Comme on le sait, le clientélisme décrit des relations de pouvoir informelles fondées sur l’échange de ressources entre des individus ou des groupes de statut inégal. Un personnage qui jouit d’un statut supérieur (le patron) prend avantage de son autorité et des ressources dont il dispose pour protéger et dispenser des bénéfices à un inférieur (le client), qui lui retourne ses faveurs sous forme de soutien et de services. La relation clientélaire comporte une dimension coercitive, mais elle est fondamentalement volontaire et fondée sur des intérêts particuliers et réciproques (Kawata, 1984 ; Caciagli, 1996, p. 17-24).

Plus les sociétés sont complexes, plus les réseaux clientélistes utilisent des relations multilatérales complexes. Les patrons assument la fonction de gatekeepers et de brokers pour faire le lien entre le Gouvernement central qui distribue les ressources et la masse des électeurs qui le soutiennent. Le clientélisme peut être orienté vers des individus, des groupes d’intérêts ou des circonscriptions électorales. La redistribution prendra la forme d’allocations discriminatoires ou de rentes, selon les cas, et ciblera des individus, des groupes constitués ou des circonscriptions électorales entières. Cela dépendra du contexte créé par les rapports de forces locaux, les pratiques administratives ou le mode de scrutin.

Dans les années 1980, sous l’influence dominante des théories du développement politique, le clientélisme était considéré comme caractéristique des systèmes traditionnels ou au début de leur phase de développement. On postulait qu’il disparaîtrait avec la modernisation économique, sociale et politique. Aujourd’hui, nous savons qu’il a montré une très grande capacité à survivre et joue encore un rôle important dans les grandes démocraties des pays développés (Roniger et Gunes-Ayata, 1994, Briquet et Sawicki, 1998).

C’est en particulier le cas de l’Italie et du Japon, qui restent encore deux exemples parmi les plus classiques de l’abondante littérature consacrée au phénomène clientélaire. Personne ne conteste que ces deux pays comptent parmi les plus développés au plan économique et social, et qu’ils sont des démocraties de masse ; pourtant, les relations clientélaires s’y rencontrent à tous les niveaux depuis le Gouvernement central jusqu’aux communautés locales. C’est certainement un des points communs les plus frappants entre les deux pays.

Dans les deux cas, on trouve aussi des racines communes au phénomène : l’importance traditionnelle des relations individuelles et d’homme à homme dans la vie sociale, la longue domination des structures sociales féodales à la périphérie et l’impotence du Gouvernement central jusqu’à la fin du 19^e siècle… Ensuite, une industrialisation à marche forcée, puis un épisode totalitaire suivi par une défaite traumatisante, ont désorganisé et fracturé la société, inhibant le développement d’une culture politique de participation.

Les deux pays ont connu selon les périodes des formes variées de clientélisme, qui se sont souvent mélangées pour donner des formes mixtes, comme c’est généralement le cas dans la réalité par opposition à la pureté des modèles théoriques. La comparaison montrera de manière instructive que ces diverses formes n’ont pas eu la même importance dans chacun des deux pays. Mais le clientélisme en Italie comme au Japon a fait preuve de la même résistance et de la même capacité à s’adapter aux changements sociaux et politiques.

Les notables des sociétés rurales étaient les propriétaires terriens et les clients, les paysans pauvres. Quand le droit de vote leur fut donné, ceux-ci découvrirent que leur suffrage était une ressource négociable. Mais le développement de l’État permit aux notables de se donner un nouveau rôle : celui de brokers entre le Gouvernement central et leurs clients. C’est ce qui s’est passé en Italie après l’unification de 1861. L’épine dorsale de la démocratie était formée par une alliance entre la bourgeoisie industrielle du Nord et l’aristocratie agraire du Sud. La condition de cette alliance était la préservation des latifundia sur lesquelles travaillaient la masse des paysans pauvres, alors que la bourgeoisie urbaine, pour sa part, mettait la main sur les terres communales et celles de l’Église.

La structure agraire latifundiaire nourrissait le clientélisme, car les paysans étaient en rivalité perpétuelle les uns contre les autres pour tâcher d’obtenir les meilleurs lopins à travailler. La relation « verticale » d’obéissance obséquieuse avec le grand propriétaire était plus importante pour eux que la solidarité « horizontale » qui aurait pu les rassembler contre lui. Dans les campagnes, les candidats aux élections purent ainsi facilement perpétuer des relations clientélaires avec les électeurs. Mais cela se produisit aussi dans les villes, surtout dans le Sud, parce que la tradition d’une société fondée sur les relations individuelles se combinait avec la rareté des ressources disponibles – en l’occurrence, les emplois publics dont la petite bourgeoisie avait besoin. À la fin du 19^e siècle, les élites italiennes réussirent ainsi à relever le défi qu’avait pu leur lancer la classe ouvrière qui émergeait dans le Nord où débutait la révolution industrielle en « achetant » littéralement le vote du Sud en y favorisant le clientélisme. Les maîtres du jeu étaient ceux qui tenaient les positions de brokers entre le centre et la périphérie, les grands propriétaires fonciers et les détenteurs de postes locaux (Graziano, 1994). Ainsi dans le Sud, le clientélisme a empêché le développement d’une culture civique fondée sur la coopération sociale et l’action collective, alors qu’au Nord le développement économique s’accompagnait de l’essor d’une tradition de solidarité économique et sociale fortement organisée (Putnam, 1993) ; dès le début du 20^e siècle, le catholicisme social et le socialisme y étaient fortement enracinés (Altan, 1986). Ces deux mouvements de masse, qui s’appuyaient sur une longue tradition d’;action collective et de solidarités horizontales, firent disparaître les résidus du clientélisme et organisèrent la contestation contre les élites dirigeantes. Cet état d’esprit a résisté au fascisme et perdure encore aujourd’hui.

