La crise que les deux pays ont connue est liée à des facteurs externes auxquels ni l’un ni l’autre ne pouvait se soustraire : le changement du système international et la mondialisation de l’économie. Mais il s’y est ajouté des facteurs internes qui offrent des similitudes frappantes, notamment le coût très élevé de l’activité politique et le degré de corruption qui en résultait. Dans les deux pays, le thème de la réforme des institutions est rapidement devenu central, et les assemblées ont approuvé en quelques mois des réformes électorales radicales et, là encore, étrangement similaires. Cette réforme a modifié le jeu de la compétition et la configuration du système des partis.

Notre article analyse les moments essentiels de cette décennie et les interactions entre trois éléments : la crise du système des partis, sa fragmentation et sa recomposition ; les réformes électorales et la transformation des modèles de compétition/coopération entre les partis qui en ont résulté ; l’ambiguïté du système de contraintes et d’opportunités qui découle des nouveaux modes de scrutin auxquels l’adaptation des partis n’est pas encore achevée.

En ce qui concerne la politique partisane, le principal changement paraît être le déclin des jeux du factionalisme au profit de ceux des alliances électorales entre partis. Le principal élément de continuité est la persistance d’un fort degré de fragmentation et le caractère inabouti de la recomposition du système des partis (selon des modalités très différentes dans les deux pays), qui semble produire aujourd’hui une situation qu’on peut qualifier de « transition sans fin ». Car même si, à la différence de la DC, le PLD japonais a réussi à rester au pouvoir, hormis une courte période en 1993-1994, la dynamique partisane apparaît aussi instable au Japon qu’en Italie. En Italie, la compétition s’est stabilisée autour de deux pôles constitués par le jeu des alliances électorales qui regroupe une kyrielle de formations dont les plus petites sont les plus instables ; mais les coalitions gouvernementales s’avèrent extrêmement fragiles. Au Japon, de 1993 à 2000, la composition des coalitions gouvernementales n’a pas cessé de changer, ni les partis de scissionner et de fusionner. La réforme électorale n’a pas stabilisé la compétition et la manière dont les partis s’y sont adaptés a engendré différents modèles de compétition et différents équilibres possibles entre eux.

Les trois facteurs déclenchants furent les enquêtes diligentées contre les méthodes de financement des partis, le changement de la demande politique qui accroissait la volatilité de l’électorat et la réforme électorale. L’impact combiné de ces trois facteurs fit voler en éclats les partis traditionnels, à commencer par ceux qui gouvernaient.

Les enquêtes décapitèrent l’état-major des partis et disloquèrent leurs antennes dans tout le pays. Les médias attisèrent l’hostilité de l’opinion qui délégitimait la classe politique. En même temps, les contraintes imposées par le traité de Maastricht et la nécessité de réduire les déficits empêchaient les partis de continuer à utiliser l’argent public pour acheter la fidélité de leur électorat. C’était un coup fatal pour un système de gouvernement qui reposait sur des « politiques publiques » ciblées en faveur de clientèles particulières (Cotta, 1996).

Ces facteurs se sont greffés sur un mécontentement plus général touchant le fonctionnement de la démocratie italienne. Ce n’était pas un phénomène nouveau : la désaffection de la société civile vis-à-vis des institutions politiques est un trait caractéristique de l’Italie comparée aux autres démocraties européennes (Morlino et Tarchi, 1996). Mais vers 1990, ce mécontentement trouva à s’exprimer concrètement au plan électoral. La force de l’identification partisane, qui avait fait obstacle jusqu’alors à l’apparition d’une protestation de masse, s’affaiblissait en même temps que la polarisation du système politique. De nouveaux acteurs entraient en scène : la Ligue du Nord et le mouvement référendaire de Mario Segni (un politicien relativement mineur de la droite de la DC). Ces nouveaux venus cristallisaient et imposaient au centre de l’agenda politique de nouveaux thèmes : la justice fiscale, l’amélioration des services publics et les réformes institutionnelles. Enfin, la réforme électorale de 1993 donna aux électeurs la possibilité d’exprimer un vote-sanction contre ceux qui étaient jugés coupables de l’inefficacité du système.

Le processus qui mena à cette réforme [3] fut assez particulier. L’impulsion fut donnée par le mouvement référendaire de Mario Segni qui obligea le Parlement à mettre fin à dix ans de tergiversations [4]. Le processus fut accéléré par la désintégration des partis traditionnels sous le coup des enquêtes et par les élections locales de l’été et de l’automne 1993 à Rome, Naples, Milan, Turin, Palerme, Gênes et Venise, entre autres. Le nouveau mode de scrutin qui instaurait l’élection directe des maires au suffrage universel entraîna l’effondrement des partis de gouvernement (DC et socialistes) et mit en évidence l’ouverture d’un espace politique pour le pôle des gauches autour des post-communistes du Parti démocratique de la gauche, et à droite pour le Mouvement social italien (bientôt transformé en Alliance nationale) [5]. Ainsi, pendant que les parlementaires discutaient la nouvelle loi électorale, ils pouvaient voir leurs partis qui se désagrégeaient et leurs électeurs en train de les abandonner. Dans ce contexte mouvant, la nouvelle loi électorale fut le produit complexe de multiples calculs et d’hypothèses hasardeuses. Il en résulta un mélange complexe de proportionnelle et de scrutin majoritaire, qui ne pouvait pas manquer d’avoir à l’usage des conséquence inattendues et des effets pervers.

