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Vous consultezL’égalité devant le suffrage

AuteurCatherine Castor du même auteur

docteur en droit, Université Panthéon-Assas (Paris 2).

L’égalité devant le suffrage est indissociable de la question de la représentation et de celle de la démocratie. Le lien entre ces trois notions est tel que le technicien du droit constitutionnel pourrait se satisfaire d’un simple rappel des notions bien connues de représentation et de démocratie avant d’analyser plus longuement les décisions du Conseil constitutionnel qui portent sur l’égalité devant le suffrage. De même, le lien entre les trois notions apparaît avec une telle évidence que le théoricien du droit constitutionnel pourrait être tenté de ne trouver dans le principe d’égalité devant le suffrage qu’une illustration peu singulière des théories qu’il analyse. Autrement dit, l’égalité devant le suffrage n’offrirait pas matière à conceptualisation. Le problème de l’égalité devant le suffrage paraît si simple, en effet : il faut que la voix de chaque électeur pèse le même poids. Autrement dit, « l’influence qu’un électeur exerce sur le résultat de l’élection doit être égale à celle qu’exerce chacun des autres électeurs : chaque suffrage doit avoir un poids égal à celui de tous les autres[1][1] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État,...
suite ». Le principe est résumé par l’adage « one man, one vote », « un homme, une voix ». L’égalité devant le suffrage peut être ainsi présentée comme une règle mathématique, une « rencontre »[2][2] V. M. Balinski, « Projets électoraux : le droit...
suite entre le droit et les mathématiques, et l’analyse peut se faire à l’aide d’un pur critère algébrique. La règle sera alors ainsi formulée : « Le poids d’un suffrage est une fraction dont le dénominateur est le nombre de votants que compte le corps électoral et dont le numérateur est le nombre de députés que le corps électoral doit élire[3][3] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État,...
suite. »

2 Le problème se présente pratiquement lorsque deux circonscriptions élisent un même nombre d’élus alors que leur population est différente. Le poids du vote des électeurs de chacune des deux circonscriptions sera différent et l’égalité sera ainsi rompue[4][4] F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ,...
suite. Le problème touche à la question du découpage des circonscriptions et à celle de la répartition des sièges. Son origine est « le désajustement des circonscriptions » liées à l’évolution démographique ou au trucage électoral, connu sous le nom de gerrymandering[5][5] Le gerrymandering est une manœuvre de découpage des circonscriptions...
suite. En France, un exemple de ce désajustement concerne la répartition des sièges des députés. En effet, la distribution des sièges de députés entre les départements a été instituée par la loi n° 85-690 du 10 juillet 1985[6][6] V. tableau n° 1 annexé à la loi n° 85-690 du 10 juillet 1985 modifiant...
suite. Avant la réforme de 2008, aucune révision générale n’était intervenue depuis 1958. La loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 avait établi une délimitation nouvelle des circonscriptions dans chaque département pour l’élection des députés, en raison du rétablissement d’un scrutin uninominal par la loi du 11 juillet 1986 mais elle avait maintenu la répartition des sièges entre départements adoptée en 1985. Ainsi, la distribution des sièges entre départements était inchangée depuis 1985 tandis que celle des sièges entre circonscriptions avait été effectuée en 1986[7][7] V. R. Ponceyri, Le découpage électoral, Paris, Économica,...
suite.

3 Le Conseil constitutionnel avait invité à plusieurs reprises le législateur à corriger le désajustement qui résultait des évolutions démographiques. À l’occasion d’observations sur les échéances électorales de 2007, le Conseil constitutionnel a relevé, le 7 juillet 2005, que « la recherche de l’égalité rendait ce remodelage nécessaire. En effet, le découpage actuel résulte de la loi n° 86- 1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés. Il repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l’article 6 de la Déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Ces disparités ne peuvent que s’accroître avec le temps. Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage[8][8] V. CC, « Observation sur les échéances électorales...
suite ». À plusieurs reprises, à propos de la répartition des sièges des sénateurs, le Conseil constitutionnel a considéré que « les dispositions combinées de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation[9][9] CC, décision n° 2000-431 DC, 6 juillet 2000,...
suite ».

4 Le constituant est depuis lors intervenu sur cette question. Ainsi, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 sur la modernisation des institutions de la Ve République a modifié l’article 25 de la Constitution en ajoutant un nouvel alinéa : « Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou sénateurs[10][10] Loi const. n° 2008-724, 23 juillet 2008 de...
suite. » A été créée une commission indépendante, rapprochant le système français de systèmes étrangers qui ont opté pour un découpage des circonscriptions par des commissions indépendantes[11][11] Tel est le cas de la Grande-Bretagne, de l’Allemagne...
suite. Le législateur est également intervenu. La loi de 2010[12][12] Loi n° 2010-165, 23 février 2010, JORF,...
suite a modifié la répartition des sièges en tenant compte de l’évolution démographique.

5 La simplicité de la règle « un homme, une voix » qui rendrait aisé le commentaire de ces évolutions constitutionnelle et législative ne correspond pas au principe d’égalité devant le suffrage tel qu’il a été interprété par le Conseil constitutionnel. Seule l’étude des décisions du Conseil constitutionnel permet de définir les contours de ce principe. Celui-ci a interprété le principe d’égalité devant le suffrage comme un principe d’équilibre démographique applicable aux découpages électoraux. Le Conseil constitutionnel considère ainsi que la délimitation des circonscriptions électorales doit être effectuée en respectant le principe d’égale représentation des populations de chacune des circonscriptions, sans pour autant être astreint à une stricte proportionnalité : dans deux décisions de 1986[13][13] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986,...
suite, il a considéré que l’Assemblée nationale devait « être élue sur des bases essentiellement démographiques ; que, si le législateur [pouvait] tenir compte d’impératifs d’intérêt général susceptibles d’atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée et en fonction d’impératifs précis ». L’égalité devant le suffrage a ensuite été la source d’une abondante jurisprudence. Dans la dernière décision du 9 décembre 2010 sur la loi de réforme des collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel a censuré l’article 6 et son tableau annexé portant répartition des conseillers territoriaux par département au motif que cette répartition ne respectait pas le principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage[14][14] CC, décis. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010,...
suite. Il résulte de l’ensemble des décisions du Conseil constitutionnel non seulement que la règle mathématique connaît des tempéraments qu’il a progressivement définis mais encore que le Conseil n’accepte d’exercer qu’un contrôle restreint sur l’application dudit principe.

6 Si l’on comprend le principe d’égalité devant le suffrage comme une règle mathématique, le commentaire des décisions rendues sur la question, de même que le commentaire des découpages des circonscriptions, devient aisé : plus le résultat du découpage s’éloigne du résultat mathématique moins le principe est respecté. La conséquence est souvent sous-entendue : moins le principe est respecté, moins le vote est démocratique. L’analyse des découpages électoraux sous l’angle mathématique suppose que l’on accepte que le principe d’égalité devant le suffrage soit intrinsèque au régime démocratique : moins l’égalité démocratique est respectée, plus le régime s’éloigne d’un régime démocratique pur. Pourtant l’idée selon laquelle le principe d’égalité devant le suffrage est intrinsèquement lié au régime démocratique est loin d’être acquise. À supposer que le principe d’égalité devant le suffrage soit une exigence démocratique, comment se justifie l’absence de caractère absolu de la règle ? Si l’on s’en tient essentiellement aux décisions du Conseil constitutionnel, le problème que tend à résoudre le principe d’égalité devant le suffrage n’est pas simple. Son analyse suppose que sa fonction au sein du système juridique soit bien précisée. À cette fin, la démocratie et la représentation doivent être distinguées et le problème est alors double : comment se concilient le régime représentatif et l’égalité devant le suffrage d’une part, comment se concilient le régime démocratique et l’égalité devant le suffrage d’autre part ?

7 En tant que technique juridique, « l’égalité devant le suffrage comporte un moment purement schématique, répondant au principe one man one vote » et qui s’oppose à « toute division par catégorie des électeurs ou des éligibles » comme l’a relevé Olivier Jouanjan[15][15] O. Jouanjan, « Égalité », in D. Alland et...
suite. Par conséquent, l’égalité devant le suffrage se distingue de la représentation et apparaît plutôt comme une exigence de représentativité (I). Cependant, si la représentativité démographique à laquelle le principe tend l’éloigne par là même du régime représentatif « pur », ce n’est pas par le moment purement « schématique » ou mathématique de la règle « one man one vote » que le principe d’égalité devant le suffrage garantit le caractère démocratique du régime. L’exigence de représentativité qu’il satisfait n’est pas non plus le témoin d’une progression de la démocratie au détriment de la représentation. Le principe apparaît comme une exigence démocratique en ce que les modalités de son application servent le fonctionnement démocratique du régime. Au cœur de ce fonctionnement démocratique, l’égalité tient une place essentielle mais secondaire et l’égalité devant le suffrage revêt le caractère de règle électorale procédurale (II).

I – ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE ET REPRÉSENTATION

8 Le principe « un homme, une voix » semble être au fondement de la démocratie représentative. Le suffrage est en effet le moyen d’exercice de la souveraineté nationale. Son caractère universel, égal et secret est au fondement du régime de la démocratie représentative. Telles sont les évidences qui s’imposent au sens commun. Si le principe d’égalité devant le suffrage semble a priori trouver une justification dans la représentation, il n’est pas, en vertu des décisions du Conseil constitutionnel, un principe inhérent au régime représentatif (A). Le principe d’égalité devant le suffrage tel qu’il ressort de ces décisions se rattache davantage à la notion de représentativité qu’à celle de représentation (B).

A – L’AUTONOMIE DU PRINCIPE D’ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE PAR RAPPORT À LA REPRÉSENTATION

9 Le lien entre le principe d’égalité devant le suffrage et la représentation peut être analysé à la lumière du fondement juridique du principe d’égalité devant le suffrage et de son champ d’application. Le principe d’égalité devant le suffrage se fonde sur une combinaison de dispositions qui tend à rattacher le principe au principe d’égalité devant la loi davantage qu’à la représentation (1). Il se distingue également de la représentation en ce qu’il ne s’applique pas exclusivement aux assemblées participant à l’exercice de la souveraineté nationale. La notion de représentation ne guide pas la délimitation du champ d’application de l’égalité devant le suffrage (2).

1 – Le fondement juridique du principe d’égalité devant le suffrage

10 Le fondement juridique du principe d’égalité devant le suffrage n’est pas stable dans les décisions du Conseil constitutionnel. Si certaines dispositions reviennent de façon récurrente, une évolution peut être notée. Dans la première décision du Conseil relative au vote plural[16][16] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979,...
suite, était en cause l’élection des conseillers des prud’hommes. Chaque électeur employeur disposait d’un nombre de voix déterminé d’après le nombre de salariés qu’il emploie dans l’entreprise ou l’établissement. Le Conseil ne se fonde sur aucune disposition spécifique et considère que « l’attribution de voix supplémentaires à des électeurs employeurs en fonction du nombre des salariés qu’ils occupent est contraire au principe d’égalité devant la loi ainsi qu’à la règle de l’égalité du suffrage[17][17] Ibid. , cons. 5. ...
suite ». L’égalité devant le suffrage n’est pas distinguée de l’égalité devant la loi, elle est une « règle » qui découle du « principe » d’égalité devant la loi.

11 Par la suite, dans la décision du 8 août 1985 relative à la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel se fonde sur l’article 2 alinéa 1 de la Constitution selon lequel la République « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion » ainsi que sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) qui proclame que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents[18][18] CC, décis. n° 85-196 DC, 8 août 1985,...
suite ». Les deux articles sont relatifs à l’égalité devant la loi ou « aux yeux » de la loi. C’est ainsi et à nouveau sur le fondement de l’égalité devant la loi que l’on peut déduire le principe d’égalité devant le suffrage[19][19] Une ambiguïté découle cependant de l’utilisation de...
suite. Le principe d’égalité devant le suffrage apparaît dès lors comme une composante du principe d’égalité devant la loi. Il est un « principe spécial d’égalité », une « règle spéciale d’égalité »[20][20] O. Jouanjan, « Égalité », op. cit. , p.  588. ...
suite par rapport au principe d’égalité devant la loi. Le suffrage serait une matière dans laquelle l’égalité prendrait un sens particulier[21][21] Ibid. . ...
suite. Il découle également de ces fondements juridiques que le principe d’égalité devant le suffrage ne se rattache pas, selon le Conseil constitutionnel, à la représentation. Les décisions ultérieures nuancent cependant cette dernière conclusion.

12 Dans la décision du 2 juillet 1986 sur la loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales ainsi que celle du 18 novembre 1986 sur la loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, le Conseil se fonde également sur deux autres articles de la Constitution. Il se fonde dans la première sur l’article 24 selon lequel « les députés à l’Assemblée nationale sont élus au suffrage direct » et dans la seconde sur la même disposition qui prévoit également que « le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ». Dans ces deux décisions, l’article 3 de la Constitution qui prévoit en son premier alinéa que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » et son troisième alinéa en vertu duquel le suffrage « est toujours universel, égal et secret »[22][22] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986,...
suite est également mentionné. Apparaît ainsi une référence à la représentation à l’Assemblée nationale et au Sénat ainsi qu’à la souveraineté nationale. Par la suite, la combinaison des dispositions sera variable. Il se fonde tantôt sur les articles 6 DDHC et 3 de la Constitution[23][23] CC, décis. n° 2000-431 DC, 6 juillet 2000,...
suite, tantôt sur les articles 6 DDHC, 3 et 24 de la Constitution[24][24] CC, décis. n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003,...
suite. Dans les décisions les plus récentes, la combinaison n’acquiert pas de stabilité[25][25] Dans la décision du 8 janvier 2009 sur...
suite de telle sorte que la portée de l’évolution du fondement juridique de l’égalité devant le suffrage n’est pas nettement perceptible. Dans ses décisions, le Conseil d’État se fonde plutôt sur les articles 3, 24 et 72 de la Constitution selon lequel « les collectivités territoriales s’administrent librement par des Conseils élus[26][26] V. CE, 13 novembre 1998, n° 187443 187581,...
suite ». La mention de l’égalité devant la loi est absente de ces décisions. L’égalité devant le suffrage trouverait ainsi un fondement dans la représentation et l’égalité devant la loi voire même dans les seules dispositions rattachables à la représentation.

