Cette dimension constitutive mérite une attention particulière dans la mesure où, à la différence des deux autres, elle n’entre pas dans la compétence des institutions européennes mais relève des législations nationales. En effet, conscient de l’impossibilité de mettre en œuvre des règles d’action uniformes dans des États dont l’organisation des administrations centrales et le degré de la décentralisation varient très sensiblement, le Conseil des ministres de l’Union européenne a préféré confier aux États-membres la tâche de définir les procédures nationales de gestion des fonds structurels, dans le respect de grands principes communautaires établis entre 1989 et 1992. Ainsi, si l’orientation générale de la réforme des fonds structurels a bien fait l’objet d’un accord communautaire consacré par la signature du traité de Maastricht, il a appartenu à chaque État d’inventer de nouvelles procédures pour organiser la conduite des programmes européens à l’échelon national, régional et local.

En France, l’impératif d’adopter une législation publique, au début des années 1990, intervient dans un contexte marqué par l’approfondissement du mouvement de décentralisation et, parallèlement, par la volonté gouvernementale d’entreprendre une réforme de l’État renforçant sa présence sur le territoire. La politique constitutive chargée d’accompagner l’intervention communautaire est ainsi engagée à un moment de relative fluidité, caractérisé, d’un côté, par l’irrésistible affirmation des collectivités territoriales dans la conduite des politiques publiques et, de l’autre, par un projet de « modernisation » de l’État soucieux de tempérer le mouvement de décentralisation par la réorganisation de son administration territoriale. Dans le contexte de retrait de la puissance publique, l’ambition n’est alors plus seulement pour les pouvoirs publics d’envisager l’amélioration des mécanismes de décision et d’évaluation internes à l’administration, mais aussi d’encadrer par de nouvelles régulations le mouvement de pluralisation et de fragmentation affectant l’espace public [3]. Derrière les objectifs de réforme se profile à ce titre une double préoccupation : accompagner le mouvement d’ouverture et de contractualisation de l’action publique ; parallèlement, initier des mécanismes renouvelés de régulation et de contrôle publics afin d’éviter la constitution de nouvelles hiérarchies au niveau local et l’accroissement des inégalités entre territoires. Le retrait partiel des administrations centrales impose alors au Gouvernement français une réflexion sur les moyens d’inventer de nouveaux modes de coordination et de contrôle au moment où la gestion de l’action publique se fait plus ouverte et plus souple. La réforme de l’administration territoriale constitue à ce titre une réponse directe à l’incertitude provoquée par les nouvelles formes de coopération croisée, évolutives et flexibles, caractérisant les relations entre les institutions publiques sur le territoire. Mais elle est aussi pour l’État l’occasion d’opérer un retour sur la scène locale et de s’impliquer dans de nouvelles fonctions de coordination et d’animation des arènes d’action publique dans les départements et régions.

C’est dans ce contexte marqué par la volonté de réforme de l’État que l’on doit comprendre les nouvelles procédures de gestion des fonds structurels mises en place par le Gouvernement français au début des années 1990. D’un côté, la politique constitutive est tenue de mettre en application les deux principes clés consignés dans le traité de Maastricht, la subsidiarité et le partenariat, ce qui éloigne définitivement toute possibilité d’adopter un dispositif centralisé et hiérarchisé de gestion des programmes européens. Mais, d’un autre côté, le Gouvernement entend judicieusement mettre à profit l’idée du partenariat pour faire de l’État déconcentré le nouveau « point vélique » [4] dans un système de coordination territorialisé où les institutions mises en présence (directions déconcentrées des ministères, collectivités locales, chambres économiques, branches professionnelles, organismes techniques, opérateurs privés, etc.) ne défendent pas les mêmes intérêts et ne poursuivent pas les mêmes objectifs.

L’analyse proposée ici porte sur les conditions d’institutionnalisation du partenariat régional associant les principaux acteurs politiques et administratifs chargés, dans le cadre des nouvelles procédures adoptées en 1992-1993, de mettre en œuvre le Fonds social européen (FSE), un fonds destiné essentiellement au secteur de la formation professionnelle [5]. Elle s’appuie sur l’observation des jeux de coopération qui ont accompagné, dans les régions françaises, la mise en place de la seconde génération des fonds structurels [6] (1994-1999). Elle invite à ce titre à porter l’attention sur les changements de comportement des acteurs chargés de gérer le FSE, notamment sur leur aptitude à passer des modes d’action pragmatiques et relativement confidentiels qu’ils avaient adoptés dans les premières années de la réforme des fonds structurels (1989-1993) à des modèles de participation en accord avec la logique transversale et partenariale qui est censée animer la politique européenne depuis 1994. Plus largement, il s’agit de voir si de nouvelles procédures d’action publique conformes à l’idée de coresponsabilité ont pu se substituer, d’une part, aux logiques sectorielles descendantes que reproduisent traditionnellement les relais territoriaux de l’État et, d’autre part, aux velléités d’autonomie qu’avaient affichées initialement les collectivités territoriales.

Plus précisément, pour rendre compte des nouveaux dispositifs accompagnant l’intervention européenne, l’observation que nous avons menée dans différentes régions françaises a été portée sur le déplacement des lieux de négociation et d’arbitrage consécutif aux réformes des années 1990, sur l’évolution des règles de la coopération, et en particulier sur les comportements stratégiques adoptés par les acteurs territoriaux pour s’adapter aux obligations posées par le droit [7]. Aussi, plutôt qu’un traitement positif tentant d’étudier l’impact isolé des réformes sur la réorganisation de l’action publique territoriale – ce qui impliquerait de considérer, de façon illusoire, les dispositifs juridiques comme une variable indépendante – on a pris le parti plus modeste mais aussi plus réaliste d’observer, a contrario, la façon dont les attitudes stratégiques des agents chargés de mettre en œuvre la politique européenne, mais aussi les expériences et les règles pragmatiques consolidées dans les régions avant l’adoption de nouvelles procédures de gestion du FSE, ont affecté les conditions de réalisation du partenariat territorial entre 1994 et 1999.