Le nouveau mode de scrutin enlevait la clé de voûte qui assurait depuis si longtemps la stabilité du système des partis. Il s’ensuivit la modification des résultats électoraux, le changement des formes d’organisation des partis, le remplacement des élites dirigeantes et la fin du modèle italien « de stabilité instable » [6] (Calise, 1997).

L’effondrement des alignements partisans ne fut pas une surprise complète. En règle générale, trois facteurs peuvent engendrer l’instabilité électorale : le changement dans l’assise sociale et le modèle d’organisation des partis ; la modification des règles du jeu électoral et celle de l’offre politique (Bartolini et Mair, 1990, p. 286-308). Tous ces facteurs étaient présents dans l’Italie au début des années 1990. Aussi la volatilité électorale prit des proportions jamais vues. Aux législatives de 1994, le pourcentage des électeurs qui changèrent leur choix par rapport au scrutin précédent (la « volatilité totale ») a été au minimum de 37,2 %. Ce niveau ne s’observe que dans les élections liées à des changements de régime – comme en 1919 en Allemagne ou en 1945 en France (D’Alimonte et Bartolini, 1998, p. 444), ou lors de ce que Key appelle des « élections cruciales » [7]. La volatilité entre droite et gauche comme la volatilité inter blocs dépassa de loin tout ce qui avait été observé au cours des quarante dernières années, et atteignit presque le niveau des « élections cruciales » de 1948 (Morlino, 1996, p. 19).

Le changement de l’offre politique (tableau 1) contribua beaucoup à cette volatilité. Les partis traditionnels, qui avaient porté la République sur les fonds baptismaux et qui avaient monopolisé pendant un demi-siècle l’exercice du pouvoir ou la fonction d’opposition, quittèrent la scène l’un après l’autre. Ils laissèrent le champ libre à d’autres formations dont certaines étaient leurs héritiers directs (le PDS et Refondation communiste à gauche, l’Alliance nationale à droite, et tous les petits partis qui recueillirent les débris de la DC), mais dont beaucoup étaient nouvelles. Avec des fortunes diverses, ces nouveaux partis ont joué un rôle essentiel dans les phases successives de la transition politique.

Tableau 1
Des vieux aux nouveaux partis des années 1990

Au cours de la première phase, c’est la Ligue du Nord et le mouvement référendaire qui ont joué le premier rôle. La Ligue a constitué un formidable défi pour le vieil establishment politique italien. Elle a réussi à donner une expression politique à des identités régionales et au courant hostile à la centralisation et au Sud, mais aussi à mobiliser le mécontentement des classes moyennes dans les grandes régions urbaines du Nord (Vénétie, Lombardie, Piémont). Quant au mouvement référendaire, il a miné l’assise sociale des partis traditionnels en fournissant aux électeurs l’occasion de s’exprimer indépendamment des affiliations partisanes.

La deuxième étape fut marquée par le succès extrêmement rapide de Forza Italia. Aux élections de mars 1994, la formation de Silvio Berlusconi réussit à combler le vide politique laissé par la DC au centre et au centre-droit de l’éventail politique.

La phase la plus récente est caractérisée par la naissance de « partis », ou plutôt de petits rassemblements où des personnalités et des mouvements divers se regroupent derrière des porte-drapeaux tels que les anciens Premiers ministres Lamberto Dini (Renouveau italien) et Romano Prodi (les Démocrates), ou l’ancien président Francesco Cossiga (Union pour la République) [8].

La volatilité électorale et les changements dans le système des partis ont abouti à un renouvellement très important du personnel politique à tous les niveaux. Aux législatives de mars 1994, 71 % des élus étaient de nouveaux venus (Verzichelli, 1995, p. 139-160) – un taux jamais vu en cent ans de régime parlementaire, sauf à l’Assemblée constituante de 1946. En 1995, le pourcentage des nouveaux parmi les conseillers régionaux a été encore plus important : 74,5 % (Di Virgilio, 1996). Non moins significatif est le renouvellement au niveau des municipalités, notamment celui des maires, auxquels l’élection directe donne désormais une grande popularité [9].

L’élite ministérielle a aussi été affectée. Elle a commencé à se renouveler dès la première phase, du seul fait de la diminution de l’emprise des partis sur la formation des cabinets. Les gouvernements Amato (juin 1992-avril 1993), Ciampi (mai 1993-avril 1994) et Dini (janvier 1995-avril 1996) ont tous été plus ou moins des cabinets de techniciens, dont un pourcentage significatif ne siégeaient pas au Parlement [10]. Quant aux gouvernements « politiques » de Berlusconi, de Prodi et de D’Alema, ils ont été formés par des partis qui n’avaient jamais été au pouvoir (Forza Italia, la Ligue et l’AN pour le premier, le PDS, PRD-PdCI et les Verts pour les deux autres) ; ils étaient donc largement composés de nouveaux venus.

