L’action économique extérieure de l’Union européenne se décline en deux politiques, relativement interférentes : la politique commerciale commune et la politique de coopération avec les pays tiers. Cette dernière, à laquelle nous nous attacherons plus particulièrement ici, est traditionnellement réduite à la coopération avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et est – notamment en France – peu étudiée comme une politique étrangère « globale ». Pourtant la coopération économique internationale de l’Union européenne connaît actuellement une série d’évolutions profondes qui contribuent à l’émergence de l’UE comme acteur [3] international.

En premier lieu, l’accord de Cotonou de juin 2000 entre l’Union européenne et les pays ACP a entériné la fin du « système de Lomé » et d’une coopération « eurafricaine » historiquement privilégiée, au profit d’un redéploiement « global » de la coopération de l’Union européenne non seulement vers sa périphérie immédiate (Europe centrale et orientale, Méditerranée, Communauté des États indépendants), mais également vers les régions « émergentes » d’Amérique latine et d’Asie. Parallèlement, le système pyramidal des « préférences communautaires » qui structurait depuis les années 1970 les relations commerciales de la Communauté avec le reste du monde disparaît au profit d’une politique de « co-régionalisme libre-échangiste » qui se veut en phase avec les principes de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et qui permet à l’Union européenne de conforter son rôle dans la régulation institutionnelle de la mondialisation de l’économie. Enfin, si l’Union européenne continue de distribuer une aide financière importante aux pays en « développement » et en « transition », officiellement pour amortir les ajustements de ceux-ci à la mondialisation de l’économie, c’est aussi parce que l’aide communautaire joue un rôle croissant dans la « mise en scène internationale » de l’Union européenne.

D’une manière générale, la coopération communautaire s’appuie sur des instruments juridiques (accords de coopération, de commerce, d’association), sur des flux financiers (aide communautaire) et sur des transferts d’expertise économique et d’ingénierie institutionnelle. Mais elle se fonde aussi sur des transferts « d’idées » (comme, par exemple, l’idée que les entités régionales sont plus aptes à « maîtriser » les effets de la mondialisation de l’économie que les États), sur des transferts de « valeurs » (comme la prise en compte de la dimension sociale et environnementale dans le développement économique) et sur des positions politiques (relatives à la démocratie, aux droits de l’homme, à la lutte contre la corruption) qui sont, pour ces dernières, suspensives de la coopération. Dans cette perspective, les recoupements de cette nouvelle « conditionnalité politique » de la coopération communautaire avec la politique étrangère et de sécurité commune sont de plus en plus évidents.

Adaptation à la globalisation économique et politisation incrémentale [4] apparaissent ainsi comme les deux dimensions saillantes de l’évolution actuelle de la coopération économique internationale de l’Union européenne. L’objet de cet article, fondé sur une analyse des récents accords de coopération communautaire et sur une série d’entretiens réalisés à la Commission européenne, est de rendre compte de cette évolution [5].

Cette mutation radicale de la coopération avec les ACP était annoncée. L’échec relatif du système de Lomé était en effet devenu un diagnostic récurrent tout au long de la convention de Lomé IV [7]. Dès lors, dans le cadre de la vaste opération de consultation publique orchestrée par la Commission européenne sur l’avenir des relations UE/ACP en prévision de l’ouverture des négociations sur l’après-Lomé IV en septembre 1998, la discussion s’était plutôt orientée sur la meilleure manière de tirer les leçons de l’échec de Lomé pour préserver ce qui, dans cette forme de coopération longtemps présentée comme privilégiée, pouvait encore l’être [8]. Au final, il apparaît qu’en dépit des résistances manifestées par les gouvernements de nombreux États ACP sur plusieurs points fondamentaux des négociations qui se sont échelonnées entre septembre 1998 et février 2000, les résultats de ces négociations ne s’écartent guère du mandat que la Commission avait fait entériner par les États membres de l’UE en juin 1998 : de toute évidence, les négociations « partenariales » dans le cadre des institutions « paritaires » UE/ACP ont confirmé, s’il en était besoin, qu’en coopération, le « donateur » négocie toujours en position de force [9].

La rupture fondamentale opérée par l’accord de Cotonou est la fin programmée du système des « préférences communautaires » non réciproques qui permettait aux États ACP d’exporter jusqu’à 99 % de leurs produits sans droits de douanes sur le marché communautaire, tout en maintenant leurs propres droits sur les importations en provenance de la Communauté. Le système des préférences communautaires est à terme destiné à être remplacé par des accords de libre-échange négociés sur la base d’accords interrégionaux. En d’autres termes, les États ACP qui bénéficiaient jusqu’ici des dispositions commerciales les plus favorables dans la hiérarchie des préférences communautaires en faveur des pays en développement, vont, à moyen terme, devoir s’aligner sur le régime banalisé et surtout symétrique des accords de libre-échange.

Il est vrai que, le passage au libre-échange n’étant pas immédiat, le traitement de choc a été évité pour les ACP [10]. Pour autant, le basculement des relations UE/ACP vers le libre-échange, même graduel, est porteur de deux changements fondamentaux pour les ACP : bouleversement des conditions de l’échange avec l’Europe d’abord, l’effort d’ajustement à la libéralisation étant essentiellement supporté par les ACP [11] ; au plan politique et symbolique ensuite, l’alignement du traitement des ACP sur le régime commun des accords de libre-échange que la Communauté européenne a signés, négocie ou envisage avec de nombreux autres pays dans le monde traduit bien la banalisation des ACP dans le dispositif de coopération de l’Union européenne. Si on ajoute que disparaissent, dans le nouveau partenariat UE/ACP, le Stabex et le Sysmin, ces deux instruments qui ont marqué l’histoire et la « culture » des conventions de Lomé [12], il paraît évident que le nouveau partenariat tourne une page décisive dans l’histoire des relations entre l’Europe communautaire et les États ACP : d’une logique de coopération au développement abritée des turbulences de la compétition mondiale qui sous-tendait le système de Lomé depuis vingt-cinq ans, on passe à une logique d’exposition des ACP à la concurrence internationale comme moyen de les arrimer à la mondialisation de l’économie.