Le principe de partenariat ne constitue certes pas une innovation majeure dans la gestion publique territoriale. Il conditionne en pratique, depuis les premières heures de la décentralisation, la mise en œuvre de certaines politiques publiques locales par le biais de la contractualisation [11]. Il prend une importance singulière, toutefois, dans la mesure où il constitue la pierre angulaire sur laquelle repose l’intervention communautaire dans la seconde phase de programmation des fonds structurels [12] (1994-1999). Alors que l’absence de réglementation lors de la première phase (1989-1993) avait laissé planer une incertitude sur la répartition des rôles entre l’État et les collectivités locales, le principe de partenariat guidant l’intervention européenne entend définitivement mettre fin aux risques de chevauchement et de concurrence dans la gestion des fonds.

S’appuyant sur l’idée de responsabilité commune partagée par des autorités publiques et des niveaux territoriaux qui vivent traditionnellement leur relation sur le mode de la concurrence, la « philosophie » du partenariat entend mettre à profit les nouvelles interdépendances nées des réformes des années 1980-1990 et promouvoir un mode de gouvernement pluraliste et ouvert, adapté aux équilibres institutionnels propres à chaque État-membre. Elle répond ainsi à la volonté de mobiliser l’ensemble des acteurs locaux impliqués dans le développement du territoire à un moment où l’État n’entend plus construire des solutions bureaucratiques ni imposer des règles du jeu [13]. Elle est censée favoriser une action publique pluraliste permettant d’éviter la formation des inégalités et des nouvelles tutelles qui pourraient s’affirmer dans la gestion des financements communautaires. En ce sens, le partenariat suppose concrètement la mise en place de mécanismes de coopération entre les acteurs politico-administratifs qui, par leurs compétences légales, sont impliqués dans la gestion des fonds structurels. Il implique également l’adoption plus large de procédures de consultation de tous les opérateurs privés et les institutions publiques concernés de près ou de loin par l’intervention européenne.

Le principe du partenariat, tel qu’il est idéalement posé par les textes communautaires et organisé par le législateur français entre 1992 et 1994, suppose clairement de rompre, d’une part, avec les modes d’action interventionnistes caractéristiques de la gestion des fonds structurels avant 1989, d’autre part, avec les équilibres spontanés et variables établis de façon pragmatique entre 1989 et 1993 (souvent en fonction des équilibres politiques propres à chaque région et sans véritable contrôle régulier de l’application des fonds). Les systèmes de partenariat, pour être effectifs, impliquent à ce titre la réunion de plusieurs conditions. Leur réalisation suppose tout d’abord que l’ensemble des partenaires s’accordent sur les règles principales organisant leur relation (notamment celles fixant la répartition des compétences), et cela même si l’échange est l’occasion de tensions, de résistances ou de jeux de concurrence. Elle implique également qu’ils aient une connaissance partagée du secteur concerné, qu’ils disposent de références communes sur la pertinence des problèmes, qu’ils utilisent des informations échangeables, qu’ils aient recours à des indicateurs communs. La réussite du partenariat suppose en outre que les acteurs institutionnels s’entendent sur les priorités, les enjeux, les problèmes identifiés sur l’agenda public régional – associant en l’occurrence, dans le domaine de la formation, les objectifs des conseils régionaux, d’une part, les objectifs européens, d’autre part. Elle impose enfin un dialogue permanent, au niveau opérationnel, pour mettre en œuvre les préconisations communautaires (qui sont souvent très générales) en lien étroit avec la réalité de terrain, ses demandes et ses évolutions spontanées. Autrement dit, le nouveau régime de partenariat associant les collectivités territoriales et les administrations de l’État ne peut être effectif que s’il demeure fondé sur une collaboration permettant, d’un côté, la mise en commun des ressources et des compétences, de l’autre, la résolution a priori des éventuels différends, tout en respectant la répartition des rôles et des fonctions voulue par le législateur.

À partir de 1992, le principe de partenariat est envisagé par le législateur français dans une triple perspective. Il constitue une première application concrète d’un principe général au cœur de la réforme inscrite dans le traité de Maastricht. Il est ensuite conçu comme une réponse directe au vœu exprimé par les acteurs territoriaux – dont certains se sont très tôt impliqués dans la gestion des fonds structurels – d’une reconnaissance légale de leur participation à l’opérationnalisation des programmes européens. Il est enfin une occasion inespérée, pour le Gouvernement français, d’accompagner le mouvement de décentralisation des années 1980 par le renforcement des compétences de l’État déconcentré dans un espace public local multipolaire où se multiplient les interdépendances, mais aussi des jeux de concurrence et de nouvelles féodalités politiques.

L’engagement de la seconde génération des fonds structurels s’accompagne ainsi en France de l’adoption d’un cadre législatif précisant les compétences des différentes autorités intervenant dans la gestion des fonds structurels. C’est notamment la loi sur l’administration territoriale de la République du 6 février 1992, dite loi ATR (mise en œuvre à partir de 1994), qui réaffirme l’autorité de l’État déconcentré à deux niveaux. Elle confie aux préfets de région, tout d’abord, la responsabilité de la préparation et de la mise en œuvre des programmes européens. Elle leur attribue notamment la fonction de coordonner l’ensemble des partenaires locaux concernés par l’allocation des fonds structurels, tant au niveau de l’élaboration des programmes qu’à ceux de leur engagement, de leur suivi et de leur évaluation [15]. Elle confie ensuite l’instruction des dossiers de financement européen aux directions déconcentrées des ministères en charge de la gestion des fonds structurels [16]. Celles-ci agissent sous l’autorité des préfectures de région. Concernant le FSE, ce sont les directions régionales du ministère du Travail (les DRTEFP [17]) qui ont la tâche d’instruire les dossiers relevant de leur région.