13 Pour ce qui concerne les sources internationales et européennes au principe d’égalité devant le suffrage, dans une décision du 12 juillet 2007, le Conseil se fonde sur l’article 25 du Pacte international des droits civils et politiques selon lequel « tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l’article 2 et sans restrictions déraisonnables : b) de voter et d’être élu, au cours d’élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l’expression libre de la volonté des électeurs[27][27] CC, décis. n° 2007-3451/ 3452/ 3535/ 3536, 12 juillet 2007,...
suite ». Quant à la Convention européenne des droits de l’homme, le principe d’égalité devant le suffrage n’y trouve pas de fondement exprès. La Cour européenne a cependant eu l’occasion de se prononcer sur le principe dans l’affaire Bompard du 4 avril 2006[28][28] Cour EDH, Marie-Claude Bompard c. France, 4 avril 2006,...
suite. La requérante avait déposé devant le Conseil constitutionnel un recours en annulation des élections législatives françaises des 9 et 16 juin 2002. Elle estimait que les recensements effectués en 1990 et 1999 montraient une évolution démographique impliquant une révision des limites des circonscriptions issues de la loi du 24 novembre 1986, conformément à l’article L.125 du Code électoral. Elle soutenait que l’absence d’une telle révision entraînait des écarts importants de population constitutifs d’une rupture du principe d’égalité devant le suffrage. Par une décision du 25 juillet 2002[29][29] JORF du 4 août 2002. ...
suite, le Conseil constitutionnel rejeta sa requête au motif que la question soulevée relevait de l’appréciation de la constitutionnalité des lois et non du contentieux électoral. La requérante soutenait notamment que la décision du Conseil constitutionnel était contraire au droit à des élections libres et organisées et alléguait une rupture de l’égalité des électeurs dans la représentation législative. Elle invoquait l’article 3 du Protocole n° 1 de la Convention sur le droit à des élections libres selon lequel les hautes parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Considérant que les droits consacrés par l’article 3 du protocole n° 1 n’étaient pas absolus et que les États disposaient d’une large marge d’appréciation en la matière, la Cour considère que l’article 3 du protocole n° 1 implique une égalité de traitement de tous les citoyens dans l’exercice de leur droit de vote et de leur droit de se présenter aux suffrages. Quant au traité sur l’Union européenne, il ne se réfère pas explicitement à l’égalité devant le suffrage, mais en son article 9 il prévoit que « dans toutes ses activités, l’Union respecte le principe de l’égalité de ses citoyens, qui bénéficient d’une égale attention de ses institutions, organes et organismes[30][30] N. Levrat, « Article I-45, principe d’égalité...
suite ». Le même article prévoit qu’« est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Cet article placé au sein du titre sur les principes démocratiques et avant l’article relatif au principe de la démocratie représentative peut être interprété comme une référence à l’égalité devant le suffrage sans que le rattachement à la représentation ou à l’égalité devant la loi ressorte clairement.

14 Cette analyse rejoint celle qui découle de l’étude de la jurisprudence constitutionnelle. Dans les décisions du Conseil constitutionnel, la référence à la souveraineté nationale, de même que la référence à l’article 24 de la Constitution, c’est-à-dire à la représentation au Sénat et à l’Assemblée nationale, peuvent être comprises comme autant de rattachements du principe d’égalité devant le suffrage à la représentation. Pourtant, sans qu’il soit ici nécessaire de faire état de la distinction entre le concept de représentation et celui de souveraineté[31] , la référence au suffrage universel et plus globalement la combinaison variable des dispositions sur le fondement desquelles le Conseil constitutionnel dégage le principe d’égalité devant le suffrage ne permettent pas de conclure de façon définitive. L’évolution n’est pas probante. Les références au suffrage universel et à l’article 24 peuvent aussi bien être comprises comme des références à la notion d’élection comme champ d’application spécial du principe d’égalité devant la loi. La référence à l’égalité devant la loi n’a pas disparu. Elle apparaît au contraire comme un principe qui fonde le principe spécial d’égalité devant la loi. L’étude du champ d’application du principe d’égalité devant le suffrage confirme que l’égalité devant le suffrage se distingue de la représentation.

2 – Le champ d’application du principe d’égalité devant le suffrage

[31] Sur cette question, v. P. Brunet, Vouloir pour la nation,...
suite

15 Le champ d’application du principe d’égalité devant le suffrage est large. Le principe s’applique à plusieurs types d’élections. Dans la première décision du Conseil constitutionnel, le principe d’égalité devant le suffrage a été appliqué aux élections du Conseil des prud’hommes[32][32] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979,...
suite. Cette première décision pourrait suffire à démontrer que le principe d’égalité devant le suffrage ne trouve aucun rattachement dans la démocratie représentative. Les décisions suivantes précisent ce propos.

16 Le principe a été appliqué avec une relative rigueur dans le cadre des élections à l’Assemblée nationale bien que la décision du 18 février 2010[33][33] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010,...
suite marque une continuité de la jurisprudence en confirmant le contrôle restreint du Conseil constitutionnel[34][34] A. Levade, « Une constitutionnalité en trompe l’œil...
suite. Le Conseil estime en effet que des écarts démographiques importants sont justifiés[35][35] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010,...
suite. Même si la rigueur dans l’application peut sembler varier suivant le type de scrutin, le champ d’application du principe d’égalité devant le suffrage n’est pas déterminé par la nature de l’élection. Le Conseil a une conception large de l’élection politique[36][36] F. Melin-Soucramanien, Le principe d’égalité dans la...
suite. L’égalité devant le suffrage ne concerne pas seulement les élections mettant en cause la souveraineté nationale. Il s’applique à toutes les élections : les élections des membres du Congrès du territoire de Nouvelle-Calédonie[37][37] CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985,...
suite ; les élections des députés[38][38] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986,...
suite ; les élections des membres du Conseil municipal de Marseille[39][39] CC, décis. n° 87-227 DC, 7 juillet 1987,...
suite, les élections des conseillers de l’assemblée de la Polynésie française[40][40] CC, décis. n° 2000-438 DC, 10 janvier 2001,...
suite et les élections sénatoriales[41][41] CC, décis. n° 2000-431 DC, 6 juillet 2000,...
suite. Le Conseil d’État applique pour sa part le principe à « l’élection des assemblées délibérantes des collectivités locales »[42][42] CE, 13 novembre 1998, n° 187443 187581 ;...
suite. Le Conseil considère également que l’organe « délibérant » doit être élu sur des bases essentiellement démographiques[43][43] « Il résulte de la combinaison des premier et deuxième...
suite, la référence à la délibération pouvant être comprise comme une référence à la représentation[44][44] V. J. Habermas, Droit et démocratie. Entre faits et normes,...
suite.

17 Une hypothèse permet de conclure définitivement sur ce point. Elle concerne les élections au Parlement européen. Dans la décision de 1976 relative à l’élection de l’Assemblée des Communautés au suffrage universel direct[45][45] CC, décis. n° 76-71 DC, 30 décembre 1976,...
suite, le Conseil estime que l’élection au suffrage universel direct des représentants des peuples des États membres à l’Assemblée des Communautés européennes « n’a pour effet de créer ni une souveraineté ni des institutions dont la nature serait incompatible avec le respect de la souveraineté nationale[46][46] Ibid. , pt. 4. ...
suite ». En effet, « la souveraineté […] tant dans son fondement que dans son exercice, ne peut être que nationale et […] seuls peuvent être regardés comme participant à l’exercice de cette souveraineté les représentants du peuple français élus dans le cadre des institutions de la République[47][47] Ibid. , pt. 6. ...
suite ». De même, dans la décision relative au traité de Maastricht[48][48] CC, décis. n° 92-308 DC, 9 avril 1992,...
suite, alors que le Conseil estime que le droit de vote et d’éligibilité accordé aux citoyens européens aux élections municipales est contraire à la Constitution, tel n’est pas le cas du droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes. Le Parlement européen, agissant « dans les limites des attributions qui lui sont conférées[49][49] Ibid. , pt. 32. ...
suite », « la reconnaissance au profit de tout citoyen de l’Union européenne, sur une base de réciprocité, du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen dans un État membre de la Communauté européenne où il réside, sans en être ressortissant, ne contrevient pas à l’article 3 de la Constitution ; […] Le Parlement ne constitue pas une assemblée souveraine dotée d’une compétence générale et qui aurait vocation à concourir à l’exercice de la souveraineté nationale[50][50] Ibid. , pt. 33. ...
suite ».

18 Alors que le Conseil considère que le Parlement européen ne participe pas à l’exercice de la souveraineté nationale, le principe d’égalité devant le suffrage s’applique à l’élection des membres du Parlement européen. Tel est le résultat d’une décision du Conseil constitutionnel et d’un arrêt du Conseil d’État[51][51] CC, décis. n° 2003-468 DC, 3 avril 2003,...
suite. Dans une décision du 3 avril 2003 sur la loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques, le Conseil constitutionnel a en effet estimé que « les critères sur lesquels repose la délimitation des circonscriptions pour l’élection des membres du Parlement européen ne sont entachés d’aucune erreur manifeste d’appréciation[52][52] Ibid. , cons. 43. ...
suite ». En outre, « Il résulte des termes mêmes des dispositions de l’article 4 de la loi du 7 juillet 1977, dans sa nouvelle rédaction, que la répartition des sièges entre circonscriptions reposera sur des bases essentiellement démographiques, révisées après chaque recensement général de la population. L’égalité devant le suffrage n’est donc pas rompue[53][53] Ibid. , cons. 44. ...
suite ». Cette position est d’autant plus significative qu’elle se distingue de celle de la Cour constitutionnelle allemande. En effet, dans la décision relative à la ratification du traité de Lisbonne, du 30 juin 2009[54] , les plaignants considéraient que le Parlement européen n’était pas démocratiquement légitime dans la mesure où ce dernier n’est pas élu sur la base de l’égalité démocratique. Ils alléguaient du non-respect de l’égalité électorale, les États membres ayant un faible nombre d’habitants ayant un nombre anormalement élevé de sièges. La Cour constitutionnelle allemande a cependant considéré que le principe d’égalité devant le suffrage ne s’appliquait pas à l’élection des membres du Parlement européen, liant l’égalité devant le suffrage non pas à la représentation mais au principe démocratique. Ainsi, le principe d’égalité devant le suffrage ne doit pas s’appliquer aux règles qui gouvernent la composition du Parlement européen. Le Parlement européen n’est pas un organe de décision politique capable de représenter la volonté d’un peuple. Il est un représentant des peuples des États membres en raison du contingent de sièges par État. Le Conseil constitutionnel aurait pu suivre une voie parallèle et considérer que le principe d’égalité devant le suffrage ne s’applique pas aux élections européennes dans la mesure où le Parlement européen, conformément à sa jurisprudence, ne participe à l’exercice de la souveraineté nationale. Telle n’est pourtant pas la voie qu’il a choisie. Le principe d’égalité devant le suffrage n’est pas, dans ses décisions, un principe inhérent à la représentation. Cette conclusion découle de l’étude du fondement juridique du principe d’égalité devant le suffrage dans les décisions du Conseil constitutionnel ainsi que de celle de son champ d’application. L’égalité devant le suffrage est une exigence de représentativité.

B – L’ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE COMME EXIGENCE DE REPRÉSENTATIVITÉ

19 Le principe d’égalité devant le suffrage a trouvé un terrain privilégié d’application en matière de découpage des circonscriptions et de répartition des sièges. Dans ces domaines, le principe se définit au travers de la règle fondamentale des bases essentiellement démographiques (1). Ainsi définie comme une exigence de représentativité démographique, l’égalité devant le suffrage s’éloigne de la théorie de la représentation (2).

1 – La règle fondamentale des bases essentiellement démographiques

[54] Cour constitutionnelle fédérale allemande, Karlsruhe,...
suite

20 L’égalité devant le suffrage a été définie théoriquement de la façon suivante par Hans Kelsen : « Le poids d’un suffrage est une fraction dont le dénominateur est le nombre de votants que compte le corps électoral et dont le numérateur est le nombre de députés que le corps électoral doit élire[55][55] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État,...
suite. » Telle n’est cependant pas la définition pratique qu’en retient le Conseil constitutionnel. Le dénominateur n’est pas le nombre de votants mais le nombre d’habitants d’une circonscription.

21 L’utilisation de la population comme base de référence a d’abord été le fait du Conseil d’État[56][56] CE, 18 novembre 1977, Commune de Fontenay-sous-Bois...
suite. Dans l’arrêt Commune de Fontenay-sous-Bois du 18 novembre 1977, le Conseil d’État se prononçait sur la légalité d’un découpage cantonal et estimait que, dès lors que le canton ne constitue pas une collectivité publique et n’est pas une division territoriale pour l’exercice de la tutelle administrative sur les collectivités et les établissements publics locaux, il était légalement possible d’apporter aux limites cantonales des aménagements que peuvent justifier, en milieu urbain, les disparités quantitatives de population entre les cantons et de créer plusieurs cantons au sein d’une même commune ou de constituer un canton par des fractions de deux ou plusieurs communes voisines. Il estimait également que le nouveau découpage cantonal d’un département ayant eu pour effet de diminuer de façon sensible la disparité existant auparavant entre les cantons les plus peuplés et les cantons les moins peuplés, la circonstance qu’il subsiste des écarts n’est pas, par elle-même, de nature à entacher la légalité de ce découpage et se référait aux chiffres issus du dernier recensement. C’est ainsi le nombre d’habitants qui sert de base à l’appréciation du respect du principe d’égalité.

22 Quant au Conseil constitutionnel, c’est après avoir affirmé la valeur constitutionnelle du principe d’égalité devant le suffrage dans la décision du 17 janvier 1979[57][57] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979,...
suite, qu’il va pour la première fois utiliser le critère des bases essentiellement démographiques dans la décision du 8 août 1985[58][58] CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985,...
suite sur la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie. Le Conseil estime que « le congrès, dont le rôle comme organe délibérant d’un territoire d’outre-mer ne se limite pas à la simple administration de ce territoire doit, pour être représentatif du territoire et de ses habitants dans le respect de l’article 3 de la Constitution, être élu sur des bases essentiellement démographiques[59][59] Ibid. , cons. 16. Les auteurs de la saisine estimaient que...
suite ». La formule est reprise dans la décision du 2 juillet 1986[60][60] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986,...
suite sur la loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales. La formule est rappelée par le Conseil constitutionnel et s’applique spécifiquement à l’Assemblée nationale. Il estime en effet que « l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques[61][61] Cette loi prévoyait que chaque département devait élire...
suite ». Le critère est qualifié de « règle fondamentale ».

23 La référence à la population et non à un corps électoral ou encore aux citoyens n’est pas une spécificité française. La Cour suprême des États-Unis a très tôt consacré une règle démographique similaire. En effet, après avoir amorcé un contrôle juridictionnel du principe d’égalité dans l’arrêt Baker v. Carr de 1962, la Cour suprême va fixer sa jurisprudence dans l’arrêt Reynolds v. Sims de 1964[62][62] Baker v. Carr (369 US 186 (1962)) et Reynolds...
suite. Pour décider de la validité des découpages des circonscriptions, la Cour utilise le critère de l’égalité numérique substantielle des populations situées dans les différentes circonscriptions. La répartition des sièges des représentants fédéraux qui a pour effet de réduire la valeur des suffrages des uns et d’accroître celle des autres est inconstitutionnelle. La Cour se réfère ainsi à la population et non au nombre de citoyens et le fondement du principe réside dans le principe du gouvernement représentatif et plus particulièrement dans celui de la représentation proportionnelle à la population[63][63] Ibid. , p.  661 et suiv. ...
suite.

