouveau de la surveillance judiciaire pour les condamnés à plus de dix ans déjà emprisonnés, mais uniquement pendant la durée de leurs réductions de peine. Pour cette raison, les personnes condamnées pour des faits commis avant l’entrée en vigueur de la loi sont aussi concernées par ce nouveau dispositif qui, dans ce cas, serait considéré comme une modalité d’application de leur peine[133] [133] Article 42 de la loi déférée. ...
suite.

106 Les sénateurs auteurs de la saisine dénoncent l’inconstitutionnalité de cette mesure au motif qu’imposer le bracelet électronique mobile à des personnes condamnées avant la promulgation de la loi contrevient au principe de non-rétroactivité des lois pénales plus sévères et, à ce titre, méconnaît l’article 8 de la DDHC qui prévoit que « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée ». Or, puisque, d’après eux, le placement sous surveillance électronique mobile peut être qualifié de peine ou de sanction, il ne peut, dès lors, faire l’objet d’une application rétroactive. Toutefois, s’agissant d’une mesure de sûreté, le Conseil constitutionnel considère que le principe de non-rétroactivité de la loi pénale ne s’applique pas. Ainsi en a-t-il jugé dans la décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité[134] [134] Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, Loi portant...
suite en indiquant que l’inscription de l’identité d’une personne dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs des infractions sexuelles « ne constitue pas une sanction mais une mesure de police » (cons. n° 74) et que l’obligation faite aux personnes inscrites de faire connaître périodiquement l’adresse de leur domicile ou de leur résidence « ne constitue pas une sanction, mais une mesure de police destinée à prévenir le renouvellement d’infractions et à faciliter l’identification de leurs auteurs » (cons. n° 91). En l’espèce, la question qui se pose à la juridiction constitutionnelle est de savoir si le PSEM doit être envisagé en tant que mesure de sûreté ou bien s’analyser comme une peine et, par-là, si son applicabilité peut être rétroactive[135] [135] D’après la commission des lois de l’Assemblée nationale,...
suite.

107 Appelés à se prononcer sur la question, les dix Sages de la rue Montpensier ont jugé, dans la décision n° 2005-527 DC du 8 décembre 2005, que « la surveillance judiciaire, y compris lorsqu’elle comprend un placement sous surveillance électronique mobile, (…) ne constitue ni une peine ni une sanction » (cons. n° 14). Cette mesure est donc d’une nature différente de la peine ou de la sanction. Plus précisément, le PSEM s’apparente à une mesure de sûreté. En effet, alors que la peine s’identifie à une sanction édictée par la loi et prononcée par une juridiction pénale, et dont l’objectif est de réprimer la commission d’une infraction, la mesure de sûreté, qui est dépourvue de tout but répressif, est destinée, quant à elle, à prévenir le risque de récidive. Contrairement à la peine, la mesure de sûreté n’est pas tournée vers le passé mais bien vers l’avenir. Le PSEM s’inscrit dans cette seconde catégorie puisque son objectif n’est pas de punir le coupable d’un acte délictueux mais bien de prévenir les troubles à la société pouvant être causés par une personne en « état dangereux ». En particulier, le PSEM permet, comme le souligne le Conseil constitutionnel, « de déterminer, à chaque instant, la localisation des personnes concernées et de vérifier qu’elles respectent les interdictions auxquelles elles sont soumises » (cons. n° 18). Par conséquent, en raison de sa finalité préventive (et non punitive), du fait qu’il est lié à la dangerosité de l’intéressé (et non à sa culpabilité) et qu’il est décidé par la juridiction de l’application des peines (et non par la juridiction de jugement), le PSEM ne saurait être assimilé à une peine ou à une sanction. Dès lors, son application à des personnes condamnées pour des faits commis antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales ne méconnaît pas le principe de la non-rétroactivité des peines et des sanctions tel qu’établi par l’article 8 de la DDHC.

108 Si le Conseil constitutionnel a validé, dans son principe, le PSEM, il a néanmoins été amené à vérifier si cette mesure respectait le principe, découlant des articles 4 et 9 de la DDHC, selon lequel la liberté de la personne ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit pas nécessaire[136] [136] Cons. n° 16 à 21. ...
suite. En ce qui concerne l’utilisation du bracelet électronique mobile, la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales a déterminé dans quelles conditions et pour quels condamnés le PSEM pouvait être ordonné à titre de mesure de sûreté, et quelles en seraient les modalités. Concrètement, l’utilisation dudit bracelet sera réservée, dans le cadre de la surveillance judiciaire, mais aussi de la libération conditionnelle et du suivi socio-judiciaire, aux personnes condamnées à une peine de dix ans de prison. Par ailleurs, le consentement explicite du condamné sera exigé, les mineurs seront exclus de ce dispositif et celui-ci ne pourra être proposé que pour une durée maximale de quatre ans et ce, après une expertise médicale mettant en évidence la dangerosité du condamné. En définitive, en raison de ses caractéristiques techniques, ainsi que des garanties procédurales et des limites dont elle est assortie, le Conseil constitutionnel a considéré que la surveillance judiciaire avec port du bracelet électronique mobile, à l’instar du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles[137] [137] Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, Loi portant...
suite, des prélèvements biologiques aux fins d’analyse d’identification d’une empreinte génétique[138] [138] Décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour...
suite ou bien encore du placement sous surveillance électronique d’une personne mise en examen dans le cadre d’un contrôle judiciaire[139] [139] Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, Loi d’orientation...
suite, ne saurait être perçue comme entraînant, au sens de l’article 9 de la DDHC, une rigueur non nécessaire au regard de l’intérêt général éminent qui s’attache à la prévention de toute récidive.

109 Si, pour certains, le bracelet électronique mobile est « un rappel permanent de la peine » et « une stigmatisation de la personne en tant qu’elle est jugée toujours dangereuse »[140] [140] G. Fenech, Le placement sous surveillance électronique...
suite, dans l’esprit des politiques, cet instrument est censé avoir un effet dissuasif au même titre, par exemple, que le fichier informatique des auteurs d’infractions sexuelles. En vérité, la surveillance électronique mobile se révèle en adéquation avec notre temps dans la mesure où elle est davantage tournée vers une logique de prévention (et de protection des victimes) que de répression. L’opinion publique sera-t-elle rassurée pour autant ?

110 Séverine Nicot

111 – Décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, JO du 20 décembre 2005, p. 19561.

112

• Saisine par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs (art. 61, al. 2).
• Défaut de sincérité de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (non).
• Atteinte au droit à la santé et au principe d’égalité (non).
• Atteinte au principe d’égalité et au droit de mener une vie familiale normale non).
• Réserve d’interprétation relative à l’article 89 de la loi : dans le cadre de la procédure de regroupement familial, à la régularisation de la situation d’un enfant déjà entré en France, cet enfant devra ouvrir droit aux prestations familiales.
• Réserve d’interprétation relative aux articles 5 et 64 de la loi : les articles 5 et 64 de la loi déférée méconnaissent l’article 17 de la loi organique du 1er août 2001. Cependant, l’intérêt général de valeur constitutionnelle qui s’attache à la protection sanitaire de la population justifie de déclarer conforme à la Constitution. A compter de l’année 2007, le financement de ces actions devra toutefois être mis en conformité.
• Le I de l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le VI de son article 25, le III de son article 73, ainsi que ses articles 36,39,49,58,59, 93 et 94 sont déclarés non conformes à la Constitution comme étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

113 — Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006, JO du 31 décembre 2005, p. 20705.

114

• Saisine par plus de soixante députés (art. 61, al. 2 C).
• Respect de la loi organique du 1er août 2001 : sincérité des indicateurs de performances, sincérité de la répartition des personnels de la mission « enseignement scolaire », règle de la spécialisation des crédits, règle de la non affectation des recettes, une mission ne saurait comporter qu’un seul programme.
• Débudgétisation et cohérence entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale.
• Compte d’affectation spéciale, relation entre les recettes et les dépenses.
• Utilisation des surplus de recettes, conditions prescrites par la loi organique.
• Principe d’égalité : exonération d’ISF; plafonnement des impôts directs, principe d’égalité et caractère confiscatoire de l’imposition.
• Suppression d’une exonération fiscale et garantie des droits.
• Inconstitutionnalité liée à une complexité excessive de la loi fiscale.
• Principe de libre administration et respect de l’autonomie financière des collectivités territoriales.
• Cavaliers budgétaires, inconstitutionnalité de deux articles soulevés d’office.

115 La décision du Conseil constitutionnel relative à la loi de finances pour 2006 marque un tournant dans la jurisprudence constitutionnelle. En effet, la haute juridiction, renonçant à son habituelle prudence, n’a pas hésité à sanctionner sévèrement le législateur (en fait le gouvernement et l’administration) pour son incapacité à rédiger des textes fiscaux compréhensibles. Certains ont immédiatement critiqué cet activisme du juge constitutionnel déclarant qu’il n’appartiendrait pas à cette juridiction de juger de la simplicité ou de la complexité d’une loi[141] [141] Voir Le Monde, 5 janvier 2006, p.  21. ...
suite. Pour notre part, nous approuvons cette nouvelle orientation qui s’efforce d’imposer un plus grand respect des règles constitutionnelles, exigence fondamentale d’un véritable État de droit.

116 Cette décision revêt aussi une certaine importance car elle apporte des précisions intéressantes sur les conditions d’application de la loi organique du 1er août 2001 qui est entrée complètement en vigueur pour la première fois cette année.

117 Les députés requérants estimaient que différentes mesures étaient contraires à la lettre ou à l’esprit de la loi organique relative à la nouvelle procédure budgétaire et ils contestaient aussi plusieurs dispositions fiscales qui instauraient ou supprimaient certaines exonérations fiscales ou qui concernaient les modalités de la réforme de la taxe professionnelle.

118 Quatre des articles contestés ont été déclarés non contraires à la Constitution. Un certain nombre de dispositions ont fait l’objet de réserves d’interprétation. Enfin, cinq dispositions ont été censurées : deux pour non-respect de la loi organique, deux autres comme étant des cavaliers budgétaires et, surtout, le Conseil a déclaré contraire à la Constitution le dispositif relatif au plafonnement des avantages fiscaux, jugé trop complexe.

I – LES DISPOSITIONS JUGÉES NON CONTRAIRES À LA CONSTITUTION

119 Selon les requérants, les articles contestés méconnaissaient les nouvelles règles posées par la loi organique ou diverses règles de valeur constitutionnelle dont en particulier le principe d’égalité. Mais aucun de ces griefs n’a été retenu.

A – Le respect de la nouvelle loi organique

120 Les critiques portaient en premier lieu sur les conditions dans lesquelles le gouvernement avait élaboré le projet de loi de finances en application, pour la première fois, de la loi organique du 1er août 2001.

121 Les requérants faisaient valoir que de nombreux indicateurs de performance faisaient défaut dans les documents budgétaires, ce qui privait le Parlement de sa capacité d’exercer un contrôle sur l’efficacité des politiques menées et viciait l’ensemble de la procédure budgétaire.

122 Le Conseil constitutionnel écarte ce grief en faisant valoir qu’il n’est pas établi que les indicateurs de performances soient entachés d’un défaut de sincérité et que si quelques retards ou déficience ont pu être constatés et devront être corrigés à l’avenir, ils ne sont ni par leur nombre ni par leur ampleur de nature à remettre en cause la régularité d’ensemble de la procédure législative. Il souligne aussi qu’il s’agit de la première année de l’application de la nouvelle procédure budgétaire et que, s’agissant de points secondaires, le gouvernement doit pouvoir bénéficier d’une période de transition dans l’application de la réforme.

123 Différentes critiques étaient ensuite formulées concernant l’insuffisance des indicateurs de performances, la présentation des emplois de la mission « enseignement scolaire », le périmètre de la mission « Écologie et développement durable » et le respect de différentes règles budgétaires.

124 Sur le premier point, les requérants faisaient valoir que la loi de finances, en supprimant des postes d’enseignants mis à disposition dans les associations participant au système éducatif compensés par le versement d’une subvention équivalente, allait à l’encontre d’une identification claire de la participation des emplois à la réalisation des politiques publiques et méconnaissait « l’esprit de la loi organique » et la sincérité de la répartition des crédits de la mission.

125 Le Conseil répond que cette mesure, destinée à mieux identifier les employeurs véritables et la réalité de l’aide apportée par l’État aux associations, ne méconnaît aucune des dispositions de la loi organique. Il ne répond pas à l’argument selon lequel « l’esprit de la loi organique » serait méconnu.