La législation a ainsi entendu réorganiser la gestion des fonds structurels au niveau de la circonscription régionale. La négociation et l’instruction des crédits européens ont pu se révéler toutefois favorables, dans certaines régions, au renforcement de l’échelon départemental [18]. C’est notamment le cas pour la gestion du FEOGA et du FEDER [19]. La mobilisation progressive des conseils généraux et de certaines grandes municipalités agissant comme cofinanceurs des actions européennes, tout comme le rôle actif des services départementaux de l’État sur le terrain, ont en effet parfois limité le rôle concret du préfet de région et des directions techniques régionales (les DRIRE et les DRAF [20]), tant au niveau de l’élaboration des programmes qu’à celui de la gestion effective des crédits ; et cela même si le préfet de région n’a jamais cessé d’exercer la présidence des différents comités créés par la loi pour assurer la programmation, le suivi et l’évaluation des projets. À l’inverse, la négociation liée au FSE reste peu propice aux phénomènes de « départementalisation » dans la mesure où les fonds communautaires viennent renforcer les politiques de formation dont la responsabilité relève principalement, depuis 1993, des conseils régionaux. La formation est un des rares domaines de l’action publique où les départements et les communes n’interviennent pratiquement pas. C’est la raison pour laquelle la gestion du FSE reste, pour les objectifs 2 et 5b, contrôlée par les instances politico-administratives régionales. Elle s’appuie dans l’ensemble des régions françaises sur des partenariats tripolaires engageant les conseils régionaux, les préfectures de région et les directions déconcentrées du ministère du Travail (les DRTEFP [21]).

Pour comprendre les conditions concrètes d’exercice du partenariat accompagnant l’application du FSE, tel qu’il est organisé par la loi ATR, encore convient-il de rappeler la coïncidence étonnante qui, dans le domaine de la politique de formation, a marqué les relations État-région dans les années 1993-1994. En effet, alors qu’à partir de 1994 (début de la seconde phase des fonds structurels), la réorganisation du partenariat bénéficie incontestablement à l’État déconcentré qui se voit reconnu un rôle de coordonnateur des trois fonds européens, enlevant ainsi aux régions tout espoir de contrôler la gestion du FSE, la loi du 20 décembre 1993 achève au même moment de transférer de l’État vers les conseils régionaux le domaine de la formation professionnelle qui faisait jusqu’alors l’objet de compétences partagées [22]. L’État se voit donc amputé de ses dernières prérogatives sectorielles au moment même où les mesures de déconcentration de la loi ATR consacrent sa position centrale dans le dispositif de gestion du FSE.

C’est dans ce contexte de mouvements inversés, engendrant non seulement une incertitude sur les règles concrètes d’application des réformes mais aussi des frustrations chez les fonctionnaires des deux bords, que l’on peut saisir les réactions des acteurs régionaux et les conditions de mise en œuvre du partenariat. D’un côté, les conseils régionaux n’ont pas obtenu du Gouvernement la compétence de droit commun dans la gestion des crédits européens affectant la politique de formation. Ils doivent, à partir de 1994, s’en remettre systématiquement aux directions régionales du travail (DRTEFP) pour assurer l’instruction juridique de leurs demandes de crédits FSE, puis aux préfets de région pour obtenir leur « validation » devant le Comité régional de programmation. D’un autre côté, coïncidence de calendrier, la loi quinquennale de 1993 consacre définitivement la légitimité des régions dans le domaine de la politique de formation professionnelle. Ce sont elles qui élaborent désormais l’agenda de cette politique et, à ce titre, interviennent financièrement pour accompagner les crédits communautaires destinés à la formation (selon le principe de l’additionnalité [23]). Les conseils régionaux constituent pour cette raison les partenaires directs des services de l’État dans la mise en œuvre du FSE. Ainsi, au « retour des préfets » dans la gestion du FSE correspond l’abandon simultané des principales prérogatives de l’État dans le domaine de la formation.

De l’évolution des compétences est née une nouvelle configuration des rapports de force dans laquelle les préfectures et les régions tirent leur épingle du jeu au détriment des directions techniques de l’État. Les préfets de région ont largement bénéficié des derniers trains de déconcentration [24] (loi ATR de 1992, décret du 1^er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, loi du 4 février 1995) ainsi que de la réforme des fonds structurels : non seulement ils continuent de diriger les services de l’État dans la région (rôle dévolu en 1982), mais ils exercent désormais un pouvoir de coordination des préfectures de département et sont placés au centre du dispositif d’intervention communautaire. Les régions, quant à elles, sont en position de force face à l’État puisqu’elles exercent depuis peu une responsabilité de droit commun dans le domaine de la formation. Leur maîtrise de l’agenda public est décisive dans la mesure où elles définissent les priorités et les objectifs sur lesquels, ensuite, viennent se greffer les crédits FSE. À ce titre, l’absence de concurrence entre collectivités territoriales dans ce secteur est un atout déterminant pour les conseils régionaux qui constituent les principaux interlocuteurs politiques de l’État. Celui-ci, concernant les crédits européens, ne peut faire jouer la concurrence entre exécutifs locaux pour renforcer son double rôle de coordonnateur de la négociation et d’arbitre des éventuels conflits d’intérêts. Quant aux DRTEFP, elles se sont vues confier l’instruction des dossiers européens. Mais elles ont dû se résigner à une double dépossession : d’une part, au titre de la décentralisation (loi quinquennale de 1993), le transfert de l’ensemble de leurs prérogatives au profit des conseils régionaux ; d’autre part, au titre de la déconcentration (loi ATR de 1992), la renonciation à l’autonomie fonctionnelle au niveau régional et l’acceptation d’un contrôle croissant exercé par les préfets (dont l’une des charges est dorénavant d’assurer la coordination horizontale des fonds européens et de les intégrer de façon cohérente dans une programmation régionale).

Si les acteurs ne profitent pas tous de la nouvelle répartition des compétences, leur action s’inscrit désormais dans un régime de partenariat inédit dont ils ne peuvent ignorer les grands équilibres :

La répartition formelle des responsabilités paraît ainsi particulièrement claire. Elle l’est beaucoup moins dès lors qu’on prête attention aux processus de négociation et aux jeux des rapports de force qui les accompagnent. À ce titre, les constats qui peuvent être dressés sur les conditions de réalisation du partenariat varient selon que l’on s’intéresse aux relations entre segments de l’État déconcentré ou aux échanges entre ces derniers et les conseils régionaux [25].