Certes, il est généralement reconnu que le système des préférences communautaires en faveur des ACP, réduit à une marge tarifaire résiduelle (de l’ordre de 2,5 %) par rapport au système de préférences généralisées accordé à l’ensemble des pays en développement, s’était de longue date révélé incapable, sauf exceptions sectorielles, d’induire des dynamiques de développement économique dans les pays ACP, de lutter contre les avantages comparatifs des concurrents asiatiques et d’enrayer la marginalisation des ACP dans le commerce extérieur de la Communauté européenne [13]. Par ailleurs, il est également admis que la Communauté européenne et les ACP pouvaient difficilement maintenir ad vitam aeternam des relations qui entraient en conflit avec les principes fondamentaux du multilatéralisme commercial (non-discrimination et réciprocité dans les avantages accordés), surtout dans le contexte de montée en puissance du libre-échange qui a fait suite aux accords de Marrakech (1994) et à l’entrée en fonction de l’OMC (1995) [14]. Symptôme de la précarité croissante des arrangements entre l’UE et les ACP, la dérogation auparavant obtenue auprès du GATT sur une base pluri-annuelle pour autoriser le régime de la convention de Lomé devait faire l’objet d’un rapport annuel à l’OMC. Par ailleurs, étant par nature une création du droit, vivant du droit qu’elle produit, la Communauté européenne pouvait difficilement continuer d’être juridiquement condamnée et publiquement désavouée par l’OMC sur sa coopération avec les ACP, comme ce fut le cas dans le conflit interminable – et non terminé – sur la banane [15].

Pour autant, comme l’a souligné Jean Coussy, au lieu de négocier avec l’OMC en position de force – après tout, les 55 États ACP membres de l’OMC et les 15 États membres de l’UE représentent à eux seuls plus de la moitié des membres de l’organisation – ceux-ci ont accepté les clauses de l’OMC sans réellement utiliser leur pouvoir de discussion et de négociation [16]. Un facteur d’explication déterminant est certainement que, du côté de l’Union européenne, la conviction quant aux bienfaits du libre-échange pour les ACP s’est largement répandue ces dernières années : pour ce qui est de la DG Développement en particulier (ex-DG VIII), les représentants que nous y avons rencontrés se sont montrés largement convertis non seulement à la nécessité de mettre fin aux préférences communautaires (« fallait-il maintenir les préférences jusqu’à la dernière banane » ? selon les termes de l’un d’entre eux) mais aussi à la nécessité de placer les ACP dans les conditions de la concurrence internationale que doivent affronter l’ensemble des pays du monde [17].

Du système de Lomé, seuls subsistent alors, dans le nouveau « partenariat » entre l’UE et les ACP, les institutions paritaires, d’une part, chargées de réviser périodiquement l’accord d’ici 2020, et le Fonds européen de développement (FED), d’autre part, comme instrument spécifique de l’aide communautaire au développement des ACP [18]. Les limites des institutions paritaires – en tant qu’espace de négociation « partenarial » – sont amplement apparues sous les conventions de Lomé et lors de la négociation du nouvel accord : leur seule existence ne saurait donc suffire à faire de la coopération UE/ACP une coopération spécifique au regard des autres politiques de coopération extérieure de l’UE [19].

S’agissant du FED il faut d’abord souligner, au chapitre de la continuité, que les États membres de l’UE ont décidé de ne pas toucher à son mode de financement par contributions nationales directes, refusant en cela de céder aux propositions de la Commission et aux pressions exercées de longue date par le Parlement européen pour obtenir sa « budgétisation » [20]. Le FED reste donc déconnecté du budget communautaire, le Parlement écarté de la fixation de ses ressources, les États-membres sauvegardent leur liberté et leurs intérêts financiers bien compris [21], et les ACP conservent « leur » institution communautaire. Les principaux changements notables concernent les réorganisations internes du FED ayant vocation à permettre une plus grande flexibilité dans l’octroi des aides. On mesurera toutefois l’effectivité de la rationalisation du FED à sa capacité à surmonter sa lenteur légendaire dans le décaissement de ses aides (le budget du 5^e FED, par exemple, prévu pour couvrir la période 1980-1985, n’avait été dépensé en totalité qu’à la fin de l’année 1993). Il est en tout cas prévu que les reliquats des anciens FED non encore dépensés (près de 10 milliards d’euros) seront utilisés en supplément des 13,5 milliards d’euros alloués pour le 9^e FED et ce, pour couvrir la période 2000-2007. Si les reliquats des anciens FED et les ressources du 9^e FED parviennent effectivement à être utilisés dans les délais impartis, le volume de l’aide financière annuelle accordée par la Communauté aux ACP pourrait être doublé jusqu’en 2007, ce qui mérite d’être souligné dans un contexte international plutôt marqué par la dépression des budgets d’aide publique accordée à l’Afrique.

On pourrait voir là un démenti au diagnostic du « déclassement » des ACP dans le dispositif de coopération extérieure de l’Union européenne. Toutefois, l’analyse sur la durée de l’évolution de la part des ACP dans l’aide communautaire tend plutôt à confirmer le diagnostic du déclassement. Malgré un doublement en volume, l’aide aux ACP est tombée de 67 % de l’aide communautaire extérieure en 1986-1990 à 29 % en 1996-1998 (crédits d’engagement). Le recul est encore plus significatif sur une échelle de temps plus longue : en 1970-1974, 13 des 15 premiers bénéficiaires de l’aide communautaire étaient des États ACP ; en 1997-1998, il n’y a plus que 2 États ACP dans le groupe des 15 premiers bénéficiaires de l’aide communautaire. Conséquence de cette relativisation du poids des ACP dans l’aide communautaire, le FED a cessé d’en constituer l’instrument principal : il n’en représentait plus que 18 % en 1996-1998 contre 57 % dix ans plus tôt. Les trois quarts de l’aide sont désormais financés par le budget communautaire [22].

Les régions qui ont bénéficié de la croissance la plus spectaculaire de l’aide communautaire sont bien sûr l’Europe centrale et orientale à partir de 1990, ainsi que la Communauté des États indépendants à partir de 1991. Les PECO qui ne recevaient quasiment pas d’aide communautaire en 1988 étaient destinataires dès 1990 de 21 % de celle-ci au titre du programme PHARE. Ils bénéficiaient toujours de 23 % de l’aide communautaire en 1996-1998. De leur côté, les États de la CEI ont reçu d’emblée 11 % de l’aide communautaire à partir de 1991 avec le lancement du programme TACIS, niveau auquel elle se situait toujours en 1996-1998, la Russie recevant à elle seule plus du tiers de l’aide. Le programme TACIS se trouve en outre complété par des accords de « coopération et de partenariat » conclus à la fin des années 1990 entre l’UE et les États de la CEI [24]. Les programmes PHARE et TACIS ont évidemment constitué des réponses de l’Europe communautaire à l’effondrement du glacis soviétique et des régimes socialistes à l’Est, d’abord comme instruments d’aide à la transition vers l’économie de marché, PHARE devenant ensuite, après le Conseil européen de Copenhague (juin 1993) et la candidature des PECO à l’entrée dans l’UE, un instrument d’aide à la pré-adhésion [25].

