Pour tenter de répondre a cette question, on reprendra les principales variables qui donnent politologiquement son sens à chaque procédure référendaire et que l’on a regroupées un peu drastiquement sous l’appellation de triangle référendaire et l’on tentera de montrer à l’aide de cette grille d’analyse le caractère exceptionnel et sans précédent du référendum du 24 septembre 2000 [2].

Résultats du référendum du 24 septembre 2000 (France entière)

		% des inscrits	% des suffrages exprimés
Inscrits	39 941 192
Votants	12 058 688
Abstentions	27 882 504	69,8%
Suffrages exprimés	10 118 348
Bulletins blancs et nuls	1 940 340	4,9% (et 16,1% des votants)
Oui	7 407 697	18,5%	73,2%
Non	2 710 651	6,8%	26,8%

La première variable, qui donne son sens à un référendum, première par sa chronologie et première par son importance, réside dans son initiative. Celle-ci peut être d’abord majoritaire ou minoritaire : « majoritaire » s’entend ici comme émanant d’une autorité institutionnelle issue d’une décision majoritaire (président de la République, Premier ministre, majorité d’une assemblée) ; « minoritaire » renvoie au contraire à un déclenchement par une minorité qualifiée, collective et minimale (proportion ou nombre X de parlementaires, proportion ou nombre X de citoyens). Dans le cas de la France, on le sait, les institutions de la Cinquième République ne prévoient que des référendums d’initiative majoritaire (président sur proposition du gouvernement, majorité parlementaire pour la révision de la Constitution). Mais on verra que la situation de cohabitation peut venir compliquer le schéma.

Le pouvoir majoritaire qui prend l’initiative du référendum peut être lui-même populaire ou impopulaire, ce qui, il faut le souligner, n’est pas indépendant du troisième élément du triangle, la conjoncture. Dans tous les cas, il a nécessairement en tête son renforcement, puisque c’est librement qu’il décide d’ajouter un scrutin supplémentaire à la chaîne des consultations normales, scrutin qui ne peut pas ne pas prendre une certaine signification de confiance ou de défiance à son égard. Dans le cas de la France, cette dimension est encore renforcée par le fait que le référendum porte sur un texte, qu’il comporte autrement dit à la fois la question et la réponse proposée par son initiateur. On comprend mieux ainsi que cette question de confiance, posée à son gré et à son moment par le déclencheur présidentiel et juridiquement toujours possible, ait été en réalité politiquement encadrée et structurée par la popularité puis par l’impopularité des présidents depuis la fin des années 1970, tous les référendums de la Cinquième République ayant été organisés par des pré-sidents disposant d’une cote de popularité majoritaire, à la seule exception du François Mitterrand de Maastricht [3].

Cette importance fondamentale de l’initiative se retrouve dans le rôle que celle-ci joue dans la structuration du système de partis face au référendum. Car c’est le système de partis, la manière dont il se modèle et re-modèle par rapport à lui, les réponses que chacune des formations qui le composent propose d’apporter au défi qu’il lance, qui donnent une part importante de sa signification à la consultation : or chacune de ces réponses et la configuration qui en résulte ne sont pas de même nature quand l’initiateur est minoritaire(les réponses partisanes portant directement sur l’objet de la votation) et quand il est majoritaire, l’attitude à l’égard du pouvoir qui interroge et pose explicitement ou implicitement la question de confiance déterminant en partie les réponses.

Dans le second angle du triangle référendaire, on trouve tout naturellement l’objet de la consultation, mais au moins trois modes de classement permettent d’en différencier les cas théoriques.

L’objet du référendum peut être d’abord simple ou complexe : simple, il favorisera le sentiment de compétence de l’électeur et sa décision électorale autonome ; complexe, il emportera au contraire deux conséquences, l’une de nécessaire traduction et simplification (Comment se sont synthétisées à l’arrivée pour les électeurs référendaires les scrutins de 1958 sur l’adoption de la Constitution de la Cinquième République, de 1969 sur la régionalisation ou de 1992 sur le traité de Maastricht ?), l’autre de médiation partisane, les deux choses étant naturellement mêlées dans la réalité.