On mesure ici à quel point la redistribution des rôles a pu réveiller d’anciennes lignes de clivage au sein de l’État déconcentré. Entre le relais sectoriel représentant le ministère du Travail et le préfet de région en charge de coordonner les activités de l’État sur le territoire, les résistances et les tensions n’ont en effet cessé de se renforcer depuis 1994. Et la gestion du FSE a été l’une des activités où des oppositions fortes se sont cristallisées. Les DRTEFP ont en effet très tôt exprimé une franche réticence à se placer sous les fourches caudines du préfet pour gérer les crédits communautaires. Au-delà des crispations liées à leur soudain affaiblissement, cette attitude s’explique largement par le fait que, dans un grand nombre de régions, les DRTEFP avaient noué, entre 1989 et 1993, des liens de travail étroits avec les conseils régionaux, sous la forme d’arrangements pragmatiques, souvent confidentiels, pour « monter » les dossiers européens hors de toute procédure codifiée de traitement et de suivi (aujourd’hui contrôlée par le préfet de région).

À la différence des DRTEFP, les services techniques chargés de l’instruction du FEDER et du FEOGA (les DRIRE pour l’industrie et les DRAF pour l’agriculture) n’ont pas opposé de résistance active à la coordination par les préfectures. Ces dernières sont parvenues sans trop de difficultés à recentraliser la gestion de ces deux fonds au sein des différents comités mis en place en 1994. En effet, contrairement au FSE, le FEDER et le FEOGA n’affectent pas un secteur d’intervention contrôlé par une collectivité territoriale et un relais technique de l’État intervenant en partenariat étroit et capables de se poser en intermédiaires incontournables (la première en tant que cofinanceur, le second en tant qu’instructeur) entre l’Europe et la pléiade de bénéficiaires locaux. Ils sont « utilisés » depuis 1989 par l’ensemble des collectivités locales agissant de façon concurrentielle dans les domaines particulièrement vastes du développement économique et de l’aménagement rural. À l’inverse du FSE, ces fonds ont très tôt fait l’objet de négociations multilatérales, ouvertes de surcroît aux principaux partenaires et opérateurs locaux (établissements consulaires, sociétés d’économie mixte, syndicats intercommunaux, etc.). Dès 1989-1990, la diversité des intervenants et la fragmentation des attributions financières ont rendu très vite nécessaire l’intermédiation des préfets de département sur le territoire (qui ont fait valoir leur capacité à animer les réseaux au niveau local et à arbitrer les éventuels conflits). Les préfets ont ainsi pu entamer leur « retour » alors même qu’on pouvait noter à cette époque une convergence d’intérêts entre les régions et la Commission européenne pour développer leurs prérogatives face à l’administration de l’État [26]. Cette présence de l’État déconcentré sur le terrain a constitué, lors de l’engagement de la seconde phase des fonds structurels (en 1994), un levier important pour asseoir le pouvoir d’animation et de coordination des préfets de région, échappant de fait à la fois aux directions techniques régionales et aux conseils régionaux.

La situation des DRTEFP est différente dans la mesure où nombre d’entre elles sont entrées en résistance. Certes, elles n’ont pu se placer en 1994 hors de la légalité. Les directeurs régionaux ont d’ailleurs dû assez rapidement se résigner – parfois après une ou deux années de refus d’obtempérer comme ce fut le cas en Aquitaine – à faire passer l’ensemble des dossiers FSE devant le Comité de programmation animé par l’équipe préfectorale. Mais ils n’ont pas hésité, à partir de 1994, à déployer des stratégies d’opposition passive pour préserver leur autonomie fonctionnelle contre l’intégration nodale autour du préfet. Celles-ci ont emprunté deux voies détournées pouvant varier selon les configurations régionales. Tout d’abord, là où le directeur régional (DRTEFP) et les directeurs départementaux (DDTEFP) du ministère du Travail entretiennent des relations de confiance – ce qui est loin d’être toujours le cas – le premier est tenté de jouer le jeu de l’intégration verticale, quitte à déléguer une partie de l’instruction du FSE aux services départementaux. Cela a permis, par exemple, à la hiérarchie ministérielle, dans les Pays-de-Loire, d’accroître sa présence au niveau des zones éligibles et de participer plus activement à l’identification des projets financés par le FSE (dont certains peuvent aujourd’hui recevoir une première avalisation juridique au niveau local). Toutefois, la collaboration technique verticale n’est pas toujours opératoire car, dans d’autres régions comme l’Aquitaine, Midi-Pyrénées ou Poitou-Charentes, les relations entre le directeur régional et ses homologues départementaux restent teintées d’une sourde méfiance, les seconds étant pour la plupart rétifs à toute idée d’une « mise en tutelle » par des directions régionales dotées de moyens techniques et financiers importants.

C’est la raison pour laquelle les DRTEFP, ne pouvant toujours compter sur le soutien de leurs relais départementaux, ont plus généralement cherché à préserver leur autonomie fonctionnelle face aux fonctionnaires du SGAR (représentant l’autorité préfectorale) par la rétention des informations techniques liées à leur secteur d’activités. Peu après 1994, le Gouvernement a en effet invité les préfectures à mettre en place des systèmes de gestion des programmes européens afin de pouvoir recenser toutes les opérations engagées au titre des trois fonds structurels. Officiellement, l’objectif était de permettre aux SGAR (chargés de piloter ces systèmes) de procéder à une analyse plus fine des affectations de crédits communautaires et des conditions de leur paiement. En fait, l’ambition était clairement de permettre aux préfets de région de contrôler la conformité des réalisations sur le terrain aux préconisations européennes et, éventuellement, d’intervenir rapidement (en Comité de suivi) pour éviter le maintien d’opérations contestables ou pour couper court à de possibles incohérences dans l’application simultanée des trois fonds (instruits par les services déconcentrés de trois ministères différents). Dans l’esprit de ses initiateurs, ce système de collecte de l’information devait contribuer à limiter la gestion très sectorialisée (fonds par fonds) qui avait caractérisé la première phase 1989-1993 et surtout, dans le même temps, devait permettre de renforcer la cohérence « horizontale » de l’intervention européenne (l’intégration de chaque fonds dans le programme pluriannuel de chaque région).