La Méditerranée est l’une des régions du monde qui a connu un essor privilégié de l’aide communautaire ces dernières années : de 12 à 20 % du total de l’aide entre 1986-1990 et 1996-1998 [26]. L’Égypte est ainsi devenue en 1997-1998 le premier bénéficiaire au monde de l’aide communautaire, le Maroc le quatrième, la Turquie le huitième, la Tunisie le neuvième [27]. Cette augmentation rapide de l’aide communautaire aux pays riverains de la Méditerranée est bien sûr imputable à la relance de la coopération euro-méditerranéenne consécutive au processus de Barcelone [28]. Certes de « globale » (1972) en « rénovée » (1990) pour être érigée aujourd’hui en nouveau « partenariat » visant à établir un « espace commun de paix, de stabilité et de prospérité », la coopération euro-méditerranéenne n’a jamais manqué de superlatifs pour dissimuler une aide financière modeste et des concessions commerciales limitées [29]. Incontestablement toutefois, la relance opérée depuis Barcelone représente un changement d’échelle et de nature de la coopération : les moyens financiers de l’aide communautaire ont été fortement augmentés et globalisés sur une base multisectorielle et pluriannuelle à travers le programme MEDA [30], la coopération a été élargie à des objectifs politiques (sécurité régionale, démocratie, immigration) et les relations économiques ont été profondément réaménagées avec l’objectif de constitution d’une zone de libre-échange euro-méditerranéenne en 2010 (cf. infra). Enfin, dans ses multiples composantes, le processus de Barcelone fait l’objet d’une coopération institutionnelle intense (réunions trimestrielles du « comité Euro-Med » de hauts fonctionnaires et des multiples groupes de travail sectoriels, 15 réunions ministérielles euro-méditerranéennes entre novembre 1995 et mai 2000). Le principal problème dont a néanmoins souffert le programme MEDA a été l’extrême lenteur du décaissement de l’aide communautaire (26 % seulement des crédits engagés entre 1995 et 1999 avaient fait l’objet de paiements effectifs fin 1999). Sur la base d’évaluations visant à en rationaliser la gestion financière, un programme réformé « MEDA II » a malgré tout été lancé en décembre 2000 pour la période 2001-2006 [31].

Enfin, la coopération de l’UE s’est développée avec l’Asie et l’Amérique latine sur des fondements économiques renouvelés dans les années 1990, notamment à travers le programme « ALA » lancé en 1992 [32]. Les « communications stratégiques » de la Commission sur les relations de l’Europe avec ces deux zones révèlent clairement un souci de positionnement dans des régions « émergentes » [33]. À propos de l’Asie, par exemple, la Commission estime que « l’Union doit, de toute urgence, renforcer sa présence économique en Asie afin de maintenir son influence prépondérante dans l’économie mondiale. L’établissement d’une présence forte et coordonnée dans les différentes régions d’Asie permettra à l’Europe, au début du 21^e siècle, de garantir que ses intérêts soient pleinement pris en considération dans cette partie du monde » [34]. Dans cette optique, le montant relativement modeste de l’aide communautaire à l’Amérique latine et à l’Asie (15 % du total de l’aide communautaire en 1996-1998, à peu près répartie de manière équivalente entre les deux zones) ne doit pas être mal interprété : à côté d’une aide au développement, humanitaire et alimentaire qui absorbe encore la moitié des crédits communautaires, la priorité est désormais accordée aux programmes de coopération qui visent à améliorer la pénétration des multinationales exportatrices européennes sur les marchés émergents d’Asie et d’Amérique latine : soutien à la création de joints-ventures (prêts de la BEI, cofinancements de l’ECIP [35]), programmes de coopération sur l’harmonisation des contrôles de qualité, les droits de propriété intellectuelle, les codes d’investissement étrangers… [36]. Mais les enjeux ne sont pas qu’économiques : selon la Commission, « la politique à l’égard de l’Asie dans les années à venir doit avoir pour objectif principal d’accroître l’intérêt de l’Asie pour l’Union … ainsi que de montrer aux pays asiatiques la capacité et l’engagement de l’Europe d’apporter une contribution positive à la paix et à la stabilité dans la région » [37]. De fait, les relations institutionnalisées se multiplient entre l’UE et les deux continents : sommets euro-asiatiques de chefs d’État et de gouvernement (qui prolongent le dialogue plus ancien établi au niveau ministériel entre l’UE et l’ASEAN) [38], multiplication des groupes de travail et des réunions ministérielles sectorielles ; développement du réseau de délégations de la Commission européenne (une quinzaine en Asie aujourd’hui contre une seule à Tokyo à la fin des années 1970) ; « dialogue politique » au niveau ministériel et parlementaire avec le « groupe de Rio » en Amérique du Sud, « dialogue de San José » avec l’Amérique centrale, signature d’un accord-cadre de coopération avec le MERCOSUR en 1995 [39] ; financement par la Commission européenne de programmes de coopération décentralisée entre villes européennes et villes asiatiques et latino-américaines (programmes « ASIA-URBS » et « URB-AL » lancés en 1995)…

Ce système vertical de coopération commerciale est aujourd’hui en cours de démantèlement. Certes le système n’est plus ce qu’il était à l’origine puisque la pyramide s’est littéralement affaissée (2,5 % de marge préférentielle entre le sommet et la base) en raison de l’érosion progressive des avantages conférés par les préférences communautaires dans le contexte du désarmement tarifaire multilatéral orchestré par les cycles de négociation du GATT. Mais, avec le basculement vers le libre-échange des relations de coopération de la CE avec les pays en développement, c’est l’idée même de « système préférentiel à étages » qui s’en trouve remise en cause, au profit d’un nouveau système, horizontal et symétrique. Ce système est d’ores et déjà discernable à l’examen des pays et groupes de pays en développement ou en transition avec lesquels la Communauté européenne a déjà conclu ou envisage de conclure des accords de libre-échange [41]. De toute évidence, la pyramide des préférences communautaires vit ses derniers moments.

Le deuxième aspect saillant de cette restructuration des relations entre l’Union européenne et les pays en développement est la dimension régionale, l’idée étant, dans la mesure du possible, de négocier les accords de libre-échange sur une base interrégionale. Ici, l’objectif du passage au libre-échange vient en fait s’insérer dans la politique communautaire traditionnelle visant à soutenir institutionnellement et financièrement la constitution de groupes régionaux dans les pays en développement [42]. De fait, la Communauté européenne fut longtemps seule sur la scène internationale à soutenir les initiatives régionales émanant des pays en développement (le FMI, la Banque mondiale, les États-Unis décourageaient des initiatives perçues comme contraires au multilatéralisme commercial et le GATT les tolérait sous certaines conditions [43]). Dans le contexte international des années 1990 qui a été caractérisé par un regain de faveur du régionalisme dans le monde et par la conversion notable des États-Unis au phénomène [44], la Commission européenne, confortée dans sa position internationale, n’a donc pas manqué de rappeler que « l’Union européenne est un défenseur naturel des initiatives régionales » [45].