126 Sur le second point, les députés de l’opposition soutenaient que de nombreux crédits permettant la mise en œuvre des objectifs de la mission Écologie se trouvaient dispersés dans d’autres missions : « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », « Politique des territoires », ou « Transports ». Il en résulterait une méconnaissance : de la règle de la spécialisation des crédits définie par l’article 7 de la loi organique, du principe de la responsabilisation des gestionnaires publics, des objectifs de lisibilité des enjeux et des choix budgétaires et de « l’esprit de la loi organique ».

127 Ces griefs sont écartés au motif que c’est au Gouvernement qu’il appartient de définir le périmètre des différentes missions en fonction des politiques publiques mises en œuvre. Il est de sa compétence de constituer les missions à partir des crédits d’un seul ou de plusieurs ministères. Si le Parlement détient désormais un pouvoir important en ce qui concerne les programmes, c’est le Gouvernement qui détermine librement, sauf erreur manifeste d’appréciation, le contenu des missions.

128 Était aussi contestée l’inscription de frais de gestion courante dans le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ». En effet l’article 21 de la nouvelle loi organique définit de façon plus stricte que l’ancienne ordonnance de 1959 la possibilité de consacrer une recette à une dépense dans le cadre d’un compte d’affectation spéciale, les opérations de gestion courante ne pouvant y figurer. Mais le juge estime qu’en l’occurrence, les opérations dont l’inscription est contestée ne peuvent recevoir cette qualification, car elles n’ont pas un caractère récurrent et que leur insertion parmi les dépenses du compte est justifiée par une exigence de bonne gestion.

B – Les relations entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale

129 L’article 56 de la loi de finances qui affecte le produit de diverses impositions aux caisses nationales de sécurité sociale et à certains régimes particuliers en vue de compenser des allégements de charges sociales était contesté sur plusieurs points : la compensation n’était pas intégrale ; ces affectations constituaient une débudgétisation contraire à la Constitution; elles portaient atteinte à l’information et au pouvoir de décision du Parlement ; elles méconnaissaient les dispositions de la loi organique de 1996 relatives au renforcement de la transparence des relations financières entre l’État et la sécurité sociale.

130 Le Conseil observe que la compensation est presque totale et qu’en tout état de cause, en cas d’écart, celui-ci fera l’objet d’une régularisation dans la prochaine loi de finances. Par ailleurs, il constate que les conditions permettant d’affecter directement des impositions de toute nature à un tiers en raison des missions de service public qui lui sont confiées sont remplies : elles sont autorisées par la loi de finances de l’année, laquelle procède à cette affectation s’agissant des impositions établies au profit de l’État, enfin le projet de loi de finances est accompagné d’une annexe explicative concernant la liste et l’évaluation de ces impositions.

131 On sait que depuis l’institution des lois de financement de la sécurité sociale, leurs relations avec les lois de finances soulèvent pas mal de difficultés[142] [142] Voir R. Pellet, Leçons de droit social, leçon 14, les...
suite. En effet, l’article 5 de la loi du 25 juillet 1994 a posé le principe selon lequel toute mesure d’exonération totale ou partielle de cotisations de sécurité sociale donne lieu à compensation par le budget de l’État pendant toute la duré de son application. Mais lorsque cette compensation s’opère sous la forme d’affectation d’imposition, l’autorisation de leur perception est donnée en application de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 dans le cadre de la loi de finances et non dans celui de la loi de financement, bien qu’il s’agisse de recettes de la sécurité sociale. Cependant, ce transfert de ressources ne peut être analysé comme une débudgétisation contraire à la Constitution dans la mesure où il est équivalent.

C – Les dispositions fiscales

132 En plus des critiques portant sur le non respect de la procédure budgétaire et sur l’affectation d’impositions aux organismes sociaux, les requérants contestaient différentes mesures fiscales concernant la suppression, l’octroi ou la modification d’avantages fiscaux.

1 – La suppression de l’exonération des intérêts des plans d’épargne logement

133 L’article 7 de la loi de finances pour 2006 met fin à l’exonération fiscale dont bénéficiaient les intérêts des plans d’épargne logement de plus de douze ans. La durée d’un plan d’épargne logement est normalement limitée à dix ans, cependant les contrats qui avaient été conclus avant le 1er avril 1992 continuaient à bénéficier de l’exonération, privilège considéré comme injustifié.

134 Selon les requérants, cette suppression portait à l’économie de contrats légalement conclus une atteinte excessive qui n’était pas justifiée par un intérêt général suffisant.

135 Le Conseil constitutionnel rejette cette argumentation en considérant d’une part que l’exonération fiscale prévue par la loi pour ces intérêts ne constituait pas une clause contractuelle des plans d’épargne logement et d’autre part qu’il est toujours loisible au législateur de modifier ou d’abroger des textes antérieurs, à la seule condition de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles[143] [143] Sur la portée de cette exigence, voir l’étude de Grégory...
suite.

136 Effectivement le législateur a la possibilité, à tout moment, de revenir sur un avantage fiscal précédemment accordé dès lors que celui-ci ne constitue pas une clause contractuelle et que sa suppression est justifiée par un intérêt général suffisant. Or l’article 7 ne concerne que les plans arrivés à échéance, il n’a pas d’effet rétroactif et n’affecte donc pas une situation légalement acquise dans des conditions contraires à la garantie des droits énoncée par l’article 16 de la Déclaration de 1789.

2 – Les exonérations d’ISF (impôt sur la fortune)

137 L’article 26 de la loi de finances pour 2006 instaure une exonération de l’ISF des trois quarts de la valeur des parts ou actions d’une société détenues pendant au moins six ans par les personnes qui y exercent leur activité principale.

138 Selon les requérants, cette disposition méconnaissait le principe d’égalité devant les charges publiques consacré par l’article 13 de la Déclaration des droits de 1789 dans la mesure où elle procurait un avantage fiscal « exorbitant » à une nouvelle catégorie de personnes dont la situation ne différait pas de celle des autres contribuables et qu’elle ne se justifiait par aucune considération d’intérêt général.

139 Nous avons déjà souligné, à de nombreuses reprises, combien ce principe d’égalité était d’application délicate en matière fiscale[144] [144] L. Philip : « Le principe constitutionnel d’égalité...
suite. Par nature, toute disposition accordant un avantage fiscal ou une exonération se heurte au principe de l’égalité devant l’impôt. Mais, comme on le sait, ce principe fait l’objet d’une application souple, il n’interdit pas d’instaurer un régime différent dès lors que celui-ci s’applique à des contribuables se trouvant dans une situation différente ou que cette dérogation repose sur un motif d’intérêt général. Or le Conseil constitutionnel constate en l’espèce que cette exonération se justifie par la volonté du législateur d’assurer le développement des entreprises et de sauvegarder l’emploi en favorisant la stabilité du capital des sociétés. Il s’agit en effet d’encourager l’actionnariat des salariés (et des mandataires sociaux), dont les titres n’entrent pas dans la catégorie des biens professionnels exonérés d’ISF, en incitant les salariés qui exercent leurs fonctions dans l’entreprise (ainsi que ceux qui ont fait valoir leur droit à la retraite) à conserver les actions qu’ils détiennent. Le juge constitutionnel constate en outre que ce régime d’exonération repose sur des critères objectifs et rationnels en relation directe avec les fins poursuivies par le législateur. Il s’agit là d’une application classique de la jurisprudence en matière d’égalité fiscale[145] [145] Voir décisions 164 DC, cons. 10; 298 DC, cons. 29; 320...
suite.

3 – L’instauration d’un « bouclier fiscal »

140 L’article 74 de la loi de finances dispose que désormais les impôts directs payés par un contribuable (impôt sur le revenu, ISF, taxe d’habitation et taxes foncières) ne peuvent être supérieurs à 60% de ses revenus. Ce mécanisme est destiné essentiellement à alléger le poids de l’ISF des redevables qui ont des ressources relativement modestes.

141 Les requérants soutenaient que cet avantage fiscal, en limitant la participation de certains contribuables et en définissant les facultés contributives par rapport aux seuls revenus, méconnaissait le principe d’égalité devant les charges publiques.

142 Le Conseil constitutionnel répond en donnant au principe d’égalité une portée tout à fait différente. Il considère en effet que l’article 13 de la Déclaration des droits de 1789, exigeant que la contribution commune soit également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés, ne serait pas respecté si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs capacités contributives. Ainsi il estime que, loin de méconnaître l’égalité devant l’impôt, ce plafonnement de l’imposition, dont aucune des mesures concernant sa mise en œuvre n’est inappropriée à l’objectif que s’est fixé le législateur, tend au contraire à le renforcer. S’agissant des critiques portant sur les modalités de la mise en œuvre du mécanisme, il réplique qu’il ne lui revient pas de rechercher si l’objectif que s’est assigné le législateur aurait pu être atteint par d’autres voies, la Constitution ne lui conférant pas un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement[146] [146] Jurisprudence classique depuis la décision 54 DC du 15...
suite.

143 Ce n’est pas la première fois que le juge constitutionnel fixe des limites au pouvoir d’imposition du législateur. En 1998, il avait sanctionné une disposition prévoyant que l’ISF pouvait être assis sur un bien dont le contribuable, nupropriétaire, ne tirerait aucun revenu. Il avait considéré que l’article 13 de la Déclaration de 1789 impliquait que l’ISF, en raison de son taux et de son caractère annuel, était appelé à être acquitté sur les revenus des biens imposables[147] [147] Décision 405 DC du 29 décembre 1998, cons 27. ...
suite. Dans une autre affaire, s’agissant du taux d’une taxe sur les achats de viande que les requérants estimaient confiscatoire, il n’avait pas rejeté l’argument au fond, estimant seulement qu’en l’espèce, les limites des taux supérieurs d’imposition déterminées par le législateur ne revêtaient pas un caractère confiscatoire[148] [148] Décision 441 DC du 28 décembre 2000, cons. 20. ...
suite. Il semble donc acquis qu’un prélèvement pesant d’une manière excessive sur certains contribuables, serait jugé contraire à l’égalité devant l’impôt, comme cela est d’ailleurs le cas dans beaucoup de pays.

II – LES DISPOSITIONS JUGÉES CONFORMES SOUS RÉSERVES

A – Les missions « mono-programmes »

144 Le compte d’affectation spéciale « participations financières de l’État » était jugé contraire à la loi organique et à son esprit dans la mesure où il constituait une mission comportant un programme unique, ce qui avait pour effet d’entraîner une diminution du droit d’amendement des parlementaires. La critique paraissait justifiée puisque l’article 20-II LO dispose : « chacun des comptes spéciaux constitue une mission… leurs crédits sont spécialisés par programme ». Il en découle que les comptes spéciaux du trésor ne sauraient comporter un seul programme.

145 Le Conseil ne conteste pas l’irrégularité des missions « mono-programme », mais il considère qu’il n’y a pas lieu de censurer dès cette année cette infraction à la loi organique qui s’inscrit dans le cadre de la mise en place de la nouvelle nomenclature budgétaire. Il convient de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l’application d’une telle réforme. En conséquence, il admet que la mise en conformité des missions « mono-programme » avec les nouvelles règles organiques ne soit effective qu’à compter de l’année 2007. De même, le budget annexe « Journaux officiels » qui, aux termes de l’article 18 de la loi organique, constitue une mission, mais ne comporte qu’un seul programme, devra être mis en conformité à compter de l’année 2007.

146 Ce n’est pas la première fois que le juge adopte une telle position. En 1997, il avait constaté l’irrégularité de l’affectation de recettes fiscales à des fonds de concours en méconnaissance des dispositions de l’article 19 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, mais il n’avait pas sanctionné cette irrégularité en raison de l’engagement du gouvernement de réintégrer dans le budget général de l’État dès le projet de loi de finances pour 1999 les crédits relatifs au fonds de concours visés par la requête[149] [149] Décision 395 DC du 30 décembre 1997, cons. 14. ...
suite. Une méconnaissance de dispositions organiques peut ainsi ne pas être sanctionnée dans la mesure où il apparaît qu’elle peut être corrigée dès l’exercice budgétaire suivant.

B - La réforme de la taxe professionnelle et l’autonomie locale

147 L’article 85 de la loi de finances modifie le régime du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée : il fixe à 3,5% le taux de plafonnement pour l’ensemble des entreprises, détermine les modalités de prise en charge par l’État du dégrèvement accordé, ainsi que les conditions du remboursement aux collectivités locales.