Du côté des directions techniques, la mise en place de ces nouveaux systèmes de gestion a été perçue dès le départ comme un instrument de surveillance susceptible d’accroître le contrôle préfectoral sur leur travail d’instruction. Encore une fois, parmi celles-ci, ce sont les DRTEFP qui ont opposé la plus forte résistance, avec l’aval de leur ministère de tutelle. Elles ont dans bien des cas cherché à limiter le transfert d’informations relatives à la gestion du FSE vers les préfectures. En Aquitaine, en Pays-de-Loire ou encore en Bourgogne, elles se sont certes résignées nolens volens à communiquer des éléments financiers ; mais elles ne le font désormais qu’à la demande, au coup par coup, sans modifier de surcroît leurs propres classifications, rendant le travail du SGAR particulièrement difficile lorsqu’il doit intégrer les données FSE dans les nomenclatures communes aux trois fonds structurels. L’opposition des DRTEFP a pu mener à des situations de conflit ouvert comme en Languedoc-Roussillon où le directeur régional, soulevant un prétexte relatif à la gestion informatique, a pris l’initiative de ne plus renseigner la préfecture. Au total, les SGAR ont rencontré la plus grande difficulté à collecter et enregistrer les données FSE [27]. L’évolution semble donner raison à la position de repli des directeurs régionaux puisque la DATAR a décidé de dessaisir les préfectures régionales et d’opter pour un système national de gestion des données FSE à partir de l’année 2000. Huit ans après les premières mesures de déconcentration, l’introduction du principe de partenariat dans la gestion territoriale du FSE a contribué ainsi, d’une manière générale, à renforcer les jeux de concurrence entre segments territoriaux de l’État plus qu’il n’a participé à leur intégration.

Dans le contexte de dessaisissement de l’État, les directions régionales n’ont eu d’autre choix que de se recentrer sur leur fonction générale de contrôle de légalité de la politique de formation. Dans certaines régions, elles ont été tentées de valoriser cette fonction au risque d’attiser de nouveaux foyers de discorde avec les conseils régionaux. Ce phénomène – observé dans les départements lors des transferts de compétences dans les années 1980 [32] – n’a pas manqué de susciter en Aquitaine, en Limousin ou en Normandie, par exemple, des méfiances entre personnels des régions et agents de l’État [33].

Or le danger vient de la confusion qui peut être entretenue entre l’intervention des directions techniques comme instructeur des fonds européens, d’une part, et leur activité de contrôle de légalité des actes des collectivités locales, d’autre part. Dans le premier cas, elles sont censées participer, selon le principe de partenariat, à la cogestion de la politique communautaire. Dans le second, elles agissent, au nom de l’État, comme instances de contrôle de l’ensemble de la politique régionale de formation. Les services administratifs chargés de l’instruction des dossiers FSE, au sein des DRTEFP, sont d’ailleurs bien distincts de ceux chargés du contrôle de la légalité. Mais dans les faits, les deux activités consistent bien à étudier la juridicité des dossiers régionaux (même si, dans le premier cas, l’examen se fait a priori pour les seuls dossiers demandant un financement européen, et dans le second, a posteriori pour l’ensemble de la politique régionale). Et l’instruction FSE implique bien logiquement, pour être effective, de pouvoir opposer un refus au conseil régional dès lors qu’est présenté un dossier non conforme aux préconisations européennes. Elle peut donc très rapidement prendre la forme d’une activité de censure à partir du moment où elle est pratiquée de façon un peu trop scrupuleuse. Pour cette raison, le partenariat dans la gestion du fonds européen n’est pas dissociable des relations plus générales entre les deux institutions, dans un contexte où l’activité des DRTEFP s’est recentrée sur l’exercice du contrôle et où les conseils régionaux entendent agir désormais, de leur côté, hors de toute pression étatique. On comprend ainsi qu’avec la déstabilisation des services de l’État et l’émancipation des exécutifs régionaux, la gestion du FSE a pu constituer depuis 1994 un possible terrain d’opposition, voire de confrontation, alors qu’elle impliquait au contraire une collaboration étroite au niveau du montage des dossiers.

Les tensions particulièrement vives observées en Aquitaine sont assez symptomatiques des difficultés à établir un travail de co-administration. Elles sont nées, dès 1995, du durcissement des attitudes des fonctionnaires des deux institutions. Les agents de l’État n’ont pas renoncé immédiatement à leur ambition de rester des acteurs incontournables dans la gestion de la formation professionnelle, sans doute parce que le transfert des responsabilités, conçu de manière progressive, a permis à la DRTEFP de continuer à jouer un rôle d’impulsion dans les secteurs résiduels qu’elle a conservés jusqu’en 1998. Dans son mouvement de retrait, la reconnaissance de sa responsabilité dans l’instruction des financements communautaires s’est présentée comme une occasion inespérée de tenter de continuer à participer – même de façon marginale – au processus décisionnel régional. Certes, en quelques années, elle a perdu toute maîtrise des dossiers de financement de la formation dont la responsabilité revient désormais au seul conseil régional. Sa position ne lui permet plus de participer à la définition de priorités d’action régionale. Mais elle entend bien se prononcer sur les dossiers de façon complémentaire, en étudiant la juridicité des demandes FSE [34]. Elle a ainsi parfois exigé des modifications substantielles afin « de mettre en accord » les projets qui lui étaient soumis avec les « prescriptions » européennes. Elle n’a pas hésité, dans les cas les plus litigieux, à renvoyer le projet pour « révision ». Dans un tel contexte, il n’est pas toujours évident de distinguer, aux yeux des agents du conseil régional, ce qui relève de la cogestion des crédits européens, d’un côté, et ce qui a trait aux activités plus générales de contrôle et d’évaluation, de l’autre. La cogestion prend d’autant plus l’allure d’un contrôle que les services spécialisés dans l’instruction des crédits FSE ont de surcroît, comme cela est prévu par les textes, mis en place des « évaluations » ponctuelles (assorties de recommandations) qui ont été considérées par les élus politiques comme de véritables immixtions dans le travail du conseil régional. La méfiance non dissimulée affichée entre les institutions régionales en Aquitaine découle ainsi pour partie de l’attitude particulièrement zélée de la DRTEFP dans cette région. Mais celle-ci est aussi le contrepoint des choix de l’exécutif régional de rompre très rapidement avec l’équilibre antérieur à la loi quinquennale de 1993, autrement dit de mettre un terme définitif à la dépendance vis-à-vis de l’État. Désormais maître de l’agenda public, le conseil régional a entendu en effet user pleinement de ses nouvelles compétences et ne plus accepter la participation de la DRTEFP à la définition des priorités de la politique de formation. Ses services ont fait preuve d’une sensibilité réactive à toute forme d’ingérence de l’État dans les « affaires régionales ». Si une telle position n’a sans aucun doute pas facilité les relations de travail, elle apparaît tout à fait fondée dès lors qu’elle concerne la politique régionale de formation (du seul ressort du conseil régional). Elle paraît, en revanche, moins justifiée dès lors que les échanges concernent les financements communautaires dont la gestion est censée reposer sur la collaboration permanente de la région et de l’État.