Bien que la crise des partis ait pris par surprise les commentateurs spécialisés, il y avait eu des signes précurseurs dès les années 1980. Au plan électoral, les deux principaux partis (la DC et le PCI) n’avaient pas cessé de s’effriter ; de plus en plus d’électeurs étaient tentés par l’abstention ou par un « autre choix » : Ligue vénitienne, Ligue lombarde, Verts, Parti des retraités… (Spreafico et Nuvoli, 1990). Les changements sociaux en train depuis les années 1960 avaient fini par miner la structure et le modus operandi des formations traditionnelles, qui étaient toutes (même les plus petites) organisées sur le modèle standard des partis de masse (Bardi et Morlino, 1994). Ce n’est pas un hasard si le phénomène politique le plus remarquable des années 1980 – l’émergence du PSI mené par Bettino Craxi – doit son bref succès à des méthodes qui anticipaient l’évolution de l’organisation des partis dans la décennie suivante : un leadership plus ferme et fortement personnalisé, un processus de décision centralisé et rapide, et la volonté d’avoir une stratégie médiatique [11].

Tableau 2
Partis et alliances électorales dans les années 1990

Les changements intervenus dans la politique italienne depuis dix ans peuvent être étudiés sous l’angle du passage d’une politique fondée sur le jeu des factions à une politique fondée sur la logique des alliances électorales. Cette approche montrera comment des aspects que l’analyse tend à séparer – l’organisation des partis, les stratégies qu’ils adoptent pour gérer la compétition et leurs relations avec l’environne-ment – sont en fait interdépendants. Elle permettra aussi de mettre en lumière quelques articulations cruciales du phénomène de transition.

Les courants (correnti) organisés existaient au sein de la DC depuis les années 1950. Ils sont nés au moment même où le parti s’est consolidé sous l’égide d’Amintore Fanfani en multipliant les entreprises publiques (Maraffi, 1990) et en colonisant systématiquement le secteur public. Les correnti satisfont à la définition cardinale des factions par Katz : elles sont caractérisées par une relation durable entre leurs leaders et leurs membres, elles sont organisées à tous les échelons du parti et elles exercent une emprise assez forte sur leurs adhérents pour qu’ils osent parfois défier la discipline partisane jusqu’à menacer la cohésion du parti [12] (Katz, 1980, p. 6).

Les factions de la DC sont rapidement devenues des instruments très efficaces pour le contrôle et l’exercice du pouvoir. L’appartenance factionnelle commandait l’allocation des postes au Parlement, au parti et au cabinet. Au Congrès du parti, les rapports de forces entre les correnti déterminaient la composition des instances électives et la formation de la coalition majoritaire. Dans la mesure où elles étaient capables de contrôler le vote préférentiel en faveur de leurs candidats, les factions assuraient aussi le recrutement politique. Enfin, les coalitions gouvernementales étaient formées par négociation entre les chefs de factions de la DC et ceux de ses différents alliés ; par conséquent, le rapport des forces entre les factions au sein de chacun des partis de la majorité déterminait la nature du gouvernement.

Dans ces conditions, le jeu politique des années 1960 et 1970 tendait à produire des factions dont la fonction essentielle était le partage des bénéfices [13]. La mise en place du régime de coalition intensifia le factionalisme aussi bien au PSI et au PSDI que dans la DC : chaque faction jouait un rôle majeur dans la formation d’un type donné de coalition (la gauche de la DC pour les gouvernements d’union nationale entre 1976 et 1979, les « Dorotei » et Arnaldo Forlani dans les cabinets à cinq partis au début des années 1980, et ainsi de suite…). L’affermissement de la « partitocratie redistributive » [14] assurait à chaque faction un accès garanti à des postes dans l’administration ou les entreprises publiques, des politiques (re) distributives ciblées pour ses clientèles particulières et des sources de financement [15]. Il en résulta progressivement une véritable institutionnalisation des réseaux clientélaires liés aux factions et à leur fonction de patronage.

L’évolution du PSI de Craxi manifesta a contrario l’importance des factions. Craxi voulait affaiblir le factionalisme pour former des coalitions plus efficaces. Mais au lieu de briser la structure clientélaire de son propre parti, devenu une des forces les plus importantes au sein des cabinets à cinq partis des années 1980, il l’utilisa pour renforcer sa position. Finalement, le jeu des factions l’écrasa.

Au début des années 1990, le factionalisme était encore en pleine vigueur. Il décidait toujours du sort des coalitions, comme on le vit quand la démission de cinq ministres DC de l’aile gauche fit tomber Giulio Andreotti en 1990 à propos de la loi sur la réglementation de l’audiovisuel. Le factionalisme s’était aussi enraciné dans les partis d’opposition : quand le PCI abandonna le centralisme démocratique pour se transformer en PDS, on vit bientôt apparaître ce qui ressemblait fort à des factions (Pasquino, 1992).

Pourquoi et comment les factions ont-elles ensuite perdu leur utilité ? La réponse est à rechercher d’abord au niveau des partis. D’une part, les ressources qui assuraient jusqu’alors la solidité des factions disparaissent. Les enquêtes judiciaires ont détruit leurs appareils et coupé leurs circuits de financement, d’autant plus que les groupes d’intérêts adoptent un attentisme prudent dans leur position face aux bouleversements politiques. La volatilité de l’électorat et le nouveau mode de scrutin ne permettent plus non plus aux factions d’influer efficacement sur les élections. D’autre part, les modèles organisationnels évoluent à leur détriment. Les partis de masse ont été remplacés soit par des « partis d’intégration sociale light », type PDS ou (partiellement) AN, soit par des partis entrepreneuriaux dont Forza Italia est le prototype. Ces deux modèles se caractérisent, à des degrés différents, par la personnalisation de leur leadership, l’allègement et la centralisation de leur appareil, la priorité stratégique qu’ils donnent aux campagnes électorales, l’importance qu’ils attachent aux médias et à l’action gouvernementale plutôt qu’à la satisfaction de clientèles particulières (Diamanti, 1995, Diamanti et Lazar, 1997).