148 Les requérants invoquaient plusieurs arguments d’inconstitutionnalité. Ils soutenaient : que cette disposition faisait obstacle, de manière rétroactive, à la prise en compte des augmentations de taux décidées par les collectivités territoriales ; qu’en répartissant les effets du plafonnement entre les différentes collectivités, ces mesures organisaient une forme de tutelle entre collectivités contraire au principe de libre administration; enfin, qu’en figeant la compensation versée par l’État, cet article privait de tout effet utile sur le produit fiscal les hausses de taux que les collectivités pourraient décider à l’avenir, et ceci en violation du principe de leur autonomie financière désormais consacré par la Constitution et la loi organique du 29 juillet 2004.

149 Le Conseil constitutionnel répond que le principe de libre administration ne peut être méconnu en l’occurrence car le mécanisme de compensation par l’État ne s’appliquera qu’à partir des impositions établies au titre de l’année 2007.

150 S’agissant du principe de l’autonomie financière, il rappelle qu’en vertu des dispositions de la loi organique de 2004, la part des ressources propres des différentes catégories de collectivités territoriales ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003 et il précise qu’il ne pourrait que censurer des actes législatifs qui auraient pour conséquence nécessaire de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d’une catégorie de collectivités territoriales. Il confirme par là sa jurisprudence de 2004[150] [150] Décision 500 DC du 29 juillet, voir L. Philip, « La jurisprudence...
suite. Cependant, en l’occurrence, il estime que l’article contesté ne correspond pas à ce cas de figure car il n’emportera pas, de son seul fait, « des conséquences d’une ampleur telle que le degré d’autonomie financière d’une catégorie de collectivités territoriales se dégradera dans une proportion incompatible avec la règle fixée par la loi organique ».

151 Il justifie cette indulgence en s’appuyant sur les dispositions de la loi organique relatives au contrôle exercé par le Parlement. Celles-ci prévoient que le gouvernement doit lui transmettre chaque année un rapport faisant apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres dans l’ensemble des ressources. Et elles disposent que si, pour une catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne répond pas aux règles fixées, les mesures nécessaires sont arrêtées au plus tard par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle où ce constat a été fait. Si donc la part des ressources propres d’une catégorie de collectivités territoriales devenait inférieure au seuil minimal exigé par la loi organique, il appartiendrait à la loi de finances, pour la deuxième année suivant celle de ce constat, d’arrêter les mesures appropriées pour rétablir le degré d’autonomie financière imposé par le législateur organique. Il ajoute que si ce rapport révélait que la disposition contestée entravait la gestion d’une collectivité territoriale au point de porter gravement atteinte à sa libre administration, il appartiendrait aux pouvoirs publics de prendre les mesures correctrices appropriées, sans autre précision. Sous ces deux réserves, il considère que la réforme de la taxe professionnelle n’est pas contraire à la Constitution.

152 Le Conseil prévient donc qu’il ne pourra que sanctionner les actes législatifs qui porteraient atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres mais à condition toutefois que la méconnaissance de ce principe revête une ampleur suffisante. On peut s’interroger sur l’efficacité réelle de ce mécanisme.

III – LES DISPOSITIONS JUGÉES CONTRAIRES À LA CONSTITUTION

153 Elles concernent deux mesures méconnaissant la loi organique, un article contraire aux articles 6 et 16 de la Déclaration de 1789 et deux articles non contestés mais qui n’avaient pas leur place dans une loi de finances.

A – Les méconnaissances de la loi organique

154 L’inscription parmi les dépenses du compte d’affectation « Contrôle et sanctions automatisés des infractions au code de la route » du coût de la compensation financière versée aux établissements de crédits, au titre des prêts souscrits par les personnes âgées de seize à vingt-cinq ans en vue du financement de leur formation à la conduite et à la sécurité routière, est jugée contraire à la Constitution. En effet, elle méconnaît l’article 21 de la loi organique, lequel dispose que les opérations budgétaires des comptes d’affectation spéciale sont financées au moyen de recettes en relation directe avec les dépenses concernées. Or, manifestement, ce n’est pas le cas de la formation à la conduite.

155 Est également censurée la disposition prévoyant que les éventuels surplus de recettes seront utilisés en 2006 dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire, à l’exception des surplus de recettes provenant des impositions sur les produits pétroliers qui pourront être utilisés pour financer des dépenses. Or la loi organique, modifiée le 12 juillet 2005, dispose que la loi de finances de l’année arrête, dans sa première partie, les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État et réserve aux lois de finances rectificatives la faculté de modifier en cours d’année ces modalités. Selon le Conseil, il résulte de ces dispositions que ces surplus sont ceux susceptibles d’être constatés en fin d’exercice et que le législateur organique n’a pas entendu permettre que des règles spécifiques soient prévues pour l’utilisation du surplus constaté à partir d’une catégorie particulière de recettes. La disposition censurée conduisait en effet à modifier les termes de la loi organique.

B – La condamnation de la complexité excessive de la loi

156 La censure la plus importante concerne l’article 78 de la loi de finances pour 2006 qui constituait l’un des principaux éléments de la réforme fiscale entreprise par le gouvernement, à savoir la limitation de différents avantages fiscaux.

157 Cet article déterminait, en fonction de la composition du foyer fiscal, le montant du plafonnement appliqué à un certain nombre de déductions fiscales au titre de l’impôt sur le revenu. Il s’agissait notamment du déficit foncier, de divers investissements et autres réductions ou crédits d’impôt.

158 Les requérants avançaient plusieurs griefs : ces mesures méconnaissaient le principe d’égalité devant les charges publiques, le choix des différents avantages fiscaux soumis au plafonnement ne traduisait pas une différence objective de situation entre les contribuables, les critères retenus étaient flous et le principe d’une majoration du plafond en fonction du nombre d’enfants à charge ne reposait sur aucun motif d’intérêt général en rapport avec l’objet de la loi.

159 Le Conseil n’a retenu aucun de ces motifs d’inconstitutionnalité. Il se réfère, non au principe de l’égalité devant les charges publiques, mais à l’article 6 de la Déclaration de 1789 énonçant que la loi est l’expression de la volonté générale et à son article 16 consacrant la garantie des droits. Selon lui, ces principes impliquent que les citoyens disposent d’une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables, ce qui suppose qu’elles ne présentent pas une complexité excessive au regard de l’aptitude de leurs destinataires à en mesurer la portée.

160 Le juge constitutionnel avait déjà dans le passé critiqué l’imprécision ou la trop grande complexité de la loi fiscale. Mais il n’avait pas encore été jusqu’à déclarer une disposition inconstitutionnelle pour ce second motif. En 1985, il avait censuré une disposition en raison de son imprécision, celle-ci étant susceptible d’au moins deux interprétations différentes[151] [151] Décision 191 DC du 10 juillet 1985. ...
suite. Ensuite, il s’est élevé de plus en plus souvent contre la désinvolture du législateur votant des lois soit sans portée normative soit comportant des dispositifs de plus en plus complexes et de moins en moins compréhensibles, mais sans censurer les dispositions en cause. En 2000, tout en regrettant la complexité du mécanisme introduit par un article de la loi de financement de la sécurité sociale, il considère que ce surcroît de complexité n’est pas, à lui seul, de nature à la rendre contraire à la Constitution[152] [152] Décision 437 DC du 19 décembre 2000, cons 4. ...
suite. Et, en 2004, il affirme que le principe de clarté de la loi qui découle de l’article 34 de la Constitution et l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi (lié aux articles 4,5,6 et 16 de la Déclaration des droits de 1789) lui imposent d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques. Toutefois il ne sanctionne pas la complexité de la loi sous prétexte que celle-ci pouvait s’interpréter en référence à la position adoptée par les partenaires sociaux. Cette complexité doit donc s’apprécier en fonction des destinataires de la loi et de leur capacité de compréhension[153] [153] Décision 494 DC du 29 avril 2004, cons. 10 et s. ...
suite.

161 Cependant, l’on pressentait que l’exigence du juge constitutionnel devenait de plus en plus pressante. Le 3 janvier 2005, à l’occasion de la présentation des vœux du Conseil constitutionnel au chef de l’État, le président Pierre Mazeaud avait sévèrement dénoncé le manque de clarté et d’intelligibilité de la loi qu’il considérait comme le vice fondamental de la législation contemporaine[154] [154] Les Cahiers de Conseil constitutionnel, Dalloz, n° 18,2005. ...
suite. La jurisprudence demeurait encore prudente en ce domaine mais le juge constitutionnel semblait enclin à une plus grande vigilance[155] [155] Droit fiscal, 24 février 2005, n° 8. ...
suite. Il s’est décidé à franchir le pas en censurant l’article 78 dont la complexité lui est parue démesurée.

162 Celle-ci se manifeste non seulement par la longueur de l’article, par son caractère imbriqué, incompréhensible pour le contribuable, parfois ambigu même pour le professionnel, mais également par les très nombreux renvois qu’il comporte à d’autres dispositions elles-mêmes imbriquées. Il considère que les incertitudes qui en résulteraient seraient source d’insécurité juridique, notamment de malentendus, de réclamations et de contentieux. Il justifie surtout sa décision par le fait que les destinataires de ces dispositions ne sont pas seulement l’administration fiscale, mais aussi les contribuables appelés à calculer par avance le montant de leur impôts afin d’évaluer l’incidence sur leurs choix des nouvelles règles de plafonnement. Et il estime que lorsque la loi atteint un niveau de complexité tel qu’elle devient inintelligible pour les citoyens, elle méconnaît les prescriptions de l’article 14 de la Déclaration de 1789 selon lequel ceux-ci doivent, par eux-mêmes ou par leurs représentants, pouvoir constater la nécessité de la contribution publique.

163 Il faut reconnaître qu’en l’espèce, il était difficile au Conseil constitutionnel de ne pas réagir car la rédaction de l’article 78 était caricaturale. On ne citera que ces quelques extraits, de ce qui aurait dû devenir le 2 de l’article 200-0 A du Code général des impôts, pour en mesurer le degré de complexité.

164 Sont soumis au plafonnement :

165

166 Le 3 et le 4 du même article 200-0 A n’étaient guère plus clairs :

167

168 Les familiers du Code général des impôts pourront penser que si cette exigence de clarté et d’intelligibilité de la loi fiscale était appliquée strictement, il conviendrait de réécrire nombre d’articles de ce code. Mais le Conseil constitutionnel n’entend pas faire preuve d’une trop grande exigence. Il admet qu’une certaine complexité est admissible dès lors qu’elle se justifie par des motifs d’intérêt général suffisants. Cependant, il estime, en l’occurrence, que ce n’est pas le cas car le gain attendu pour le budget de l’État du plafonnement des avantages fiscaux découlant de l’article 78 n’est pas suffisamment significatif, en particulier il est sans commune mesure avec la perte de recette résultant notamment de l’institution du « bouclier fiscal » et, dès lors, la complexité nouvelle imposée aux contribuables ne trouve pas sa contrepartie dans un motif d’intérêt général suffisant.

C – Les cavaliers budgétaires

169 Deux dispositions soulevées d’office sont considérées comme des cavaliers budgétaires. L’une autorisait la délégation par les conseils régionaux, à des établissements publics autres que locaux, de la gestion des avances qu’ils octroient à certaines entreprises. L’autre concernait le transfert aux communes, ou aux établissements publics de coopération intercommunale, des biens affectés aux logements des étudiants et appartenant à un établissement public. Il s’agissait de mesures étrangères au domaine des lois de finances et elles sont donc déclarées contraires à la Constitution.

170 Certains se sont récemment demandés si le Conseil constitutionnel n’était pas entré dans une période de « gestion » de sa jurisprudence ou même s’il n’était pas à bout de souffle[156] [156] J. Robert et D. Rousseau, Le Conseil constitutionnel en...
suite. Il semble que, bien au contraire, il soit décidé à faire preuve d’un certain activisme en exigeant du législateur et du gouvernement une plus grande rigueur dans la rédaction et l’adoption des lois.

171 Faut-il s’en inquiéter ? On pourrait faire valoir que ces annulations ont souvent un coût financier, ce qui aggrave le déficit budgétaire, que par ailleurs il peut paraître choquant de voir la juridiction constitutionnelle remettre en cause une politique financière qui a été approuvée par les représentants de la Nation. Mais cet argument est spécieux. La sanction vise en réalité, non le législateur, mais les rédacteurs de la loi et, surtout, la loi votée n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution.