Comme l’initiateur lui-même quand il est « majoritaire », l’objet du référendum peut être à son tour populaire ou impopulaire (la popularité étant ici aussi mesurée en termes de résultats de sondages d’opinion) et ce degré de popularité ou d’impopularité n’est pas sans lien avec la variable précédente, les objets simples pouvant plus facilement susciter faveur ou hostilité que les objets complexes. Bien entendu, et comme pour les variables précédentes, les termes retenus, ici popularité et impopularités, doivent moins être considérés comme des classes qui s’excluent que comme deux pôles d’un axe comprenant tous les degrés intermédiaires. De plus, un thème peut être populaire en période froide et hors débat et l’être moins en campagne électorale chaude et controversée. Mais tout naturellement un référendum d’initiative majoritaire tendra à porter sur des objets que le pouvoir qui l’a déclenché estime populaires (encore peut-il se tromper), alors qu’un référendum d’initiative minoritaire peut très bien porter sur des objets également minoritaires, dès lors que la minorité qui le demande espère qu’il sera à l’arrivée moins minoritaire qu’elle.

Enfin populaire ou non, simple ou complexe, l’objet du référendum peut avoir une importance très inégale aux yeux des électeurs. On ne dispose pas d’instrument de mesure, codé et calibré, permettant de comparer le degré d’importance des objets référendaires mais on peut les classer approximativement tout en restant conscient de la part d’arbitraire de ce classement. On peut remarquer au passage que cette faible importance de l’objet comme d’ailleurs sa complexité peuvent favoriser des dérapages d’enjeux, une partie des électeurs instrumentalisant la procédure pour faire passer d’autres messages.

Dernier angle du triangle référendaire, la conjoncture générale dans lequel prend place la consultation, conjoncture économique ou politique qui peut être favorable ou défavorable. On a déjà vu qu’elle se traduisait dans la cote de popularité des gouvernants, initiateurs du référendum. Elle donne aussi sa teinte au scrutin, le colorant de gris ou de noir en période de déprime de l’opinion, poussant alors à la fois à la mobilisation de mécontentement et au dérapage d’enjeu. Elle peut enfin recouvrir des laps de temps différents du climat à court terme aux tendances lourdes de la décennie.

Initiative, objet, conjoncture, ces trois dimensions structurantes de tout référendum, déterminent déjà prises séparément et en fonctions des sous-variables retenues la signification de la consultation. Combinées à leur tour, elles influencent la campagne électorale et fixent les niveaux de deux indices importants que l’on pourrait appeler l’indice de conflictualité et l’indice de dissonance partisane : l’indice de conflictualité pour donner la mesure de la division du champ politique, l’indice de dissonance partisane pour tenter de mesurer l’écart entre les consignes officielles des formations politiques et le vote effectif de leurs sympathisants.

L’application rapide de cette grille d’interprétation par le triangle référendaire aux neuf référendums de la Cinquième République démontre clairement l’exceptionnalité du dernier.

Tous les référendums de la Cinquième République avaient été jusqu’alors des référendums déclenchés par le pouvoir seul (président de la République sur proposition du gouvernement en vertu de l’article 11) et avaient pris de ce fait une tonalité de question de confiance explicite ou à tout le moins de renforcement de la légitimité du pouvoir en place. Dans tous les cas, le processus stratégique avait été analogue, choix du moment, de l’enjeu et du terrain par le président de la République, obligation pour les formations politiques de l’opposition (ou en marge de la majorité) de se situer par rapport à ce défi, impossibilité de différencier clairement la part de l’objet propre du référendum et celle du soutien ou de l’opposition au pouvoir dans les choix des partis puis des électeurs [4].