Plus généralement, les tensions qui émaillent les relations entre représentants de l’État et des régions trouvent une expression singulière dans les interprétations divergentes du principe de partenariat dont ni les textes européens ni la loi et ses règlements d’application ne précisent les modalités concrètes. Certains conseils régionaux affichent clairement une vision inégalitaire du partenariat : ils conçoivent leurs interlocuteurs de l’État comme de simples agents intermédiaires assurant un courtage entre deux cofinanceurs, la Communauté européenne et les régions, en oubliant un peu vite la responsabilité de l’État dans la coordination et l’évaluation des programmes européens. L’implication des DRTEFP, dans cette perspective, se limite à une instruction technique et juridique de dossiers FSE qui doit répondre avant tout aux priorités régionales telles qu’elles sont définies et mises en œuvre par la collectivité territoriale. Le fonds européen, en ce sens, est présenté comme un fonds de complément venant s’agréger au budget de la région. En d’autres termes, il est considéré comme un moyen supplémentaire de concrétiser des enjeux proprement régionaux [35].

De leur côté, les agents de l’État s’appuient sur l’idée de coresponsabilité pour justifier un partenariat de nature égalitaire. Ils soulignent avec insistance que les programmes européens, même s’ils font l’objet de négociations régionalisées avec les partenaires territoriaux (dont le conseil régional), fixent des exigences et des priorités spécifiques répondant précisément aux objectifs communautaires (ce que l’on appelle les « préconisations européennes »). Or c’est bien l’État déconcentré qui, selon la loi, est le garant de l’application effective des programmes européens, en particulier de l’application conforme de chaque fonds et de la réalisation des différents « objectifs » de développement (2 et 5b). Certains agents vont même jusqu’à revendiquer un rôle dynamique (justifiant, par exemple, d’apprécier l’opportunité économique de l’aide européenne, et non sa seule légalité). Les tensions qui accompagnent ces lectures divergentes n’ont bien sûr pas empêché la mise en place de règles de partenariat ni l’affectation des financements. Les résistances et les rapports de force continuent toutefois de s’exprimer dans les prises de position publiques et, de façon plus dissimulée, dans les conflits d’interprétation juridique relatifs au traitement des dossiers [36].

De nombreuses directions régionales n’ont pas estimé opportun de s’opposer à la « seconde » décentralisation des compétences en matière de formation (loi quinquennale de 1993). Celle-ci était inéluctable et attendue depuis plusieurs années. En revanche, la déconcentration opérée entre 1992 et 1995 au profit des préfectures de région a suscité un vif mécontentement, les DRTEFP étant mises désormais sous surveillance préfectorale par la réforme de l’État territorial. Celle-ci n’a laissé aux services techniques qu’un rôle d’agent instructeur du FSE et les a placés de facto sous l’autorité des fonctionnaires du SGAR. Elle a été engagée de façon rapide, mettant brutalement un terme à l’incertitude qui avait régné depuis 1989 concernant la future répartition des responsabilités dans la gestion des crédits européens. Le rapprochement stratégique avec les conseils régionaux, interlocuteurs et partenaires obligés dans le domaine de la formation, a pu alors être vu par les directeurs régionaux comme un moyen de limiter le renforcement inévitable de l’autorité préfectorale. Il a conduit à des arrangements d’autant plus réussis que les exécutifs régionaux, eux aussi, n’ont généralement pas considéré d’un bon œil la réorganisation de l’État déconcentré, alors même que la période 1989-1993 avait laissé planer l’espoir que la coordination des fonds structurels serait un jour attribuée aux régions.

L’intérêt de jouer le jeu de la complémentarité contre le préfet à partir de 1994 a été largement facilité dans plusieurs régions par les équilibres, les rapports de force, les règles de travail et la distribution des rôles établis lors la première phase de la politique communautaire (1989-1993). La gestion des trois fonds structurels, durant cette période, avait conduit à une grande diversité d’arrangements institutionnels entre les acteurs politiques et administratifs locaux. Ici encore, sans nier l’hétérogénéité des expériences sur le terrain, on peut établir une distinction entre, d’une part, le FSE et, d’autre part, le FEOGA et le FEDER. Concernant ces derniers, les modes de négociation et de gestion des fonds ont varié sensiblement d’une région à l’autre. En Aquitaine, Auvergne ou Poitou-Charentes, l’implication des élus à la tête de l’exécutif régional a pu favoriser des dispositifs de partenariat privilégiant une cohérence régionale, créant ainsi un terrain favorable à la réorganisation de la négociation autour du préfet de région après 1994. Ailleurs, comme en Midi-Pyrénées ou en Nord-Pas-de-Calais, l’État est parvenu de lui-même à imposer progressivement le principe d’une discussion régionalisée des programmes européens (autour des préfectures régionales), profitant notamment du levier créé par la négociation des contrats de plan État-Région pour y associer la discussion sur l’orientation des fonds structurels [37]. Dans de nombreuses régions, en revanche, les tensions politiques entre région et départements, l’intervention active des exécutifs locaux ou la mobilisation des réseaux départementaux contrôlés par les préfectures ont pu contrarier la régionalisation du dispositif d’action communautaire, voire ont débouché sur une véritable « départementalisation » de la gestion des programmes (Rhône-Alpes, Languedoc-Roussillon). Ces équilibres, forgés sur le terrain au cours des négociations successives des dossiers, ne se sont guère infléchis par la suite au point de continuer de s’exercer lors de la seconde phase de programmation [38].