Dans l’histoire du Japon moderne, le tournant décisif fut la Constitution de Meiji en 1889, qui créa la Diète et resta en vigueur jusqu’en 1947. Dans les années 1890, le droit de vote était réservé à peine à 1 % de la population, dont une immense majorité de propriétaires fonciers. Les partis s’enracinèrent donc dans les réseaux de notables du Japon rural. Les grandes familles qui concentraient de plus en plus de terres dominaient la vie politique. Les partis naquirent à l’origine comme de petites « entreprises rurales » formées autour de deux ou trois leaders que R. A. Scalapino et J. Masumi appellent « des politiciens purs » (tôjin), proches de la base et très liés aux intérêts les plus locaux de leur circonscription (Scalapino et Masumi, 1962, p. 11-12). Ce fut notamment le cas des Libéraux, ancêtres du Seiyukai qui joua ensuite un rôle majeur dans la vie politique jusqu’à l’établissement du militarisme, et qui était souvent qualifié de « parti des propriétaires fonciers ». Face à eux, des rivaux issus de l’administration impériale cherchaient à se légitimer en se réclamant de « l’intérêt national » et en revendiquant leur indépendance à l’égard des groupes de pressions et du provincialisme. On les trouvait plutôt au Minseitô, le deuxième grand parti de l’époque.

Le droit de vote fut progressivement étendu, jusqu’à l’établissement en 1925 du suffrage universel masculin. Cette extension obligea les partis à recruter de plus en plus d’anciens fonctionnaires qui avaient conservé des réseaux de relations au sein de l’administration mais aussi dans le secteur privé, et qui pouvaient donc en obtenir les ressources nécessaires pour pratiquer un clientélisme de masse. Tous les partis furent aussi obligés d’établir de bonnes relations avec les pouvoirs publics qui conservaient pour l’essentiel la haute main sur l’attribution des ressources. Progressivement, les partis furent colonisés par d’anciens bureaucrates (les kanryô) qui prirent l’avantage sur les tôjin. Les partis évoluèrent vers une organisation plus centralisée et s’intéressèrent davantage à l’élaboration des politiques. « La centralisation croissante s’exerça certainement aux dépens des politiciens locaux qui dirigeaient les associations de soutien locales aux partis » (Ike, 1964, p. 403-404). De plus en plus « d’entrepreneurs politiques locaux » renoncèrent à briguer les mandats nationaux et se rabattirent sur les assemblées régionales pour s’assurer la part des crédits et des subventions pour entretenir les communautés locales qu’ils représentaient.

« Non seulement l’état-major des partis était maintenant colonisé par les anciens fonctionnaires, mais les partis dépendaient de plus en plus de l’administration locale : les gouverneurs des régions – recrutés au sein de la bureaucratie et nommés par le ministère de l’Intérieur – avaient parmi leurs tâches prioritaires de renforcer les partis gouvernementaux dans leur juridiction. Les politiciens locaux devaient coopérer avec eux s’ils voulaient en obtenir les faveurs qui leur permettraient de surclasser leurs rivaux en termes de distribution de ressources clientélaires » (Scalapino et Masumi, 1962, p. 14). Ainsi, les deux piliers du système clientélaire étaient, d’une part les gouverneurs, et, de l’autre, les « courtiers en voix » – les politiciens locaux et les « boss » des villages ou des quartiers qui travaillaient pour eux. Ensemble, ils contrôlaient et redistribuaient les crédits de travaux publics. Il en résultait que « la force et l’influence politique des partis japonais dépendaient très largement de leurs relations avec l’administration, de leur capacité à organiser de bonnes relations entre leurs élus locaux, leurs parlementaires et la bureaucratie nationale et régionale. Ils n’avaient donc pas besoin d’une organisation de masse ; ils travaillaient via l’administration, dont ils semblaient être à certains égards une simple extension » (ibid., p. 14-15). Même quand les partis « conquirent » le droit de former des cabinets sur la base de la majorité parlementaire pendant une décennie (1922-1932), ils ne jouaient en réalité qu’un rôle secondaire dans le processus politique. C’est ce qui explique la facilité avec laquelle le militarisme les fit rentrer sous terre dans la décennie qui précéda la deuxième guerre mondiale.

La DC a été le parti dominant en Italie de 1948 à 1992. On peut analyser le phénomène en disant qu’elle a gagné les élections de 1948 grâce à l’anticommunisme et à une puissante aide de l’Église, et qu’ensuite il n’y a jamais eu d’alternance possible dans la mesure où la gauche était dominée par un parti communiste qui est resté longtemps lié à Moscou. Mais cette analyse simpliste néglige le fait que la domination de la DC s’est appuyée sur la mise en place d’une structure clientélaire géante englobant le centre et la périphérie, et qui redistribuait les ressources générées par une expansion croissante de l’intervention de l’État dans la vie économique et sociale.