De ce point de vue, les conditions juridiques rendaient sinon impossible, à tout le moins improbable, l’organisation d’un référendum en situation de cohabitation, telle que celle qui régnait en France depuis 1997 : un référendum selon l’article 11 supposant l’accord de président et du Premier ministre, un référendum selon l’article 89 supposant le vote sur un texte identique de la majorité de gauche de l’Assemblée nationale et de la majorité de droite du Sénat [5]. Seul un sujet particulièrement populaire, assez populaire pour qu’aucun des deux protagonistes du futur affrontement présidentiel ne veuille en laisser le bénéfice symbolique à l’autre, pouvait lever cette improbabilité. Tel allait être le cas du quinquennat.

Après quelques atermoiements, le ralliement de Jacques Chirac, se refusant à laisser ce thème colorer de modernisme la future campagne de Lionel Jospin au prix de surcroît d’une bataille parlementaire qui aurait pu paraître rétrograde, a entraîné le vote parfois réticent de la minorité de droite à l’Assemblée nationale et de la majorité non moins résignée de droite au Sénat. Pour la première fois sous la Cinquième République, on se trouvait donc en présence d’un référendum résultant d’un consensus majorité-opposition sur un projet de loi constitutionnelle d’importance, cosigné par un président de la République de droite et un Premier ministre de gauche. Adopté par 94 % des députés (contre 6 %) et 87 % des sénateurs (contre 13 %), malgré les réticences du PC et des écologistes, le texte aurait pu faire l’objet d’une adoption définitive en Congrès. Les nombreuses prises de position de J. Chirac, avant et après son élection à la présidence, en faveur d’un recours plus fréquent à la procédure référendaire (et le précédent de la réforme de 1962) rendait celle-ci politiquement presque obligatoire. Cohabitation obligeant, c’est donc bien pour la première fois sous la Cinquième République d’un référendum de consensus qu’il s’agit et non pas, comme dans la plupart des cas antérieurs d’un référendum de combat et le vote favorable émis de concert au Parlement par les grandes formations politiques de la majorité et de l’opposition les contraignent naturellement à adopter les mêmes positions dans la campagne référendaire.

Ce référendum de consensus a été d’autre part proposé par des initiateurs au sommet de leur popularité, au moment ou ils lancent leur initiative. Jamais Premier ministre après plus de trois ans d’exercice du pouvoir, jamais président de cohabitation ne s’etaient trouvés aussi haut. C’est donc un leader de majorité parlementaire populaire (58 % de satisfaction contre 32 % de mécontents au baromètre IFOP-Journal du Dimanche de juin 2000) et un Jacques Chirac leader de fait de l’opposition (60 % contre 30 % à la même date), suivis l’un et l’autre par la presque totalité de leur camp qui mettent en marche le processus. Certes tous les référendums de la Cinquième République ont été initiés par des présidents dotés d’une confortable popularité, à la seule exception du François Mitterrand de Maastricht, mais aucun ne l’avait été par les deux leaders de la majorité et de l’opposition, l’un et l’autre populaires.

La popularité des Présidents à la veille de l’initiative

De Gaulle	1958 juillet 1930 novembre 1962 avril 1962 septembre 1969 mars	67 % 63 % 63 % 59 % 54 %
G. Pompidou	1972 mars	63 %
Fr. Mitterrand	1988 septembre	51 %
J. Chirac	2000 juin	60 %

Enfin l’inévitable « question de confiance » qu’ont comportée tous les référendums de la Cinquième République en raison de leur déclenchement présidentiel, et qui oblige les oppositions à se situer à la fois par rapport à l’enjeu et par rapport au chef de l’État va prendre naturellement un sens tout à fait différent et sans précédent quand la confiance implicitement demandée va à la fois aux leaders de la majorité et de l’opposition. Seules les oppositions marginales, RPF, FN, MNR, pourront encore tenter de jouer sur ce registre et d’entretenir le feu d’une conflictualité presque éteinte. Pour les ailes dissidentes de la gauche plurielle ou de la droite parlementaire, il ne restera plus qu’à moduler cette consultation théoriquement binaire qu’est le référendum en consultation ternaire par l’appel au non-vote – abstention ou vote blanc et nul –, comme cela avait été déjà le cas en 1972 et en 1988. C’est en particulier le cas du PC qui prêche « l’abstention active », de l’extrême gauche qui appelle au boycott ou à l’abstention, des Verts qui évoquent à la fois le Oui et le vote blanc et nul et des chasseurs de CPNT qui préconisent le vote blanc.