24 Au niveau de l’Union européenne, le critère démographique intervient pour la répartition des sièges au sein du Parlement européen qui est qualifié depuis le traité de Lisbonne de représentant direct des citoyens de l’Union européenne[64][64] Selon l’article 10 § 2 du traité...
suite. L’Acte portant élection des représentants à l’Assemblée au suffrage universel direct[65][65] JOCE, L 278 du 8 octobre 1976,...
suite a introduit une plus grande proportionnalité sur la base de la population[66][66] L’exigence de représentativité de la population n’est...
suite et l’exigence de représentativité démographique s’est accrue au fil des élargissements successifs de l’Union européenne. Dans ce cadre, le critère de répartition des sièges a cependant été sujet à discussion. Ainsi, la négociation du nombre de députés au Parlement européen a donné lieu à une modification de dernière minute du traité de Lisbonne à la demande de l’Italie qui menaçait de s’opposer à la signature du traité. Une proposition du Parlement européen avait fondé sa composition sur le nombre de citoyens et non d’habitants[67][67] V. J. Ziller, Les nouveaux traités européens : Lisbonne...
suite. Le critère de la population se retrouve également dans les modalités de calcul de la majorité qualifiée au sein de l’institution représentative des États membres de l’Union européenne, le Conseil de l’Union[68][68] Selon l’article 10 § 2 TUE, « les...
suite. Au Conseil, le critère démographique n’est plus seulement pris en compte dans la pondération des voix, ni seulement dans le calcul de la minorité de blocage, il entre dans le seuil de la majorité qualifiée. Un système de double majorité en fonction du nombre d’États et du poids démographique est ainsi mis en place par le traité de Lisbonne[69][69] L’article 16 § 4 TUE prévoit en...
suite. L’organe de représentation des États ne peut plus être considéré comme organisé sur la seule base de l’égalité entre États. Les modalités de détermination de la population sont inscrites dans le règlement intérieur du Conseil. Ce dernier précise que le calcul se fait sur une base annuelle et conformément aux données transmises à l’Office statistique des Communautés européennes par les États membres. Chaque année, le Conseil adapte les chiffres concernant la population des États membres de l’Union européenne en vue de l’application de la majorité qualifiée[70] . C’est à nouveau le critère de la population qui sert de base non pas à une répartition des sièges mais au calcul de la majorité qualifiée nécessaire à l’adoption d’actes législatifs au niveau européen.

2 – Représentativité et représentation

[70] V. Règlement intérieur du Conseil, Annexe III, Modalités...
suite

25 La règle des bases essentiellement démographiques pose deux problèmes théoriques : l’un concerne le caractère purement numérique du critère, l’autre concerne le critère lui-même. Les deux problèmes touchent à la question de la relation entre la notion de représentation et celle de représentativité. Si la question est relativement connue et ne saurait être traitée de façon exhaustive dans cette étude[71][71] V. A. -M. Le Pourhiet, B. Mathieu, F. Melin-Soucramanien,...
suite, rapportée au principe d’égalité, elle trouve une résonance particulière.

26 Dans un commentaire de la décision de 1986[72][72] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986,...
suite, Jean Boulouis analysait la règle des bases essentiellement démographiques comme le « crépuscule du principe représentatif »[73][73] J. Boulouis, AJDA, 1987, p.  267. ...
suite. Selon cet auteur, le « député n’est pas mandataire de sa circonscription mais le représentant de la nation entière. De sorte que jauger chaque député à l’aune du nombre d’électeurs de sa circonscription procédait d’une idée juridiquement fausse ». Le principe d’égalité prohibe le vote plural, familial ou autre mais « il est moins certain qu’il implique nécessairement que l’électeur d’une circonscription doive pouvoir être identifié par une fraction de corps électoral qui soit égale à celle de l’électeur d’une autre circonscription puisque le droit de vote de l’un, inhérent à sa qualité de citoyen est en tant que tel, au droit de l’autre, quel que soit le nombre d’électeur ici et là[74][74] Ibid. ...
suite ». L’auteur portait ainsi un regard critique sur le critère démographique qui constitue une référence non pas à un corps électoral mais à une population. « Il en résulte une conception de la représentation qui se détache de la qualité de citoyen, constitutive du corps électoral, pour se rattacher à l’état d’habitant, constitutif de la population[75][75] Ibid. , p.  269. ...
suite. » Suivant cette analyse, le critère numérique à la base du principe d’égalité devant le suffrage est ainsi non seulement étranger à la notion de représentation mais il heurte même les principes du gouvernement représentatif. À l’existence d’un critère purement numérique s’ajoute le fait que le calcul se fait sur la base du nombre d’habitants et non d’électeurs[76][76] D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien,...
suite. André Roux se demande ainsi si la référence au nombre d’habitants et non au nombre d’électeurs n’altère pas l’égalité de représentation des citoyens dans les circonscriptions où le nombre de non-électeurs est élevé[77][77] A. Roux, « Les juges constitutionnels et administratif...
suite. Le même auteur estime avec Philippe Terneyre que les députés représentent la nation et donc, « c’est le nombre d’électeurs et non le nombre d’habitants qui est déterminant[78][78] A. Roux, P. Terneyre, « Principe d’égalité et...
suite ». La relation entre l’élection et la représentation permet d’éclairer ces questions.

27 Le lien entre l’élection et la représentation a été conceptualisé par Raymond Carré de Malberg. Ce dernier considère que le critère de la représentation n’est pas l’élection, mais réside dans l’habilitation constitutionnelle selon laquelle « le représentant veut pour la nation ». Tel est l’« élément essentiel » de la représentation[79][79] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale...
suite. Dès lors, « il y a représentation dès qu’il y a pouvoir représentatif, c’est-à-dire pouvoir, en vertu de la Constitution de vouloir librement pour la nation, pouvoir qui ne se réduise pas à l’exécution d’une volonté antérieure[80][80] Ibid.  : « La représentation ne repose pas sur...
suite ». Sur cette base, le député et le mandataire se différencient selon Raymond Carré de Malberg en ce que « le député ne représente pas exclusivement le collège électoral qui l’a élu mais la nation tout entière, le mandataire est toujours révocable, le député n’est juridiquement astreint à rendre aucun compte vis-à-vis de ses électeurs, le mandant est maître de son mandat[81][81] Ibid. , p.  212 à 215. ...
suite ». L’auteur reconnaît que les « citoyens trouvent dans leur pouvoir électoral un moyen d’exercer une grande influence sur les directions générales de la politique qui sera suivie par les représentants », mais « le peuple épuise son droit de participation à l’exercice de la souveraineté[82][82] Ibid. , p.  219-220. ...
suite ». Il en résulte que le rapport entre les élus et les électeurs se résume de la façon suivante : « Les députés sont institués par les suffrages des citoyens ; mais le pouvoir qu’ils acquièrent à la suite de l’élection ne leur vient pas des citoyens[83][83] Ibid. , p.  221. ...
suite ». Dès lors que la qualité de représentant est indépendante du mode de désignation, seules les autorités législatives sont des représentants[84][84] F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, op. cit. , p.  184. ...
suite. Élection et représentation se distinguent ainsi conceptuellement. Dans un pur système représentatif, l’élection ne devrait donc être qu’un acte de nomination du représentant[85][85] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale...
suite. Dans ce cadre, l’égalité existe dans l’aptitude au vote et non pas quant aux effets du vote[86][86] Ibid. , p.  481. ...
suite. Cependant, avec la transformation du régime représentatif, le régime électoral a pris une signification nouvelle. Il s’analyse à présent « dans le pouvoir pour le corps électoral de contribuer effectivement à la formation de la volonté de l’État ; et cela, dans la mesure où le gouvernement représentatif a évolué dans le sens du gouvernement direct, c’est-à-dire dans la mesure où le système actuel du droit public français implique la conformité de la volonté des élus avec celle du corps des électeurs[87][87] Ibid. , p.  417. ...
suite ».

28 Le principe d’égalité devant le suffrage défini au travers de la représentativité de la population serait l’un des signes qui marque le basculement de la représentation vers le régime de démocratie directe. Pour le comprendre, il convient de se référer à la distinction entre souveraineté nationale et souveraineté populaire qui est présentée comme le fondement de deux types de régime, celui de la démocratie représentative et celui de la démocratie directe. La première théorie fait de la nation, entité abstraite et distincte des individus qui la composent, le titulaire de la souveraineté[88][88] C. Clavreul, « Sieyès et la genèse de la représentation...
suite. L’électorat est une fonction confiée par la nation à des individus capables de l’exercer. À cette théorie s’oppose celle de la souveraineté populaire[89][89] J. -J. Rousseau, Du contrat social, Paris, Classique Garnier,...
suite. La souveraineté appartient au peuple défini comme l’ensemble des individus vivant sur un territoire. Le peuple est, à l’opposé de la première théorie, une entité réelle dans laquelle chaque citoyen est titulaire d’une parcelle de souveraineté. Le peuple étant doté d’une volonté distincte de celle des représentants, la démocratie directe est la règle alors que la représentation, conçue comme une délégation, ne s’impose que pour des nécessités pratiques. L’électorat est, pour tous les citoyens pris indistinctement, un droit, un droit naturel, inhérent à la qualité de membre de l’État et antérieur à toute constitution étatique. L’égalité démocratique au sens de la représentativité démographique serait ainsi à rattacher à la théorie de la souveraineté nationale.

29 La relation entre représentativité et représentation pourrait donc être résumée par la relation qui existe entre souveraineté nationale et souveraineté populaire. Elle pourrait également être identifiée à la relation entre démocratie et représentation, on peut donc reconnaître dans la règle des bases essentiellement démographiques le signe d’une confusion entre la représentation et la représentativité. La règle des bases essentiellement démographiques semble porter la trace d’une « représentativité comme ressemblance »[90][90] B. Daugeron, La notion d’élection en droit constitutionnel,...
suite. Selon cette conception analysée par Bruno Daugeron, « la volonté ne saurait être en décalage par rapport aux “véritables” volontés exprimées par un peuple préexistant et doué de tous les attributs du vouloir[91][91] Ibid. , p.  522 ...
suite ». « La représentation n’est plus celle d’un être collectif abstrait mais celles d’individus composant le corps électoral[92][92] Ibid. ...
suite. » L’élection devient selon l’auteur le moyen de cette représentation-ressemblance[93][93] Ibid. p.  523. ...
suite qui a pour conséquence une dissociation représentés/représentants et la recherche d’une adéquation entre la volonté exprimée par le représentant et celle des représentés. Elle constitue une « réduction de la représentation à ses bases » au détriment de son contenu qui est l’édiction d’une volonté unique imputée au souverain[94][94] Ibid. , p.  550. ...
suite.

30 Si le critère démographique est bien une exigence de représentativité, elle n’est donc pas une déformation du régime représentatif, ni l’avènement du gouvernement direct. Pour autant, il ne faut pas y voir non plus la marque d’une représentation au sens d’une ressemblance[95][95] Ibid. , p.  513. ...
suite. Cette conclusion serait hâtive. L’analyse de la jurisprudence du Conseil constitutionnel révèle que cette règle a une tout autre justification. Il s’agit en effet d’une règle relative aussi bien à la délibération des assemblées démocratiques. Les principes qui régissent l’élection doivent être replacés dans le processus délibératif qui aboutit à l’édiction d’une volonté. Bien que d’une manière générale la démocratie n’ait pas la place privilégiée de la représentation dans les décisions du Conseil constitutionnel, la relation entre égalité devant le suffrage et démocratie permet d’éclairer ce point.

II – ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE ET DÉMOCRATIE

31 Le principe d’égalité devant le suffrage tel qu’il est appliqué par Conseil constitutionnel, de même que par le Conseil d’État, s’écarte de la règle mathématique ou du moins est tempéré par des exigences étrangères à la représentativité démographique (A). Ainsi se combinent l’exigence de représentativité et les exigences qui découlent d’un régime démocratique. Cependant, le principe d’égalité démocratique peut lui-même être compris comme une exigence démocratique à la condition d’en préciser les contours (B).

A – LES TEMPÉRAMENTS AU CRITÈRE DÉMOGRAPHIQUE

32 Le principe d’égalité devant le suffrage en tant que règle de représentativité connaît des limites dans son application dès lors qu’il est confronté à des impératifs d’intérêt général qui ont été précisés et encadrés par le Conseil constitutionnel (1). La représentativité démographique doit également se concilier avec un autre type de représentativité : la représentativité des territoires (2).

1 – Les impératifs d’intérêt général

33 La règle fondamentale des bases essentiellement démographiques n’est pas absolue. Elle connaît des tempéraments que le juge constitutionnel a progressivement définis. Dans une décision du 17 janvier 1979, le Conseil constitutionnel considère que, « si le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce qu’une loi établisse des règles non identiques à l’égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes, il n’en est ainsi que lorsque cette non-identité est justifiée par la différence des situations et n’est pas incompatible avec la finalité de cette loi[96][96] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979,...
suite ». Il se fonde sur la finalité de la loi pour estimer que le vote plural est contraire au principe d’égalité devant le suffrage. La prise en compte de la finalité de la loi est ainsi susceptible de tempérer le principe d’égalité. La différence de traitement doit être « justifiée par la différence des situations » et doit être compatible avec la « finalité de la loi »[97][97] V. C. Leben, « Le Conseil constitutionnel et principe...
suite. En l’espèce, la finalité de la loi est définie comme son objet : la loi a pour « seul objet la désignation de membres d’une juridiction et est dépourvue de tout lien avec les considérations qui doivent présider à cette désignation[98][98] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979,...
suite ».

34 Dans la décision de 1985, le Conseil a considéré que la règle des bases essentiellement démographiques ne signifiait pas que la représentation doive « être nécessairement proportionnelle à la population de chaque région, ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général[99][99] Ibid. , cons. 16. ...
suite ». Les impératifs d’intérêt général autres que la représentativité démographique tempèrent ainsi la proportionnalité que la règle prescrit dans son essence. Le Conseil estime que ces considérations relatives à l’intérêt général ne peuvent intervenir que « dans une mesure limitée »[100][100] Ibid. , cons. 16. ...
suite. La décision du 2 juillet 1986[101][101] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986,...
suite va encore préciser les limites apportées au critère des bases essentiellement démographiques. Était en cause la loi relative à l’élection des députés qui prévoyait que chaque département devait élire au moins deux députés, ce qui entraînait des écarts de représentation très importants. De plus, à l’intérieur d’un même département, la population d’une circonscription pouvait s’écarter, en plus ou en moins, de 20 % de la population moyenne des circonscriptions. La formule s’applique ici spécifiquement à l’Assemblée nationale. Le Conseil constitutionnel estime en effet que « l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques. […] si le législateur peut tenir compte d’impératifs d’intérêt général susceptibles d’atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée[102][102] Ibid. , cons. 21. ...
suite ». Il reconnaît que la règle d’au moins deux députés par département vise à assurer « un lien étroit entre l’élu d’une circonscription et les électeurs », les habitants n’étant plus pris en compte à ce stade. De plus, l’écart de représentation de plus ou moins 20 % permettait de tenir compte « des réalités naturelles que constituent certains ensembles géographiques et des solidarités qui les unissent ». Cependant, le Conseil estime que le cumul de ces exceptions est susceptible de créer des situations où le principe est méconnu. Dès lors le Conseil émet une réserve d’interprétation en circonscrivant l’écart maximum à des « cas exceptionnels dûment justifiés » et en précisant que « la délimitation des circonscriptions ne devait procéder d’aucun arbitraire »[103][103] Les dispositions des alinéas 3 et 4 de...
suite. La décision du 18 novembre 1986 vient enrichir la formule en ajoutant que si le législateur peut tenir compte d’impératifs d’intérêt général susceptibles d’atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée « et en fonction d’impératifs précis »[104][104] CC, décis. n° 86-218 DC, 18 novembre 1986,...
suite, circonscrivant à nouveau les tempéraments à la règle. Le lien étroit entre élu et électeurs, les réalités naturelles, les solidarités sont ainsi autant de motifs susceptibles d’atténuer la règle des bases essentiellement démographiques. Ces motifs d’ordre sociologique ainsi que le renvoi à la précision des impératifs susceptibles d’être pris en compte commandent une appréciation au cas pas cas.