172 On proclame constamment que la France est un État de droit mais on a encore du mal dans notre pays à en accepter toutes les conséquences. Le Parlement, en particulier, considère qu’il peut légiférer dans n’importe quelles conditions et sur n’importe quel sujet sans tenir compte du fait que la Constitution limite son domaine d’intervention et lui impose le respect de certaines règles fondamentales. Si le Conseil constitutionnel maintient sa jurisprudence, il va devoir modifier son attitude.

173 Loïc Philip

174 — Décision n° 2005-531 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances rectificative pour 2005, JO du 31 décembre 2005, p. 20730.

175

• Saisine par plus de soixante sénateurs (art. 61, al. 2 C).
• Atteinte au principe de la séparation des pouvoirs (violation de l’art. 16 DDHC ).

176 De prime abord, la décision 2005-531 DC rendue par le Conseil constitutionnel le 29 décembre 2005, sur saisine de soixante quatre sénateurs de l’opposition, et portant précisément sur une disposition de la loi de finances rectificative pour 2005 pourrait être considérée, tout d’abord comme l’épilogue d’une coûteuse controverse fiscale entre le ministère des Finances et la corporation des transporteurs routiers au sujet de l’assujettissement des droits de péage autoroutiers à la TVA et ses conséquences, ensuite comme une illustration supplémentaire du « resserrement » du contrôle de constitutionnalité des lois de validation à travers l’examen d’un cas tout à fait typique. Pourtant, le raisonnement suivi par la rue Montpensier semble porter au-delà de la simple décision d’application d’une jurisprudence désormais établie.

177 Les sénateurs requérants, dans leur très brève saisine, contestaient précisément l’article 111 (article 49 nouveau du texte, tel qu’exposé dans la lettre de saisine) de la loi de finances rectificative pour 2005 définitivement adoptée le 22décembre, en arguant, d’une part de la rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques, d’autre part de la violation de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en tant que serait constituée une atteinte « à des droits qui ont été pourtant formellement consacrés par la Cour de justice des Communautés européennes ainsi que par le Conseil d’État ».

178 L’article 111 incriminé (précisément ses § I et II), qui vient compléter d’un nouveau paragraphe l’article 272 du Code général des impôts, prévoit que la déduction de la TVA grevant une opération non soumise à cette dernière en vertu de dispositions nationales ultérieurement jugées contraires aux règles communautaires, est subordonnée à la présentation d’une facture rectificative attestant du paiement de la taxe en sus du prix figurant sur la facture initiale, et fixe l’application de cette dernière mesure au 8 décembre 2005[157] [157] La date ainsi retenue est celle de la discussion de l’amendement...
suite et, par conséquent, aux factures rectificatives émises à compter de cette date. Le dispositif ainsi mis en place visait explicitement, selon l’exposé des motifs, à régler la question, pendante depuis plusieurs années, de l’assujettissement à la TVA des péages autoroutiers. Considérées pendant longtemps, sur ce terrain au moins, comme agissant en place de l’État[158] [158] Dans l’esprit de Trib. confl. , 8 juillet 1963, Soc. Ent. ...
suite, les sociétés concessionnaires d’autoroutes, supposées construire les ouvrages pour le compte de ce dernier, se trouvaient exclues du champ d’application de la TVA, ne pouvant, en contrepartie, récupérer cette dernière au titre des travaux ; seule la rémunération perçue pour leur prestation comme mandataires et correspondant aux charges d’exploitation s’y trouvait soumise. Or, la Cour de justice de Luxembourg a jugé en 2000 que les péages autoroutiers entraient dans le champ de la TVA[159] [159] CJCE, 12 septembre 2000, Commission c. France, aff. C-276/ 97...
suite. L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2000 est alors intervenu pour mettre sur ce point en conformité au droit communautaire le droit positif français, en prévoyant l’assujettissement à la TVA des péages autoroutiers à partir du 1er janvier 2001 et en ouvrant la possibilité, sur demande, de reconstituer leur situation au regard des nouvelles dispositions pour la période comprise entre le 1er janvier 1996 et le 12 septembre 2000[160] [160] La constitutionnalité du nouveau dispositif a été admise...
suite.

179 Cette disposition laissait ouverte la question de l’éventuelle restitution de TVA aux usagers professionnels des autoroutes, au premier rang desquels les transporteurs routiers. L’article 111 de la loi de finances rectificative pour 2005 intervient précisément sur ce point. Comme les observations produites pour le Gouvernement par son Secrétariat général l’expliquent et cherchent à le justifier abondamment, le choix opéré par l’État a été celui de la TVA « en-dehors » (du montant total acquitté par les usagers sans mention de la TVA applicable), qui aboutit logiquement à l’obligation d’acquitter préalablement la TVA avant de pouvoir prétendre à sa déduction, à l’exclusion de tout remboursement de TVA pour la période antérieure au 1er janvier 2001 ou à son calcul, sur les factures rectificatives éventuelles, hors du prix du péage. Sur le recours de plusieurs sociétés de transport, le Conseil d’État a annulé les décisions fixant une telle position pour la période antérieure au 1er janvier 2001[161] [161] Lettre du secrétaire d’État au Budget au délégué...
suite, au motif de leur contrariété au droit communautaire[162] [162] Cons. d’Et. , 29 juin 2005, S. A. Établissements Louis...
suite. C’est pour neutraliser les effets de cette décision que le législateur budgétaire et fiscal est intervenu par la disposition en cause, dont le contenu a été rappelé supra.

180 C’est exclusivement sur le terrain de la violation de l’article 16 de la Déclaration de 1789 que va se situer le Conseil constitutionnel pour déclarer l’article 111 non conforme à la Constitution. Par son examen et sa motivation, le Conseil choisit de maintenir une saine et toujours plus exigeante vigilance à l’endroit des dispositions législatives de validation (I). Mais sa rigueur, particulièrement manifestée dans la décision commentée, ne traduit-elle pas une forme de prudence à l’égard du système normatif et juridictionnel communautaire et européen, qui aboutit à le fragiliser là où il songe à se protéger ? (II)

I – UNE SAINE VIGILANCE

181 Considérant qu’il n’y a lieu, ni de rechercher une éventuelle atteinte à l’égalité devant les charges publiques invoquée dans la saisine, ni de se prononcer sur un éventuel motif suffisant d’intérêt général qui pourrait, entre autres conditions[163] [163] Pour le rappel des conditions posées par la jurisprudence...
suite, rendre constitutionnellement admissible une validation législative, le Conseil constitutionnel choisit de s’appuyer sur le seul article 16 de la Déclaration pour motiver sa déclaration de non-conformité.

182 Fort de l’interprétation établie par la Cour de justice dans son arrêt de 2000 précité, le Conseil d’État, dans sa décision de 2005 précitée, s’est également « adossé » à sa propre et solide jurisprudence[164] [164] Cf. Cons. d’Et. , 14 décembre 1979, Comité de propagande...
suite pour juger que : d’une part, les péages perçus antérieurement au 1er janvier 2001 étaient bien soumis à la TVA; d’autre part, la délivrance par les sociétés d’autoroutes de factures mentionnant la TVA exigible est une obligation et non une faculté, l’exercice du droit à déduction étant conditionné notamment par la détention de factures ; enfin, l’assiette imposable est constituée du prix du péage diminué de la taxe exigible. En application du droit communautaire comme des dispositions des articles 266 et suivants du Code général des impôts, le juge administratif a donc validé la méthode de la TVA « en dedans », sans prendre en compte le versement effectif ou non de la TVA par le redevable bénéficiaire du droit à déduction, mais en ne retenant comme critère (conformément à l’article 271 II du Code) que l’exigibilité de la TVA.

183 L’intervention du législateur, ayant strictement pour objet, d’après les travaux parlementaires auxquels se réfère le Conseil, d’écarter avec effet rétroactif la portée tant de la décision du Conseil d’État que de l’arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes, est sanctionnée par le Conseil constitutionnel, non convaincu par les arguments, d’une clarté et d’une bonne foi parfois peu évidentes, présentés au nom du Gouvernement. Le Secrétariat général faisait notamment valoir le risque d’un enrichissement sans cause au profit des transporteurs qui, en cohérence avec sa méthode d’intégration de TVA, pourraient obtenir remboursement de cette dernière sans l’avoir acquittée[165] [165] On se souvient que le Conseil avait été sensible à cet...
suite. Pour motiver sa décision, le Conseil s’appuie sur l’article 16 de la Déclaration de 1789, qui proclame à la fois la séparation des pouvoirs et la garantie des droits. Les juges constitutionnels confirment ainsi, d’une part la substitution de norme-paramètre du contrôle des lois de validation, de la solution initialement retenue en 1980[166] [166] Cf. 80-119 DC, préc.  : l’indépendance des juridictions...
suite à celle désormais établie sur la Déclaration de 1789[167] [167] Clairement depuis 99-422 DC du 21 décembre 1999, Rec. p.  143,...
suite, d’autre part l’importance aujourd’hui prise par une norme originairement considérée comme de portée juridique incertaine, mais dont la double et désormais apparemment indissociable dimension est jugée comme l’une des clés de la garantie de la sécurité juridique avant même celle d’un État de droit[168] [168] Cf. déjà B. Mathieu, « Valeur et portée des validations...
suite. Ils continuent par là également à enrichir le contenu autonome du principe de séparation des pouvoirs, à la valeur juridique pratique et théorique longtemps discutée.

184 Dans la typologie désormais admise des validations législatives[169] [169] Cf. Les grandes décisions…, préc. , p.  417-418. ...
suite, comment classer celle ici en cause ? L’argumentation retenue par le Conseil constitutionnel conduirait à pencher pour la première des catégories de validations prohibées, celle remettant directement en cause une ou des décisions de justice passées en force, dans la mesure où les juges constitutionnels s’abstiennent, à l’aune de leur grille d’examen établie[170] [170] Pour des illustrations récentes, cf. 2003-486 DC du 11...
suite, de rechercher la pertinence et la validité de quelque intérêt général invocable, comme de statuer sur les autres moyens de la saisine (la violation du principe d’égalité devant les charges publiques). En l’espèce, la validation ne concerne pas un ou plusieurs actes administratifs identifiés, sa portée n’est même pas limitée (probablement par crainte d’une violation du principe d’égalité) aux seuls transporteurs routiers, et son objet et son but sont, à l’évidence, de contourner la portée des décisions de la Cour de justice et du Conseil d’État. De plus, il semble que se manifeste un souci de rationalité de l’ensemble des normes applicables, dans la mesure où le Conseil refuse bien implicitement d’admettre que puisse, pour des raisons circonstancielles et ponctuelles tenant de surcroît au souci d’échapper à une décision de justice, être introduite en des termes généraux une dérogation à des dispositions générales (en l’occurrence celles du Code général des impôts relatives à la TVA ), que l’on puisse d’ailleurs l’analyser ou non comme une « révision » de base légale. Tant le caractère même de la disposition incriminée que son objet pourraient donc être considérés comme constitutionnellement inadmissibles, et il n’est pas certain que l’on puisse tenir l’article 111-I pour une disposition interprétative. Il convient, en toute hypothèse, d’y voir sans doute, à travers un tel appui indirect au principe de la soumission de l’administration à la loi, une confirmation du souci du Conseil de garantir, par des voies diverses, la sécurité juridique. C’est, en définitive, la mesure de « validation » elle-même qui apparaît, au regard d’une « théorie » des validations, à la fois atypique, dans la mesure où, s’opposant directement à une décision de justice, elle ne valide pas un acte particulier, et grossière, et qui explique la motivation directe et économe en moyens retenue par le Conseil constitutionnel. Se confirme, s’il en était besoin, la plus grande sévérité manifestée, depuis près de dix ans, par les juges constitutionnels à l’encontre des mesures de validation comme des dispositions rétroactives en matière fiscale. Pourtant, l’appréciation vigilante du Conseil, et propre à assurer le respect effectif et sincère des droits acquis, des possibilités de recours et des décisions de justice en général, soulève en l’espèce une interrogation. Certes, l’on pourrait considérer que, par l’article 111 de la loi de finances rectificative pour 2005, le législateur a porté atteinte à l’autorité de la chose jugée, au moins par le Conseil d’État, en méconnaissant sinon le dispositif, du moins l’un des motifs qui en formeraient le soutien nécessaire. Mais, dès lors, d’une part que pourrait être discutée une appréciation aussi extensive, d’autre part que la décision du Conseil d’État a fait l’objet d’une tierce opposition de la part de plusieurs sociétés d’autoroutes, la position du Conseil constitutionnel pourrait apparaître comme particulièrement rigoureuse, et franchissant même un pas[171] [171] Le chemin parcouru peut se mesurer à l’aune de la comparaison...
suite. En réalité, il faut peut-être voir dans la réaction nette du Conseil à la fois une manifestation de prudence zélée à l’égard du droit communautaire et européen.