Ce nouveau contexte prive les factions de leurs ressources et de leurs fonctions traditionnelles. La nouvelle loi électorale et le nouveau modèle de compétition qu’il a engendré leur sont aussi défavorables. Jusqu’en 1992, la compétition était tripolaire ; et en l’absence d’alternative crédible aux coalitions dominées par la DC, ce n’était pas une compétition pour le pouvoir, ni pour le poste de Premier ministre qui était négocié après les élections. Mais les législatives de 1994 ont amené un bouleversement complet : la compétition est devenue bipolaire et son enjeu est désormais la conquête du pouvoir.

On peut dire que la DC avait vu venir ce changement et qu’elle a anticipé les effets de la réforme électorale. Avant même le scrutin, le « parti des factions » s’est cassé en deux sur une nouvelle ligne de clivage : la question des alliances électorales (figure 1). En effet, la principale conséquence du nouveau mode de scrutin est la polarisation de la compétition entre deux coalitions ou cartels électoraux. Si l’Italie connaissait les coalitions gouvernementales depuis longtemps, les coalitions électorales sont un élément tout à fait nouveau. Elles sont désormais indispensables aux partis pour gérer la compétition dans les circonscriptions à un seul siège, qui représentent 75 % du total tant à la Chambre qu’au Sénat. Les élections de 1994 et 1996 ont bien montré que la victoire dépend désormais de la capacité des différents partis à bâtir et gérer de tels cartels, qui sont ainsi devenus un élément incontournable du jeu politique (D’Alimonte et Bartolini, 1998 ; Di Virgilio, 1998).

Mais il ne faut pas perdre de vue que le nouveau mode de scrutin est un système mixte. La compétition entre les cartels électoraux s’y mêle avec la compétition traditionnelle entre les partis au sein de chaque cartel. Cette coexistence entre deux logiques de compétition différentes et parfois opposées affecte le jeu des alliances électorales de plusieurs manières. Le parti en soi et le parti comme élément d’un cartel sont deux réalités d’autant plus distinctes qu’avec le mode de scrutin mixte, l’électeur émet deux votes : un vote au scrutin uninominal dans sa circonscription locale, qui a de fortes chances d’être déterminé par la nouvelle logique des cartels (souci de voter utile), et un vote proportionnel qui reste largement commandé par l’identification partisane classique. Au bout du compte, il en résulte un « scrutin majoritaire pro-portionnalisé », comme les observateurs l’ont noté dès 1994 (Bartolini et D’Alimonte, 1995 ; Di Virgilio, 1995 ; Diamanti et Lazar, 1997).

Ainsi, le déclin des factions est étroitement lié à l’émergence d’un modèle de compétition électorale. Néanmoins, le factionalisme a encore des espaces où se déployer (tableau 3). Après les élections, c’est une nouvelle logique qui prévaut : celle d’une compétition de nature politique, où les partis retrouvent leur autonomie aux dépens des cartels. Les conséquences sont souvent néfastes pour le gouvernement mis en place par le cartel victorieux comme l’atteste le sort des cabinets de Berlusconi (vainqueur en 1994, tombé en sept mois) et de Prodi (vainqueur en 1996, qui a tenu plus de deux ans), qui a été scellé par des conflits au sein de la coalition majoritaire. De plus, la loi d’airain du partage proportionnel des bénéfices, clé de voûte du système des factions, régit toujours les rapports entre les partis membres du même cartel. Elle se manifeste avant l’élection par des négociations complexes à propos des candidatures (Di Virgilio, 1998, p. 14-27), et après par la répartition des postes entre les vainqueurs. Cela est vrai même pour beaucoup des nouveaux partis qui prônent un système politique fondé sur le principe majoritaire – qu’il s’agisse de l’Alliance démocratique, du Renouveau italien ou des Démocrates.

Tableau 3
Factions politiques et politique des alliances électorales : les comparaisons

Sans doute, quelque chose a changé. Les cartels électoraux sont bel et bien des acteurs sui generis qui jouent le rôle principal au moment des élections. Mais jusqu’à maintenant, il leur manque la capacité à s’organiser en tant que tels. Cela permet aux partis de revenir au premier plan après chaque élection. C’est ce qui laisse encore une certaine raison d’être aux factions. Cela explique aussi la fragmentation persistante, et même croissante, du système des partis. Cette fragmentation introduit un élément de continuité significatif entre l’ancien système des partis et la période de transition où se trouve aujourd’hui l’Italie.

Tableau 4
Nombre de partis (1987-1996)

En ce qui concerne la répartition des suffrages, le phénomène est le même. À la proportionnelle, la concentration des voix sur les quatre plus grands partis a clairement diminué de 1987 à 1994 et n’a que très peu augmenté en 1996. Aujourd’hui, les partis les plus puissants ont une moindre part des suffrages et des sièges qu’auparavant, et les plus petits en ont davantage. Aux élections comme au Parlement, les forces sont plus équilibrées.