À la différence des expériences affectant le FEDER et le FEOGA, la gestion du FSE a été faiblement investie par les acteurs départementaux entre 1989 et 1993. Les exécutifs régionaux et les directions de l’État, principaux partenaires financiers de l’Europe dans le domaine de la formation professionnelle, sont généralement parvenus à maintenir un contrôle étroit sur le travail d’instruction et de montage des dossiers. Une fois encore, la compétence exclusive exercée dans ce secteur par les conseils régionaux et, jusqu’en 1993, par les services de l’État en région, explique le très faible niveau d’intervention des collectivités infrarégionales et des relais départementaux de l’État. Elle explique également que la première phase du FSE a ainsi été l’occasion, pour ces institutions régionales, de faire un apprentissage fermé des procédures communautaires, réalisé dans le cadre de relations relativement confidentielles établies à une époque où les compétences et les rôles de chacun n’étaient pas encore définis par la loi. Les premières pratiques se sont ainsi forgées au cours des échanges quotidiens entre fonctionnaires des deux institutions, sur la base d’accords tacites. Les préfectures régionales, légitimement présentes lors des grands choix d’orientation et lors de la définition des programmes [39], ont à ce titre rarement exercé avant 1994 un contrôle réel sur la gestion concrète des dossiers FSE (collecte des demandes, instruction des dossiers, programmation et mandatement des crédits à l’ordre des bénéficiaires).

L’expérience antérieure à la seconde phase permet ainsi de comprendre que les conseils régionaux et les DRTEFP, en dépit de la modification de l’équilibre de leurs compétences, ont cherché à maintenir après 1994 la confidentialité du partenariat. En Pays-de-Loire, par exemple, les fonctionnaires des deux bords, qui ont appris à travailler ensemble sur de nombreux dossiers entre 1983 et 1993, n’ont pas hésité à jouer un jeu d’équipe dans la réalisation des dossiers de financement tout au long des années 1990, au moment même où les liens avec la préfecture continuaient d’être marqués par la crainte du contrôle du SGAR. En Languedoc-Roussillon, les agents techniques de l’État ne cachent pas qu’ils jugent la réglementarité des dossiers présentés par le conseil régional avec une grande souplesse d’appréciation, tant que les dispositions contenues dans ces dossiers n’entrent pas en infraction avec la norme communautaire. Dans ces deux régions, les agents des deux bords continuent aujourd’hui, par exemple, de réaliser ensemble la mise en forme (le « montage ») des projets présentant des risques de non-conformité, de manière à les ajuster (à les « faire cadrer ») aux préconisations européennes. Il apparaît par la suite particulièrement délicat, pour le préfet, de contester en Comité de programmation des projets de cofinancement ayant déjà l’assentiment de la collectivité territoriale et de l’agent instructeur [40]. Les DRTEFP y trouvent là des gages d’autonomie face au contrôle qu’opèrent les fonctionnaires des SGAR sur la bonne affectation des fonds et la cohérence des programmes. Les conseils régionaux, de leur côté, accroissent leurs ressources dans la mesure où la bienveillance des services techniques leur offre la possibilité d’obtenir plus facilement les financements qu’ils sollicitent, de surcroît sans trop dévier de leurs objectifs propres et sans tension directe avec la préfecture [41].

À l’issue de la seconde phase de programmation des fonds structurels (1994-1999), on peut estimer que les conditions de réalisation du partenariat relevées plus haut sont encore loin d’être réunies – même si on peut légitimement penser que les principes communautaires font l’objet d’une lente appropriation par les acteurs. La mise en œuvre du partenariat, au cours de ces six années, s’est opérée dans un environnement légal profondément renouvelé et très contraignant par rapport à la période précédente. Les réformes de 1992 (déconcentration) et 1993 (décentralisation) n’ont pas manqué de susciter des attitudes de résistance ou de volontarisme réformateur suivant l’aptitude variable des acteurs à tirer avantage de leur participation aux nouveaux modes de coopération.

Ainsi, tout d’abord, si la distribution légale des compétences n’est pas contestée, les tensions qui accompagnent les jeux de partenariat rappellent que dans de nombreuses régions, il n’existe toujours pas d’accord sur les règles conventionnelles organisant la relation entre les trois partenaires publics gérant le FSE. Les agents des DRTEFP rechignent à accepter la fonction de coordination des fonds structurels dévolue aux préfectures régionales en 1992. Les agents des conseils régionaux, quant à eux, opposent leur nouvelle compétence de droit commun (dans le domaine de la formation professionnelle) et la légitimité représentative de leur institution à la prétention de certains agents de l’État d’intervenir de façon dynamique dans l’affectation des crédits européens. Ils n’hésitent pas toutefois, en fonction des liens établis avant 1994 et des styles d’action de leurs interlocuteurs, à jouer opportunément des tensions entre les directeurs régionaux et les préfets en développant des « relations de confiance » avec l’un ou avec l’autre. Dans ces jeux à motivations mixtes où le pouvoir décisionnel est partagé et où le conflit est rarement exprimé publiquement, la maîtrise de l’information (sur le secteur de la formation) devient une arme décisive [42]. Toutes les institutions développent à ce titre des programmes informatisés de collecte et de gestion des données relative au secteur. Mais alors que les préfets, en charge de la coordination des fonds, souhaiteraient centraliser l’information, les conseils régionaux et les DRTEFP ne sont pas du tout disposés, dans la plupart des régions, à faciliter la circulation des éléments d’analyse qu’elles possèdent. Ainsi, alors que le partenariat implique de plus en plus la mise en commun des ressources informationnelles relatives à l’emploi, à la formation et au développement économique, la tentation de renforcer le cloisonnement des systèmes de gestion des données témoigne de façon édifiante de la gestion concurrentielle des savoirs, dernière expression concrète des oppositions sourdes, souvent inavouées, qui émaillent les relations entre partenaires publics.