II – UNE (IM)PRUDENTE DÉFÉRENCE ?

185 Le contexte supranational de l’affaire ayant conduit à l’adoption de la disposition contestée et censurée ne peut effectivement être ignoré pour comprendre la décision 531 DC. On sait l’importance décisive de l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 28 octobre 1999 dans l’affaire Zielinski, Pradal et Gonzales et autres c. France[172] [172] Cf. entre autres RUDH, 1999, p.  301-311. Cf. également...
suite dans l’évolution, accentuée dès décembre 1999, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de validations législatives. Mais on réalise également la prudence désormais imposée à la juridiction constitutionnelle française par une décision déclarant l’inconventionnalité d’une loi de validation par ailleurs déclarée par elle-même conforme à la Constitution. Or, en remettant en cause la portée évidente de la décision du Conseil d’État, le législateur avait opté, dans l’article 111, pour la violation du droit communautaire, tant en ce qui concerne la Sixième directive du Conseil de 1977 que pour ce qui est du principe de confiance légitime, qui s’oppose notamment à ce qu’un assujetti puisse être, par une modification de la législation nationale, privé avec effet rétroactif d’un droit à déduction tenu de ladite directive[173] [173] Cf. CJCE, 8 juin 2000, Grundstückgemeinschaft Schloßstraße...
suite. On peut songer qu’en droit interne, l’admission de la disposition nouvelle n’aurait pas mis la puissance publique définitivement à l’abri de demandes à caractère financier, dès lors qu’aurait été envisageable la recherche de la responsabilité de l’État législateur pour violation du droit communautaire[174] [174] Les arrêts Francovich et Mme Bonifaci ( CJCE, 19 novembre...
suite. La position du Conseil constitutionnel était plus contrainte encore par la jurisprudence, y compris la plus récente, de la Cour européenne de Strasbourg qui, outre ses exigences en matière d’égalité des armes et de droit au recours juridictionnel effectif, a affirmé que l’espérance légitime et raisonnable, au regard de la jurisprudence, d’obtenir une réparation ou une restitution, entrait en tant que « bien » dans le champ de la protection définie par l’article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme[175] [175] Cf. Grande Chambre, 6 octobre 2005, Draon c. France, n° 1513/ 03;...
suite. Le risque était donc grand de voir se reproduire une situation de contrariété directe de décisions, et la situation plus gênante du fait que la solution européenne générale aurait été déjà connue au moment où le Conseil aurait lui-même statué.

186 Le Conseil constitutionnel, tout en cherchant, de manière louable, à éviter les situations de contrariété avec le droit supranational, témoigne alors à ce dernier une déférence qui ne va pas sans soulever diverses questions, notamment celle de la construction argumentative et du fondement normatif pouvant, audelà du cas d’espèce qui fournissait l’occasion de corriger une distorsion grossière en s’appuyant sur une jurisprudence constitutionnelle claire, lui permettre d’aboutir à la soumission du droit interne, y compris constitutionnel, aux normes supranationales. Le souci d’éviter la confrontation apparaît sans conteste, et c’est d’ailleurs à une plume pénétrée de ce dernier que l’on doit, sans doute par un raccourci, de voir une décision de la Cour de justice des Communautés européennes « couverte » par la séparation des pouvoirs, et s’ouvrir un abîme de réflexion sur la nature, étatique et le caractère fédéral, ou non, de la construction communautaire[176] [176] Peut-être l’écho d’une controverse récemment renouvelée...
suite … Incontestablement désireux d’assurer autant qu’il lui est possible la cohérence de l’ensemble du système normatif, le Conseil constitutionnel cherche peut-être à protéger dans le même temps l’intégrité de sa mission et de sa jurisprudence tout en évitant les situations, désormais multipliées de manière problématique, de soumission de la saisine et de l’activité de la juridiction constitutionnelle au droit supranational[177] [177] Pour une vue de l’extension de l’application à la justice...
suite. Telle pourrait s’analyser la jurisprudence, encore difficile à comprendre, issue de la décision 2004-496 DC du 10 juin 2004[178] [178] Rec. p.  101. ...
suite en ce qui concerne le droit communautaire dérivé.

187 La recherche invisible du compromis en vient à placer le Conseil constitutionnel dans une position parfois difficile, des motivations juridiques parfois peu évidentes (et nonobstant des objectifs souvent louables) ouvrant sur des questions plus vastes et elles-mêmes sans réponse immédiate en l’état des compétences reconnues au juge constitutionnel français[179] [179] Au premier rang desquelles son rôle éventuel de contrôle...
suite, et pose la question du contrôle de constitutionnalité en l’état actuel du système français. Voulant ériger un mur d’enceinte, le Conseil ne risquerait-il pas de démanteler le donjon ?

188 Joseph Pini

III – CONTRÔLE DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LA LOI ET LE RÈGLEMENT

189 — Décision n° 2005-201 L du 13 octobre 2005, Nature juridique de dispositions du code de l'action sociale et des familles, JO du 20 octobre 2005, p. 16611.

190

• Saisine par le Premier ministre (art. 37 al. 2 C).
• Les dispositions suivantes de l’article L 148-2 du Code de l’action sociale et des familles : les mots « auprès du Premier ministre » figurant au 1er alinéa et le 2e alinéa sont de nature réglementaire (oui).
• Délégalisation (oui).

191 — Décision n° 2005-202 L du 17 novembre 2005, Nature juridique de dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, JO du 23 novembre 2005, p. 18172.

192

• Saisine par le Premier ministre (art. 37 al. 2 C).
• Par une décision du 3 novembre 1977 et une décision du 10 mai 1988, le Conseil constitutionnel a déclaré le caractère réglementaire de dispositions relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique issues de l’ordonnance du 23 octobre 1958; saisine à nouveau sur cette question suite à une intervention législative en 2004.
• Non lieu à statuer sur la demande de déclassement.

193 Le commentaire de la décision sera publié ultérieurement.

Notes

[ 1] CC, n° 85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n° 6, RJC-I, p. 224.

[ 2] CC, n° 2005-524/525 DC, 13 octobre 2005, Engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort, JORF, 20 octobre 2005, p. 16609.

[ 3] Loi n° 81-908 du 9 octobre 1981, Loi portant abolition de la peine de mort, JORF, 10 octobre 1981, p. 2759.

[ 4] Protocole n° 13 à la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales, relatif à l’abolition de la peine de mort en toutes circonstances.

[ 5] CC, n° 2005-524/525 DC, 13 octobre 2005, Engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort, précitée, considérant n° 5.

[ 6] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, tome premier, Librairie de la société du Recueil Sirey, 1920, réimpression aux Editions du CNRS, 1962, p. 79.

[ 7] Disponibles également en ligne sur le site du Conseil constitutionnel : h http ://www. conseil-constitutionnel.fr/cahiers/ccc20/jurisp524525.htm.

[ 8] CC, 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique, JORF, 22 juin 2004, p. 11182, considérant n° 7.

[ 9] Commentaire sous une décision ultérieure, CC, n° 2004-498 DC, 29 juillet 2004, Loi relative à la bioéthique, JORF, 7 août 2004, p. 14077 : h http ://www.conseil-constitutionnel.fr/ cahiers/ccc17/jurisp498.htm.

[ 10] Selon cette réserve, les dérogations prévues par l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme en cas d’urgence doivent s’entendre comme pouvant s’appliquer lors de l’utilisation de l’article 16 de la Constitution, sans restreindre par ailleurs le pouvoir du Président de la République de prendre « les mesures exigées par les circonstances ».

[ 11] CC, n° 85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n° 6, précitée.

[ 12] Voir pour l’évocation de la difficulté concernant la conformité du protocole n° 6 avec l’article 16 de la Constitution dans la presse et l’examen implicite auquel aurait procédé le Conseil constitutionnel : L. Favoreu, « La décision du Conseil constitutionnel du 22 mai 1985 relative au protocole n° 6 additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme », AFDI, 1985, respectivement p. 869 et 874.

[ 13] CC, n° 85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n° 6, précitée, considérant n° 2.

[ 14] La mise en œuvre de l’article 16 peut intervenir « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ».

[ 15] Voir notamment : pour une lecture critique, L. Favoreu, « La décision du Conseil constitutionnel du 22 mai 1985 relative au protocole n° 6 additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme », précité, p. 873; B. Genevois, « Chronique constitutionnelle », AIJC, 1985, p. 432.

[ 16] Sur cette question, la doctrine hésite. Sous la décision du 13 octobre 2005, il a pu être fait référence au « commentaire officieux/officiel des Cahiers du Conseil constitutionnel » (D. Simon, F. Mariatte, « Le Conseil constitutionnel et l’abolition définitive de la peine de mort : oui et non… », Europe, n° 12, décembre 2005, p. 4). Plus largement, à propos de la doctrine issue du Conseil constitutionnel, c’est la formule d’« éminent commentateur » qui a été retenue pour J.-E. Schoettl et son commentaire sous la décision (B. Mathieu, « Examen de la compatibilité à la Constitution de deux protocoles additionnels concernant l’abolition de la peine de mort », Semaine juridique, Ed. G., n° 49,2005, p. 2270).

[ 17] Cette coquetterie, qui consiste à signer les commentaires des décisions non en qualité de personnel du Conseil constitutionnel mais en son nom propre, est susceptible d’être entendue comme un aveu. Elle tend en effet à confirmer la pertinence d’une interprétation a fortiori du principe du secret des délibérations, fixé par l’article 3 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958, et du devoir de réserve, posé par l’article 1er du décret du 13 novembre 1959, qui, même s’ils ne concernent stricto sensu que les membres du Conseil constitutionnel, doivent être interprétés comme s’appliquant également au personnel de l’institution susceptible d’être concerné. Il pourra être objecté, ce qui n’est pas discutable, qu’il est parfaitement possible de commenter de l’extérieur des décisions qui ont été vécues de l’intérieur. Il n’en est pas moins discutable que l’exercice est périlleux, et la frontière entre le regard extérieur et la connaissance de l’intérieur ténue. Dans cet exercice délicat, il est indéniable que certains y ont mieux réussi que d’autres.

[ 18] En tout état de cause, c’est bien le personnel de l’institution qui rédige les CC comme les commentaires des décisions parus dans les différentes revues juridiques. Il est néanmoins possible de distinguer une doctrine du Conseil constitutionnel « véritable » car émise en son nom propre, et une doctrine du Conseil constitutionnel « dérivée » fruit du personnel de l’institution se prononçant en leur nom propre. Cette distinction pourra en pratique paraître artificielle au regard des similitudes de structure, d’analyse et de formules qu’il est parfois possible de constater entre ces deux doctrines. Sous la décision commentée, la comparaison entre les CC et le commentaire de J.-E. Schoettl (note sous CC, n° 2005-524/525 DC, 13 octobre 2005, Engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort, Gazette du Palais, 20-22 novembre 2005, p. 15-20) est parfois édifiante.

[ 19] CC, n° 2005-524/525 DC, 13 octobre 2005, Engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort, précitée, considérant n° 6.

[ 20] CC, n° 85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n° 6, précitée, considérant n° 1.

[ 21] Observation n° 26 du 8 décembre 1997, CCPR/C/21/Rev.1/Add.8/Rev.1, disponible sur internet : h http ://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/Documentsfrsetfr ?OpenFrameSet. Voir sur la possibilité de dénonciation d’un traité de protection des droits de l’homme en général et sur l’observation n° 26 du Comité des droits de l’homme en particulier : F. Sudre, Droit européen et international des droits de l’homme, PUF, 7e édition, 2005, § 52.

[ 22] Dans l’observation n° 26 du 8 décembre 1997 précitée, le Comité a en effet précisé, sans se référer à l’article 54 du traité de Vienne, que « le droit international n’autorise pas un État qui a ratifié le Pacte (…) à le dénoncer ou à s’en retirer » (souligné par nous).

[ 23] CC, n° 91-294 DC, 25 juillet 1991, Accord de Schengen, RJC-I, p. 455, considérants n° 57 et 58.

[ 24] Voir infra, § II, A.

[ 25] CC, 2005-531 DC, 29 décembre 2005, Loi de finances rectificative pour 2005, JORF, 31 décembre 2005, p. 20730, considérant n° 6.