Tableau 5
Les quatre principaux partis en % des suffrages (1987-1996)

Les cartels électoraux ne contrebalancent que partiellement cette tendance à une fragmentation accrue. Ils ne bipolarisent qu’imparfaitement la compétition. En 1996, dans la majorité des circonscriptions, la compétition opposait un candidat centre-droit du Pôle des libertés et un du centre-gauche (Coalition de l’Olivier avec le soutien de Refondation communiste). Mais il y eut aussi de nombreuses triangulaires, dans la Ligue du Nord et le Mouvement social Flamme Tricolore [17] lesquelles, notamment, décidèrent du résultat (Diamanti et Lazar, 1997 ; D’Alimonte et Bartolini, 1998).

De plus, les coalitions électorales sont des agrégats hétérogènes dont la logique interne s’apparente à celle de tous les cartels oligopolistiques : toute tentative par une des parties prenantes d’accroître sa part de marché menace l’existence même du cartel [18]. Il y a donc une contradiction fondamentale entre la bipolarisation imparfaite qu’impose le nouveau mode de scrutin dont les cartels sont l’instrument, d’un côté, et, de l’autre, la fragmentation croissante qui s’observe au niveau des partis. Une autre contradiction existe entre la nécessité d’une grande souplesse idéologique et politique pour organiser les cartels et la cohérence programmatique nécessaire pour gouverner. Ainsi l’objectif de gagner les élections et celui de fonder une majorité gouvernementale stable et politiquement homogène sont très difficilement compatibles.

Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que la vie politique reste « déstructurée ». Le jeu des coalitions n’a pas encore trouvé son équilibre et le système des partis n’est pas recomposé d’une manière stable. Les effets en sont avant tout sensibles au Parlement. Le taux très élevé de natalité et de mortalité parmi les partis et l’augmentation exponentielle du nombre des élus qui vont d’un groupe à l’autre montrent combien l’emprise des partis sur les parlementaires est devenue faible.

Cet environnement est idéal pour l’émergence de comportements et de pratiques « néo-transformistes » [19], surtout au centre de l’éventail politique. Des groupes ne cessent de s’y créer et de s’y recomposer pour tâcher de se placer à la charnière entre les coalitions de centre-gauche et de centre-droit. Cela oblige le cartel électoral victorieux à reprofiler sa majorité une fois qu’il est au gouvernement, comme l’a fait Massimo D’Alema en succédant à Romano Prodi, pour gagner le soutien de petits groupes du centre et d’élus qui désertent individuellement les rangs de l’opposition.

En suivant la typologie bien connue de Sartori, le système des partis italiens de la période de transition ressemble à un système de pluralisme extrême, même s’il apparaît sous une forme modérée. Cette forme empiriquement peu fréquente correspond à une situation de non-équilibre [20]. Le cas italien suggère par ailleurs un mode possible de stabilisation d’un tel système, sous la forme d’un bipolarisme fragmenté, grâce à la nature mixte des systèmes électoraux introduits dans les années 1990 aux différents niveaux de gouvernement.

Un autre important élément de changement réside dans les caractéristiques du personnel politique. Parallèlement à l’effondrement des partis traditionnels, la substitution de la classe parlementaire a constitué l’un des rares effets indéniables de la transition italienne. Cela dit, l’analyse empirique fait moins apparaître une nouvelle classe politique qu’une classe politique de transition dans laquelle coexistent « ancien » et « nouveau » [21].

D’une manière générale, en ce qui concerne les parlementaires, trois principaux traits innovants se dégagent. En premier lieu, nous sommes en présence d’un changement du type de recrutement des partis. Par comparaison avec le passé, le processus de socialisation interne se réduit sensiblement : pour obtenir l’investiture aux élections, il est moins nécessaire d’avoir une expérience préalable dans les organes du parti ; occuper une fonction publique importante ou une situation professionnelle en vue compte davantage.

En second lieu, depuis les élections de 1994 et de 1996, une classe parlementaire émerge, principalement déterminée par les structures socio-économiques locales et relativement peu liée au milieu politique national. Le lien est manifeste avec le type de scrutin caractérisé par une compétition majoritaire en collèges uninominaux.

En troisième lieu, on enregistre une augmentation de l’influence et de l’importance des médias et des études d’opinion qui entraîne un changement des modalités de communication politique. Le recours à des formes de marketing politique par Silvio Berlusconi et son parti Forza Italia avant les élections de 1994, et plus encore celles de 2001, dans le but de connaître et d’exploiter les demandes de l’électorat, en reste l’exemple le plus significatif.

De tels phénomènes ne sont pas nouveaux. Ils étaient déjà visibles dans les années 1980, en particulier en ce qui concerne le PSI de Craxi ; que l’on pense à la carrière de quelques-uns de ses représentants de premier plan, de Claudio Martelli à Giuliano Amato, au fort enracinement territorial qui caractérisait le personnel parlementaire de ce parti, ou encore au soin pointilleux accordé par les socialistes aux nouvelles modalités de la communication politique. Ces traits ont connu une accentuation significative à la suite de l’effondrement des partis traditionnels, du déclin définitif du modèle du parti de masse et des réformes électorales qui ont modifié les rapports entre les candidats et les électeurs. Néanmoins, si importantes que soient ces transformations, elles demeurent encore mal définies d’autant qu’elles s’effectuent de manière très différente d’un parti à l’autre.