Toutefois, le régionalisme que l’Union européenne défend aujourd’hui pour les autres est un régionalisme ouvert, libre-échangiste, susceptible de procurer gains de compétitivité, économies d’échelle et réduction des coûts de transaction, bref un régionalisme très proche de celui qu’accepte l’OMC comme « tremplin » vers le libre-échange multilatéral (et, du coup, très en retrait par rapport au modèle « politique » et intégré sur lequel l’Europe communautaire s’est elle-même historiquement constituée). D’une manière générale, on peut se demander si, dans cette combinaison entre libre-échange et régionalisme, alors que la Commission met bien plus avant le régionalisme que le libre-échange (en ayant, par exemple, recours à la notion d’« accord de partenariat économique régionalisés » pour les pays ACP), l’objectif du libre-échange n’est pas en réalité la fin dont le co-régionalisme ne constituerait qu’un moyen, non indispensable de surcroît. Ainsi, dans les négociations visant à l’établissement d’une zone de libre-échange entre l’UE et l’Afrique australe, la Commission européenne a cherché à décourager la constitution d’une véritable union douanière régionale [46]. Pour les pays ACP, la Commission européenne « pressent » six sous-ensembles régionaux pour la négociation d’accords de libre-échange [47]. Mais l’accord de Cotonou multiplie les dérogations possibles (pour les « pays les moins avancés » et pour tous autres qui ne s’estimeraient pas en mesure d’entrer dans un accord interrégional), dérogations qui risquent de vider d’une partie de leur substance les dynamiques régionales réactivées depuis peu en Afrique [48]. Et l’exemple des accords d’association négociés avec les pays d’Europe centrale et orientale ou avec les pays de la Méditerranée montre bien que l’absence de partenaire régional n’est en aucun cas un frein à l’instauration du libre-échange [49].

Le développement du libre-échange est donc bien l’objectif fondamental de la nouvelle politique de coopération commerciale de l’Union européenne, même si par ailleurs l’instauration du libre-échange risque, à court terme, de faire porter l’essentiel des coûts d’ajustement sur les pays partenaires de l’UE : pertes de recettes douanières pour les États, accroissement des importations de produits européens, effets déséquilibrants sur la balance des paiements et effets restructurants sur le secteur privé [50]. Le référentiel global de la coopération européenne a donc considérablement évolué depuis les années 1970-1980, époque à laquelle, réceptive aux critiques « tiers-mondistes » de l’ordre économique mondial, l’action communautaire avait pour vocation, via le système des préférences communautaires, de corriger les « inégalités Nord-Sud ». Aujourd’hui, la politique libre-échangiste prônée par la Commission pour faire évoluer les relations de l’Union européenne avec les pays en développement entre parfaitement en résonance avec la doctrine multilatérale de l’OMC et, au-delà, avec la représentation libérale de l’économie mondialisée. En jouant ainsi la complémentarité stratégique avec le noyau organisationnel de celle-ci (OMC, Banque mondiale, FMI, G7), la Commission fait jouer à l’Union européenne un rôle de « corégulateur » de l’économie mondiale d’autant plus influent qu’il s’enracine dans le réseau de relations établies de longue date par la Communauté avec les pays en développement.

Malgré tout, la doctrine de la Commission se démarque quelque peu du credo libéral sur le commerce comme seul vecteur d’insertion des pays en développement dans l’économie mondiale : « la libéralisation du commerce n’est pas une fin en soi et ne devrait pas être un fardeau excessif pour les pays en développement » [51]. De fait, la Commission continue d’investir assez largement dans l’aide au développement comme moyen d’amortir les ajustements à la mondialisation de l’économie pour les pays en développement et au nom d’un certain nombre de « valeurs » proclamées. La singularité de la position européenne résiderait donc dans le fait qu’elle récuse l’alternative libérale trade not aid en en combinant les deux termes. Mais l’aide communautaire est aussi un précieux instrument dans la « mise en scène internationale » de l’Union européenne.

D’une manière générale, le discours officiel qui sous-tend l’aide communautaire renvoie aux « valeurs » dont l’Union européenne se réclame dans ses relations avec le reste du monde. De fait, comme l’a analysé Anne Le Naëllou, l’aide internationale de l’Union européenne participe clairement du processus communautaire de construction et d’imposition d’un certain rapport identitaire de l’Europe avec le reste du monde [56]. L’aide au développement est d’abord présentée comme un impératif de solidarité voulu par les citoyens européens : « Les citoyens européens attendent de la Communauté qu’elle devienne un partenaire solidaire des pays en développement » [57]. À cet égard, les acteurs communautaires semblent avoir bien intégré les résultats des enquêtes Eurobaromètres qui attestent une forte légitimation de l’action communautaire dans le domaine de l’aide au développement [58]. Au-delà de la concordance de vues proclamée avec les citoyens européens, le discours officiel associe volontiers l’aide communautaire à des « valeurs » qui renverraient aux fondements identitaires de la construction européenne : « La politique de développement communautaire véhicule une certaine image de l’Europe dans le monde. La culture et les valeurs de la coopération et de l’action collective délivrent un message fort et positif à nos partenaires dans les pays en développement. La projection globale des valeurs européennes de démocratie, de justice sociale, de développement durable appelle une politique européenne de solidarité » [59].

Les effets d’image seraient pourtant inconsistants si l’aide communautaire accordée à des dizaines de gouvernements dans le monde ne tendait pas aujourd’hui à constituer un vaste réseau international d’acteurs institutionnels (bureaucraties gouvernementales et locales, organisations internationales et régionales) dont la caractéristique commune est d’avoir su (ou de chercher à) capter des financements européens, acteurs qui reconnaissent ainsi, très pratiquement, la présence de l’entité « Union européenne » sur la scène internationale. À cet égard, il faut, d’un point de vue très concret, souligner le rôle essentiel joué par les délégations extérieures de la Commission européenne dans la projection internationale de l’UE [60]. Avec 128 délégations extérieures réparties dans le monde, la Commission européenne dispose d’un réseau institutionnel extérieur deux fois plus étendu que l’ONU, pourtant la mieux pourvue des organisations internationales. Dotées d’un statut d’ambassade conforme à la convention de Vienne de 1961 et d’un personnel total dépassant 2 500 personnes (630 fonctionnaires de la Commission et 1 800 agents locaux), les délégations disposent en moyenne d’une vingtaine de personnes et de ressources budgétaires qui les assimilent à des ambassades de pays moyens, et qui se comptent même parmi les représentations diplomatiques les plus importantes dans certains pays ACP. La gestion de l’aide communautaire et des accords de commerce et de coopération constitue l’activité principale des délégations. Au-delà, et avec toutes les précautions qui s’imposent pour ne pas froisser les ambassades des États membres de l’UE (mener des actions complémentaires plutôt que concurrentielles, parler au nom de la Commission plutôt qu’au nom de la Communauté, consigne donnée aux chefs de délégation de n’user du titre d’ambassadeur qu’avec discrétion [61]), une fonction essentielle des délégations est malgré tout de contribuer à la visibilité de « l’Europe » au plan international, ce qui entraîne de leur part une démarche de relations proactive avec les médias locaux : une étude de la presse mexicaine a ainsi montré qu’une quinzaine d’articles par mois en moyenne couvrait l’activité de la délégation de la Commission européenne à Mexico, et que près des trois quarts des articles tenaient la délégation pour une ambassade de l’Union européenne ou de « l’Europe » [62] : exemple probant de la contribution de la coopération communautaire à la mise en scène internationale de l’Union européenne.