Premier référendum de cohabitation et premier référendum de l’article 89 (ratifiant une décision parlementaire majoritaire déjà enregistrée), le scrutin du 24 septembre 2000 est donc un référendum de consensus, au verdict facilement prévisible, et « dé-plebiscitarisé » par ce consensus même.

L’objet de ce référendum – élire le président de la République tous les cinq ans au lieu de tous les sept ans –, est probablement le plus simple de toute l’histoire des référendums de la Cinquième République. Sur un axe les rangeant des plus complexes aux plus simples, on trouverait d’un côté celui de 1958 sur la Constitution de la Cinquième République, celui de 1992 sur la régionalisation, la participation et la réforme du Sénat, ou encore celui de 1992 sur le traité de Maastricht, de l’autre, celui de 1962 sur l’indépendance de l’Algérie ou de 1972 sur l’élargissement de la communauté européenne. Le référendum sur le quinquennat paraît même plus simple que celui d’octobre 1962 pour lequel, au principe de l’élection du président de la République au suffrage universel étaient venus s’ajouter la question de la procédure – le général de Gaulle a-t-il violé la Constitution ? – et naturellement celle de son départ éventuel [6]. Or, on l’a vu, plus l’enjeu est multiple et complexe plus les électeurs ont besoin du repérage partisan ; plus il est simple et compréhensible, plus les citoyens retrouvent leur sentiment de compétence et leur autonomie à l’égard des partis qui habituellement leur servent de guides.

C’est dans cette simplicité sans précédent qu’il faut sans doute chercher l’explication de la forte dissonance partisane, une part importante des électeurs sympathisants des formations recommandant le Non déclarant vouloir voter au début de la campagne ou avoir voté Oui, comme si la clarté de l’enjeu les dispensait d’écouter les appels de leurs partis (voir annexe 1).

Car, seconde variable de l’approche par l’enjeu, le quinquennat [7] bénéficiait depuis un quart de siècle d’une faveur non démentie. Depuis la première tentative de G. Pompidou, toutes les enquêtes sans aucune exception avaient enregistré un soutien majoritaire des électeurs qui s’était même renforcé au cours des dernières années, le quinquennat leur apparaissant comme une mesure de bon sens qui leur permettrait de choisir plus fréquemment le chef de l’Exécutif.

Certes l’approbation majoritaire du principe du quinquennat avait été longtemps partiellement structurée par la position à l’égard du pouvoir en place, les sympathisants des formations politiques dans l’opposition étant encore plus favorables que ceux des partis soutenant le président de la République [8], ceci bien entendu hors cohabitation, mais cette nuance ne remettait pas en cause le soutien majoritaire de l’opinion encore accru ces dernières années.

Tous les référendums de la Cinquième République avaient certes aussi porté sur des objets auxquels l’opinion se déclarait favorable, Constitution de la Cinquième République, politique algérienne du général de Gaulle, indépendance de l’Algérie, élection du président au suffrage universel, etc. Ne faisait sans doute exception à la règle que celui de 1969, au moins dans sa dimension de réforme du Sénat. Mais certains enjeux n’étaient apparus qu’avec le lancement même de la procédure, d’autres et parfois les mêmes devaient partiellement leur soutien dans l’opinion à l’engagement présidentiel. De tous les enjeux référendaires réels ou virtuels, le quinquennat était ainsi le plus simple, le plus anciennement populaire et l’on comprend qu’il ait été difficile aux futurs combattants de 2002 d’en laisser la maîtrise ou le bénéfice symbolique à leur adversaire.