Les nouveautés se trouvent essentiellement chez Forza Italia. Le mouvement de Berlusconi procède à une sélection assez centralisée. Pour les élections de 1994, il a recruté un personnel dont l’essentiel n’avait pas de socialisation politique précédente et caractérisé par un profil professionnel à dominante entrepreneuriale. Ce personnel a remporté un succès électoral en 1994 mais il n’a pas réussi à se pérenniser ; il est sorti de l’arène politique dès 1996 pour être remplacé par les éléments du partito azienda, le parti entreprise, qui entrent en force au Parlement. Les parlementaires de la Ligue du Nord présentent, pour leur part, un profil innovant. Ceux qui ont été élus en 1996 sont plus jeunes que la moyenne des députés : ils ont un âge moyen de peu supérieur à 40 ans. Dans plus de la moitié des cas, ils ne sont pas diplômés. En revanche, ils ont une socialisation politique antérieure acquise surtout à travers des expériences administratives locales. Ainsi, au sein de la Lega, le militantisme dans l’organisation du parti constitue encore une ressource décisive ; en outre les caractéristiques de ses parlementaires montrent que le parti d’Umberto Bossi a, avant les années 1990, constitué un moyen d’intégration de secteurs sociaux extérieurs à la politique. Au contraire, le personnel de Refondation communiste, de l’Alliance nationale et des Démocrates de gauche est caractérisé par une forte continuité. Rifondazione est la seule formation qui continue à recruter en nombre significatif ses parlementaires parmi les permanents politiques et syndicaux, et dans les classes laborieuses. AN a favorisé l’entrée au Parlement de nombreux cadres intermédiaires de son organisation qui ont ainsi profité des succès électoraux imprévus des années 1990 : toutefois, la plupart de ses parlementaires présentent un profil sociologique traditionnel où prédomine la figure du professionnel du barreau. Les Démocrates de gauche ont un modèle mixte de recrutement. La représentation parlementaire du parti de Massimo D’Alema est encore largement composée de professionnels de la politique, mais s’y ajoutent des personnes venues de milieux sociaux variés, cadres, universitaires, dirigeants d’administration ou d’entreprises publiques qui représentent désormais plus d’un tiers de l’ensemble des parlementaires.

Comment sortir de l’impasse de la transition ? Une possibilité serait de faire aboutir une nouvelle réforme électorale. Mais elle ne mènera à rien si elle doit procéder d’un consensus de tous les partis et n’affiche pas clairement son objectif de réduire la fragmentation et de produire des majorités capables de gouverner. À cet effet, le maintien du scrutin majoritaire ou l’adoption du système majoritaire de coalition à deux tours peuvent au mieux contribuer à stabiliser le gouvernement (ce qui ne signifie pas automatiquement que leur capacité d’action serait renforcée), mais ne suffira pas pour redessiner le paysage politique. L’adoption d’un système à deux tours comme celui que la France utilise pour les législatives serait sans doute plus efficace, ou même, faute de mieux, le retour à un système proportionnel assorti d’un seuil de barrage élevé comme pour le Bundestag allemand. Mais une réforme de ce genre exigerait que les grands partis se mettent d’accord entre eux contre les petits, ce qui ne semble pas facile [22].

Le second chemin pour sortir de l’impasse serait une modification décisive des rapports de forces électoraux entre les partis, comme ce fut le cas en France en 1962, ou l’émergence d’une nouvelle formation assez puissante et solidement organisée pour modifier les termes de l’équation politique en simplifiant le système des partis.

À défaut, la transition va devenir un état pathologique permanent. Les petits et très petits partis vont continuer à jouir d’une capacité de chantage qui leur permettra de tirer les ficelles aux élections et au Parlement. La bipolarisation demeurera imparfaite, et sera donc toujours affectée par ce qui se passera aux marges de la coalition au pouvoir. L’équilibre des forces entre les deux grands cartels électoraux ouvrira toutes les opportunités aux stratégies opportunistes et aux développements « néotransfor-mationistes ». À observer notamment la logique qui prévaut toujours dans les lois les plus récentes touchant le jeu électoral, comme celle de 1997 sur le financement public des partis [23], un tel scénario, qui ne permettra pas la consolidation d’un système bipolaire « normal », semble aujourd’hui le plus probable.

Dans le « système de 1955 », le factionalisme s’est développé au sein du PLD à cause des contraintes que le mode de scrutin imposait à tous ses candidats aux élections législatives, et à cause du mode de désignation du président du parti. Pendant cette période, il l’a plutôt aidé à asseoir sa domination face à l’opposition. Mais c’est aussi le factionalisme qui va être le facteur essentiel des transformations à partir de 1993.

Jusqu’en 1993, l’hégémonie du PLD a réduit les autres partis au rôle de perpétuels opposants. Le plus important d’entre eux, le Parti social-démocrate japonais (PSDJ) [24], peut être considéré comme le second pilier du « système de 1955 ». Sa rigidité idéologique (opposition irréductible au traité de sécurité avec les États-Unis, refus absolu de tout amendement à la Constitution) l’a empêché d’élargir son soutien à l’électorat flottant de plus en plus nombreux dans les grandes villes. Incapable d’offrir une alternative crédible au PLD, il n’a pas cessé de perdre du terrain aux élections de 1955 à 1989. À la fin des années 1960, de nouveaux partis sont apparus au centre de l’échiquier politique (le Kômeitô et le Parti démocrate social) et à gauche (le Parti communiste ressuscité). Mais les centristes ne réussirent pas à devenir des partis-charnières ; ils restèrent à osciller entre le PLD et les socialistes. Quant au PCJ, à partir du milieu des années 1970, il se retrouva isolé à l’extrême gauche.