35 S’il exerce un contrôle pragmatique, adoptant selon Dominique Rousseau une « conception réaliste »[105][105] D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien,...
suite de la représentation ou du suffrage, le Conseil a également sans cesse rappelé les limites de ses compétences. Il exerce en effet un contrôle restreint. Il estime ainsi que « la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d’appréciation et de décision identique à celui du Parlement ; qu’il ne lui appartient donc pas de rechercher si les circonscriptions ont fait l’objet de la délimitation la plus équitable possible ; qu’il ne lui incombe pas davantage de faire des propositions en ce sens, comme peut être amené à le faire le Conseil d’État dans l’exercice de ses fonctions administratives[106][106] CC, décis. n° 86-218 DC, 18 novembre 1986,...
suite ». Dans la décision du 9 novembre 2010, le Conseil constitutionnel a cependant considéré qu’il lui revenait « de procéder à l’examen des écarts de représentation au sein d’une même région sans prendre en compte les départements dans lesquels le nombre de conseillers territoriaux a été fixé, en raison de leur faible population, en application de ce seuil[107][107] CC, décis. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010,...
suite ». Il a ainsi estimé que, dans certaines régions, le rapport du nombre des conseillers territoriaux du département à sa population « s’écarte de la moyenne régionale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée » et qu’ainsi « la fixation du nombre de conseillers territoriaux dans ces départements méconnaît le principe d’égalité devant le suffrage[108][108] Ibid. , cons. 41. ...
suite ». Le Conseil d’État pour sa part exerce un contrôle plus poussé en particulier depuis les quatre décisions du 13 novembre 1998. Le Conseil d’État a précisé les règles qui gouvernent le découpage des circonscriptions[109][109] CE, 13 novembre 1998, n° 187443 187581 ;...
suite et a ainsi renforcé le contrôle de légalité interne du principe d’égalité[110][110] A. Roux, op. cit. , p.  147-158. ...
suite. Dans un arrêt du 6 janvier 1999, il pose l’obligation de réduire les écarts démographiques entre cantons existants et annule un refus du Premier ministre de rectifier le découpage devenu illégal[111][111] CE, 6 janvier 1999, n° 178608, Rec.  :...
suite.

36 Le caractère restreint du contrôle n’a cependant pas empêché de préciser davantage les contours du principe d’égalité. La formule utilisée par le Conseil est enrichie dans les décisions les plus récentes. Dans la décision du 8 janvier 2009, le Conseil constitutionnel considère que « l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges de députés et une délimitation des circonscriptions législatives respectant au mieux l’égalité devant le suffrage[112][112] CC, décis. n° 2008-573 DC, 8 janvier 2009,...
suite ». L’expression « au mieux » confirmée par la jurisprudence ultérieure[113][113] V. également, CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010,...
suite fait de l’égalité devant le suffrage un étalon à respecter sous réserve du respect d’autres exigences. Le terme semble traduire une « exigence élevée » : « il ne suffit pas que le découpage soit à peu près égalitaire ; il faut qu’il soit le plus égalitaire possible »[114][114] G. Carcassonne, « Découpage électoral : pas...
suite. Ces autres exigences vont être détaillées dans cette décision. Le principe s’applique à la délimitation des circonscriptions ainsi qu’à la répartition des sièges.

37 Pour ce qui concerne la délimitation des circonscriptions, plusieurs précisions sont apportées. La loi déférée prévoyait que les opérations de délimitation des circonscriptions législatives sont mises en œuvre sur des bases essentiellement démographiques sous réserve des adaptations justifiées par des impératifs d’intérêt général en fonction notamment de l’évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales. Le Conseil a estimé que cette règle qui permet de déterminer, de manière différente selon les circonscriptions, les bases démographiques à partir desquelles sont répartis les sièges de députés, méconnaît le principe d’égalité devant le suffrage[115][115] Cons. 22. ...
suite. Le Conseil a ensuite considéré qu’eu égard à l’importante modification de ces circonstances de droit et de fait[116][116] CC, décis. n° 2008-573 DC, 8 janvier 2009,...
suite, « le maintien d’un minimum de deux députés pour chaque département n’est plus justifié par un impératif d’intérêt général susceptible d’atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l’Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ». Le Conseil revient ainsi sur une règle traditionnelle en matière de découpage électoral. Il estime également « qu’aucun impératif d’intérêt général n’impose que toute collectivité d’outre-mer constitue au moins une circonscription électorale ; qu’il ne peut en aller autrement, si la population de cette collectivité est très faible, qu’en raison de son particulier éloignement d’un département ou d’une collectivité d’outre-mer[117][117] Ibid. , cons. 24. ...
suite ». Le juge constitutionnel envisage ensuite trois exceptions : la faculté de ne pas constituer une circonscription en un territoire continu, celle de ne pas respecter certaines limites communales ou sous certaines conditions[118][118] Ibid.  : « sont entièrement compris dans la...
suite, ainsi que la mise en œuvre de l’écart maximum de 20 % par rapport à la population moyenne des circonscriptions du département. Chacune de ces exceptions ne contrevient pas au principe d’égalité, les deux premières étant même susceptibles de garantir l’égalité devant le suffrage. Cependant, ces exceptions pourraient « par leur cumul ou par les conditions de leur application, donner lieu à des délimitations arbitraires de circonscription ou aboutir à créer des situations où le principe d’égalité serait méconnu[119][119] Ibid. , cons. 26. ...
suite ». Ainsi, ces règles « doivent être réservées à des cas exceptionnels et dûment justifiés », « il ne pourra y être recouru que dans une mesure limitée et en s’appuyant, au cas par cas, sur des impératifs précis d’intérêt général » et « leur mise en œuvre devra être strictement proportionnée au but poursuivi[120][120] Ibid. ...
suite ». Enfin, le Conseil estime que « la règle fondamentale selon laquelle l’Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques impose que le nombre de députés soit fixé et les circonscriptions délimitées en fonction de la totalité de la population enregistrée[121][121] Ibid. , cons. 27. La loi prévoyait que l’« évaluation...
suite » et considère que la délimitation des circonscriptions devait tenir compte de l’écart maximum toléré entre la population de chaque circonscription et la population moyenne, prévu par la loi déférée[122][122] Ibid. , cons. 28. la loi prévoyait qu’« est entièrement...
suite.

38 Pour ce qui concerne la répartition des sièges, les requérants contestaient la règle selon laquelle les députés représentant les Français établis hors de France seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Ils estimaient que, compte tenu de la spécificité de la zone géographique représentée, cette disposition était contraire au principe d’égalité devant le suffrage. Le Conseil constitutionnel considère que « si, en règle générale, le principe d’égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n’en résulte pas pour autant qu’il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ; qu’en outre, comme tous les autres députés et les sénateurs, les députés représentant les Français établis hors de France représenteront au Parlement la Nation tout entière et non la population de leur circonscription d’élection ; que les dispositions du I de l’article 3 de la loi déférée, qui se bornent à prévoir que ces députés seront élus selon le même mode de scrutin que les députés élus sur le territoire de la République, ne méconnaissent aucune exigence constitutionnelle[123][123] Ibid. , cons. 30. ...
suite ». Par ce considérant, le principe d’égalité devant le suffrage s’émancipe à nouveau du principe représentatif. Si le traitement selon le même mode de scrutin des sénateurs et députés représentant les Français établis hors de France et des députés et sénateurs élus sur le territoire français semble justifié par le principe d’égalité devant le suffrage, le Conseil concilie en réalité deux principes qui auraient pu entrer en contradiction.

39 Dans la décision du 18 février 2010[124][124] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010,...
suite, le Conseil constitutionnel applique à nouveau le principe d’égalité devant le suffrage à la répartition des sièges et à la délimitation de circonscriptions et déclare conforme à la Constitution la loi de ratification de l’ordonnance portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés. La loi déférée avait pour objet de ratifier l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009[125][125] Loi n° 2010-165, 23 février 2010, JORF,...
suite. Pour ce qui concerne la répartition des sièges, les requérants ont interprété le respect « au mieux » de l’égalité devant le suffrage posée par la décision de 2009. Ils estimaient en effet que le système de répartition par tranche retenu par le législateur pour déterminer le nombre de sièges de chaque département, serait contraire à l’égalité devant le suffrage « dès lors qu’il existe une autre méthode permettant de mieux respecter cette égalité[126][126] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010,...
suite ». La méthode de Sainte-Laguë permettait selon les requérants de mieux respecter l’égalité devant le suffrage[127][127] La répartition des sièges consiste à diviser la population...
suite. Le Conseil ne s’est pas prononcé sur le caractère égalitaire au sens mathématique de la répartition des sièges. Il a relevé que la méthode par tranches est apparue à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution chargée de se prononcer sur tous les projets de loi ou d’ordonnance ainsi que sur les propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs « comme permettant la meilleure synthèse entre une règle de calcul reposant sur des critères exclusivement démographiques et une approche tenant également compte de la réalité historique et humaine[128][128] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010,...
suite ». Il s’est ensuite fondé sur la tradition en matière de scrutin en rappelant que la méthode par tranches a été conservée par le législateur comme en en 1986 pour les députés et en 2003 pour les sénateurs, et en précisant que le législateur a veillé à réduire de manière importante les inégalités démographiques affectant la répartition antérieure et qu’enfin il n’a tenu compte d’impératifs d’intérêt général le conduisant à s’écarter du critère démographique que de manière limitée[129][129] Ibid. , cons. 15. La décision du Conseil constitutionnel...
suite. Le Conseil constitutionnel s’était déjà appuyé sur ce type d’argument dans la décision de 2003. Il avait considéré que « si l’application d’un système de répartition par tranches maintient certaines disparités démographiques, les modifications qui résultent de la loi déférée n’en réduisent pas moins sensiblement les inégalités de représentation antérieures[130][130] CC, décis. n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003,...
suite ». « En conservant aux départements de la Creuse et de Paris leur représentation antérieure, le législateur a apporté une dérogation au mode de calcul qu’il avait lui-même retenu ; que, toutefois, pour regrettable qu’elle soit, cette dérogation, qui intéresse quatre sièges, ne porte pas au principe d’égalité devant le suffrage une atteinte telle qu’elle entacherait d’inconstitutionnalité la loi déférée[131][131] Ibid. , cons. 7. ...
suite. »

40 Pour ce qui concerne la délimitation des circonscriptions, les requérants ont également interprété le respect « au mieux » de l’égalité devant le suffrage. Ils soutenaient qu’un autre découpage que celui opéré par la loi aurait « mieux » respecté l’égalité devant le suffrage. Sur cette question, le Conseil constitutionnel ne recherche pas à concilier l’égalité devant le suffrage avec des impératifs d’intérêt général mais considère conformément à sa jurisprudence antérieure sur le contrôle restreint « qu’il ne lui appartient pas de rechercher si les circonscriptions ont fait l’objet de la délimitation la plus juste possible[132]  ». Ainsi, la règle du mieux ne confère pas à la règle des bases essentiellement démographiques le caractère d’étalon. Non seulement le Conseil ne dispose pas des compétences permettant de contrôler le respect d’un tel étalon mais le « mieux » tel qu’interprété par le Conseil constitutionnel semble signifier le meilleur équilibre entre différents impératifs d’intérêt général. Il recoupe la prescription selon laquelle les bases de la représentativité doivent être « essentiellement » démographiques. Cependant, le tempérament le plus important ou la règle qui concurrence le plus la représentativité démographique est celle de la représentativité des territoires.

2 – La représentativité des territoires

[132] Ibid. , cons. 20. ...
suite

41 L’exigence de représentativité des territoires est apparue dans des contextes différents. Dans la décision du 8 août 1985[133][133] CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985,...
suite sur la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, les auteurs de la saisine estimaient que la loi dont il était question tendait à « conférer la majorité au sein du congrès du territoire à une ethnie qui n’est pas majoritaire en nombre dans la population du territoire » de Nouvelle-Calédonie et que « par la surreprésentation de certaines régions et la représentation minorée d’une autre », la loi méconnaissait le principe d’égalité devant la loi et le principe d’égalité devant le suffrage. Le Conseil estime que « le congrès, dont le rôle comme organe délibérant d’un territoire d’outre-mer ne se limite pas à la simple administration de ce territoire doit, pour être représentatif du territoire et de ses habitants dans le respect de l’article 3 de la Constitution, être élu sur des bases essentiellement démographiques[134][134] Ibid. , cons. 16. ...
suite ». Dans cette décision, la représentativité des territoires est englobée par la règle des bases essentiellement démographiques. Dans ce cas, la représentativité des territoires ne semble donc pas être un tempérament à la représentativité démographique.

42 La règle traditionnelle de deux députés par circonscriptions exprimait au contraire un tempérament à la règle démographique. En effet, le Conseil constitutionnel considérait que le fait de réserver à chaque département une représentation d’au moins deux députés avait pour but, suivant l’intention du législateur, d’assurer un lien étroit entre élu d’une circonscription et les électeurs[135][135] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986,...
suite. La représentativité des territoires est ici un tempérament à la représentativité démographique. Le territoire devient un « objet de la représentation[136][136] D. Ribes, « Représenter le territoire ? »,...
suite ». Si la règle d’au moins deux députés a été abandonnée, les considérations « géographiques » ne sont pas absentes des dernières décisions du Conseil constitutionnel. Ainsi par exemple le Conseil considère que « s’agissant des circonscriptions électorales des Français établis hors de France, les écarts démographiques importants sont justifiés par la nécessité de constituer deux circonscriptions géographiquement cohérentes sur le continent américain et, en outre, par la difficulté qu’il y aurait à agrandir la onzième circonscription qui regroupe déjà l’Asie centrale et orientale ainsi que le Pacifique et l’Océanie[137][137] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010,...
suite ».