Ensuite, les stratégies argumentatives adoptées dans les échanges de travail sont significatives des divergences d’interprétation qui demeurent sur le rôle que doit jouer la politique des fonds structurels. Les agents de l’État tentent d’imposer les « préconisations européennes » comme de véritables priorités devant déterminer la sélection des dossiers et même inciter à la réorientation de certains choix des conseils régionaux en matière de formation. De leur côté, les exécutifs régionaux continuent d’appréhender le FSE dans une logique de compensation budgétaire permettant d’agréger de nouveaux financements aux dépenses décidées par leur assemblée régionale, seule compétente pour déterminer la politique régionale de formation. Les divergences d’interprétation sur l’utilisation des fonds se prolongent même au sein de l’État déconcentré. Les préfectures, responsables de la cohérence de la politique européenne sur le territoire, tentent de faire respecter une « logique de programme », seule à même d’imposer une stratégie pluriannuelle de développement et d’éviter l’utilisation individualisée de chaque fond. Les agents techniques chargés de l’instruction du FSE, hostiles à la coordination préfectorale, tendent au contraire à appréhender la gestion de « leur » fond selon la logique d’intervention sectorielle qui guide l’action de leur ministère. Prenant appui sur les positions de leur hiérarchie, généralement soutenus par les fonctionnaires des conseils régionaux pour considérer la formation comme un « secteur d’activités » à part entière, déterminé par des enjeux propres, ils ne reconnaissent pas la nécessité de combiner impérativement la gestion du FSE avec les priorités relatives au développement rural (FEOGA) et aux reconversions industrielles (FEDER).

Sur un plan général, la politique constitutive ne peut ainsi être analysée qu’au prix d’une observation attentive des équilibres institutionnels qui se forgent dans la négociation publique. Certes, les dispositifs légaux encadrant la seconde génération des fonds structurels ont incontestablement contribué à une répartition plus précise des compétences entre les différentes institutions, à la définition de leurs rôles, à la distinction de leurs pouvoirs. Toutefois, les effets de ces mêmes dispositifs ne prennent forme que dans les jeux de tensions et les rapports de force auxquels les acteurs se livrent dans la gestion quotidienne des dossiers de financement.

Le présent article rappelle à ce titre que la réalisation des nouveaux modes de partenariat liés à la politique communautaire est freinée par deux types de facteurs. Elle se heurte tout d’abord aux comportements opportunistes des acteurs publics dont la position institutionnelle et les ressources ont été brutalement modifiées par le droit. Le nouvel équilibre imposé par la réforme de la gestion du FSE – conjonction de la loi ATR de 1992 et de la loi quinquennale de 1993 – a introduit une concurrence inévitable entre les administrations mobilisées dans les régions. Et bien évidemment, leurs responsables ne sont pas tous enclins à accepter les nouvelles règles dès lors que celles-ci réduisent leurs compétences, troublent leurs habitudes de travail, affaiblissent leur capacité d’action, introduisent de nouvelles formes de contrôle. La réalisation du partenariat est fortement modelée, ensuite, par les expériences antérieures forgées dans l’incertitude de la première phase des fonds structurels (1989-1993). Les règles pragmatiques « bricolées » par les acteurs dans chaque région, les arrangements (souvent tacites) qu’ils sont parvenus à réaliser lors des premières négociations des crédits communautaires, la conception qu’ils se sont fait de leur activité et de leur rôle constituent autant de pesanteurs institutionnelles influant par la suite sur l’exercice concret du partenariat. En un mot, la réforme est mise en œuvre dans des contextes d’action où les pratiques accumulées (avant 1994) créent des « effets d’ornière » qui pèsent sur les comportements des acteurs mobilisés, et incidemment, sur la formation de nouveaux jeux de partenariat. Ces deux paramètres (comportements stratégiques, pesanteurs institutionnelles) expliquent que les équilibres localisés entre conseils régionaux, services du ministère du Travail et préfectures varient sensiblement d’une région à l’autre (même si des jeux de tensions au sein de l’État déconcentré peuvent être observés un peu partout).

Les conditions de mise en œuvre du partenariat dans la gestion du FSE sont ainsi loin d’être déterminées par les seules réformes qui ont redéfini dans les années 1990 les principes de l’intervention territoriale de l’État et réorganisé le champ des politiques de formation professionnelle. Pour cette raison, l’analyse de la politique constitutive a tout intérêt à s’intéresser aux réceptions diverses du droit national et communautaire dans la mise en œuvre des politiques publiques territoriales. La démarche, initiée dans d’autres recherches [43], permet de montrer non seulement que les dispositifs de réforme font l’objet d’interprétations et d’usages multiples en fonction des intérêts des acteurs et des règles institutionnalisées dans chaque espace concret où la réforme est appliquée. Mais surtout, elle rappelle que c’est autour du droit que les jeux et rapports de force – et donc aussi les équilibres et les compromis – s’organisent le plus souvent dans la conduite des actions publiques. C’est sans doute là une des clés permettant de comprendre la faiblesse et la force des politiques constitutives. D’un côté, les prescriptions juridiques sont sans cesse réinterprétées localement à l’aune des intérêts et des représentations des acteurs ; elles trouvent inévitablement leurs limites dans les réappropriations dont elles font l’objet. De l’autre, elles ont une réelle capacité à imposer de nouveaux modèles d’échange dans la mesure où non seulement elles constituent un cadre de contraintes auxquelles personne ne peut durablement déroger (sous peine d’être sanctionné et exclu des jeux), mais où elles offrent aussi de nouvelles ressources pour l’action [44].