Le principal problème du PLD pour s’assurer une majorité à la Chambre était de réguler la compétition qui opposait ses candidats entre eux dans le cadre d’un système électoral très particulier. Ce système combinait des circonscriptions à sièges multiples et le single non transferable vote (SNTV), qui n’autorise pas les transferts de voix entre les candidats d’un même parti. Dans un tel système, un parti ne peut obtenir une majorité que s’il organise efficacement la répartition des suffrages entre ses candidats (Taagepera et Shugart, 1989, p. 28 ; Lijphart, 1994, p. 150). Sur ce plan, la stratégie électorale du PLD est un rare exemple de réussite sans faille, et il lui doit son hégémonie. Pour obtenir la majorité, le parti devait enlever plusieurs sièges dans chacune des circonscriptions, dont la plupart en avaient trois, quatre ou cinq. Dans la compétition qui les opposait entre eux, ni l’étiquette partisane ni le programme ne pouvaient faire la différence entre ses candidats. Ce sont les factions qui les y aidaient : leurs leaders venaient faire campagne pour leur poulain local, lui donnaient un accès privilégié auprès de certains groupes de pression et le finançaient [25]. Ainsi, dans la pratique, c’étaient les factions qui organisaient la compétition électorale pour le compte du PLD au niveau des circonscriptions, et qui lui permettaient d’obtenir la majorité à la Chambre. Cette vue est confortée par l’absence de différences politiques et idéologiques entre les factions ; en effet, pour n’importe laquelle d’entre elles, prendre des positions tranchées aurait été contre-productif, car cela aurait empêché ses candidats de « ratisser large » et aurait gêné son recrutement en détournant d’elle les jeunes talents qui ne partageaient pas ses idées.

Les partis conservateurs d’avant guerre avaient aussi des factions, mais elles étaient d’une autre nature. Elles reposaient avant tout sur des liens avec certains réseaux de notables au niveau local. De plus, le factionalisme n’était pas aussi intense, et bon nombre d’élus n’appartenaient à aucun clan (Kitaoka, 1995, p. 26-28). Au contraire, les factions du PLD enrôlent la quasi-totalité de ses élus nationaux, et rares sont ceux qui peuvent se permettre de rester indépendants. Bien que le noyau dur initial de certains clans du PLD remonte aux deux partis conservateurs dont la fusion lui a donné naissance en 1955, le factionalisme qui s’y est développé, notamment à partir des années 1970, est un phénomène tout à fait spécifique.

Les factions avaient leurs propres raisons pour chercher à faire élire le maximum de leurs candidats. En effet, la plus nombreuse avait l’avantage au Congrès du parti (formé de tous ses élus nationaux et de 47 délégués des branches régionales) qui élit son président. Celui-ci, une fois élu, devenait automatiquement Premier ministre, par la grâce de la majorité absolue que le PLD avait à la Diète. Au Congrès, tous les clans tâchaient de se placer dans la meilleure position possible en fonction de leur force : porter leur chef à la présidence, intégrer la coalition victorieuse, se placer en position charnière, etc. Ainsi, la rivalité entre les factions était le plus puissant des moteurs pour augmenter le nombre des sièges du PLD à la Chambre. Le factionalisme était le produit de la quête du pouvoir tant à l’extérieur du PLD qu’en son sein même.

Mais si le factionalisme contribuait ainsi à conforter la majorité parlementaire du PLD, il a commencé à poser de sérieux problème pour l’unité du PLD dans les années 1960 et 1970. À cette époque, la compétition entre les factions était un jeu à somme nulle. Celles qui avaient soutenu le vainqueur au Congrès faisaient main basse sur tous les portefeuilles et les postes parlementaires importants, et ne laissaient que des miettes aux perdants. Les antagonismes s’aggravèrent progressivement au point que le PLD faillit se briser en 1980. En dépit de son habileté à répondre aux demandes de l’électorat, le PLD risquait bel et bien de perdre le pouvoir. Les chefs des différents clans en prirent conscience. Ils se mirent d’accord dans l’urgence sur de nouvelles règles du jeu qui assurèrent la survie des cinq factions existantes en transformant profondément leur rôle à l’intérieur du parti. À partir de 1980, le président du PLD fut presque toujours choisi par négociation entre les clans (quelquefois après des primaires où tous les adhérents du parti votaient). Pour persuader toutes les factions de jouer ce jeu, les portefeuilles et les postes-clés du parti furent désormais répartis plus équitablement entre elles (Kohno, 1992 ; Kawato, 1996 ; Bouissou, à paraître). Ainsi les factions changèrent de fonction. Elles devinrent un instrument destiné à réguler la compétition pour les bénéfices entre les élus du parti.

Les autres partis n’avaient pas de factions semblables à celles du PLD, car ils ne présentaient généralement qu’un seul candidat par circonscription, à l’exception partielle des socialistes. Ces derniers avaient bien une aile droite et une aile gauche, mais il s’agissait là d’une division idéologique, radicalement différente du factionalisme « à la PLD », dont la fonction est de réguler la compétition électorale et le partage des bénéfices entre élus du même parti. Les factions du PLD ont assuré cette fonction avec succès. Pourtant, le factionalisme est une raison essentielle de la scission du parti dominant en 1993. Comment expliquer que ce phénomène, qui avait tant aidé le PLD à se maintenir au pouvoir, ait ensuite contribué à le lui faire perdre [26] ?