Quelle est pour autant l’effectivité de cette action politique dans les ACP ? En réalité, la doctrine qui régit l’action de l’Union européenne à l’égard des États qui violent les principes démocratiques est très prudente. La suspension de la coopération n’est envisagée que comme dernier recours et pour les cas les plus graves [67]. Sa mise en œuvre nécessite en outre un front uni de la part des États européens, parfois difficile à constituer s’agissant des relations avec l’Afrique [68]. D’une manière générale, la doctrine qui prévaut au sein de l’Union européenne est que la suspension de la coopération est contraire à l’intérêt des populations (à ce titre, l’aide humanitaire est d’ailleurs généralement maintenue [69]) et qu’en interrompant le dialogue avec les autorités concernées, la suspension de la coopération prive l’UE de toute influence sur l’évolution de la situation politique dans le pays. L’accent est donc placé, autant que possible, sur des stratégies « positives » de coopération institutionnelle visant à faciliter les processus de « transition démocratique » dans les ACP (soutien à l’élaboration de constitutions, à l’organisation d’élections, à la réforme des systèmes judiciaires, aux réformes de décentralisation, cofinancement d’ONG agissant en faveur des droits de l’homme, etc.). Et en cas d’atteintes aux principes démocratiques de la part d’un État, l’UE met en œuvre une stratégie de pression extrêmement graduelle, depuis les démarches confidentielles auprès des États concernés jusqu’à l’embargo commercial pour les cas les plus graves, en passant par les déclarations publiques de l’UE et les restrictions plus ou moins sévères de la coopération (report des délais de mise en œuvre, ajournement de nouveaux projets).

Pour autant, l’action politique de l’UE dans les ACP rencontre les limites fondamentales qui sont celles de toute diplomatie coopérante face à des processus politiques extrêmement conflictualisés : régimes autoritaires rétifs aux sanctions (Nigéria, Soudan), faible capacité de prévention des situations de crise qui limite la « stratégie » européenne à la mise en œuvre a posteriori d’actions humanitaires (en situations de guerre) ou de sanctions (après des coups d’État), déphasage entre les moyens de la coopération et l’échelle de certains conflits (génocide rwandais, guerres civiles et frontalières dans la région des Grands Lacs, etc.). D’une manière générale, l’objectif nouveau de prévention des conflits qui est assigné à la coopération n’emporte pas facilement la conviction des acteurs de la Commission : « La prévention des conflits, ça fait très bien dans les discours mais en pratique, à moins de mettre 500 000 hommes dans chacun des pays, on ne voit pas bien comment on va faire » [70].

Quoi qu’il en soit, dans les années 1990, la conditionnalité politique en matière de droits de l’homme et de démocratie s’est imposée – sous la forme juridiquement consacrée d’« éléments essentiels » des accords de coopération – dans les relations de l’UE avec les pays d’Europe centrale et orientale, la Communauté des États indépendants, l’Amérique latine, la Méditerranée et le Moyen-Orient. Ce processus couronne une évolution réclamée de longue date par le Parlement européen, qui est à l’origine d’un rapport annuel et d’une centaine de résolutions par an relatifs aux droits de l’homme dans le monde [71]. Il est remarquable que cette nouvelle conditionnalité politique de la coopération communautaire s’accompagne d’une échelle de sanctions graduée établissant un continuum avec la PESC : en cas de violations des droits de l’homme et/ou des principes démocratiques par le pays partenaire, la suspension de la coopération communautaire peut être, le cas échéant, complétée par des sanctions diplomatiques et/ou économiques sous forme de positions communes adoptées par les États membres de l’UE dans le cadre de la PESC (cas du Nigéria, de la Yougoslavie et de la Birmanie dans les années 1990). La conditionnalité politique de l’aide communautaire traduit donc bien un processus de « politisation » qui brouille les frontières entre action communautaire extérieure et PESC.

Toutefois, les clauses relatives aux droits de l’homme et à la démocratie ne sont pas systématiquement incluses dans tous les accords de coopération conclus par l’UE avec les pays tiers, ce qui constitue une première faiblesse de la « diplomatie coopérante » européenne en matière de droits de l’homme [72]. Ainsi, la Chine, priorité extérieure croissante de l’UE ces dernières années (ce qui s’est notamment traduit par l’activisme de la Commission dans la préparation d’un accueil favorable à la candidature de la Chine à l’OMC) est liée à l’UE par un accord de coopération et de commerce datant de 1985 ne faisant aucune mention des droits de l’homme. Sur ce thème, l’UE a simplement engagé en 1995 un « dialogue » avec les autorités chinoises. De même, l’UE n’est pas parvenue à faire signer aux États membres de l’ASEAN des accords comportant des clauses relatives au droits de l’homme. Par ailleurs, les accords de coopération sectoriels conclus par l’UE avec certains États industrialisés comme les États-Unis ou le Canada sont exempts de clauses suspensives relatives aux droits de l’homme, mais comportent, de manière très significative, des engagements communs à promouvoir la démocratie et les droits de l’homme dans le monde [73].