Pour cela, la DC dut évincer les notables traditionnels pour les remplacer dans leur fonction de patronage par des politiciens et des cadres du parti. Il en résulta une nouvelle forme de clientélisme qui constitue un cas d’école de transition du clientélisme traditionnel des notables vers le clientélisme organisé par un parti. C’est lors de son congrès tenu à Naples en 1954 que la DC amorça clairement sa transformation de parti classique en parti de masse. Plutôt que de liquider le phénomène clientélaire dans le Sud, alors qu’elle l’aurait pu, elle commença à puiser pour le nourrir dans les ressources économiques et celles de la fonction publique sur lesquelles elle étendait systématiquement sa mainmise. À partir de ce moment, comme l’écrit Percy Allum dans son livre classique sur Naples, « les jeunes Napolitains savaient tous que pour s’élever dans la société et satisfaire ses ambitions, il fallait être membre d’un des partis du Gouvernement, et plus précisément, de la DC qui le dominait… Ils avaient tous l’ambition de devenir secrétaire à la DC » (Allum, 1973, p. 160-161).

Le parti clientéliste de masse est une forme intermédiaire d’organisation, quelque chose entre la machine politique et le parti de masse. Comme la machine, le parti clientéliste de masse a un appareil stable dirigé par des « boss » locaux qui sont capables de mobiliser les électeurs au moment du vote, de contrôler la décision politique et d’influer sur la vie économique locale. Mais la DC du Sud de l’Italie différait de ce modèle sur plusieurs points essentiels. À la différence d’une simple machine, elle était intégrée dans une structure nationale et le jeu des rapports de forces qui s’y déroulait. Pour cette raison, il était vital pour les organes locaux du parti de recruter des adhérents en grand nombre, car ces paquets de voix permettaient de contrôler les congrès régionaux du parti et d’être ainsi en mesure de négocier avec les dirigeants nationaux des différents courants pour en obtenir le maximum de bénéfices. Ainsi, au niveau local, les organes de la DC s’organisaient en pyramide sous la direction de « boss » pour participer aux luttes de pouvoir jusqu’au centre du parti et s’en servir pour y pomper des ressources (Caciagli, 1982).

L’étude de Judith Chubb sur Naples et Palerme révèle toute la palette des bénéfices qui étaient ainsi distribués : des postes obtenus par protection pour les employés, des autorisations et des fonds publics pour les entrepreneurs locaux, des passe-droits et des tolérances pour les boutiquiers, et des gratifications quotidiennes distribuées directement par les organisations du parti pour les catégories pauvres (Chubb, 1982). En utilisant une vaste panoplie de gratifications matérielles et immatérielles, la DC réussit ainsi à se constituer une clientèle qui allait des nécessiteux aux petits patrons en passant par les fonctionnaires.

Cette stratégie permit à la DC d’intégrer socialement et politiquement de nouveaux acteurs, et par ce moyen, de limiter les conflits et de stabiliser une société qui changeait très rapidement. Mais la modernisation avançait sans relâche : dans le Sud, la vieille société rurale s’effondrait, de nouvelles catégories sociales émergeaient, le niveau de vie augmentait… Pour faire face, dans les années 1980, la DC associa à son système, jusqu’au niveau local, le parti socialiste, qui était son allié depuis vingt ans. Ses responsables locaux avaient mis au point un système d’évaluation des performances de chacun des clients et une échelle parallèle des récompenses. De la sorte, tout le système politique italien semblait n’être plus qu’un gigantesque réseau clientélaire [1], y compris dans les régions que l’opposition contrôlait et où elle appliquait les mêmes méthodes. Mais si les pratiques clientélaires confortaient le pouvoir des partis qui étaient aux commandes, elles ne le légitimaient pas vraiment, même aux yeux de ceux qui en bénéficiaient. Elles ne pouvaient assurer sa stabilité qu’aussi longtemps que le système distribuerait des gratifications en suffisance. C’est ainsi que survint la crise qui allait être fatale au régime…

On sait que, depuis sa création en 1955, le PLD a maintenu une quasi-hégémoniee sur le Gouvernement central au Japon. Les politologues ont beaucoup écrit à ce sujet, et une des explications qu’ils ont souvent avancée est l’existence des kôenkai (Thayer, 1969, Curtis, 1971, Bouissou, 1997, Fukui, 1999).

À la différence du cas italien où le parti a joué le rôle essentiel, les kôenkai ont été créées par les hommes politiques à titre individuel, pour étendre et consolider leur base de soutien locale. Leur but est à la fois d’additionner un par un des milliers de suffrages d’électeurs moyens et d’enrôler les faiseurs d’opinion et les leaders des communautés locales. Comme l’écrit G. Curtis : « Ces organisations créées par les acteurs politiques eux-mêmes visent à étendre leur base de soutien dans l’électorat en général, et à l’institutionnaliser dans une certaine mesure. Elles visent à devenir des organisations de masse implantées parmi les électeurs ordinaires, pour remplacer ou compléter les stratégies de campagne traditionnelles fondées sur les élus locaux et des réseaux de notables qui “livraient” des blocs de votes » (Curtis, 1971, p. 137-138). Une kôenkai est à la fois une structure de masse et un réseau de personnalités influentes et de leaders des communautés locales, dont le soutien public accordé au candidat sous forme d’encouragements calligraphiés attire encore plus les électeurs moyens. Aujourd’hui, sans kôenkai, il est devenu pratiquement impossible de briguer un mandat national ni même local. Les kôenkai ne sont nullement un archaïsme. Au contraire, elles sont nées de la modernisation, qui a désintégré les vieux réseaux de notables après la deuxième guerre mondiale, et du développement des mégapoles, qui a forcé les candidats à trouver un moyen de stabiliser leur base de soutien dans une société urbaine très mobile. Elles n’ont pas disparu même quand le Japon est devenu un des pays les plus développés du monde, et constituent aujourd’hui un phénomène de masse : selon les sources, on estime que 25 % au plus et 18 % au moins des électeurs japonais y sont affiliés, et que 75 % d’entre eux sont touchés par les formes de campagne qu’elles mènent au moment des élections (Bouissou, 1996, p. 99-102).