43 Dans un autre cas, la représentativité démographique est concurrencée par la représentativité des territoires. Dans la décision du 6 juillet 2000, les requérants soutenaient que la loi déférée relative à l’élection des sénateurs était contraire à la Constitution en ce que notamment « l’abaissement à 300 habitants du seuil pour désigner les délégués des communes bouleverse complètement la représentation des collectivités territoriales : les petites communes sont écrasées tout comme les départements et les régions ». Le seuil de 300 habitants leur apparaissait arbitraire et n’était justifié, à leurs yeux, par aucun autre argument que celui de la démographie. Le Conseil constitutionnel estime que pour respecter le principe d’égalité devant le suffrage « la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales et des différents types de communes doit tenir compte de la population qui y réside[138][138] CC, décis. n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000,...
suite ». « Si le nombre des délégués d’un conseil municipal doit être fonction de la population de la commune et si, dans les communes les plus peuplées, des délégués supplémentaires choisis en dehors du conseil municipal peuvent être élus par lui pour le représenter, c’est à la condition que la participation de ces derniers au collège sénatorial conserve un caractère de correction démographique[139][139] Ibid. , cons. 6. ...
suite. » Le Conseil constitutionnel note en revanche que la désignation de délégués supplémentaires va au-delà de la correction démographique[140][140] En application des dispositions du 1° de l’article 2 de...
suite, ces délégués supplémentaires constituant une part substantielle, voire dans certains départements, majoritaire, du collège des électeurs sénatoriaux. L’élément démographique intervient ici en complément de la représentation des collectivités territoriales. Cette place de la représentativité démographique s’explique par la « spécificité » de la représentation du Sénat[141][141] M. F. Verdier, « L’avenir du bicamérisme en France...
suite. Avant de mentionner l’égalité devant le suffrage, le Conseil constitutionnel rappelle ainsi que « le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l’émanation de ces collectivités ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; que toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées ; qu’en outre, la représentation des communes doit refléter leur diversité[142][142] CC, décis. n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000,...
suite ». Dans la décision du 9 novembre 2010, le Conseil ajoute que « si toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées, cette exigence n’impose pas de distinguer les élus de l’assemblée départementale et ceux de l’assemblée régionale au sein du collège électoral qui élit les sénateurs[143][143] CC, décis. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010,...
suite ». De même, le Conseil constitutionnel prend en considération la situation géographique des collectivités d’outre-mer[144][144] Les requérants contestait la création d’une circonscription...
suite au même titre que leur situation statutaire.

44 Les réformes les plus récentes expriment clairement cette nécessité de conciliation entre deux exigences de représentativité. Tel est le cas de la réforme des collectivités territoriales qui instaure des conseillers territoriaux appelés à se substituer à la fois aux conseillers généraux et aux conseillers régionaux. S’agissant des conseillers territoriaux, l’« égalité démographique » doit se concilier « avec la nécessité de préserver la représentation des territoires »[145][145] Sénat, « Le choix du mode de scrutin pour l’élection...
suite. L’article 14 du projet de loi n° 61 relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale prévoit ainsi que « dans chaque région, les effectifs des conseils généraux sont fixés dans le respect du principe d’égalité devant le suffrage tout en tenant compte notamment des impératifs visant à permettre la bonne administration du département et de la région par leur assemblée délibérante respective et à assurer une représentation effective des territoires au sein des conseils régionaux[146][146] Nous soulignons. ...
suite ». De même, l’article 9 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales voté par l’Assemblée nationale le 17 novembre 2010 prévoit que « la répartition des sièges dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre assure la représentation des territoires sur une base démographique et territoriale[147][147] Nous soulignons. ...
suite ». La représentation des territoires trouve cependant une limite dans la dernière décision du Conseil constitutionnel du 9 décembre 2010. Ce dernier a en effet considéré qu’eu égard à la nature de la réforme des collectivités territoriales qui procède à la suppression des conseillers généraux et des conseillers régionaux et les remplace par une catégorie unique d’élus, « la volonté de ne pas s’écarter trop sensiblement du nombre des cantons fixé antérieurement à la réforme ne peut être regardée comme un impératif d’intérêt général susceptible de justifier des atteintes au principe d’égalité devant le suffrage[148][148] CC, décis. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010,...
suite ». Ainsi, la représentation des territoires est bien une autre forme de représentativité à côté de la représentativité démographique. Les différences dans les modalités de représentation peuvent déjà être avancées comme facteur explicatif de la prise en compte plus ou moins importante de la représentativité des territoires. Cependant, le territoire, « perturbateur de la représentation[149][149] Cette expression est empruntée à D. Ribes, op. cit. ,...
suite » en ce que la circonscription n’est censée être qu’une mesure administrative[150] , intervient dans les motifs susceptibles de contrarier la représentativité démographique quel que soit le type de scrutin.

B – L’ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE COMME EXIGENCE DÉMOCRATIQUE

45 Au vu des éléments d’analyse qui précèdent, le principe d’égalité devant le suffrage peut être aussi bien compris comme une exigence démocratique. L’absence de caractère absolu de la représentativité et la conciliation de la représentativité démographique avec d’autres impératifs d’intérêt général s’expliquent en réalité par la place de l’élection dans une démocratie (1) et plus fondamentalement par le statut de l’égalité dans une démocratie (2).

1 – L’élection dans une démocratie

[150] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale...
suite

46 Le principe d’égalité devant le suffrage est dans certaines décisions directement rattaché à des principes démocratiques. Tel est le cas dans la décision du 12 février 2004 sur la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française ainsi que la décision du 6 décembre 2007 sur la loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française. Le Conseil constitutionnel a considéré que « s’il est loisible au législateur, lorsqu’il fixe des règles électorales, d’arrêter des modalités tendant à favoriser la constitution d’une majorité stable et cohérente, toute règle qui, au regard de cet objectif, affecterait l’égalité entre électeurs ou candidats dans une mesure disproportionnée méconnaîtrait le principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinions, lequel est un fondement de la démocratie[151][151] CC, décis. n° 2004-490 DC, 12 février 2004,...
suite ». Dans ces décisions, le principe d’égalité devant le suffrage est directement rattaché à la démocratie ou à un principe qui se trouve au fondement de la démocratie, le principe du pluralisme des courants d’idée et d’opinion. L’atteinte à l’égalité entre électeurs ou candidats est acceptée mais dans une certaine mesure. Si l’atteinte est disproportionnée, elle est alors contraire au principe du pluralisme.

47 Dans d’autres décisions le principe d’égalité devant le suffrage joue comme une protection du droit des électeurs et des candidats. Il est l’un des principes fondamentaux du droit électoral. Ainsi, le Conseil constitutionnel, de même que le Conseil d’État, vont considérer que le fait de voter dans une circonscription alors que le résultat est connu dans d’autres circonscriptions n’est pas contraire au principe d’égalité devant le suffrage[152][152] CC, décis. Delmas du 11 juin 1981, JORF...
suite. De même, des dispositions spéciales qui permettent au représentant de l’État, dans le respect des garanties qu’elles définissent, de décider que le dépouillement du scrutin pour l’élection des conseils de région et du congrès du territoire de Nouvelle-Calédonie sera effectué dans un autre lieu que le bureau de vote, afin d’assurer, en cas de troubles, la régularité du dépouillement, ne sont pas contraires au principe d’égalité[153][153] CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985,...
suite. Dans une autre décision, le Conseil a considéré que n’est pas fondée l’exception tirée de ce que l’article R. 166 du Code électoral, qui réserve l’accès des salles de vote aux membres du bureau du collège électoral sénatorial, aux électeurs composant ce collège, aux candidats ou à leurs représentants, serait contraire au principe d’égalité. En effet, cet article ne crée, au détriment des autres électeurs de la circonscription, aucune discrimination qui ne serait pas justifiée par la nature du scrutin[154][154] CC, décis. 2004-3384, 4 novembre 2004, Sénat,...
suite. Enfin, l’article 3 du décret portant organisation du référendum, aux termes duquel « le texte du projet de loi soumis au référendum et celui du traité qui lui est annexé sont imprimés et diffusés aux électeurs par les soins de l’administration, sous réserve des dispositions de l’article 2 du décret du 6 août 1992 » relatif à la campagne en vue du référendum, ne méconnaît pas le principe d’égalité entre électeurs selon le Conseil constitutionnel[155][155] CC, décis. Hauchemaille Meyet, 24 mars 2005,...
suite. Dans ces décisions le principe d’égalité devant le suffrage joue comme une règle procédurale du droit électoral.

48 En tant que règle procédurale du droit électoral et au même titre que l’universalité ou le secret du suffrage, l’égalité fait en effet partie des principes constitutionnels du droit électoral, du « patrimoine électoral européen »[156][156] J. -C. Colliard, « Les systèmes électoraux dans...
suite. L’universalité, l’égalité et le secret sont les trois principes du droit électoral commandés par la nature démocratique du régime[157][157] H. Kelsen, op. cit. , p.  342. ...
suite. Selon Niklas Luhmann, « au fondement de ces principes se trouvent l’abstraction et l’individualisation du rôle de l’électeur au sein du système politique, donc sa séparation par rapport aux autres liens sociaux. L’idée d’égalité qui soutient ces principes, n’exprime donc pas une réalité de la « nature » (« tous les humains sont égaux ») ni une valeur proposée qu’il s’agirait de réaliser (« tous les humains doivent être traités également ») mais un principe d’indifférence et de spécification des fondements : toutes les différences peuvent et doivent être ignorées à l’exception de celles, qui, dans une relation spécifique à une fonction, peuvent être justifiées comme sensées[158][158] N. Luhmann, La légitimation par la procédure, trad. K. ...
suite ». Ainsi peut se comprendre le caractère procédural de la règle d’égalité devant le suffrage. Le même auteur considère que « le système électoral ne réalise évidemment pas une démocratie au sens d’une participation égale de tous à l’autorité, mais il accorde au principe d’égalité une place éminente à la base du processus de recrutement du personnel politique[159][159] Ibid. , p.  167. ...
suite ». Ainsi peut se comprendre la relation entre le suffrage et la démocratie. Selon l’auteur, « la fonction de la procédure électorale n’est pas de choisir les meilleurs représentants du peuple pour occuper les fonctions politiques. Elle force l’individu à éliminer de lui-même un grand nombre de motifs décisionnels possibles […] et elle déleste ainsi le système politique d’une liaison directe avec les autres rôles sociaux[160][160] Ibid. , p.  168. ...
suite ». L’idée de principe purement procédural rend bien compte des applications du principe d’égalité devant le suffrage. Elle rend notamment compte de l’exigence de représentativité démographique comme indifférence aux autres rôles sociaux de l’individu.

49 Aussi opposés que puissent paraître Niklas Luhmann, Hans Kelsen et Raymond Carré de Malberg, ils se rejoignent sur la dénonciation de la dimension idéologique de l’égalité à la base de la démocratie. Ils se rejoignent également sur la place de l’élection non pas comme critère de la démocratie mais comme méthode. Ainsi, pour Hans Kelsen, l’élection est « une méthode particulière de choix des chefs[161][161] H. Kelsen, La démocratie, Sa nature, Sa valeur, trad. ...
suite ». Il distingue l’interprétation idéologique selon laquelle l’élection est une délégation de volonté de l’électeur à l’élu et l’interprétation réelle selon laquelle l’élection « apparaît en son essence comme une méthode de création d’organes qui s’oppose à d’autres méthodes par deux traits : d’abord parce qu’elle n’est pas l’acte d’un seul individu mais l’acte d’un groupe d’individus ; en second lieu, en ce que l’organe créé par l’élection est supérieur à l’organe créateur parce que sa volonté, c’est-à-dire les normes qu’il posera, lieront les électeurs[162][162] Ibid. , p.  96. ...
suite ». À côté de cet aspect formel, « par l’élection démocratique, le chef n’est pas seulement promu par le groupe social des gouvernés : il est encore tiré en leur sein pour être élevé à sa situation de chef[163][163] Ibid. , p.  97. ...
suite ». La méthode conduit à une constante ascension de la masse des gouvernés à la position de chef[164][164] Ibid. , p.  99. ...
suite. « De même qu’à l’idée fondamentale de la démocratie, l’idée de liberté qui voudrait qu’il n’y eût pas de chef, se substitue dans la réalité sociale le principe que chacun peut devenir chef, de même le postulat secondaire de l’égalité de principe des individus se transforme en une simple tendance à l’égalisation la plus grande possible[165][165] Ibid. , p.  102. ...
suite. » Conçu comme une procédure de création d’organe, « le système électoral indique le degré de réalisation de l’idée démocratique[166][166] H. Kelsen, op. cit. , p.  341. ...
suite ». Cette idée d’égalisation la plus grande possible ne rend pas compte du « respect au mieux » du principe d’égalité devant le suffrage qui ressort des dernières décisions du Conseil constitutionnel. L’idée rend bien compte en revanche de la règle des bases essentiellement démographiques et de ses tempéraments. Ainsi s’explique en effet le contrôle « pragmatique » du Conseil constitutionnel sur le principe d’égalité devant le suffrage et la prise en considération de données quasi sociologiques dans sa jurisprudence. La règle corrige les inégalités susceptibles de contrarier l’« ascension des gouvernés à la position de chef » ; elle corrige les inégalités susceptibles d’entraver le processus démocratique, susceptibles de rompre le lien représentés/représentant qui caractérise le régime démocratique.

50 À nouveau un rapprochement peut être tenté avec la théorie de l’organe de Raymond Carré de Malberg. Cette théorie met en lumière le lien représentés/ représentant. Ce lien entre le représentant et le corps électoral n’est pas une dissociation du représenté et du représentant, le représenté et le représentant sont considérés comme formant un « organe complexe », le « rapport existant entre ces deux organes est analogue à celui qui s’établit entre deux autorités dont les volontés concordantes doivent concourir pour la formation d’un acte de puissance d’État »[167][167] Ibid. , p.  385, 418. ...
suite. Raymond Carré de Malberg définit l’élection comme un pouvoir de nomination mais il considère aussi que les individus composant l’assemblée font bloc avec le corps national, ils forment « un tout unique, une unité juridique ». « À la différence du représentant, qui est, par rapport au représenté, une seconde personne, complètement distincte, l’organe n’est pas étranger pour la collectivité ; car il est recruté au-dedans de celle-ci et non pas au dehors, il est un de ses membres constitutifs ; bien plus c’est en cette qualité de membre qu’il est appelé à lui servir d’organe. À cet égard déjà, il apparaît comme partie intégrante de la collectivité[168] . » Ainsi se définit le lien représentant/représentés.

51 Le rôle à la fois fondamental et modeste de l’égalité devant le suffrage, définie comme une règle procédurale garantissant le recrutement des chefs au-dedans de la collectivité, tendant à l’égalisation des chances d’ascension à la qualité de chef, tient au sens que revêt l’égalité au sein d’un régime démocratique.