Par ailleurs, l’examen des cas de suspension de la coopération communautaire pour violation des principes démocratiques renforce l’impression d’une inégalité de traitement selon le statut géopolitique et économique des États : ainsi l’UE a suspendu les programmes d’aide technique avec la Biélorussie en septembre 1997 pour violation des droits de l’homme et des principes démocratiques, mais face à la politique russe en Tchétchénie (où la première intervention a eu lieu en décembre 1994) il a fallu attendre les opérations militaires radicales de l’automne 1999 pour que le Conseil des ministres de l’UE décide finalement, en mars 2000, d’un gel des crédits de TACIS attribués à la Russie, l’aide étant en outre rétablie dès le mois de juillet 2000. Ces concessions à la realpolitik peuvent être interprétées comme peu compatibles avec l’éthique d’une « politique étrangère des droits de l’homme » digne de ce nom [74]. Elles limitent en tout cas sa crédibilité comme le souligne férocement un haut-fonctionnaire de la Commission : « Tout le monde sait que la Communauté n’a pas de politique en matière de droits de l’homme, c’est-à-dire qu’il n’y a pas une évaluation institutionnelle des objectifs en matière de droits de l’homme et qu’il n’y a pas de traitement cohérent des situations qui appelleraient une réaction basée sur cette politique. Par contre, on a une ligne budgétaire “droits de l’homme” » [75].

D’une manière générale, le processus de « politisation » de la coopération communautaire rencontre des limites évidentes dans toutes les régions du monde autres que les ACP. Ainsi, la « stratégie asiatique » présentée par la Commission en 1994 mêle effectivement aux impératifs économiques des objectifs politiques, voire géostratégiques, très ambitieux (contribution de l’UE au dialogue régional sur la sécurité incluant le contrôle des armes et la non-prolifération nucléaire) [76]. Outre que ce discours enchevêtre compétences communautaires de la coopération et compétences intergouvernementales de la PESC sans préciser comment les unes et les autres s’articuleront dans la pratique, l’ambition pour l’UE de jouer un rôle dans la sécurité en Asie paraît très surévaluée par rapport à son influence géopolitique réelle dans la région [77]. Même sur le terrain plus classique de la démocratie et des droits de l’homme, les déclarations officielles de l’UE (notamment contre le régime birman à l’occasion de l’adhésion de la Birmanie à l’ASEAN en 1997) ont fait à plusieurs reprises l’objet d’un rejet poli de la part des gouvernements asiatiques dans le cadre du dialogue ministériel UE/ASEAN, au point que le sujet y est désormais quasiment évité pour éviter de paralyser les négociations économiques [78].

De même, en Méditerranée, le « processus de Barcelone » mêle à ce point les objectifs politiques et économiques – le développement économique de la rive sud de la Méditerranée apparaissant comme le moyen le plus sûr de stabiliser et de sécuriser la région – que la coopération euro-méditerranéenne a pu être analysée comme visant à faire « entrer la politique étrangère par la porte de derrière » [79]. Pourtant, la capacité d’action de l’UE à l’égard des processus de démocratisation dans la région se révèle très faible. En théorie, l’UE détient plusieurs leviers d’action : une ligne budgétaire « Méda-Démocratie » créée en 1996 à l’initiative du Parlement européen soutient l’action d’ONG œuvrant pour le respect des droits de l’homme dans les pays de la zone ; par ailleurs, le recours à une suspension des crédits de MEDA en cas de violation des droits de l’homme et des principes démocratiques se combine avec l’inclusion des droits de l’homme dans les accords d’association euro-méditerranéens. Toutefois, entre le financement d’ONG souvent en délicatesse avec les pouvoirs en place et le recours théorique à la sanction de la suspension de la coopération pour les situations graves, existe une zone grise et en réalité très vaste qui délimite la difficulté de l’UE à agir en faveur de la démocratisation sans indisposer les gouvernements des États méditerranéens « partenaires » [80].

Quant à l’implication de l’Union européenne dans le processus de paix israélo-arabe, elle constitue un exemple paradigmatique des limites de la diplomatie coopérante européenne. L’UE s’est rapidement imposée comme le principal pourvoyeur de fonds du processus de paix israélo-palestinien, en particulier dans le soutien économique apporté aux territoires sous autorité palestinienne (54 % de l’aide internationale engagée entre 1993 et 1997 dont 41 % fournis par la Communauté) [81]. Pour ce qui concerne l’aide communautaire stricto sensu, l’effort réalisé en faveur des Palestiniens (avec une aide per capita 10 fois plus importante que pour les ACP) traduit incontestablement une recherche de « positionnement européen » dans un des hauts lieux symboliques (et médiatiques) de la « scène internationale » ou, plus précisément, la tentative de positionnement des États-membres qui misent sur l’Union européenne pour relayer leur action et tenter d’exister dans la région face aux États-Unis. Comme l’a montré Frédéric Charillon, les ressources de la diplomatie déclaratoire dans le cadre de la PESC, combinées avec une aide financière particulièrement importante ont ainsi permis à « l’Europe » de faire entendre sa différence dans l’approche du processus de paix, mettant notamment l’accent sur la défense des acquis d’Oslo et des droits des Palestiniens, chaque fois que les États-Unis semblaient trop conciliants avec leur allié israélien [82]. Pour autant, même si le bilan politique de la diplomatie coopérante européenne n’est pas inconsistant (appui à l’organisation des élections palestiniennes de 1996, désignation d’un « émissaire permanent » de l’UE en la personne de l’ancien ambassadeur espagnol en Israël Miguel Moratinos), cette stratégie n’est guère parvenue à imposer l’UE face aux États-Unis dans le parrainage des négociations israélo-palestiniennes. Tout se passe en réalité comme si la diplomatie coopérante européenne était inhibée par une inversion entre la fin (l’influence diplomatique) et les moyens (l’aide financière) : « Le discours convenu sur l’Europe au Moyen-Orient, c’est de dire : nous payons pour l’essentiel, donc nous devons avoir un rôle » [83].

Cette réduction de la diplomatie coopérante communautaire à la dimension financière de l’aide constitue l’un de ses handicaps fondamentaux, qui renvoie en profondeur au déséquilibre entre les ressources mises à disposition de la Communauté pour la gestion de ses relations extérieures et l’absence de compétences communautaires en matière de PESC :

La Commission reconnaît officiellement les problèmes de « capacité managériale » que lui pose le développement des programmes de coopération extérieure [85] : multiplication des différents services chargés des relations extérieures (répartis en 4 directions générales aujourd’hui contre 2 au début des années 1980 [86]), dissémination des lignes budgétaires affectées aux programmes de coopération (plus de 60 sans compter le Fonds européen de développement), prolifération des bases juridiques (environ 80 règlements), insuffisance des ressources en personnel que la Commission estime à plus de 1 300 postes dans les services chargés des relations extérieures (et qui conduit à une sous-traitance massive auprès de bureaux d’assistance technique externes, pour un coût représentant jusqu’à 80 % du budget administratif total des délégations de la Commission dans le monde) [87].