Même si leurs fonctions sont identiques (organiser et mobiliser le vote à grande échelle), les kôenkai peuvent être verticales ou horizontales. La kôenkai verticale est surtout présente dans les zones rurales où la culture politique des électeurs est assez homogène et où les intérêts de la communauté (village, hameau) sont très profondément intégrés par les individus. La structure de la kôenkai se calque sur celle des communautés locales dont le politicien se veut le protecteur attitré et qui ne représentent qu’une fraction de la circonscription [2]. La kôenkai remplit pour eux des fonctions d’assistance sociale (trouver du travail) et aide à maintenir l’harmonie du groupe (arbitrage des querelles politiques, ou même privées, au niveau local). Surtout, le parlementaire-patron doit obtenir le financement de travaux publics, de projets de développement et des subventions de tout ordre. Il achète ainsi les suffrages avec l’argent public. L’archétype de ces kôenkai verticales est « Etsuzankai », la machine personnelle de feu Tanaka Kakuei [3] dans sa circonscription de Niigata-3, qui regroupait environ 90 000 des 450 000 électeurs et comptait parmi ses membres environ 60 % des conseillers municipaux ou régionaux, et 70 % des entrepreneurs de travaux publics de la circonscription.

Mais dans les mégapoles, les électeurs ont des aspirations et une culture politique très hétérogène ; en outre, ils sont très volatiles. Là, ce sont les kôenkai horizontales qui prédominent. Celles-là cherchent à recruter dans toutes les catégories sociales et toute la circonscription. Leur objectif est de toucher le plus grand nombre d’électeurs possibles et de maintenir le contact avec eux. Gagner de nouveaux électeurs est difficile ; l’objectif prioritaire des kôenkai urbaines est donc davantage de fidéliser ceux avec qui on a établi le contact. Plutôt que de chercher à recruter au-delà de ce qui lui est nécessaire pour s’assurer d’un siège [4], le député-patron travaille sans relâche à garder le contact avec ses électeurs personnels en les assistant dans tous leurs besoins quotidiens. Il aide à trouver un emploi, voire un conjoint ; il offre des excursions dans les onsen [5], des voyages à Tokyo sous prétexte de « visiter la Diète », et se montre dans les cérémonies de passage à l’adolescence, de mariage ou de funérailles, avec des enveloppes contenant une somme appropriée à la circonstance. Pour leur part, les électeurs ont une attitude très utilitariste à l’égard des kôenkai ; il n’est pas rare qu’ils mangent à plusieurs râteliers. Les politiciens ont bien conscience d’être ainsi exploités par des électeurs assez peu fiables, mais ils ne peuvent pas se passer des kôenkai, qui constituent une espèce d’assurance électorale sur la vie… à ceci près que le versement de la prime n’est pas toujours garanti.

Mais qu’elles soient horizontales ou verticales, leur principe de base reste le même : « La kôenkai est rarement une organisation nettement structurée, coordonnée et hiérarchique, mais plutôt un patchwork de petits groupes aux fondements très divers, qui sont soudés par l’identification à une petite communauté locale, les intérêts matériels d’un groupe professionnel, des goûts communs, une histoire partagée – bref, pratiquement n’importe quel type de sentiments capables de créer des liens entre les êtres humains » (Bouissou, 1997, p. 107). C’est un échange de service quasi institutionnalisé : contre les faveurs petites et grandes qu’ils reçoivent, les membres de la kôenkai utilisent pour leur patron l’influence sociale dont ils disposent sur les autres électeurs. Un entrepreneur de travaux publics qui a reçu un contrat retournera la faveur en mobilisant toute sa famille et ses salariés pour faire campagne et voter en faveur de celui qui l’a aidé. Il en est de même pour une famille qui a reçu la visite (et l’argent) du politicien à l’occasion d’un mariage. Horizontales ou verticales, les kôenkai sont, d’un coté, le moyen de mobiliser à la fois la masse des électeurs et les réseaux de faiseurs d’opinion, et de l’autre, le canal par lequel le politicien transmet ses faveurs aux communautés de sa circonscription et à chacun de ses fidèles en particulier.

Dans un parti clientéliste de masse, les politiciens rivalisent pour contrôler les ressources et les suffrages. Mais si leurs relations avec leurs électeurs restent individuelles, elles doivent pourtant être organisées dans le cadre du parti. En Italie, les parlementaires ont besoin du parti parce que c’est le seul canal par lequel transitent les ressources indispensables aux pratiques clientélaires ; ils doivent appartenir aux factions organisées qui régulent la répartition de ces ressources. Des chaînes verticales lient les ministres et les parlementaires de Rome aux plus petits secrétaires locaux du parti. Ces chaînes sont les factions qui rivalisent à tous les niveaux, depuis Rome jusqu’aux extrémités de la périphérie, pour s’assurer leur part des ressources – sauf là où elles se sont tacitement réparti les zones d’influence.