2 – L’égalité dans une démocratie

[168] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale...
suite

52 L’égalité peut être définie comme une identité « sous un certain rapport »[169][169] M. Vanquickenborne, « La structure de la notion d’égalité...
suite. Deux objets sont égaux car ils ont des caractéristiques en commun, ils sont membres d’une même classe. Il s’agit d’une notion « pragmatique ». La théorie du droit distingue sur cette base l’égalité devant la loi et l’égalité dans la loi[170][170] C. Leben, « Le Conseil constitutionnel et principe...
suite. Les normes générales prescrivent un « comportement égal envers les personnes ayant une certaine caractéristique en commun[171][171] Ibid. ...
suite ». Cette équivalence des membres d’un groupe, conséquence de la généralité de la norme est, selon Hans Kelsen, l’égalité devant la loi. Ainsi, ce dernier considère que « poser l’égalité devant la loi, c’est poser simplement que les organes d’application du droit n’ont le droit de prendre en considération que des distinctions qui sont faites dans les lois à appliquer elles-mêmes, ce qui revient à affirmer tout simplement le principe de la régularité de l’application du droit en général ; principe qui est immanent à tout ordre juridique[172][172] H. Kelsen, Théorie pure du droit, trad. C. Eisenmann,...
suite ». Pour les hommes politiques, il s’agit en revanche d’un idéal à atteindre qui n’a pas le sens de l’égalité comme conséquence du caractère général de la norme. Elle a pour objet le contenu de certaines normes générales. C’est là, selon Hans Kelsen, l’égalité dans la loi. Il s’agit de l’égalité dans sa dimension idéologique. En ce sens, l’« égalité vaudrait absolument, et non relativement, en fonction d’une caractéristique quelconque[173][173] Ibid. , p.  182. ...
suite ». Ainsi s’oppose l’égalité formelle, à savoir l’égalité devant la loi, et l’égalité matérielle, à savoir l’égalité dans la loi. « L’égalité des sujets de l’ordre juridique que garantit la Constitution ne signifie pas que ceux-ci doivent être traités de façon identique dans les normes posées sur la base de la Constitution en particulier les lois. […] Si l’on raisonne sur l’égalité dans la loi, elle signifiera que les lois ne doivent pas – à peine d’inconstitutionnalité – fonder une différence de traitement sur certaines distinctions très déterminées telles que celles qui ont trait à la race, à la religion, à la classe sociale ou la fortune[174][174] Ibid. , p.  146. ...
suite. »

53 En dépit de cette limitation de l’égalité dans la loi à l’interdiction des discriminations liées « à la race, à la religion ou à la fortune », l’« expansion rapide la démocratie » est allée de pair avec « l’acceptation universelle de l’idée d’égalité »[175][175] C. J. Friedrich, « La crise de l’égalitarisme »,...
suite. Autrement dit, la dimension idéologique de l’égalité est allée de pair avec le développement de la démocratie dans une tendance à l’« égalisation, destructrice de la liberté ». L’égalité a intégré le registre des valeurs[176][176] C. Perelman, « Égalité et valeurs », in H. ...
suite. Ainsi, « à la liberté et à l’égalité juridiques et formelles on opposera de plus en plus souvent la liberté et l’égalité réelles, ce qui nécessitera des mesures limitant l’exploitation du plus faible par le plus fort, grâce à des privilèges accordant, au nom de l’intérêt général, un traitement de faveur à ceux qui ont été maltraités par l’histoire[177][177] C. Perelman, « Liberté, égalité et intérêt général »,...
suite ». On comprend alors que les raisons pour lesquelles l’égalité devant le suffrage est un terrain favorable au développement du discours idéologique sur l’égalité. En effet, l’égalité devant le suffrage apparaît dans une dimension idéologique comme le moyen de concrétisation juridique de l’égalité entre les hommes. À cette égalité entre les hommes correspond le droit pour tous d’exercer la souveraineté nationale.

54 Le caractère à la fois fondamental et modeste de l’égalité devant le suffrage tel qu’il ressort des décisions du Conseil constitutionnel est à rechercher dans la tension entre l’égalité et la liberté caractéristique du régime démocratique. Le sens de l’égalité dans une démocratie est celui de l’égalité dans la liberté : « Chacun doit jouir d’une quantité de liberté compatible avec la liberté d’autrui et peut faire tout ce qui ne lèse pas l’égale liberté des autres[178][178] V. N. Bobbio, Libéralisme et démocratie, Paris, Le Cerf,...
suite. » Hans Kelsen a défini les contours de l’égalité dans un régime démocratique en opposition avec le principe de liberté. L’« égalité a un rôle formel négatif et secondaire : chacun doit être le plus libre possible, donc tous doivent l’être également ; par suite chacun doit participer à la formation de la volonté générale, donc tous doivent y participer de façon égale[179][179] H. Kelsen, La démocratie, sa nature, sa valeur, op. cit. ,...
suite ». Quant au principe de liberté, il est à la base de la définition de la classification qui oppose la démocratie et l’autocratie.

55 Hans Kelsen définit abstraitement la démocratie et l’autocratie, une démocratie et une autocratie pures sans égard aux éléments de fait, aux constitutions historiques. La classification qui en résulte se fonde sur l’idée de liberté politique : « Est politiquement libre le sujet d’un ordre juridique qui participe à la création de cet ordre[180][180] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État,...
suite. » Ainsi, « la démocratie signifie que la volonté exprimée dans l’ordre juridique est identique à la volonté des sujets[181][181] Ibid. ...
suite ». À l’opposé de la démocratie, l’autocratie, « les sujets sont exclus de la création de l’ordre juridique[182][182] Ibid. ...
suite ». Le principe de classification qu’utilise Hans Kelsen est ainsi le principe d’auto-détermination qui trouve une formulation dans la question fondamentale empruntée à Jean-Jacques Rousseau et à laquelle le Contrat social entendait apporter une réponse : « trouver une forme d’association qui défende et protège de toute force commune la personne et les biens de chaque associé, et par laquelle chacun, s’unissant à tous n’obéisse pourtant qu’à lui-même et reste aussi libre qu’auparavant[183][183] J. -J. Rousseau, Le contrat social, Livre I, chap. VI, p.  243. ...
suite ». Sur cette base la démocratie est définie comme une « forme, une méthode de création de l’ordre social[184][184] H. Kelsen, op. cit. ...
suite ».

56 S’il semble peu orthodoxe de terminer cette étude par la définition du concept qui est au fondement de l’égalité devant le suffrage, la définition du concept de démocratie pure, cette conclusion se justifie par le choix de rechercher les liens existants entre les concepts de représentation et de démocratie et la notion d’égalité devant le suffrage essentiellement sur la base des décisions du Conseil constitutionnel. De l’étude de ces décisions, il ressort que le principe d’égalité devant le suffrage est lié au régime démocratique. Mais il ne l’est pas parce qu’il traduit une égalité intrinsèque entre les hommes ; il l’est en ce sens qu’il constitue l’un des moyens de recrutement des représentants au sein de la collectivité des représentés, moyen qui traduit une exigence non pas de ressemblance mais d’indifférence permettant l’ascension constante des gouvernés au rang de gouvernant.

Notes

[1] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État, trad. B. Laroche et V. Faure, Bruxelles-Paris, Bruylant-LGDJ, La pensée juridique (1945), 1997, p. 342.

[2] V.M. Balinski, « Projets électoraux : le droit rencontre les mathématiques », D., 2009, p. 183.

[3] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État, op. cit., p. 343.

[4] F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 31e éd., p 156.

[5] Le gerrymandering est une manœuvre de découpage des circonscriptions électorales ayant pour objectif de donner l’avantage à un parti politique ou à un candidat. Ce terme trouve son origine aux Etats-Unis en 1811 quand le gouverneur du Massachussetts, Elbridge Gerry fut accusé d’avoir « dessiné » une circonscription en forme de salamandre (salamander) afin de favoriser son parti. V.O. Ihl, Le vote, Paris, Montchrestien, coll. Clefs politique, 1996, p. 46.

[6] V. tableau n° 1 annexé à la loi n° 85-690 du 10 juillet 1985 modifiant le Code électoral et relative à l’élection des députés.

[7] V.R. Ponceyri, Le découpage électoral, Paris, Économica, 1988, p. 59 et suiv.

[8] V. CC, « Observation sur les échéances électorales de 2007, 5 juillet 2005, en ligne : http://www.conseil-constitutionnel.fr /decision /2005 /20050707.htm. V.N. Susani, « Une aporie de la justice constitutionnelle française : l’impuissance constitutionnelle face à l’inconstitutionnalité de l’actuel découpage électoral pour les élections législatives de 2007 », RFDC, n° 67, mars 2007, p. 000.

[9] CC, décision n° 2000-431 DC, 6 juillet 2000, Loi relative à l’élection des sénateurs, JORF du 11 juillet 2000, p. 10486, cons. 11 ; CC, décis. n° 2003-475 DC, 24 juillet 2003, Loi portant réforme de l’élection des sénateurs, JORF, 31 juillet 2003, p. 13038, cons. 5.

[10] Loi const. n° 2008-724, 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, JORF, 24 juillet 2008.

[11] Tel est le cas de la Grande-Bretagne, de l’Allemagne et du Portugal. V.A. Roux, « Le découpage des circonscriptions électorales en droit comparé », in Mélanges offerts au doyen Charles Cadoux, Aix-Marseille, PUAM, 1999, p. 314.

[12] Loi n° 2010-165, 23 février 2010, JORF, 24 février 2010. L’ordonnance modifie le tableau annexé à la loi du 11 juillet 1986 relative à l’élection des députés qui fixe le nombre de députés pour chacun des départements et chacune des collectivités d’outre-mer. La nouvelle répartition des sièges prend en compte la création de onze circonscriptions pour les députés représentant les Français établis hors de France et procède à une modification du nombre de sièges attribués dans quarante-deux départements ainsi que dans les collectivités d’outre-mer, en raison des évolutions démographiques intervenues entre le recensement de 1982, qui avait servi de base à la distribution actuelle des sièges de députés, et la population recensée au 1ier janvier 2006. L’ordonnance modifie les tableaux n° 1 et 1 bis annexés au Code électoral, qui définissent les limites des circonscriptions législatives respectivement dans les départements et dans les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, et elle crée un nouveau tableau n° 1 ter relatif aux limites des circonscriptions des députés représentant les Français établis hors de France. Le nombre de sièges à répartir entre les départements, les collectivités d’outre-mer et les circonscriptions prévues pour les Français établis hors de France résulte de l’article 12, qui a retenu le maximum autorisé par l’article 24 de la Constitution (« Le nombre des députés est de 577 »). L’ordonnance ratifiée crée onze sièges pour les Français établis hors de France, porte le nombre des sièges des collectivités d’outre-mer de sept à dix et réduit celui des départements de cinq cent soixante-dix à cinq cent cinquante-six. Les requérants critiquaient le système retenu pour déterminer le nombre de sièges de chaque département ainsi que l’attribution d’un siège à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

[13] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, JORF du 3 juillet 1986 ; CC, décis. n° 86-218 DC, 18 novembre 1986, Loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, JORF du 19 novembre 1986, p. 13769.

[14] CC, décis. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales.

[15] O. Jouanjan, « Égalité », in D. Alland et S. Rials (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, PUF, coll. Quadrige, 2003, p. 588.

[16] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979, Loi portant modification des dispositions du titre 1er du livre V du code du travail relatives aux conseils de prud’hommes, JORF du 18 janvier 1978.

[17] Ibid., cons. 5.

[18] CC, décis. n° 85-196 DC, 8 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, JORF du 8 août 1985, p. 9125, cons. 6.

[19] Une ambiguïté découle cependant de l’utilisation de ces deux dispositions. La première semble concerner davantage l’égalité dans la loi et la seconde l’égalité devant la loi. V.C. Leben, « Le Conseil constitutionnel et le principe d’égalité devant la loi », RDP, 1982, p. 299 et suiv. Sur la distinction entre les deux notions, v. infra, II B, 2°).

[20] O. Jouanjan, « Égalité », op. cit., p. 588.

[21] Ibid..

[22] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, op. cit., cons. 20 ; CC, décis. n° 86-218 DC, 18 novembre 1986, Loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, op. cit., cons. 6.

[23] CC, décis. n° 2000-431 DC, 6 juillet 2000, Loi relative à l’élection des sénateurs, op. cit., cons. 5.

[24] CC, décis. n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003, Loi portant réforme de l’élection des sénateurs, op. cit., cons. 4. V. également CE, 30 décembre 2009, n° 329068.

[25] Dans la décision du 8 janvier 2009 sur la loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés, le Conseil se fonde sur l’article 2 al. 1 de la Constitution, l’article 3 al. 1 et 3 de la Constitution et l’article 24 (CC, décis. n° 2008- 573 DC, 8 janvier 2009, Loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés, JORF du 14 janvier 2009, p. 724, cons. 20) ; dans la décision du 18 février 2010 sur la loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, il se fonde sur l’article 1er de la Constitution, l’article 3 al. 1 et 3 de la Constitution et l’article 24 al. 3 de la Constitution (CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010, Loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, JORF du 24 février 2010, p. 3385, cons. 12). Dans la décision du 9 novembre 2010 enfin, le Conseil se fonde sur les articles 1er, 24 et 72 de la Constitution (CC, décis. n° 2010-618 DC, 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit., cons. 38).

[26] V. CE, 13 novembre 1998, n° 187443 187581, CE, 21 janvier 2004, n° 255375, Rec.

[27] CC, décis. n° 2007-3451/3452/3535/3536, 12 juillet 2007, AN, Bouches-du-Rhône et autres, JORF du 19 juillet 2007, p. 12229, cons. 4 et 5. Les requérants soutenaient que la répartition des sièges des députés entre circonscriptions ne respectait pas le principe d’égalité des électeurs devant le suffrage garanti par l’article 25 du Pacte international des droits civils et politiques. Ils demandaient l’annulation de l’élection du député dans la circonscription où ils étaient inscrits sur les listes électorales. Le Conseil constitutionnel a estimé que s’il incombait au législateur, en vertu des dispositions de l’article 6 DDHC, des articles 3 et 24 de la Constitution et de l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de modifier le tableau des circonscriptions législatives auquel renvoie l’article L. 125 du Code électoral, afin de tenir compte des évolutions démographiques intervenues depuis leur dernière délimitation, « sa carence est, en tout état de cause, sans incidence sur la sincérité et la régularité des opérations électorales propres à chacune des circonscriptions en cause ».

[28] Cour EDH, Marie-Claude Bompard c. France, 4 avril 2006, req. n°44081/02. La Cour considère toutefois qu’aucun système ne saurait éviter le phénomène des « voix perdues » et qu’ainsi, des écarts de population entre les circonscriptions étaient possibles. Elle estime que, même en admettant que l’absence de redécoupage entre 1999 et 2002 n’ait pas permis de tenir compte de l’évolution démographique des circonscriptions du Vaucluse, il ne saurait être considéré que de telles circonstances aient réduit de façon substantielle les droits de la requérante au point de les priver de leur effectivité. Elle conclut que les motifs d’absence de redécoupage exposés par le Gouvernement sont nécessaires dans une société démocratique et déclare le grief manifestement mal fondé.