L’ensemble de ces difficultés dans la gestion interne des services chargés de la coopération se traduit par une série de dysfonctionnements dans l’exécution des programmes de coopération : allongement des délais pour le décaissement des fonds communautaires (4 ans et demi en moyenne et jusqu’à 8 ans pour certains programmes !), écart entre crédits d’engagement et dépenses réelles (les secondes ayant représenté à peine trois quarts des premiers sur la période 1986-1998), accumulation consécutive d’engagements non liquidés (plus de 20 milliards d’euros fin 1999), difficulté pour les services de la Commission de suivre la gestion individualisée des projets de coopération sans parler de leur évaluation (près de 14 500 projets engagés et 30 000 contractés en 1999), difficulté de maintenir une concertation approfondie avec les sous-traitants de l’aide (ONG, bureaux d’assistance technique), avec les organisations multilatérales et même avec les États partenaires. Dans ce contexte, la gestion courante des projets de coopération se ramène essentiellement à l’engagement de crédits (34 180 paiements et 2 715 nouvelles décisions de financement en 1999) : « Le critère de la performance, c’est l’engagement, ce n’est ni le paiement ni le bon déroulement d’un projet ni l’impact du projet, et encore moins l’impact de la stratégie vis-à-vis de la région » [88]. À la veille de la réforme de l’aide extérieure lancée en mai 2000, la Commission estimait ainsi se trouver dans une « situation critique : sa gestion s’est détériorée au fil du temps au point d’entamer la crédibilité de ses politiques extérieures et d’altérer l’image de l’Union européenne dans le monde » ; étaient notamment évoqués « la lenteur et l’inadaptation » de l’exécution des programmes d’aide extérieure, « leur qualité médiocre, la centralisation et la rigidité excessive des procédures » ; concernant les délais de décaissement de l’aide communautaire, la Commission estimait la situation « insoutenable » [89].

Au total, en matière de coopération extérieure comme dans bien d’autres domaines de l’action communautaire, la Commission récolte aujourd’hui en termes de mismanagement le fruit d’une quinzaine d’années d’accroissement de ses compétences, lorsque ni ses ressources en personnel ni la rationalisation de son organisation institutionnelle et financière n’ont été en mesure de suivre le mouvement [90]. Étant tenus pour avoir joué un rôle majeur dans la chute de la Commission Santer, ces problèmes de gestion interne font aujourd’hui, on le sait, l’objet de la plus vaste réforme expérimentée par la Commission dans toute son histoire. La gestion des relations extérieures n’échappe donc pas au mouvement de réforme : le commissaire Chris Patten a lancé le 16 mai 2000 un vaste programme de réforme des services de la Commission en charge des relations extérieures. Outre une série de mesures d’urgence visant la liquidation des arriérés de paiement accumulés, la réforme prévoit le renforcement de la programmation pluri-annuelle et de l’évaluation, une gestion plus intégrée du « cycle du projet » [91], des mesures de déconcentration de la gestion des projets en faveur des délégations extérieures de la Commission [92], et la transformation du Service commun des relations extérieures en véritable agence de coopération opérant sous la responsabilité collégiale des commissaires investis de responsabilités dans les relations extérieures [93]. Concernant enfin son manque de ressources en personnel, la Commission affiche une position intransigeante à l’attention du Parlement et des États-membres : « Si elle n’obtient pas les ressources nécessaires, la Commission n’aura d’autre choix que de proposer une réduction très sévère du volume des programmes d’aide budgétaire gérés par la Commission (éventuellement jusqu’à un tiers des niveaux actuels). Le message clair adressé à l’autorité budgétaire est que sans les ressources administratives nécessaires, les programmes d’assistance devront être réduits jusqu’à un niveau gérable » [94]. La réforme des services de relations extérieures, prévue pour s’échelonner jusqu’en 2002 selon des rythmes spécifiques aux différents objectifs, a commencé de produire des effets, notamment dans la gestion financière de l’aide [95]. Mais la capacité de cette réforme à résoudre les problèmes de gestion de la coopération est discutée à l’intérieur comme à l’extérieur de la Commission, ces problèmes étant perçus par certains comme nécessitant une profonde remise à plat institutionnelle intégrant les diverses composantes fonctionnelles de l’action extérieure de l’Union européenne – commerce, aide financière, action diplomatique [96].

Au-delà des difficultés managériales de la Commission dans la gestion des programmes de coopération extérieure, d’autres limites fondamentales à l’action de la Commission tiennent à l’incomplétude des compétences qui lui ont été dévolues et au poids encore déterminant des États-membres dans la coopération internationale de l’Union européenne. Le problème est en fait déclinable à deux niveaux : d’une part, les États-membres sont encore loin d’avoir transféré au niveau communautaire leurs compétences en matière de coopération internationale ; d’autre part, leur rôle reste très influent dans le processus décisionnel en ce qui concerne la coopération communautaire proprement dite. Le premier problème est connu pour avoir été souvent souligné comme une faiblesse de la coopération internationale de l’Europe [97]. L’écart entre le poids de l’Union européenne (Communauté et États-membres) dans l’aide publique internationale (55 %) et celui de la Communauté européenne stricto sensu (12 %) montre que le champ de la coopération internationale n’est qu’assez faiblement « communautarisé », même si on constate ces dernières années un accroissement des fonds communautaires qui se conjugue avec un rétrécissement des budgets de coopération bilatérale des États-membres. De toute évidence, le poids de la Communauté européenne en matière de coopération internationale serait autrement plus important si les ressources que les États-membres affectent à leur coopération bilatérale lui étaient transférées. En attendant, il n’est guère étonnant que l’Union européenne n’ait pas, dans les forums de la coopération internationale, une influence décisionnelle à la hauteur des contributions financières dispersées de la Communauté et de ses États-membres [98].

La Commission a beau faire valoir que la Communauté est porteuse d’une réelle « valeur ajoutée » par rapport aux coopérations bilatérales (champ d’action mondial, masse critique des programmes, combinaison entre commerce et aide, capacité de dialogue avec les organisations régionales et internationales [99]), ces arguments ne suffisent pas à convaincre les États-membres d’accroître les transferts de compétences et de moyens de la coopération internationale vers la Communauté. Quant aux clauses du traité de Maastricht appelant au renforcement de la « coordination » et de la « complémentarité » entre la Communauté et les États-membres en matière de coopération internationale, trop vagues pour être juridiquement contraignantes, elles n’ont servi qu’à perpétuer des résolutions rituelles et essentiellement incantatoires au Conseil des ministres du « Développement » [100]. Il est clair que la Communauté se heurte ici à la volonté de rétention de compétences de la part d’un certain nombre d’États-membres – à commencer par la France – dans un domaine, la coopération bilatérale, qui constitue une dimension essentielle de leur politique étrangère [101].