Dans le cas du Japon, les politiciens du PLD acceptent formellement la loi du parti, mais à chaque élection, chacun se bat pour lui-même. Le PLD possède bien des structures locales (branches régionales, sections municipales et, depuis la réforme électorale de 1994, une branche dans chacune des 300 circonscriptions locales) ; il compte même en théorie des millions d’adhérents – entre 1,5 et 3,8 millions selon les moments. Mais malgré les apparences, ce n’est pas un parti de masse. Ses effectifs sont extrêmement instables ; ils se multiplient quand approche l’élection du président du parti pour laquelle un système de « primaires » est quelquefois employé, et se dégonflent ensuite. En 1995, quand Hashimoto Ryûtarô évinça Kônô Yôhei de la présidence du PLD, les effectifs montèrent jusqu’à 3640000 membres ; mais seulement 110 000 étaient à jour de leurs cotisations ! En tant que parti, le PLD n’a qu’une activité extrêmement réduite et des membres-fantômes.

Dans la DC aussi, la participation des adhérents se réduisait à une activité sporadique au moment des campagnes électorales. Faire formellement adhérer ses clients au parti était surtout un moyen de s’assurer autant que possible de leur fidélité. Mais si la DC comptait officiellement plus d’un million de membres, une très petite minorité seulement s’intéressait activement à la vie du parti. Les boss ne le leur demandaient d’ailleurs pas. En effet, moins les pseudo adhérents s’intéressaient à la vie du parti, plus il était facile aux dirigeants locaux de les manipuler à leur profit dans les luttes internes pour contrôler les conférences régionales, et au-delà, le congrès national : les fausses cartes fleurissaient, on faisait voter les morts et des familles ou des immeubles entiers dont les habitants ne se doutaient même pas qu’ils étaient membres de la DC. Mais le recrutement, réel ou fictif, était indispensable pour renforcer le poids des factions lors du congrès national, où le nombre des adhérents déterminait les droits de vote dont chaque clan disposait via les organes locaux du parti qu’il contrôlait. Les liens entre le sommet du parti et sa base étaient tenus serrés par les factions dont les tentacules s’étendaient dans tout l’appareil. Il en résultait aussi que très peu d’élus locaux démocrates-chrétiens, même au niveau des conseils municipaux, pouvaient s’abstenir d’être membre d’une faction au service d’un des puissants du parti (Caciagli et al., 1977). C’est une différence essentielle avec le Japon.

Le clientélisme développé par le PLD était et reste encore centré sur la communauté locale et ses intérêts. En Italie aussi, dans certains petits villages du Sud ou du Nord-Ouest comme en Vénétie (Allum, 1995), la DC prenait parfois en charge l’intérêt de la communauté en offrant des routes ou un stade de football (Zuckerman, 1979, p. 1-24). Mais de manière générale, sa pratique clientélaire consistait à faire distribuer individuellement par ses militants au niveau local les faveurs les plus diverses au plus grand nombre possible d’électeurs. Le mode de scrutin en usage dans les deux pays avant les réformes de 1993-1994 peut contribuer à expliquer cette différence. Au Japon, la combinaison des circonscriptions de taille moyenne à sièges multiples et du single non transferable vote favorisait l’expression séparée des intérêts de chaque communauté et leur prise en charge par un seul patron (donc, le système des kôenkai). En Italie, la grande taille des circonscriptions imposait la formation de partis de masse – clientélistes ou non. Il faut aussi souligner, dans l’ancien système électoral italien, l’effet du vote préférentiel [6] en usage dans tous les scrutins, depuis l’élection des conseils municipaux dans les plus petites communes jusqu’aux législatives. Il instaurait une rivalité entre les candidats du même parti qui les incitait à développer chacun pour soi des relations personnelles avec le plus grand nombre possible d’électeurs. Une preuve de la relation existant entre ce type de vote et le clientélisme est donnée par le fait que le vote préférentiel était beaucoup plus utilisé dans le Sud que dans le Nord.

La machine clientéliste de la DC se nourrissait de fonds publics. L’administration et le secteur para-étatique des entreprises publiques, banques et caisses d’épargne, hôpitaux, etc. – ce que les Italiens appellent le sottogoverno – étaient devenus des citrons dont la DC pressait le jus pour ses clients. Au centre, l’administration était devenue partie prenante du système et s’écartait de la « rationalité » qu’elle est censée défendre pour agir de concert avec le parti dominant. De plus, la DC avait établi des relations privilégiées avec certains lobbies (le BTP, la construction navale, et même la mafia) qu’elle n’hésitait pas à servir aux dépens de l’intérêt des communautés locales. Au niveau local, les cadres du parti prenaient le contrôle direct de certains secteurs de l’économie en utilisant leur mainmise sur les services publics (ramassage des ordures, transports, égouts, distribution du gaz, etc.). Ils s’installaient ainsi au cœur de l’économie locale, notamment dans les grandes villes du Sud comme Naples, Palerme ou Catane, où les boss locaux étaient devenus assez puissants pour en imposer même à l’état-major du parti. Ainsi la forme italienne du clientélisme avait abouti à un « gouvernement des boss du parti », par eux et pour eux.

Par opposition, au Japon, le clientélisme apparaît comme l’instrument d’un gouvernement par et pour les parlementaires. La compétition pour les sièges ne s’opère pas au sein de l’appareil du PLD, mais entre les machines personnelles des candidats. Quand le PLD était un parti de notables, les élus n’avaient pas besoin de s’inquiéter de ce que les électeurs recevaient en échange de leur vote ; les notables y pourvoyaient. Mais aujourd’hui, comme le souligne Kyogoku Jun’ichi, le système politique repose sur un échange de type commercial entre le député et les intérêts locaux qui s’expriment dans le cadre collectif de « groupes locaux semi-particularistes » : communes, hameaux, associations de toute nature (Kyogoku, 1983, p. 123). On peut parler d’un « clientélisme corporatiste », qui serait une forme intermédiaire entre le clientélisme à l’italienne fondé sur les relations interpersonnelles et l’idéal politique d’une démocratie rationnelle orientée vers des objectifs généraux et soustraite aux contraintes particularistes locales (Landé, 1977, p. 30-32).