Ainsi populaire, au sens de soutenu, par l’opinion quand elle est interrogée à ce sujet, le quinquennat n’avait cependant pas d’importance prioritaire aux yeux des électeurs. Un classement approximatif et nécessairement arbitraire de l’importance des objets référendaires sous la Cinquième République en essayant de ne pas tenir compte du rôle du déclencheur mettrait sans doute d’un côté les scrutins de 1958 (changement de régime), de 1961 et 1962a (guerre d’Algérie) et à l’autre extrémité de l’axe, du côté des moins importants, des plus gratuits, de ceux pour lesquels la décision parlementaire aurait sans doute suffi, ceux de 1969, de 1988 et justement de 2000 [9].

De toute l’histoire de la Cinquième République, le référendum du 24 septembre 2000 apparaît en définitive (avec sans doute celui de 1988 sur la Nouvelle-Calédonie) comme le plus structuré par son enjeu propre et le plus déconnecté de toutes les autres variables qui en complexifient habituellement la signification : question de confiance, ré-interprétation de l’enjeu, consignes partisanes, etc. Mais dans ce référendum ainsi presque « chimiquement pur » et qui se rapproche un peu dès lors des votations populaires fédérales suisses [10], la conjoncture au départ très favorable allait cependant déposer quelques scories.

Tous les référendums de la Cinquième République sauf un ont eu lieu dans une conjoncture générale favorable, (même si le contexte politique était parfois délicat). Les six premiers ont eu lieu en période de croissance, celui de 1988 dans une parenthèse analogue. En témoignent d’ailleurs, on l’a déjà souligné, les cotes de popularité élevées des présidents qui les déclenchent. Seul celui de 1992 se situe en un temps de déprime et d’angoisse sociale où le chef de l’État bat des records d’impopularité : ce contexte de mécontentement favorise à la fois les dérapages d’enjeu (pourquoi les électeurs n’utiliseraient-ils pas cette procédure pour exprimer à la fois leurs mécontentements, ponctuel ou diffus ?) et les mobilisations d’insatisfaction.

À l’approche du référendum de septembre 2000, le paradoxe de la conjoncture va être de combiner un contexte général d’apaisement démobilisateur et un climat à court terme de mini-crise chaude.

Dans le contexte général de la croissance et l’optimisme retrouvés depuis la fin de 1997, l’instrumentalisation éventuelle du référendum était moins utile, les messages à faire passer moins évidents, l’éventuel plébiscite anti-cohabitation hors d’actualité. Mais paradoxalement le surcroît de mobilisation des mécontents disparaît aussi, d’où l’atonie du débat pré-référendaire de l’été.

L’ironie de l’histoire aura été que cette conjoncture régulièrement favorable depuis trois ans se soit vu brutalement mais provisoirement contredite par la crise de l’essence entraînant l’effondrement sans précédent de la cote du Premier ministre (– 18, soit 35 % seulement de satisfaits et 54 % de mécontents au baromètre IFOP-JDD, des 14 et 15 septembre) et naturellement à un moindre degré du président de cohabitation (– 10, soit 51 % de satisfaits et 36 % de mécontents). Au référendum « chimiquement pur » que pouvaient faire attendre quelques semaines avant le scrutin la conjoncture de confiance, l’absence d’antagonisme gauche-droite, la « dé-plébis-citarisation » du vote et la simplicité de la question, cette mini-crise chaude de climat à court terme allait venir troubler le contenu de l’éprouvette. En témoignent les légers changements des dernières semaines de la campagne électorale, les formations politiques militant pour le non (RPF, FN, MNR) tentant d’élargir leur thématique en abandonnant la défense du septennat pour privilégier la dénonciation conjointe de Jacques Chirac et de Lionel Jospin et de surfer sur le mécontentement récemment manifesté, et les partis favorables à l’abstention ou au vote blanc renforçant la signification critique de cet acte passif.