En second lieu, il faut souligner qu’en matière de coopération communautaire, la marge d’action de la Commission par rapport aux États-membres se situe, comme dans bien d’autres champs de l’action communautaire, entre « autonomie et dépendance » [102]. C’est particulièrement le cas de la coopération UE/ACP qui conserve une forte dimension intergouvernementale : conventions négociées entre États (même si le rôle de la DG Développement dans la conduite des négociations est loin d’être marginal il est vrai), coopération gérée par les institutions « paritaires », montant du FED décidé par les États-membres eux-mêmes sur la base de leurs contributions volontaires. Il ne reste alors comme principale compétence à la Commission que la gestion courante dudit FED (et encore, dans le cadre d’un comité du FED composé de représentants des États-membres [103]).

En ce qui concerne la politique de coopération communautaire d’une manière générale, c’est le Conseil des ministres, notamment dans sa formation « Développement », qui a le pouvoir formel d’adopter à la majorité qualifiée les règlements instituant les programmes communautaires de coopération, le pouvoir de la Commission résidant essentiellement dans son monopole de l’initiative. À cet égard, la faible fréquence de réunion du Conseil « Développement » (2 réunions par an) ne doit pas accréditer l’idée que le Conseil ne prend que des décisions d’ordre général, car le travail de défrichage décisionnel réalisé en amont par les fonctionnaires des ministères de la coopération des États-membres est particulièrement intense (43 réunions du groupe de travail sur la coopération au développement en 1997). Par ailleurs, l’extension de la procédure de codécision aux programmes de coopération communautaire décidée lors de la signature du traité d’Amsterdam (article 179 nouveau), si elle renforce le caractère communautaire des décisions prises en matière de coopération en y associant plus étroitement le Parlement, ne retire rien aux prérogatives des États-membres tout en rendant le processus décisionnel plus complexe.

Il faut enfin ajouter que la « comitologie » sévit en matière de coopération comme dans tous les autres domaines de l’action communautaire [104]. Et là comme ailleurs, la comitologie permet aux États-membres de contrôler la manière dont la Commission s’acquitte des compétences d’exécution qui lui sont déléguées par le Conseil. En l’occurrence, chaque programme de coopération ayant sa propre base juridique, elle-même à l’origine d’un comité spécialisé, il existe actuellement une cinquantaine de comités de gestion différents dans le domaine de la coopération extérieure : le programme ALA a ainsi « son » comité, le programme MEDA le sien, de même que le cofinancement des ONG, l’aide humanitaire, etc. Autant de comités de fonctionnaires qui représentent les ministères des Affaires étrangères et de la Coopération des États-membres et qui alourdissent la gestion courante de la coopération communautaire par la Commission [105]. Ce n’est pas que la coopération communautaire soit si sensible qu’elle mérite un contrôle particulièrement rigoureux de la part des États-membres – les comités approuvent d’ailleurs quasi-systématiquement les projets que la Commission leur soumet – mais plutôt que les engagements de crédits communautaires sont susceptibles de financer une assistance technique source de contrats potentiels dans les États-membres pour des opérateurs tels que consultants nationaux, bureaux d’études, entreprises industrielles, etc. Les représentants des États-membres dans les comités ont donc notamment pour mission de s’informer en amont des projets de coopération qui représentent le meilleur « investissement sur retour » pour des entreprises nationales [106]. Dans ce contexte, la réforme en cours annoncée par le commissaire Chris Patten pour réduire le rôle des comités à l’examen des orientations générales des programmes de coopération – ce qui donnerait à la Commission une plus grande autonomie dans la gestion courante des projets – ne paraît pas gagnée d’avance.

En définitive, la notion de capability-expectations gap avancée au début des années 1990 par Christopher Hill pour caractériser l’écart entre les attentes placées dans l’émergence de l’UE comme acteur international et les limites de son engagement effectif est-elle toujours pertinente ? [107] La réponse est complexe. La PESC reste un chantier en devenir et le constat de l’impuissance européenne face aux conflits de l’ex-Yougoslavie tout au long des années 1990 a amplement démontré les limites de l’apport des traités de Maastricht et d’Amsterdam en matière de PESC. Mais l’action extérieure de l’UE ne s’épuise pas dans la PESC et, comme le souligne Hazel Smith, c’est succomber à un biais néo-institutionnaliste (et néo-réaliste) que de le croire [108]. De fait, la dimension économique de l’action extérieure de l’UE s’est aussi considérablement étoffée durant la dernière décennie. Outre l’affermissement du rôle joué par l’UE dans le nouvel ordre commercial international (accord de Marrakech et entrée en fonction de l’OMC), la coopération européenne, combinant les instruments de l’aide financière et des accords commerciaux, s’est incontestablement « globalisée » en se déployant bien au-delà de la zone traditionnelle des ACP et en adaptant sa doctrine – ce que nous avons appelé le « co-régionalisme libre-échangiste » – au contexte de mondialisation de l’économie. D’une manière générale, les relations extérieures de l’UE, longtemps conçues sur un mode réactif, font désormais l’objet de projections à long terme, comme le montre la multiplication des « documents stratégiques » élaborés par la Commission sur l’Asie, l’Amérique latine, la Chine, etc. Tout se passe comme si la Commission prolongeait, par un nouvel activisme économique international, la dynamique achevée du marché intérieur [109]. Ce faisant, et sous contrôle des États membres de l’UE, la Commission travaille à mettre en scène non seulement la Communauté européenne qu’elle représente officiellement mais aussi l’Union européenne, malgré l’absence de personnalité juridique de celle-ci au plan international : comme le suggère Michael Smith, la Communauté peut alors être interprétée comme l’« agent » d’une Union européenne qui s’impose comme « acteur stratégique de l’économie politique internationale » [110].

Il serait toutefois réducteur de conclure que des deux principaux bouleversements internationaux des années 1990 – la fin de la guerre froide et la mondialisation de l’économie – l’UE n’aura su s’adapter qu’au second. La fin de la guerre froide a permis à l’Union européenne de lier sa coopération à la projection de valeurs politiques (démocratie, droits de l’homme, etc.) qu’elle porte en elle depuis son origine mais qui pouvaient difficilement trouver à s’exprimer dans le monde rigidifié de la bipolarité. Cette « politisation incrémentale » de la coopération européenne aboutit à l’émergence de ce que nous avons appelé une « diplomatie coopérante », dont on peut certes à loisir souligner les limites, mais qui se situe aussi en contre-champ de l’échec de la PESC souvent diagnostiqué. Elle renvoie plus globalement à ce que certains auteurs ont conceptualisé comme une forme inédite de « soft power » international, mode d’influence feutré, misant sur les ressources attractives de la coopération plutôt que sur les effets dissuasifs de la puissance contrainte [111].