[ 26] […] à laquelle il convient d’ajouter la possibilité de prévoir la peine de mort pour des actes commis en temps de guerre ou de danger imminent de guerre.

[ 27] CC, n° 91-294 DC, 25 juillet 1991, Accord de Schengen, précitée, considérants n° 56 et s.

[ 28] Loc. cit., considérant n° 58.

[ 29] CC, n° 2005-524/525 DC, 13 octobre 2005, Engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort, précitée, considérant n° 7 (souligné par nous).

[ 30] Voir pour un doute émis quant à la signification de la règle posée par le Conseil constitutionnel en raison de cette incise : D. Simon, F. Mariatte, « Le Conseil constitutionnel et l’abolition définitive de la peine de mort : oui et non… », précité, p. 4.

[ 31] Voir les CC et J.-E. Schoettl, Note sous CC, n° 2005-524/525 DC, 13 octobre 2005, Engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort, précitée, p. 17.

[ 32] CC, n° 2005-524/525 DC, 13 octobre 2005, Engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort, précitée, considérant n° 2.

[ 33] Selon l’article 4.1 du protocole de 1996 : « Dans le cas où un danger public exceptionnel menace l’existence de la nation et est proclamé par un acte officiel, les États parties au présent Pacte peuvent prendre, dans la stricte mesure où la situation l’exige, des mesures dérogeant aux obligations prévues dans le présent Pacte, sous réserve que ces mesures ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur impose le droit international et qu’elles n’entraînent pas une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l’origine sociale ».

[ 34] Selon son article 6.2 : « Sans préjudice de la possibilité de formuler la réserve prévue à l’article 2 du présent protocole, le droit garanti au paragraphe 1 de l’article premier du présent protocole ne peut faire l’objet d’aucune des dérogations visées à l’article 4 du Pacte ».

[ 35] J.-E. Schoettl, Note sous CC, n° 2005-524/525 DC, 13 octobre 2005, précitée, p. 18 (souligné par nous).

[ 36] Loc. cit., p. 20.

[ 37] Dans un deuxième sens, le terme de « souveraineté » est synonyme de « compétences ». Voir R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, Tome premier, op. cit., p. 79.

[ 38] Le deuxième sens du terme souveraineté, « compétence », rejoint ici le premier, « caractère suprême de la puissance étatique ».

[ 39] On citera à titre d’illustration, sans qu’il soit besoin de développer, l’épisode du traité de Maastricht du 7 février 1992.

[ 40] Tel est également le cas des traités communautaires originaires, conclus à l’exception du traité de Maastricht avant la Constitution du 4 octobre 1958, mais qui bénéficient d’une présomption de conformité à la Constitution. Ils n’ont donc pu être appréciés sous cet angle par le Conseil constitutionnel. Remarquons que de manière nouvelle, avec le traité établissant une Constitution pour l’Europe, un droit de retrait était prévu.

[ 41] G. Jellineck, L’État moderne et son droit, Deuxième partie : Théorie juridique de l’État, traduction française de G. Fardis, Giard et Brière, Bibliothèque internationale de droit public, 1913, p. 127.

[ 42] G. Scelle, Manuel élémentaire de droit international public, Les éditions Domat-Mont-chrestion, 1943, p. 77.

[ 43] G. Vedel, « Les racines de la querelle constitutionnelle sur l’élection du Parlement européen », Pouvoirs, n° 2,1977, p. 27.

[ 44] H. Kelsen, « Les rapports de système entre le droit interne et le droit international public », RCADI, tome IV, 1926, p. 260.

[ 45] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État, 1945, traduit par B. Laroche et V.Faure, Bruyant, LGDJ, 1997, p. 430 (souligné par nous).

[ 46] O. Pfersmann, « Hans Kelsen et la théorie de la centralisation et de la décentralisation : le cas de la supranationalité », Revue d’Allemagne et des Pays de langue allemande, n° 2, 1996, p. 178.

[ 47] Aussi, G. Scelle a-t-il pu préférer à l’expression souveraineté relative, celle de « compétence discrétionnaire » ou de « compétence exclusive ». Il estime en effet que la souveraineté est forcement absolue, soit elle est, soit elle n’est pas. En conséquence, « si elle est limitée, elle ne subsiste qu’à l’état résiduel, dans les cas de compétence discrétionnaire » (Manuel élémentaire de droit international public, Domat-Montchrestien, Paris, 1943, p. 77; pour une utilisation dans le même sens du terme « compétence exclusive » en tant que « compétence discrétionnaire » : « Pouvoir étatique et droit des gens (Réponse à une négation de l’Ordre juridique international) », RDP, 1943, p. 204). Dans le même sens, L. Dubouis admet « que la souveraineté n’est pas seulement une qualité de l’État mais le titre à l’exercice discrétionnaire de compétences » (« Le juge français et le conflit norme constitutionnelle et norme européenne », in L’Europe et le droit, Mélanges en hommage à Jean Boulouis, Dalloz, 1991, p. 216, souligné par nous). Voir également sur la théorie du domaine réservé ou de compétence exclusive de l’État : A. Ross, A textbook of international law. General part, Longmans, Green and Co., London-New York-Toronto, 1993, p. 46.

[ 48] S. Rials, « Les incertitudes de la notion de Constitution sous la Ve République », RDP, 1984, p. 598.

[ 49] CC, n° 2003-469 DC, 26 mars 2003, Loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République, JORF, 29 mars 2003, p. 5570, considérant n° 2.

[ 50] Voir cette Revue, n° 59,2004, p. 595-617, spéc. p. 611 et s.

[ 51] CC, n° 92-312 DC, 2 septembre 1992, Maastricht II, RJC-I, p. 506.

[ 52] CC, n° 2000-429 DC, 30 mai 2000, Quotas par sexe III, JORF, 7 juillet 2000, p. 8564.

[ 53] CC, n° 99-410 DC, 15 mars 1999, Statut constitutionnel de la Nouvelle-Calédonie II, RJC-I, p. 812 et s.

[ 54] CC, n° 2003-478 DC, 30 juillet 2003, Loi organique relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales, JORF, 2 août 2003, p. 13302.

[ 55] CC, n ° 2004-490 DC, 12 février 2004, Loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française, JORF, 2 mars 2004, p. 4220.

[ 56] CC, n° 2004-503 DC, 12 août 2004, Loi relative aux libertés et responsabilités locales, JORF, 17 août 2004, p. 14648.

[ 57] CC, n° 92-312 DC, 2 septembre 1992, Maastricht II, précitée, considérant n° 5.

[ 58] CC, n° 2000-429 DC, 30 mai 2000, Quotas par sexe III, précitée, considérant n° 6.

[ 59] Article 53-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 : « La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 ».

[ 60] V Voir :http ://www.elysee.fr/elysee/francais/interventions/discours_et_declarations/ 2006/janvier/allocution_du_president_de_la_republique_lors_de_la_presentation_des_vœu x_du_conseil_constitutionnel.37481.html.

[ 61] Au 20 janvier 2006, date à laquelle cette chronique a été achevée.

[ 62] CC, n° 92-312 DC, 2 septembre 1992, Maastricht II, précitée, considérant n° 19.

[ 63] CC, 2005-532 DC du 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, JO du 24 janvier 2006, p. 1138.

[ 64] Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, JORF du 2 août 2001, p. 12480-12489.

[ 65] Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, JORF du 3 août 2005, p. 12633-12639.

[ 66] Ainsi, lors de l’adoption de la LOFSS, qui est entre autres à l’origine de cette modification du règlement de l’AN, ont été évoqués « la clarté de la procédure de vote » (J.-L. Warsmann, Rapport n° 2246 fait au nom de la Commission des lois, AN, 13 avril 2005, sur le projet de LOFSS ), la nécessité de « garantir la sincérité du vote des lois de financement » (J. Bardet, Avis au nom de la Commission des affaires culturelles, AN, n° 2244 du 12 avril 2005 sur le projet de LOFSS ), la structuration de la LOFSS en deux parties comme « facteur de transparence et de clarté du débat » (J.-J. Jégou, Avis sur le projet de LOFSS au nom de la Commission des finances, Sénat, n° 256 du 17 mars 2005), la question « d’assurer la sincérité du débat » (G. Barbier, sénateur, Compte rendu intégral des débats, séance du 21 juin 2005,2e lecture de la LOFSS ).

[ 67] « Après neuf exercices, le temps de la maturité est venu, et l’épure de présentation que constitue la loi de finances, gage de clarté et de sincérité des débats parlementaires, peut enfin être transposée plus rigoureusement aux lois de financement de la sécurité sociale. », Y.Bur, Avis n° 2245 présenté à l’AN au nom de la Commission des finances, relatif à la LOFSS du 13 avril 2005.

[ 68] Le Conseil constitutionnel n’a jamais franchi le pas, par exemple : CC, 98-404 DC, Limites de la rétroactivité fiscale, Rec. p. 315, RJC I-774, commentée in L. Favoreu, L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel (GD), Dalloz, Paris, 2005, n° 46.

[ 69] J.-L. Debré, intervention lors de la journée d’étude du Centre de recherches de droit constitutionnel, Université Paris I, « La réforme du travail parlementaire », 25 mars 2005, à paraître chez Dalloz.

[ 70] P. Mazeaud, Vœux du président du Conseil constitutionnel au Président de la République, discours prononcé le 3 janvier 2005, Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 18, p. 2-9; cette Revue, 64,2005, p. 879.

[ 71] CC, 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, JO n° 96 du 24 avril 2005, p. 7173; voir le commentaire de J. Pini, cette Revue, n° 65, janvier 2006, p. 159-163.

[ 72] CC, 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi sur les 35 heures (I), Rec. p. 258, RJC I-754; CC, 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure, Rec. p. 211. Il censure en revanche dans la décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, cons. 15 à 18, Loi organique relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, Rec. p. 116.

[ 73] CC, 82-143 DC du 30 juillet 1982, Blocage des prix et des revenus, Rec. p. 57, GD n° 30, sur ce point p. 499-513.

[ 74] CC, 2005-202 L du 17 novembre 2005, Nature juridique de dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, JO du 23 novembre 2005, p. 18172.

[ 75] CC, 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006, JO du 31 décembre 2005, p. 20705, § 84.

[ 76] Le Conseil a employé cette expression une fois, dans la décision 96-373 DC du 9 avril 1996, Loi organique portant statut d’autonomie de la Poynésie française, Rec. p. 58, à propos des décisions d’une assemblée locale, citée par F. Luchaire, « la sécurité juridique en droit constitutionnel français », CCC, n°11/2001, p. 67.

[ 77] CC, 2005-531 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances rectificative pour 2005, JO du 31 décembre 2005, p. 20730; commentaire B. Mathieu, « Les lois de finances au crible de la sécurité juridique », LPA, 13 janvier 2006, n° 10, p. 4-7.

[ 78] Principe reconnu comme exigence constitutionnelle dans la décision CC, 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi sur les 35 heures (I), op. cit.

[ 79] L’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi a été dégagé dans la décision 99-421 DC du 16 décembre 1999, Codification par ordonnance, Rec. p. 136, RJC I-856.

[ 80] CC, 2005-512 DC, op. cit.

[ 81] CC, 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006, op. cit.; à propos de la complexité excessive, voir les commentaires de L. Philip dans ce numéro et de J.-E. Schoettl, « La loi de finances pour 2006 devant le Conseil constitutionnel », LPA, 6 janvier 2006, n°5, p. 32-34; sous l’angle de la sécurité juridique, voir B. Mathieu, « Les lois de finances au crible de la sécurité juridique », LPA, 13 janvier 2006, n° 10, p. 4-7.

[ 82] CC, 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orientation…, op. cit., § 4.

[ 83] CC, 2005-532 DC du 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, JO du 24 janvier 2006, p. 1138.

[ 84] Petit Larousse illustré, 2005.

[ 85] Le Petit Robert, 1993.

[ 86] En ce sens B. Mathieu, « Chronique de jurisprudence constitutionnelle n° 28 (4e partie) », LPA, n° 191, p. 16, à propos de la décision 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale, Rec. p. 49.

[ 87] Larousse de Poche, 1979.

[ 88] CC, 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, op. cit.

[ 89] Idem, § 4.

[ 90] E. Oliva, Finances publiques, Paris, Dalloz-Sirey, coll. aide-mémoire, 2001, p. 105-106.

[ 91] Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, op. cit.