La redistribution organisée par chaque député japonais se fait en grande partie par le biais de travaux publics – routes, tunnels, ponts, barrages – et de subventions pour les entreprises locales. C’est ce qui incite à parler à son propos d’un « clientélisme de retour sur investissement public ». De plus, dans les années de très haute croissance économique, le PLD pouvait aussi procéder à « l’arrosage » indiscriminé de circonscriptions entières. L’opération de ce type la plus extravagante fut l’allocation systématique de 100 millions de yens [7] au titre du « développement local » (!) à toutes les communes japonaises, sans exception et sans condition, à la veille des législatives de 1990. Le retour sur les investissements de ce type, même s’ils sont plus réduits que ceux du clientélisme personnalisé ou corporatiste, a permis au parti dominant de résister à l’effritement progressif de son électorat traditionnel en dépensant toujours plus.

C’est encore Tanaka Kakuei qui a porté à la perfection ce type de clientélisme. Quand il était secrétaire général du PLD en 1970, sa préfecture de Niigata, une région rurale de « l’envers du Japon » [8], fut celle qui bénéficia des plus grosses subventions du Gouvernement central en volume, devancées seulement par Tokyo (4,7 fois plus peuplée qu’elle) et Hokkaïdo (7 fois plus étendue). Même après le déclin de l’influence de son patron, la part de Niigata s’est maintenue, car la faction Tanaka est restée la plus importante du PLD, et assure toujours à Niigata une véritable débauche de travaux publics. La population locale se montre totalement indifférente aux scandales que cette politique ne manque pas de déclencher [9], et malgré les réductions imposées par l’accroissement du déficit budgétaire dans les années 1980, Tanaka a maintenu son emprise locale et légué sa circonscription à sa fille.

Ainsi, le clientélisme japonais apparaît comme « un clientélisme à deux niveaux ». Il exige à la fois beaucoup d’argent collecté et dépensé par le député à titre individuel pour maintenir les relations interpersonnelles directes avec les électeurs fondées sur les petits cadeaux et les services quasi quotidiens, et de fortes positions de pouvoir dans l’appareil du Gouvernement central et l’administration pour financer le clientélisme de retour sur investissement public. Avec le temps, il s’est ainsi forgé des réseaux où se côtoient politiciens, bureaucrates et entrepreneurs, qui sont à la fois le moyen du clientélisme et la structure quasi institutionnelle qui en assure le développement à travers tout l’archipel. Par une ironie de l’histoire, Tanaka est mort en 1993, l’année même où le PLD a été brièvement écarté du pouvoir. Mais son héritage politique a été repris par son disciple Takeshita Noboru, qui lui « kidnappa » sa faction en 1985 et fut Premier ministre en 1987-1989, puis par Obuchi Keizo, successeur de Takeshita à la tête du clan, qui fut chef du Gouvernement d’août 1998 à avril 2000. Et lors des dernières législatives (25 juin 2000), l’ex-faction Tanaka est la seule à avoir échappé au recul généralisé qui a frappé le PLD [10].

Simona Piattoni, après une comparaison détaillée de la situation de deux régions d’Italie du Sud (les Pouilles et les Abruzzes) pendant les vingt dernières années, a avancé le concept de « clientélisme vertueux » (Piattoni, 1998). D’un côté, le clientélisme des Pouilles, qui ne distribue ses faveurs qu’aux individus et aux groupes d’intérêts, est resté une pratique inefficace qui n’a entraîné aucun développement. Au contraire, les Abruzzes, aussi sous-développées que les Pouilles en 1970, ont pris le chemin de la croissance grâce à une « pratique vertueuse » du clientélisme. Les élites politiques locales ont joué un rôle positif en encourageant les acteurs économiques qui s’engageaient activement dans le développement, en collaboration avec elles. C’est que, dans les Abruzzes, la DC devait faire face à une opposition puissante et décidée qu’elle ne pouvait contenir qu’en fournissant des biens et des services qui profitaient au plus grand nombre – y compris aux supporteurs de l’opposition – grâce au développement des communautés tout entières. Dans un tel cas, selon Piattoni, le patron est contraint de se comporter « vertueusement », en étendant les faveurs à la communauté tout entière. Ce n’est qu’en jouant ainsi le courtier pour tous qu’il peut continuer à monopoliser la fourniture et la distribution des ressources provenant du centre, et préserver son rôle et son influence. La condition est qu’il puisse obtenir des biens qui profitent réellement à la communauté entière, en plus de ceux qu’ils distribue sur la base individuelle du clientélisme classique.