[29] JORF du 4 août 2002.

[30] N. Levrat, « Article I-45, principe d’égalité démocratique », in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, parties I et IV, Commentaire article par article, tome 1, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 610.

[31] Sur cette question, v. P. Brunet, Vouloir pour la nation, le concept de représentation dans la théorie de l’État, Bruxelles-Paris, LGDJ-Bruylant, 2004, p. 37.

[32] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979, Loi portant modification des dispositions du titre 1er du livre V du code du travail relatives aux conseils de prud’hommes, op. cit.

[33] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010, Loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, op. cit., p. 3385.

[34] A. Levade, « Une constitutionnalité en trompe l’œil ou l’impossible censure des découpages électoraux ? À propos de la décision du Conseil constitutionnel du 18 février 2010 », JCP G, n° 11, 15 mars 2010, p. 274.

[35] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010, op. cit., cons. 21. De même et s’agissant de la délimitation des circonscriptions électorales sur le territoire national, le Conseil constitutionnel considère « que les limites cantonales ont été, d’une manière générale, respectées ; que le territoire de cantons discontinus et de cantons de plus de 40 000 habitants n’a été réparti entre plusieurs circonscriptions que dans un nombre restreint de cas ; que les écarts de population entre circonscriptions ont été réduits dans des conditions qui garantissent un meilleur respect de l’égalité devant le suffrage » (cons. 22). Le Conseil estime dès lors que « quel que puisse être le caractère discutable des motifs d’intérêt général invoqués pour justifier la délimitation de plusieurs circonscriptions, […] il n’apparaît pas, compte tenu, d’une part, du progrès réalisé par la délimitation résultant de l’ordonnance du 29 juillet 2009 susvisée et, d’autre part, de la variété et de la complexité des situations locales pouvant donner lieu à des solutions différentes dans le respect de la même règle démographique, que cette délimitation méconnaisse manifestement le principe d’égalité devant le suffrage » (cons. 23). Nous soulignons.

[36] F. Melin-Soucramanien, Le principe d’égalité dans la jurisprudence du conseil constitutionnel, Paris, Economica, coll. Droit public positif, 1997, p. 105.

[37] CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, op. cit., p. 9125.

[38] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, op. cit.

[39] CC, décis. n° 87-227 DC, 7 juillet 1987, Loi modifiant l’organisation administrative et le régime électoral de la ville de Marseille, JORF du 8 juillet 1987, p. 7456.

[40] CC, décis. n° 2000-438 DC, 10 janvier 2001, Loi organique destinée à améliorer l’équité des élections à l’assemblée de la Polynésie française, JORF du 16 janvier 2001, p. 784, cons. 3 et 4.

[41] CC, décis. n° 2000-431 DC, 6 juillet 2000, Loi relative à l’élection des sénateurs, op. cit., cons. 5.

[42] CE, 13 novembre 1998, n° 187443 187581 ; CE, 13 novembre 1998, n° 187364 ; CE, 13 novembre 1998, n° 187318 ; CE 13 novembre 1993, n° 187232 ; CE, 6 janvier 1999, n° 178608, CE, 21 janvier 2004, n° 255375.

[43] « Il résulte de la combinaison des premier et deuxième alinéas de l’article 72, du troisième alinéa de l’article 24, du troisième alinéa de l’article 3 de la Constitution ainsi que de l’article 6 de la Déclaration de 1789 que l’égalité du suffrage s’applique aux élections des conseillers municipaux. L’organe délibérant d’une commune de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques » (CC, décis. n° 87-227 DC, 7 juillet 1987, op. cit., cons. 4 à 6). « L’assemblée territoriale d’un territoire d’outre-mer dont le rôle, comme organe délibérant, ne se limite pas à la simple administration de ce territoire doit, pour être représentative du territoire et de ses habitants, être élue sur des bases essentiellement démographiques (article 6 de la Déclaration de 1789 ; article 2 et 3 de la Constitution). Toutefois, cette représentation ne doit pas nécessairement être proportionnelle à la population de chaque région et il peut être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général, dans une mesure limitée (CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, op. cit., cons. 16 ; CC, décis. 85-197 DC, 23 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, JORF du 24 août 1985, p. 9814, cons. 35).

[44] V.J. Habermas, Droit et démocratie. Entre faits et normes, Paris, Gallimard, 1997, 551 p. ; B. Manin, « Volonté générale ou délibération ? Esquisse d’une théorie de la délibération politique », Le Débat, 33, 1985, p. 72-93.

[45] CC, décis. n° 76-71 DC, 30 décembre 1976, Décision du Conseil des Communautés européennes relative à l’élection de l’Assemblée des Communautés au suffrage universel direct, JORF, 31 décembre 1976, p. 7651.

[46] Ibid., pt. 4.

[47] Ibid., pt. 6.

[48] CC, décis. n° 92-308 DC, 9 avril 1992, Traité sur l’Union européenne, JORF du 11 avril 1992, p. 5354.

[49] Ibid., pt. 32.

[50] Ibid., pt. 33.

[51] CC, décis. n° 2003-468 DC, 3 avril 2003, Loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques, JORF du 12 avril 2003, p. 6493. V. CE, 30 novembre 2009, n° 329068.

[52] Ibid., cons. 43.

[53] Ibid., cons. 44.

[54] Cour constitutionnelle fédérale allemande, Karlsruhe, 30 juin 2009, constitutionnalité du traité de Lisbonne (2 BvE 2/08), en ligne : http://www.bverfg.de /entscheidungen / es20090630_2bve000208en.html. V.D. Hanf, « L’encadrement constitutionnel de l’appartenance de l’Allemagne à l’Union européenne, l’apport de l’arrêt Lisbonne de la Cour constitutionnelle fédérale », CDE, 2009, n° 5/6, p. 639-710, spéc. p. 707, A. Von Ungern-Sternberg, « L’arrêt Lisbonne de la Cour constitutionnelle fédérale allemande, la fin de l’intégration européenne ? », RDP, n° 1, 2010, p. 171-195, spéc. p. 189.

[55] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État, op. cit., p. 343.

[56] CE, 18 novembre 1977, Commune de Fontenay-sous-Bois et a., Rec., p. 448. V.B. Genevois, La jurisprudence du Conseil constitutionnel, Principes directeurs, STH, 1988, n° 408.

[57] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979, Loi portant modification des dispositions du titre 1er du livre V du code du travail relatives aux conseils de prud’hommes, op. cit.

[58] CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, op. cit., p. 9125.

[59] Ibid., cons. 16. Les auteurs de la saisine estimaient que la loi dont il était question tendait à « conférer la majorité au sein du congrès du territoire à une ethnie qui n’est pas majoritaire en nombre dans la population du territoire » de Nouvelle-Calédonie et que « par la surreprésentation de certaines régions et la représentation minorée d’une autre », la loi méconnaissait le principe d’égalité devant la loi et le principe d’égalité devant le suffrage.

[60] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, op. cit.

[61] Cette loi prévoyait que chaque département devait élire au moins deux députés, ce qui entraînait des écarts de représentation très importants. De plus, à l’intérieur d’un même département la population d’une circonscription pouvait s’écarter, en plus ou en moins, de 20 pour 100 de la population moyenne des circonscriptions, cons. 21.

[62] Baker v. Carr (369 US 186 (1962)) et Reynolds v. Sims (377 US 533 (1964)). La Cour suprême décide que la contestation de la répartition des sièges (par district, effectuée par la loi) ne met pas en présence d’une question politique qui n’est pas justiciable. La prétention des appelants selon laquelle on ne leur a pas accordé le bénéfice d’une égale protection est susceptible d’un contrôle juridictionnel. V.E. Zoller, Grands arrêts de la Cour suprême des Etats-Unis, Paris, PUF, coll. Droit fondamental, 2000, p. 625 et suiv.

[63] Ibid., p. 661 et suiv.

[64] Selon l’article 10 § 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, « les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ».

[65] JOCE, L 278 du 8 octobre 1976, p. 5-11.

[66] L’exigence de représentativité de la population n’est cependant pas exclusive d’autres considérations politiques. Ainsi, l’acte maintenait les sièges acquis et l’égalité de représentation entre l’Allemagne, la Grande-Bretagne, l’Italie et la France tout en assurant aux Etats les moins peuplés « une représentation susceptible de refléter les tendances politiques », et aux Etats les plus peuplés « un nombre de sièges susceptible d’accorder une représentation aux composantes territoriales équivalente aux petits Etats de même importance que ses composantes ». V.B. Paulin, J. Forman, « L’élection du Parlement européen au suffrage universel direct », CDE, 1976, p. 521.

[67] V.J. Ziller, Les nouveaux traités européens : Lisbonne et après, Paris, Montchrestien, coll. Clefs politiques, 2008, p. 137.

[68] Selon l’article 10 § 2 TUE, « les États membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d’État ou de gouvernement et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens ».

[69] L’article 16 § 4 TUE prévoit en effet que la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d’entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise. L’article 238 § 1 TFUE prévoit que lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 72 % des membres du Conseil, représentant des États membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union ».

[70] V. Règlement intérieur du Conseil, Annexe III, Modalités d’application des dispositions concernant la pondération des voix au Conseil, article 2 : « 1. Avant le 1er septembre de chaque année, les États membres communiquent à l’Office statistique des Communautés européennes les données relatives à leur population totale à la date du 1er janvier de l’année en cours. 2. Avec effet au 1er janvier de chaque année, le Conseil adapte, conformément aux données disponibles à l’Office statistique des Communautés européennes au 30 septembre de l’année précédente, les chiffres figurant à l’article 1er. Cette décision est publiée au Journal officiel ».

[71] V.A.-M. Le Pourhiet, B. Mathieu, F. Melin-Soucramanien, D. Rousseau, Représentation et représentativité, Paris, Dalloz, 2008, 97 p. ; B. Daugeron, La notion d’élection en droit constitutionnel, Paris-Nanterre, thèse dactyl., 2009, 1063 p.

[72] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, op. cit.

[73] J. Boulouis, AJDA, 1987, p. 267.

[74] Ibid.

[75] Ibid., p. 269.

[76] D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien, coll. Précis Domat, 2010, p. 371. V. également P. Avril, « Un homme, une voix », Pouvoirs, n° 120, 2006, p. 124. Ambiguïté du critère démographique : « c’est la population et non le nombre d’électeurs qui constitue le critère à l’aune duquel doit s’apprécier le respect du principe d’égalité ».

[77] A. Roux, « Les juges constitutionnels et administratif et le principe d’égalité devant le suffrage », in Mélanges en l’honneur de Louis Dubouis – Au carrefour des droits, Paris, Dalloz, 2002, p. 160.

[78] A. Roux, P. Terneyre, « Principe d’égalité et droit de suffrage », AIJC, 1989, vol. V, p. 249-293, p. 271.

[79] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, spécialement d’après les données fournies par le droit constitutionnel français, Paris, Dalloz (1920), rééd. 2004, p. 267.

[80] Ibid. : « La représentation ne repose pas sur un fait électoral mais sur une concession constitutionnelle de puissance portée à un certain degré. Elle n’est pas une qualité subjective mais un pouvoir objectif » (p. 277).

[81] Ibid., p. 212 à 215.

[82] Ibid., p. 219-220.

[83] Ibid., p. 221.

[84] F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, op. cit., p. 184.

[85] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, op. cit., p. 414,

[86] Ibid., p. 481.

[87] Ibid., p. 417.

[88] C. Clavreul, « Sieyès et la genèse de la représentation moderne », Droits, 6, 1997, p. 53. « Le pouvoir chez Sieyès, n’est nulle part dans le corps politique. Les citoyens ne sont pas la source du pouvoir, même s’ils sont associés à la désignation des gouvernants. Ces derniers ne le détiennent pas non plus. C’est la nation qui laissée hors du champ politique, conserve par-devers elle le principe de la souveraineté ».

[89] J.-J. Rousseau, Du contrat social, Paris, Classique Garnier, p. 301-302. L’opposition peut être résumée dans la formule bien connue selon laquelle « la souveraineté ne peut être représentée, par la même raison qu’elle ne peut être aliénée ; elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté ne se représente point ; elle est la même ou elle est autre : il n’y a point de milieu ».

[90] B. Daugeron, La notion d’élection en droit constitutionnel, Paris-Nanterre, thèse dactyl., 2009, 1063 p.

[91] Ibid., p. 522

[92] Ibid.

[93] Ibid. p. 523.

[94] Ibid., p. 550.

[95] Ibid., p. 513.

[96] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979, Loi portant modification des dispositions du titre 1er du livre V du code du travail relatives aux conseils de prud’hommes, op. cit., cons. 3.

[97] V.C. Leben, « Le Conseil constitutionnel et principe d’égalité devant la loi », op. cit., p. 326 et suiv.

[98] CC, décis. n° 78-101 DC, 17 janvier 1979, op. cit. : « Considérant que, s’agissant de la désignation de membres d’une juridiction, la circonstance que des électeurs emploient un nombre de salariés plus important que d’autres ne justifie pas que leur soit attribué un droit de vote plural ; qu’en effet, cette différenciation n’est pas compatible avec la finalité d’une opération électorale qui a pour seul objet la désignation de membres d’une juridiction et est dépourvue de tout lien avec les considérations qui doivent présider à cette désignation ; que, dès lors, l’attribution de voix supplémentaires à des électeurs employeurs en fonction du nombre des salariés qu’ils occupent est contraire au principe d’égalité devant la loi ainsi qu’à la règle de l’égalité du suffrage », cons. 5.

[99] Ibid., cons. 16.

[100] Ibid., cons. 16.

[101] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, op. cit.

[102] Ibid., cons. 21.

[103] Les dispositions des alinéas 3 et 4 de l’article 5 de la loi doivent s’entendre comme suit : « qu’il convient, en premier lieu, de considérer que la faculté de ne pas respecter les limites cantonales dans les départements comprenant un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40 000 habitants ne vaut que pour ces seuls cantons ; qu’en deuxième lieu, la mise en œuvre de l’écart maximum mentionné à l’alinéa 4 de l’article 5 doit être réservée à des cas exceptionnels et dûment justifiés ; que l’utilisation de cette faculté ne pourra intervenir que dans une mesure limitée et devra s’appuyer, cas par cas, sur des impératifs précis d’intérêt général ; qu’enfin, la délimitation des circonscriptions ne devra procéder d’aucun arbitraire. »

[104] CC, décis. n° 86-218 DC, 18 novembre 1986, Loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, op. cit., cons. 7.

[105] D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien, coll. Précis Domat, 2010, p. 371.

[106] CC, décis. n° 86-218 DC, 18 novembre 1986, op. cit., cons. 10.

[107] CC, décis. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit., cons. 39.

[108] Ibid., cons. 41.