[ 92] CC, 83-164 DC du 29 décembre 1983, Perquisitions fiscales, Rec. p. 67, RJC I-166.

[ 93] CC, 93-320 DC du 21 juin 1993, Loi de finances rectificative pour 1993, Rec. p. 146, RJC I-1526.

[ 94] CC, 94-351 DC du 29 décembre 1994, Contenu des lois de finances, Rec. p. 140, RJC I-606, commentée in L. Favoreu, L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, Paris, 2005, n° 44, p. 793-808.

[ 95] Voir par exemple CC, 97-395 DC du 30 décembre 1997, Loi de finances pour 1998, Rec. p. 333, RJC I-732.

[ 96] CC, 2005-512 DC, op. cit.

[ 97] R. Ghevontian, « La notion de sincérité du scrutin », CCC, n° 13,2002, p. 63-68.

[ 98] Idem, p. 63.

[ 99] Ibid.

[ 100] M. Fatin-Rouge Stéfanini, cette Revue, 63,2005, p. 621.

[ 101] P. Houillon, Rapport n° 2545 du 28 septembre 2005 fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles […] sur la proposition de résolution n° 2450 tendant à modifier les dispositions du règlement de l’Assemblée nationale relatives à la discussions des lois de finances, http ://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r2545.asp.

[ 102] Sur le rôle de la Conférence des Présidents, voir P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, 3e éd., Paris, 2004, p. 125, § 176 et le site http ://www.assembleenationale.fr.

[ 103] B. Baufumé, Le droit d’amendement sous la Ve République, thèse, LGDJ, Paris, 1993, p. 282.

[ 104] CC, 2005-526 DC, op. cit., § 5.

[ 105] CC, 2005-532 DC, op. cit., § 25, de plus, le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel sous cette décision considère sans équivoque l’exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire comme nouvelle limite au droit d’amendement : CCC, n° 20, w www. conseil-constitutionnel.fr.

[ 106] CC, 2001-445 DC du 19 juin 2001, Loi organique relative au statut des magistrats et au conseil supérieur de la magistrature, Rec. p. 63.

[ 107] Entre autres : P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, 3e éd., Paris, 2004, p. 180-181; J.-P. Camby, « Le droit d’amendement, un droit jurisprudentiel ? », RDP, n° 4-2001, p. 967-981; S. de Caqueray, cette Revue, 47-2001, p. 616-619; P.-E. Spitz, « La loi organique relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature devant le Conseil constitutionnel », RDP, n° 4-2001, p. 1220.

[ 108] Le lien avec l’objet du texte en discussion participe à la clarté à et la cohérence du débat : J.-P. Camby, « Le droit d’amendement, un droit jurisprudentiel ? », RDP, n° 4-2001, p. 974.

[ 109] P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire, op. cit., p.180.

[ 110] CC, 86-225 DC du 23 janvier 1987, Amendement Séguin, Rec. p. 13, RJC I-305.

[ 111] P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire, op. cit., p.180.

[ 112] S. de Caqueray, op. cit., p. 618.

[ 113] P. Avril, G. Gicquel, Droit parlementaire, op. cit., p. 182-183; J.-P. Camby, « Le droit d’amendement, un droit jurisprudentiel ? », op. cit., p. 968; E. Zoller, Droit constitutionnel, PUF, coll. Droit fondamental, Paris, 1998, p. 405.

[ 114] CC, 86-225 DC du 23 janvier 1987, op. cit.

[ 115] P. Gélard, intervention lors du colloque au Conseil constitutionnel « 30 ans de saisine parlementaire » du 22 octobre 2004, à paraître.

[ 116] Rapport n° 1718 du 7 juillet 2004 de la mission d’information sur le traitement de la récidive des infractions pénales présidée par M. Pascal Clément (M. Gérard Léonard, rapporteur).

[ 117] Proposition de loi n° 1399 du 4 février 2004 tendant à instaurer des peines minimales en matière de récidive.

[ 118] Le président et le rapporteur de la mission d’information consacrée au traitement de la récidive des infractions pénales étaient respectivement M. Pascal Clément et M. Gérard Léonard.

[ 119] Proposition de loi n° 1961 du 1er décembre 2004, relative au traitement de la récidive des infractions pénales.

[ 120] Rapport n° 1718 du 7 juillet 2004, op. cit.

[ 121] Sur proposition du garde des Sceaux, le Premier ministre de l’époque, M. Jean-Pierre Raffarin, a créé une mission de réflexion et de proposition autour du thème du placement sous surveillance électronique mobile des criminels les plus dangereux ayant purgé leur peine. Cette mission, présidée M. Georges Fenech, a remis un rapport au ministre de la Justice le 20 avril 2005. Cf. G. Fenech, Le placement sous surveillance électronique mobile, ministère de la Justice, Paris, 2005,79 p.

[ 122] Loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, JO n° 289 du 13 décembre 2005, p. 19152.

[ 123] Décision n° 2005-527 DC du 8 décembre 2005, Loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales, JO n° 289 du 13 décembre 2005, p. 19162. Pour un commentaire de cette décision, cf. J.- É. Schoettl, « La loi sur le traitement de la récidive des infractions pénales devant le Conseil constitutionnel », Gazette du Palais, 18-20 décembre 2005 (352-354), p. 9-17.

[ 124] Article 7 de la loi déférée.

[ 125] Articles 13,41 et 42 de la loi déférée.

[ 126] Nouvel article 465-1 du CPP : « Lorsque les faits sont commis en état de récidive légale, le tribunal peut, par décision spéciale et motivée, décerner mandat de dépôt ou d’arrêt contre le prévenu, quelle que soit la durée de la peine d’emprisonnement prononcée. S’il s’agit d’une récidive légale au sens des articles 132-16-1 et 132-16-4 du Code pénal, le tribunal délivre mandat de dépôt à l’audience, quel que soit le quantum de la peine prononcée, sauf s’il en décide autrement par une décision spécialement motivée ». Article 132-16-1 du CP : « Les délits d’agressions sexuelles et d’atteintes sexuelles sont considérés, au regard de la récidive, comme une même infraction ». Article 132-16-4 du CP : « Les délits de violences volontaires aux personnes ainsi que tout délit commis avec la circonstance aggravante de violences sont considérés, au regard de la récidive, comme une même infraction ».

[ 127] En principe, et ce conformément à l’article 708 du CPP, l’exécution de la peine a lieu lorsque la condamnation est devenue définitive, c’est-à-dire insusceptible de recours. Toute-fois, il existe des hypothèses dans lesquelles la décision peut être ramenée à exécution dès son prononcé, par exemple lorsque le tribunal correctionnel délivre un mandat de dépôt.

[ 128] Décision n° 2005-527 DC du 8 décembre 2005, Loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales, JO n° 289 du 13 décembre 2005, p. 19152, cons. n° 4 à 9.

[ 129] Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la justice, Rec. p. 204, cons. n° 65 : « Considérant, en premier lieu, que ne se heurte à aucune exigence constitutionnelle l’obligation faite au juge d’instruction de motiver l’ordonnance par laquelle il refuse de suivre les réquisitions du procureur de la République tendant au placement en détention provisoire ».

[ 130] Loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d’exécution des peines privatives de liberté, JO n° 295 du 20 décembre 1997, p. 18452. La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice (JO n° 211 du 10 septembre 2002, p. 14934) a étendu la possibilité d’application du dispositif aux personnes placées sous contrôle judiciaire. Enfin, la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité est venue compléter ce dispositif en permettant le prononcé de cette mesure ab initio par la juridiction de jugement ou dans le cadre de la proposition d’aménagement des fins de peine par le directeur du service d’insertion et de probation (JO n° 59 du 10 mars 2004, p. 4567).

[ 131] Dans le cadre de la surveillance électronique « statique » ou « à domicile », le condamné porte un bracelet-émetteur étanche à la cheville ou au poignet. Un récepteur est installé au lieu d’assignation et relié à un centre de surveillance. On peut ainsi vérifier que la personne est à son domicile dans les plages horaires imposées par le juge. Quant au bracelet électronique mobile, il permet de surveiller les allers et venues d’une personne condamnée mais libre de ses mouvements, grâce à la technique du GPS. On peut ainsi déterminer si cette personne se rend dans des lieux qui lui sont interdits (une école pour un pédophile, une forêt pour un pyromane…).

[ 132] Rapport n° 1979 (2004-2005) fait au nom de la Commission des Lois de l’Assemblée nationale par M. Gérard Léonard.

[ 133] Article 42 de la loi déférée.

[ 134] Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, Rec. p. 66 et GD n° 50.

[ 135] D’après la commission des lois de l’Assemblée nationale, la surveillance judiciaire n’est pas une peine mais « une mesure de sûreté ». Sur ce point, le ministre de la Justice, M.Pascal Clément, a déclenché une polémique en demandant aux députés de braver le risque de l’inconstitutionnalité ; à quoi le président du Conseil constitutionnel a répondu que la constitutionnalité n’était pas un risque mais un devoir.

[ 136] Cons. n° 16 à 21.

[ 137] Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, Rec. p. 66 et GD n° 50, cons. n° 91 : « Considérant que l’obligation faite aux personnes inscrites de faire connaître périodiquement l’adresse de leur domicile ou de leur résidence ne constitue pas une sanction, mais une mesure de police destinée à prévenir le renouvellement d’infractions et à faciliter l’identification de leurs auteurs; que l’objet même du fichier rend nécessaire la vérification continue de l’adresse de ces personnes; que la charge qui leur est imposée dans le but de permettre cette vérification ne constitue pas une rigueur qui ne serait pas nécessaire au sens de l’article 9 de la Déclaration de 1789 » (souligné par nous).

[ 138] Décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure, Rec. p. 211, cons. n° 54 : « Considérant que les dispositions contestées sont formulées en termes assez clairs et précis pour satisfaire aux prescriptions de l’article 34 de la Constitution ; que les « personnes susceptibles de fournir des renseignements sur les faits en cause » sont celles qui sont déjà tenues de comparaître devant l’officier de police judiciaire en vertu de l’article 62 du Code de procédure pénale ; qu’il résulte des dispositions de l’article 706-54 du Code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de l’article 29 de la loi déférée, que les empreintes génétiques de ces personnes ne pourront en aucun cas être enregistrées, ni donc a fortiori conservées, dans le fichier national automatisé des empreintes génétiques ; que, dans ces conditions, lesdites personnes ne sont ni définies de façon trop imprécise, ni soumises, du fait de l’obligation nouvelle que leur impose l’article contesté, à une rigueur non nécessaire au sens de l’article 9 de la Déclaration de 1789 » et cons. n° 55 : « Considérant, ainsi qu’il ressort de ses termes mêmes, éclairés par les débats parlementaires, que l’expression « prélèvement externe » fait référence à un prélèvement n’impliquant aucune intervention corporelle interne ; qu’il ne comportera donc aucun procédé douloureux, intrusif ou attentatoire à la dignité des intéressés ; que manque dès lors en fait le moyen tiré de l’atteinte à l’inviolabilité du corps humain; que le prélèvement externe n’affecte pas davantage la liberté individuelle de l’intéressé ; qu’enfin, le prélèvement étant effectué dans le cadre de l’enquête et en vue de la manifestation de la vérité, il n’impose à la « personne à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre l’infraction » aucune rigueur qui ne serait pas nécessaire » (souligné par nous).

[ 139] Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la justice, Rec. p. 204, cons. n° 85 : « Considérant, en premier lieu, que les mesures de contrôle judiciaire imposant à la personne concernée, en application du 2° de l’article 138 du Code de procédure pénale, de « ne s’absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le juge d’instruction qu’aux conditions et pour les motifs déterminés par ce magistrat » ont nécessairement pour effet de restreindre la liberté individuelle ; que le placement sous surveillance électronique dont pourra être assortie une telle mesure, en vertu de l’article 49 de la loi déférée, ne pourra être mis en œuvre qu’avec l’accord exprès de l’intéressé ; que, dans certaines circonstances, il permettra d’éviter sa détention provisoire; qu’ainsi, la mesure critiquée ne peut être regardée comme présentant une rigueur qui ne serait pas nécessaire au regard de l’article 9 de la Déclaration de 1789 » (souligné par nous).

[ 140] G. Fenech, Le placement sous surveillance électronique mobile, ministère de la Justice, Paris, 2005,79 p.

[ 141] Voir Le Monde, 5 janvier 2006, p. 21.

[ 142] Voir R. Pellet, Leçons de droit social, leçon 14, les lois de financement de la sécurité sociale, Dalloz, 2005.