Un autre cas de « clientélisme éclairé » étudié par Alan Zuckerman est celui de la Basilicate – une autre petite région du Sud extrêmement dépendante des faveurs distribuées par le Gouvernement central (Zuckerman, 1997). L’appareil local de la DC avait assis son pouvoir sur ce qu’il parvenait à obtenir de Rome. L’originalité de ce cas réside, semble-t-il, dans le fait que l’appareil local de la DC et le gouvernement régional n’étaient pas confrontés à une opposition crédible, mais aussi qu’ils se tenaient à l’écart des luttes de factions internes à la DC, ce qui les laissait libres de distribuer les ressources dont ils disposaient de manière rationnelle. La distribution clientéliste s’est en quelque sorte confondue avec la politique sociale, donnant naissance à un « clientélisme éclairé ». Sous le règne de la DC, la Basilicate s’est effectivement développée. Le gouvernement local a obtenu de Rome la construction d’autoroutes, d’écoles, d’hôpitaux, de logements, de commerces, de barrages et même de musées. Il a pu créer des emplois et faire payer des retraites. L’exode rural s’est enclenché, la scolarisation s’est développée. Les pratiques clientélaires et les politiques de l’État providence se sont combinées pour développer la région tout en confortant le pouvoir de la DC.

Le « clientélisme vertueux » tel qu’il a été pratiqué par la DC et qui a si profondément transformé les Abruzzes et la Basilicate est tout à fait différent du « clientélisme rapace » – comme le définit Zuckerman – qui prévaut dans la plus grande partie de l’Italie du Sud. Il se rapproche beaucoup du « clientélisme de retour sur investissement public » qui caractérise le Japon, et qui semble même devoir s’y renforcer sous l’effet de la réforme électorale adoptée en janvier 1994.

Au Japon, le PLD a lui aussi été victime d’une succession de scandales : l’affaire de délit d’initiés Recruit (1988) qui fit tomber le cabinet Takeshita, le scandale Sagawa de spéculation mêlant mafieux et politiciens (1992) et la série des scandales de marchés truqués dans le BTP (1993) qui entraînèrent la chute des héritiers directs de Tanaka – Takeshita et Kanemaru Shin – ainsi que celle de deux gouverneurs et deux maires de grandes villes… Dans ce numéro, Katô Junko explique comment ces scandales ont nourri la demande de réforme politique et ont provoqué au sein du PLD les scissions qui l’ont écarté du pouvoir pendant dix mois (août 1993-juin 1994) avant qu’il y revienne dans le cadre d’un régime de coalition qui semble aujourd’hui durablement installé et qui limite sa liberté de manœuvre.

La réforme électorale votée en janvier 1994 a créé 300 circonscriptions à siège unique en remplacement des vieilles circonscriptions à plusieurs sièges. En théorie, cette réforme était spécifiquement destinée à éradiquer le clientélisme. Le redécoupage des circonscriptions aurait dû détruire les kôenkai existantes et replacer la compétition sur le terrain proprement politique. En réalité, il semble que ce soit plutôt l’inverse : les candidats, qui ont désormais besoin d’obtenir au moins 35 % ou 40 % des suffrages des électeurs inscrits [11] pour l’emporter quand 10 % leur suffisaient autrefois, travaillent et dépensent frénétiquement pour étendre leurs kôenkai pour y englober encore plus d’électeurs (Otake, 1998). De plus, le soutien du chef de l’exécutif local est devenu un facteur prépondérant pour la victoire, et il le fait payer en exigeant de plus en plus d’investissements et de subventions.

Nous nous inscrivons en faux contre cette assertion. En Italie, les preuves historiques et les recherches empiriques démontrent plutôt qu’il n’y a aucune continuité, voire une opposition entre les deux phénomènes. Il faut d’abord se rappeler que la Tangentopoli est partie de Milan, la plus grande et la plus riche des villes du Nord, où les pratiques clientélistes sont pratiquement inconnues. Et la crise actuelle des partis de masse a fait émerger des partis formés sur le modèle des entreprises, avec des hommes politiques affairistes à leur tête [12].

Au plan théorique, alors que la corruption concerne l’argent et que son but est l’enrichissement personnel, le clientélisme vise à obtenir des suffrages et son but est le pouvoir. Les relations de corruption sont individuelles et secrètes par nature, alors que les relations de clientèle sont bien connues du public et souvent approuvées par lui comme une manière normale de faire. Les pratiques de corruption sont illégales, tandis que les pratiques clientélaires, le plus souvent, ne le sont pas. On ne retrouve pas non plus dans la relation de corruption les caractéristiques essentielles de la relation clientélaire telles que l’inégalité et la subordination hiérarchique entre les parties, ou l’investissement affectif et l’importance du lien interpersonnel (Caciagli, 1996, p. 131-141). Enfin, les cas les plus simples en apparence, comme celui où l’électeur reçoit directement de l’argent en échange de son vote, que ce soit au Japon ou à Taiwan, lorsqu’ils sont analysés dans le détail, révèlent qu’on a bien moins affaire à un « échange marchand » (corruption) qu’à un rituel de type émotionnel et interpersonnel caractéristique de la relation clientéliste : « “L’achat” d’un vote… ne fait guère que renforcer le choix que l’électeur a déjà fait… Beaucoup n’acceptent de l’argent du candidat que s’ils ont déjà l’intention de voter pour lui » (Liu, 1999).

Dans le cas du Japon, cette relation entre les pratiques clientélaires du système politique et la corruption est plus évidente. En effet, ce sont les acteurs politiques eux-mêmes, à titre individuel, qui devaient collecter l’essentiel des fonds nécessaires à l’entretien de leurs kôenkai – soit au moins 300 millions de yens [13] par an dans les années 1990 (Bouissou, 1997, p. 133). Les parlementaires et les conseillers régionaux japonais sont étroitement impliqués dans l’intermédiation entre l’administration et leur clientèle d’entrepreneurs, et leurs services sont d’autant moins gratuits qu’il n’est pas illégal pour un élu d’être rétribué pour avoir « fait l’intermédiaire » (assen suru). Pour leur part, la culture aidant, les fonctionnaires ont coutume de recevoir des faveurs et cadeaux divers en échange de leur diligence pour l’examen des dossiers, d’autorisations accordées sans vérification ou d’indulgence face à des violations de la réglementation. Au cours des années 1990, les scandales à ce propos se sont multipliés, depuis les autorisations monnayées par le ministère de la Santé à certains opérateurs de maisons de retraite [14] jusqu’aux dépenses somptueuses engagées par les banques et les maisons de titres pour acheter l’indulgence des fonctionnaires des Finances chargés de les contrôler.