[109] CE, 13 novembre 1998, n° 187443 187581 ; CE, 13 novembre 1998, n° 187364 ; CE, 13 novembre 1998, n° 187318 ; CE 13 novembre 1993, n° 18723. Il a précisé que : « s’il appartient au gouvernement, sous réserve de ne porter atteinte à aucune disposition législative régissant l’organisation administrative, de procéder, afin notamment de tenir compte de l’évolution démographique, au remodelage des circonscriptions cantonales d’un département, de telles opérations ne peuvent légalement augmenter les disparités d’ordre démographique existantes ; qu’elles ne sauraient avoir pour objet ni, en principe, pour effet d’accroître, sauf pour des motifs d’intérêt général, ni l’écart de la population de chaque canton à la population cantonale moyenne dans le département ni, dans les cas autres qu’une scission, l’écart entre le plus peuplé et le moins peuplé des cantons redécoupés, ni, dans le cas de la scission d’un canton préexistant, l’écart entre le canton le plus peuplé et le canton le moins peuplé de la partie du département englobant ce canton et affectée par ce remodelage ». V. également sur le premier critère : CE, 21 janvier 2004, n° 255375, Rec.

[110] A. Roux, op. cit., p. 147-158.

[111] CE, 6 janvier 1999, n° 178608, Rec. : « il appartient au gouvernement, sous réserve de ne porter atteinte à aucune disposition législative régissant l’organisation administrative, de procéder, soit de sa propre initiative, soit à la demande de tout intéressé, au remodelage des circonscriptions cantonales d’un département lorsque, à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de fait postérieurs à la précédente délimitation, et notamment de l’évolution démographique, le maintien inchangé des circonscriptions existantes est contraire au principe d’égalité des citoyens devant le suffrage ».

[112] CC, décis. n° 2008-573 DC, 8 janvier 2009, Loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés, op. cit, cons. 21. V.V. Barbe, « Le découpage électoral selon le Conseil constitutionnel », JCP A, n° 11, 9 mars 2006, 2060 ; B. Maligner, « Le contrôle du Conseil constitutionnel sur le découpage électoral », AJDA, 2009, p. 645.

[113] V. également, CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010, op. cit., cons. 13 ; CC, décis. n° 2010-618 DC, 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit., cons. 38.

[114] G. Carcassonne, « Découpage électoral : pas de démocratie sans l’égalité des citoyens devant le suffrage », JCP éd. G, n° 36, 31 août 2009, 202.

[115] Cons. 22.

[116] CC, décis. n° 2008-573 DC, 8 janvier 2009, op. cit, cons. 23 : « Depuis la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés par la loi du 24 novembre 1986 susvisée, le nombre total de députés élus dans les départements doit être réduit alors que le chiffre de leur population, authentifié par le décret du 30 décembre 2008, a augmenté de plus de 7 600 000 personnes ».

[117] Ibid., cons. 24.

[118] Ibid. : « sont entièrement compris dans la même circonscription pour l’élection d’un député d’un département toute commune dont la population est inférieure à 5 000 habitants ainsi que tout canton constitué par un territoire continu dont la population est inférieure à 40 000 habitants et qui est extérieure aux circonscriptions des villes de Paris, Lyon et Marseille ».

[119] Ibid., cons. 26.

[120] Ibid.

[121] Ibid., cons. 27. La loi prévoyait que l’« évaluation du nombre de Français établis dans chaque pays étranger prend en compte les données inscrites au registre des Français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire ».

[122] Ibid., cons. 28. la loi prévoyait qu’« est entièrement comprise dans la même circonscription pour l’élection d’un député élu par les Français établis hors de France toute circonscription électorale figurant au tableau n° 2 annexé à l’article 3 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l’Assemblée des Français de l’étranger, dès lors que cette circonscription électorale ne comprend pas de territoires très éloignés les uns des autres ».

[123] Ibid., cons. 30.

[124] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010, Loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, op. cit., p. 3385. V.A. Levade, « Une constitutionnalité en trompe l’œil ou l’impossible censure des découpages électoraux ? À propos de la décision du Conseil constitutionnel du 18 février 2010 », JCP G, n° 11, 15 mars 2010, 274.

[125] Loi n° 2010-165, 23 février 2010, JORF, 24 février 2010. Les requérants critiquaient le système retenu pour déterminer le nombre de sièges de chaque département ainsi que l’attribution d’un siège à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

[126] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010, op. cit, cons. 11.

[127] La répartition des sièges consiste à diviser la population du département par la population de la circonscription moyenne pour obtenir le nombre de sièges octroyé au département. Le résultat n’étant pratiquement jamais un nombre entier, il est nécessaire d’utiliser les restes pour parfaire cette répartition. Il existe quatre méthodes principales pour répartir les restes : la méthode de la répartition par tranches (ou méthode « d’Adams ») qui consiste à attribuer un nombre de sièges correspondant à la partie entière du quotient et à ajouter un siège pour toute fraction de tranche ; celle de la répartition au plus fort reste (ou méthode « de Hamilton ») consistant à attribuer un nombre de sièges correspondant à la partie entière du quotient, puis à attribuer les sièges non affectés aux départements ayant les plus forts restes ; celle de la répartition à la moyenne arithmétique (ou méthode « de Sainte-Laguë ») consistant à attribuer un nombre de sièges correspondant à la partie entière du quotient, arrondi au plus proche entier ; celle de la répartition à la plus forte moyenne (ou méthode « de Jefferson ») consistant à attribuer un nombre de sièges correspondant à la partie entière du quotient puis à attribuer les sièges non affectés aux départements dont la population, divisée par le nombre de sièges déjà alloués plus un, donne le plus fort quotient. V. les commentaires de la décision du 18 février 2010 aux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 28.

[128] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010, op. cit., cons. 14.

[129] Ibid., cons. 15. La décision du Conseil constitutionnel du 8 janvier 2009 déclarant que le maintien d’un minimum de deux députés pour chaque département n’était « plus justifié par un impératif d’intérêt général susceptible d’atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l’Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques » (décis. n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009, op. cit., cons. 23) a eu des conséquences sur le choix de la méthode. Le cumul de l’abandon de ce minimum et de l’application de la méthode de Sainte-Laguë aurait eu pour effet de supprimer le second siège de député non seulement en Lozère et dans la Creuse mais aussi dans douze autres départements. V. dossier documentaire.

[130] CC, décis. n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003, Loi portant réforme de l’élection des sénateurs, op. cit., cons. 6.

[131] Ibid., cons. 7.

[132] Ibid., cons. 20.

[133] CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, op. cit.

[134] Ibid., cons. 16.

[135] CC, décis. n° 86-208 DC, 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, op. cit., cons. 22.

[136] D. Ribes, « Représenter le territoire ? », in A.-M. Le Pourhiet, B. Mathieu, F. Melin-Soucramanien, D. Rousseau, « Représentation et représentativité », op. cit., p. 21 et suiv.

[137] CC, décis. 2010-602 DC, 18 février 2010, Loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, op. cit., cons. 21. Nous soulignons.

[138] CC, décis. n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000, Loi relative à l’élection des sénateurs, op. cit., cons. 5. Dans la décision du 24 juillet 2003, le Conseil constitutionnel confirme sa jurisprudence. Les requérants critiquaient, au nom du principe d’égalité, le système retenu par le législateur pour déterminer le nombre de sièges de chaque département, soit un sénateur jusqu’à 150 000 habitants, puis un sénateur supplémentaire par tranche ou fraction de tranche de 250 000 habitants ; qu’ils mettent en outre en cause « le parti pris de ne modifier qu’à la hausse l’attribution des sièges », qui a conduit le législateur à ne pas réduire la représentation des départements de la Creuse et de Paris ; le Conseil constitutionnel confirme que les dispositions combinées de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation. CC, décis. n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003, Loi portant réforme de l’élection des sénateurs, op. cit., cons. 5.

[139] Ibid., cons. 6.

[140] En application des dispositions du 1° de l’article 2 de la loi déférée, des délégués, choisis nécessairement en dehors du conseil municipal seront désignés à raison d’un délégué supplémentaire pour 300 habitants ou fraction de ce nombre, lorsque le nombre de délégués sera supérieur à l’effectif du conseil municipal.

[141] M.F. Verdier, « L’avenir du bicamérisme en France (propos sur la représentativité du Sénat) », Civitas europa, n° 3, septembre 1999, p. 114.

[142] CC, décis. n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000, op. cit., cons. 5 et CC, décis. n° 2003- 475 DC du 24 juillet 2003, op. cit., cons. 5.

[143] CC, décis. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit., cons. 28. Les requérants faisaient valoir que la création d’un élu unique par la loi de réforme des collectivités territoriales ne permettait plus d’assurer véritablement la représentation de toutes les collectivités au sein du collège électoral sénatorial et que, par suite, elle portait atteinte au principe selon lequel le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République.

[144] Les requérants contestait la création d’une circonscription sur le territoire des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en raison de leur faible population et de leur proximité avec la Guadeloupe. Le Conseil estime « qu’aucun impératif d’intérêt général n’impose que toute collectivité d’outre-mer constitue au moins une circonscription électorale ; qu’il ne peut en aller autrement, si la population de cette collectivité est très faible, qu’en raison de son particulier éloignement d’un département ou d’une collectivité d’outre-mer ». Il estime que « si la population de la circonscription regroupant le territoire des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin est effectivement faible, le législateur a pu prendre en compte la situation géographique et statutaire particulière de ces collectivités », cons. 17-18.

[145] Sénat, « Le choix du mode de scrutin pour l’élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues », Rapport d’information n° 509 (2009-2010) de MM. H. Maurey et P.-Y. Collombat, fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales, déposé le 27 mai 2010.

[146] Nous soulignons.

[147] Nous soulignons.

[148] CC, décis. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit., cons. 40.

[149] Cette expression est empruntée à D. Ribes, op. cit., p. 19-26. Territoire comme « support de la représentation », p. 23.

[150] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, op. cit., p. 422.

[151] CC, décis. n° 2004-490 DC, 12 février 2004, Loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française, JORF du 2 mars 2004, p. 4220, cons. 84 ; CC, décis. n° 2007- 559 DC du 6 décembre 2007, Loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, JORF du 8 décembre 2007, p. 19905, cons. 12.

[152] CC, décis. Delmas du 11 juin 1981, JORF du 12 juin 1981, p. 1725 ; CC, décis. n° 2002-2652/2768, 14 novembre 2002, AN, Guadeloupe (1re circonscription), JORF du 21 novembre 2002, p. 19263 ; CC, décis. n° 2002-2769, 25 juillet 2002, AN, Guadeloupe (2e circonscription), JORF du 4 août 2002, p. 13358 ; CC, décis. n° 2002-2686/ 2770/2771, 10 octobre 2002, AN, Guadeloupe (3e circonscription), JORF du 17 octobre 2002, p. 17242 ; CE, 23 février 2004, M. Feler, n° 251791.

[153] CC, décis. n° 85-196 DC du 8 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, op. cit., cons. 18.

[154] CC, décis. 2004-3384, 4 novembre 2004, Sénat, Yvelines, JORF du 10 novembre 2004, cons. 2.

[155] CC, décis. Hauchemaille Meyet, 24 mars 2005, JORF du 31 mars 2005, p. 5834, cons. 10.

[156] J.-C. Colliard, « Les systèmes électoraux dans les Constitutions des pays de l’Union européenne », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 13/ 2002, p. 92. L’expression « patrimoine électoral européen » est empruntée à Pierre Garrone : « Le patrimoine électoral européen, une décennie d’expérience de la Commission de Venise dans le domaine électoral », RDP, 2001, n° 5, p. 1417-1454.

[157] H. Kelsen, op. cit., p. 342.

[158] N. Luhmann, La légitimation par la procédure, trad. K. Sosoe, S. Bouchard, Laval, Les Presses de l’Université de Laval, Cerf, 2001, p. 155-156.

[159] Ibid., p. 167.

[160] Ibid., p. 168.

[161] H. Kelsen, La démocratie, Sa nature, Sa valeur, trad. C. Eisenmann, Paris, Dalloz, 2e éd., 2004, p. 95.

[162] Ibid., p. 96.

[163] Ibid., p. 97.

[164] Ibid., p. 99.

[165] Ibid., p. 102.

[166] H. Kelsen, op. cit., p. 341.

[167] Ibid., p. 385, 418.

[168] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, op. cit., p. 287 et 288, nous soulignons. De plus, « l’organe ne fait qu’un avec la collectivité, en ce que l’existence d’organes est pour celle-ci la condition même d’où dépend essentiellement la formation et le maintien de sa personnalité : car, un être collectif ne peut naître à la vie juridique que moyennant une organisation qui fasse de la multiplicité de ses membres une unité corporative de personnes, constituant un sujet de droit nouveau ».

[169] M. Vanquickenborne, « La structure de la notion d’égalité en droit », in H. Buch, P. Foriers, C. Perelman, L’égalité, vol. I, Bruxelles, Bruylant, 1971, p. 176-195.

[170] C. Leben, « Le Conseil constitutionnel et principe d’égalité devant la loi », RDP, 1982, p. 131. O. Jouanjan, Le Principe d’égalité devant la loi en droit allemand, Paris, Économica, 1992.

[171] Ibid.

[172] H. Kelsen, Théorie pure du droit, trad. C. Eisenmann, Bruxelles-Paris, Bruylant-LGDJ, 2004, p. 146.

[173] Ibid., p. 182.

[174] Ibid., p. 146.

[175] C.J. Friedrich, « La crise de l’égalitarisme », in H. Buch, P. Foriers, C. Perelman, L’égalité, vol. I, Bruxelles, Bruylant, 1971, p. 306-318.

[176] C. Perelman, « Égalité et valeurs », in H. Buch, P. Foriers, C. Perelman, L’égalité, vol. I, Bruxelles, Bruylant, 1971, p. 319-326.

[177] C. Perelman, « Liberté, égalité et intérêt général », in R. Dekkers, P. Foriers, C. Perelman, L’égalité, vol. V, Bruxelles, Bruylant, 1977, p. 11.

[178] V.N. Bobbio, Libéralisme et démocratie, Paris, Le Cerf, coll. Humanités, trad. N. Giovannini, 1996, p. 47.

[179] H. Kelsen, La démocratie, sa nature, sa valeur, op. cit., p. 104.

[180] H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État, op. cit., p. 333.

[181] Ibid.

[182] Ibid.

[183] J.-J. Rousseau, Le contrat social, Livre I, chap. VI, p. 243.

[184] H. Kelsen, op. cit.

PLAN DE L'ARTICLE

• I – ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE ET REPRÉSENTATION
  • A – L’AUTONOMIE DU PRINCIPE D’ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE PAR RAPPORT À LA REPRÉSENTATION
  • B – L’ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE COMME EXIGENCE DE REPRÉSENTATIVITÉ
• II – ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE ET DÉMOCRATIE
  • A – LES TEMPÉRAMENTS AU CRITÈRE DÉMOGRAPHIQUE
  • B – L’ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE COMME EXIGENCE DÉMOCRATIQUE

POUR CITER CET ARTICLE

Catherine Castor « L'égalité devant le suffrage », Revue française de droit constitutionnel 2/2012 (n° 90), p. 1-34.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2012-2-page-1.htm.
DOI : 10.3917/rfdc.090.0001.