[ 143] Sur la portée de cette exigence, voir l’étude de Grégory Mollion, cette Revue, 62,2005.

[ 144] L. Philip : « Le principe constitutionnel d’égalité en matière fiscale », Droit fiscal, février 1990, n° 12; « Constitution et lois fiscales », Droit fiscal, juin 1998, n° 23; « La jurisprudence fiscale en 2004 », Droit fiscal, février 2005, n°8.

[ 145] Voir décisions 164 DC, cons. 10; 298 DC, cons. 29; 320 DC, cons. 18; 330 DC, cons. 6; 369 DC, cons. 10; 390 DC, cons. 7; 405 DC, cons. 51; 477 DC, cons. 2.

[ 146] Jurisprudence classique depuis la décision 54 DC du 15 janvier 1975.

[ 147] Décision 405 DC du 29 décembre 1998, cons 27.

[ 148] Décision 441 DC du 28 décembre 2000, cons. 20.

[ 149] Décision 395 DC du 30 décembre 1997, cons. 14.

[ 150] Décision 500 DC du 29 juillet, voir L. Philip, « La jurisprudence fiscale constitutionnelle en 2004 », Dr. Fisc., 2005, n° 8.

[ 151] Décision 191 DC du 10 juillet 1985.

[ 152] Décision 437 DC du 19 décembre 2000, cons 4.

[ 153] Décision 494 DC du 29 avril 2004, cons. 10 et s.

[ 154] Les Cahiers de Conseil constitutionnel, Dalloz, n° 18,2005.

[ 155] Droit fiscal, 24 février 2005, n° 8.

[ 156] J. Robert et D. Rousseau, Le Conseil constitutionnel en questions, L’Harmattan, 2004.

[ 157] La date ainsi retenue est celle de la discussion de l’amendement introduisant la disposition. D’origine gouvernementale, cet amendement fit l’objet d’une discussion assez serrée et fut adopté, en séance de nuit, par vingt sept voix contre onze sur quarante votants et trente huit suffrages exprimés. Deux amendements d’origine parlementaire, qui prévoyaient le remboursement de TVA étalé sur trois ou quatre exercices, furent déclarés irrecevables.

[ 158] Dans l’esprit de Trib. confl., 8 juillet 1963, Soc. Ent. Peyrot, Rec. p. 787, M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 15e éd., Dalloz, Paris, 2005, n° 84.

[ 159] CJCE, 12 septembre 2000, Commission c. France, aff. C-276/97 (sur recours en manquement, constatation de la violation par la France des dispositions des articles 2 et 4 de la sixième directive 77/388/ CEE du Conseil du 17 mai 1977 relative à l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires).

[ 160] La constitutionnalité du nouveau dispositif a été admise dans la décision 2000-441 DC du 28 décembre 2000, Rec. p. 201. Seules deux sociétés concessionnaires ont souhaité exercer leur option.

[ 161] Lettre du secrétaire d’État au Budget au délégué général de la Fédération nationale des transports routiers du 27 février 2001 (excluant tout remboursement de la taxe afférente aux péages acquittés avant le 1er janvier 2001), et lettre du directeur de la Législation fiscale au président du Comité des sociétés d’économie mixte concessionnaires d’autoroutes du 15janvier 2003 (demandant auxdites sociétés de ne pas délivrer de factures rectificatives aux usagers faisant apparaître une TVA acquittée avant le 1er janvier 2001).

[ 162] Cons. d’Et., 29 juin 2005, S.A. Établissements Louis Mazet et autres, req. 268681.

[ 163] Pour le rappel des conditions posées par la jurisprudence du Conseil, cf. L. Favoreu et L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 13e éd., Dalloz, Paris, 2005, n° 27, not. p. 417-422. En toute hypothèse, il est désormais établi qu’un simple intérêt financier – l’enjeu de la discussion sur le remboursement de TVA aux transporteurs porte sur environ un milliard d’euros – ne saurait être considéré comme un intérêt général suffisant : cf. 95-369 DC du 28 décembre 1995, Rec. p 257, RJC I-646. Toutefois, la validation de l’ensemble des avis de mise en recouvrement émis avant janvier 2000 et entachés de nullité notamment pour incompétence territoriale de l’agent émetteur, a été jugée constitutionnellement fondée, l’intérêt général jugé suffisant tenant il est vrai non seulement aux sommes en jeu, mais aussi à la prévention des troubles au fonctionnement normal des services fiscaux comme des juridictions : cf. 99-425 DC du 29 décembre 1999, Rec. p. 168, RJC I-879, L. Philip, cette Revue, 41,2000, p. 137-138. La restitution de la TVA aux transporteurs serait compensée par l’obligation pesant sur les sociétés d’autoroutes de l’acquitter du fait de la facturation.

[ 164] Cf. Cons. d’Et., 14 décembre 1979, Comité de propagande de la banane, req. 11798; 28 juillet 1993, S.A. Mitsukoshi France, req. 62865.

[ 165] On se souvient que le Conseil avait été sensible à cet aspect : cf. 99-425 DC, préc.

[ 166] Cf. 80-119 DC, préc. : l’indépendance des juridictions posée respectivement par l’article 64 de la Constitution pour le juge judiciaire, et le principe fondamental reconnu par les lois de la République dégagé de la loi du 24 mai 1872 pour le juge administratif.

[ 167] Clairement depuis 99-422 DC du 21 décembre 1999, Rec. p. 143, RJC I-861. Pour une analyse et une mise en perspective, cf. B. Mathieu, « Les validations législatives devant le juge de Strasbourg : une réaction rapide du Conseil constitutionnel, mais une décision lourde de menaces pour l’avenir de la juridiction constitutionnelle », RFDA, 2000, p. 289-299 (293).

[ 168] Cf. déjà B. Mathieu, « Valeur et portée des validations législatives devant le juge constitutionnel : un nouvel équilibre entre les considérations liées à l’intérêt général et celles relatives à la garantie des droits ? », RFDA, 1998, p. 148-157 (153) ; également « Constitution et sécurité juridique : rapport français » (XVe table ronde internationale de justice constitutionnelle, Aix-en-Provence, 1999), AIJC, 1999, p. 155-192. Pour une synthèse sur l’article 16, cf. T. S. Renoux et M. de Villiers, Code constitutionnel, éd. 2005, Editions du Jurisclasseur, Paris, 2004,179-182.

[ 169] Cf. Les grandes décisions…, préc., p. 417-418.

[ 170] Pour des illustrations récentes, cf. 2003-486 DC du 11 décembre 2003, Rec. p. 467, ou 2004-509 DC du 13 janvier 2005, JO 19 janvier 2005, p. 896 : le législateur peut valider un acte administratif dans un but d’intérêt général suffisant, sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; en outre l’acte validé ne doit méconnaître aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d’intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; la portée de la validation doit être strictement définie, sous peine de méconnaître l’article 16 de la Déclaration de 1789.

[ 171] Le chemin parcouru peut se mesurer à l’aune de la comparaison de la présente décision avec, par exemple, 84-186 DC du 29 décembre 1984, Rec. p. 107, RJC I-222, ou 85-192 DC du 24 juillet 1985, Rec. p. 56, RJC I-229 (toutefois, une lecture a contrario de cette dernière permet de comprendre la prohibition d’une remise en cause directe d’une décision de justice).

[ 172] Cf. entre autres RUDH, 1999, p. 301-311. Cf. également Mathieu, « Les validations législatives devant le juge de Strasbourg… », art. préc.

[ 173] Cf. CJCE, 8 juin 2000, Grundstückgemeinschaft Schloßstraße GbR c. Finanzamt Paderborn, aff. C-396/98; 11 juillet 2002, Marks and Spencer c. Commissioners of Customs and Excise, aff. C-62/00, Rec. p I-6325.

[ 174] Les arrêts Francovich et Mme Bonifaci ( CJCE, 19 novembre 1991, aff. C-6/90 et C-9/90, Rec. p. I-5357, AJDA 1992, p. 143, JCP 1992 II, 21783) et Brasserie du Pêcheur S.A. c. RFA et The Queen c. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame e.a. (cjce, 5 mars 1996, aff. C-46/93 et C-48/93, Rec. p. I-1029, RFDA 1996, p. 583) notamment ont tracé la ligne de la mise en cause de la responsabilité d’un État membre pour violation ou non-transposition de prescriptions communautaires. La Cour administrative d’appel de Paris a emprunté cette voie (cf. CAA Paris, 1er juillet 1992, Soc Jacques Dangeville, Rec. p. 558), et n’a pas été suivie par le Conseil d’État que pour des motifs de procédure (cf. Ass., 30 octobre 1996, Soc. Jacques Dangeville, Rec. p. 399).

[ 175] Cf. Grande Chambre, 6 octobre 2005, Draon c. France, n° 1513/03; du même jour, Maurice c. France, n° 11810/03.

[ 176] Peut-être l’écho d’une controverse récemment renouvelée et encore brûlante.

[ 177] Pour une vue de l’extension de l’application à la justice constitutionnelle de la Convention européenne des droits de l’homme par la Cour européenne de Strasbourg, cf. notamment J.-F. Flauss, « Droit constitutionnel et Convention européenne des droits de l’homme », cette Revue, n° 30-1997, p. 377-399 (377-387); « Droit constitutionnel et Convention européenne des droits de l’homme », cette Revue, n° 44-2000, p. 843-877 (847-853) ; également J. Pini, Recherches sur le contentieux de constitutionnalité, thèse Aix-en-Pro-vence, 1997, p. 303-317. Les questions se posent également de manière générale au regard du droit communautaire, de l’obligation de renvoi préjudiciel (à laquelle, sous des conditions il est vrai particulières, certaines cours constitutionnelles ont décidé de se soumettre, par exemple en Autriche : cf. O. Pfersmann, « Chronique Autriche », AIJC 1999, p. 410-413) à la portée incertaine du principe de la responsabilité d’un État membre pour violation du droit communautaire par une juridiction nationale suprême (cf. CJCE, 30 septembre 2003, Köbler, aff. C-224/01, Rec. p. I-10239).

[ 178] Rec. p. 101.

[ 179] Au premier rang desquelles son rôle éventuel de contrôle de la conventionnalité : cf. entre autres, les termes du débat in G. Carcassonne, « Faut-il maintenir la jurisprudence issue de la décision 74-54 DC du 15 janvier 1975 ? », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 7-1999, p. 93-100, et B. Genevois, « Faut-il maintenir la jurisprudence issue de la décision 74-54 DC du 15 janvier 1975 ? », eod. loc., p. 101-108. La question des validations législatives est posée, depuis 1999, en de tels termes : cf. Mathieu, « Les validations législatives… », art. préc., p. 296-299.

PLAN DE L'ARTICLE

• I – CONTRôLE DES LOIS ORGANIQUES
• II – CONTRôLE DES LOIS ORDINAIRES
  • 1 – SUR LA FORME, UNE FRAGMENTATION PRÉJUDICIABLE DE LA DÉCISION
  • II – SUR LE FOND, LES RÉFLEXIONS SUSCITÉES AUTOUR DE LA SOUVERAINETÉ, EN TANT QUE PUISSANCE SUPRÊME DE L’ÉTAT
  • I – UNE NOUVELLE EXIGENCE CONSTITUTIONNELLE : LA CLARTÉ ET LA SINCÉRITÉ DU DÉBAT PARLEMENTAIRE
  • II – UN NOUVEL ÉQUILIBRE ENTRE DROIT D’AMENDEMENT ET EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES.
  • I – UN OUTIL RÉPRESSIF : LE MANDAT DE DÉPôT À L’AUDIENCE
  • II – UN OUTIL PRÉVENTIF : LE PLACEMENT SOUS SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE MOBILE
  • I – LES DISPOSITIONS JUGÉES NON CONTRAIRES À LA CONSTITUTION
  • II – LES DISPOSITIONS JUGÉES CONFORMES SOUS RÉSERVES
  • III – LES DISPOSITIONS JUGÉES CONTRAIRES À LA CONSTITUTION
  • I – UNE SAINE VIGILANCE
  • II – UNE (IM)PRUDENTE DÉFÉRENCE ?
• III – CONTRôLE DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LA LOI ET LE RÈGLEMENT

Xavier Magnon et al. « Jurisprudence du Conseil constitutionnel », Revue française de droit constitutionnel 2/2006 (n° 66), p. 321-374.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2006-2-page-321.htm.
DOI : 10.3917/rfdc.066.0321.