**

On comprend mieux au terme de cette analyse le caractère à la fois prévisible et exceptionnel, sans précédent et très probablement sans successeur, de cet étrange référendum, sans conflit, sans suspense, sans campagne et sans électeurs. Car paradoxalement ce sont en quelque sorte les mêmes raisons qui expliquent le succès massif du Oui et les records d’abstention et de votes blancs.

C’est la simplicité et la popularité de l’enjeu du référendum, son déclenchement consensuel par les deux têtes de l’Exécutif de cohabitation, son soutien par les neuf-dixièmes des parlementaires et la conjoncture de confiance retrouvée, à peine modulée par la bouffée de mécontentement due à la crise de l’essence qui expliquent l’écrasant succès du Oui, 73 %, plus fort encore que le niveau auquel on aurait pu s’attendre si tous les électeurs des plus récentes élections, les élections européennes, avaient voté comme les y invitaient leurs leaders [11].

Mais c’est aussi la « dé-plébiscitarisation » du référendum la faible conflictualité du débat, le caractère non-prioritaire de l’objet du scrutin, l’absence d’incertitude sur son résultat, l’appel stratégique à la non-participation de certains partis pour mieux échapper aux contraintes binaires de la procédure, enfin l’apaisement démobilisateur de la conjoncture qui, en s’additionnant, provoquent ce record absolu d’abstention de l’histoire électorale française.

Enfin le niveau des votes blancs et des bulletins annulés (souvent pour cause de messages explicites de refus de la consultation), presque 2 millions et 16 % des votants porte la triple marque de ceux qui ont voulu refuser la rusticité de l’enjeu, sanctionner la cohabitation ou encore traduire en bulletins les mécontentements des débuts du mois sans pour cela mêler leurs voix aux partisans du Non.

Le référendum du 24 septembre 2000 sur le quinquennat aura bien été en définitive un référendum d’un type nouveau.

Résultats du référendum du 24 septembre 2000 (sondage post-électoral IFOP)

	Oui	Non	Blanc ou nul	Abstention
Ensemble	18	7	5	70
SEXE
Homme	21	7	4	68
Femme	16	7	6	71
AGE
Moins de 35 ans	15	3	4	78
18-24 ans	14	2	4	80
25-34 ans	16	4	4	76
35 ans et plus	20	9	5	66
35-49 ans	15	5	2	78
50-64 ans	27	11	5	57
65 ans et plus	19	12	11	58
PROFESSION DU CHEF DE FAMILLE
Agriculteur	18	13	3	66
Artisan ou commerçant	8	4	1	87
Profession libérale, cadre supérieur	24	10	4	62
Profession intermédiaire	20	5	3	72
Employé	17	2	5	76
Ouvrier	11	2	3	84
Retraité	23	12	10	55
Autre inactif	26	6	1	67
PROXIMITÉ POLITIQUE
Total gauche	23	3	5	69
– Parti communiste	7	5	11	77
– Parti socialiste	30	2	3	65
Écologiste	9	4	4	83
Total droite	21	11	4	64
Sous total UDF DL RPR RPF	26	13	6	55
– UDF	27	18	6	49
– Démocratie libérale	26	13	7	54
– RPR	26	9	6	59
FN/MNR	7	6		87
Sans sympathie partisane	11	6	7	76
VOTE AUX LÉGISLATIVES 97-1er TOUR
PC	11	6	13	70
PS	32	8	3	62
UDF/RPR	29	17	8	46
FN	21	5	0	74
Nsp	9	1	4	86
VOTE À LA PRÉSIDENTIELLE 95 1er TOUR
Arlette LAGUILLER	5	9	3	83
Robert HUE	5	5	14	76
Lionel JOSPIN	30	4	4	62
Édouard BALLADUR	27	15	10	48
Jacques CHIRAC	31	11	2	57
Jean-Marie LE PEN	11	4		85
Nsp	10	2	4	84