Dans le cas du Japon, le long règne du PLD n’a pas fait disparaître le clientélisme de machines fondé sur ce qu’on pourrait appeler « la petite entreprise politique corporatiste » dont l’élu local est le patron qui assure le relais avec le centre. Les politiciens locaux manifestent toujours beaucoup de réticence à faire état de leur affiliation ou de leurs sympathies partisanes, de crainte de diviser leur communauté, et jusqu’au niveau des gouverneurs, l’immense majorité d’entre eux se font élire comme candidats « indépendants », sans aucune étiquette partisane. Mais en raison du très long règne du PLD et du contrôle quasi absolu qu’il exerçait ainsi sur l’allocation des ressources publiques, ses élus ont pu superposer au clientélisme des machines un très efficace clientélisme de retour sur investissement public. La superposition des deux confère à ce qu’on peut appeler « le système PLD » une capacité de résistance qu’il a parfaitement démontrée depuis 1993 en réussissant à se maintenir au pouvoir.

De son côté, la DC n’y est pas parvenue, pour nombreuses raisons. Les plus importantes ne relèvent pas de notre analyse parce qu’elles ont trait à des événements de l’époque, comme la chute du communisme ou la crise de l’ensemble du système politique et partisan de la Première République italienne emportée par les scandales de la Tangentopoli. Pour ce qui concerne le système clientélaire il a été touché par une grave crise liée à la diminution des ressources publiques à disposition des partis. Les gaspillages des années 1980 ont créé un immense déficit public et alimenté la spirale inflationniste, que les mesures de contrôle et de restriction liées à l’intégration européenne ont obligé à mettre sous contrôle. Le clientélisme était devenu une affaire de redistribution trop grande, dont les coûts étaient désormais insoutenables. Seules quelques petites régions, comme les Abruzzes et la Basilicate, ont vu mûrir un « clientélisme de retour sur investissement public » analogue à celui qui s’est développé au Japon. Ce n’est pas un hasard si dans ces régions-là, l’héritier de la DC le moins compromis dans le « mauvais gouvernement » (malgoverno) joue encore un rôle important dans la vie politique locale. Ailleurs dans le Sud, les héritiers de la DC ont formé des petits partis qui oscillent entre gauche et droite pour tâcher d’entrer dans les coalitions gouvernementales au niveau national ou régional – et peut-être y poursuivre les mêmes pratiques clientélaires. Seul l’avenir dira ce qu’il en adviendra.

L’opinion tend à considérer – encore que les analystes ne soient pas unanimes sur ce point (Della Porta et Mény, 1995) – que la centralisation du pouvoir aggrave le clientélisme et la corruption. En Italie comme au Japon, depuis le début de la crise politique, les citoyens cherchent désespérément à desserrer le carcan, à briser la structure verticale du pouvoir et à mettre sous contrôle le Gouvernement et l’administration. Le mouvement référendaire, entre autres, est un signe de cette volonté [15]. Pour y parvenir, il ne suffira pas de donner aux communautés locales davantage de fonctions et de moyens. Il faudrait réussir à concilier les logiques opposées des électeurs et des partis : les premiers se disputent toujours des ressources jamais suffisantes, alors que la vocation des seconds, quand ils sont au gouvernement, est en principe de les allouer selon des principes rationnels.

À ce propos, Judith Chubb ouvre une perspective inédite sur le rapport entre clientélisme, développement et centralisation quand elle écrit que « la mainmise de la DC sur les ressources économiques a été rendue possible par l’absence d’un pouvoir local autonome et sa dépendance économique à l’égard des ressources de l’État. Quand un seul parti monopolise l’économie locale et le pouvoir régional et national, il n’a pas besoin d’accroître les ressources disponibles. Il confortera mieux son pouvoir en manipulant selon ses intérêts la distribution de ressources rares, ce qui lui permet d’entretenir la compétition entre un très grand nombre de gens pour des ressources dont lui seul dispose et qu’il faut passer par lui pour obtenir » (Chubb, 1982, p. 215).

Aujourd’hui, en Italie comme au Japon, il semble que cette logique ne puisse plus avoir cours. Il est évident que les fondements naturels du clientélisme dans une culture de pauvreté et la crainte de manquer sont en train de s’atrophier. Les progrès de l’éducation devraient améliorer l’information des citoyens et la sophistication des électeurs. Pourtant, aucune enquête solide n’est encore venue étayer l’hypothèse selon laquelle les comportements qui nourrissent le clientélisme reculeraient en conséquence. Au contraire, certaines des évolutions caractéristiques de cette fin de siècle – le déclin des grandes idéologies formalisées, la personnalisation des relations politiques, la fragmentation des sociétés et l’essor des corporatismes – sont autant de facteurs qui peuvent aider le clientélisme à survivre et à se régénérer dans les pays les plus développés. En Italie comme au Japon, malgré le changement politique survenu dans les années 1990, les réseaux clientélaires subsistent. On pourrait même les voir prendre une nouvelle dimension.