En premier lieu, bien que le factionalisme du PLD ait aidé à maintenir son hégémonie, il ne faut pas exagérer sa rationalité. Certes, les factions se concertaient à la commission électorale du parti pour optimiser le nombre des candidats aux législatives, et cela depuis 1955 (Cox, 1997, p. 241) ; mais cette coordination avait ses limites. Elle n’empêchait pas toujours qu’il y ait trop de prétendants conservateurs (officiels ou « indépendants ») dans certaines circonscriptions, et qu’ils se fassent mutuellement échouer [27] – ce qui aurait été évité si le parti avait eu le dernier mot pour la sélection des candidats.

On pourrait néanmoins considérer qu’après 1980, à force de tâtonner, les factions étaient parvenues à coopérer et à coordonner leur action de manière à réguler la compétition au sein du PLD. On pourrait en donner pour preuve la stabilisation de leur nombre à cinq (figure 2), comme on pouvait l’attendre de la « loi de Duverger » dans un système où le nombre moyen de sièges par circonscription était de quatre. On pourrait arguer aussi qu’un certain équilibre s’était établi entre l’intérêt immédiat des députés de base, obsédés par le court terme (leur réélection), et les objectifs de l’état-major du parti, davantage concerné par les politiques dans le long terme. En effet, la domination du PLD, incertaine dans les années 1970, semblait être devenue inébranlable. Cela rassurait les députés en leur garantissant que le parti continuerait à les financer et les présenterait à nouveau même s’ils étaient battus une ou plusieurs fois. Ils étaient donc plus disposés à se plier à la discipline du parti, même si cela pouvait compromettre leurs chances électorales immédiates (Ramseyer et Rosenbluth, 1993, chap. 5). On pourrait donc penser que le factionalisme au sein du PLD était devenu plus rationnel. Mais, dans ce cas, la scission du PLD n’aurait pas dû se produire…

Certes, des facteurs annexes comme la fin de la Guerre froide et les scandales qui ont accompagné l’éclatement de la bulle spéculative en 1990 ont pu jouer un rôle dans cette scission. On a souvent dit que la fin de la Guerre froide a sapé la raison d’être du PLD comme parti ultra dominant voué à la défense du capitalisme et de la démocratie. C’est pour qu’il joue ce rôle que le patronat l’avait porté sur les fonds baptismaux en 1955 et le finançait massivement. La nation y voyait aussi une manière de garantie institutionnelle de l’ordre démocratique établi après la guerre. Mais en dernier ressort, les victoires électorales successives du PLD reposaient sur la capacité de chacun de ses candidats à l’emporter grâce à sa kôenkai [28] et à son prestige personnel, sans qu’il y eût entre eux de discours politique commun. Dans ce contexte, puisque l’hégémonie du PLD avait très peu à voir avec son rôle de défenseur du monde libre et du capitalisme, la fin de la Guerre froide n’avait aucune raison de lui porter un coup fatal. Tout au plus a-t-elle pu y contribuer une fois que d’autres facteurs ont commencé à saper sa position.

Juste avant sa scission, le PLD était aux prises avec une marée de scandales. Pourtant les sondages ne montrent aucune érosion significative dans le taux de soutien dont il jouissait. Ce taux avait fortement baissé en 1989 quand le parti avait institué la taxe à la consommation et perdu le Sénat dans la foulée ; mais en 1992 il était remonté au même niveau qu’en 1986-1988 (30 %-35 %), quand le PLD contrôlait une large majorité dans les deux chambres (graphique 1). Certes, ce taux était instable et le scandale Sagawa Kyubin (1992) l’avait fait baisser. Mais dans la durée, la tendance à la baisse n’était pas évidente. D’ailleurs, les scandales se succédaient presque chaque année depuis 1955, et Sagawa n’était qu’un parmi bien d’autres. Si le PLD a fini par scissionner à cause des cris que les médias poussaient à ce sujet, c’est qu’il était devenu beaucoup plus sensible qu’avant aux émois de l’opinion. Pourquoi ?

Une raison est que si la transformation du factionalisme dans les années 1980 avait empêché que l’affrontement des clans dégénère en scission, elle avait aussi créé un conflit (de nature différente) entre l’état-major du PLD et les députés de base. La répartition des bénéfices entre les factions s’opérait désormais de telle manière qu’il n’y avait plus de perdant, mais dans le cadre d’un système autoritaire et hiérarchique qui était devenu très strict. Les chefs de clan servaient maintenant d’instruments pour imposer la discipline du parti à leurs hommes et les contraindre à respecter les décisions de ses leaders. C’est pour cela que les postes-clés du PLD étaient désormais répartis également entre les chefs de clans (et non plus à la proportionnelle), afin qu’ils aient les moyens d’imposer leur autorité à leur groupe (Satô et Matsuzaki, 1986, p. 63).

Le débat sur la « réforme politique » (seiji kaikaku) qui se développe à partir de 1990 met en évidence un conflit entre les jeunes élus et les leaders du PLD. Ce conflit était déjà perceptible en 1987-1989, quand les jeunes s’étaient opposés à l’instauration de la taxe à la consommation. Ils n’avaient pas osé politiser ouvertement le problème, mais la réforme était un sujet sur lequel ils pouvaient s’exprimer plus librement. Depuis que le scandale Recruit (1988-1989) avait copieusement éclaboussé le PLD, l’opinion demandait à cors et à cris qu’on s’attaque à la corruption, et les clameurs des médias avaient placé la réforme du mode de scrutin et du financement des partis au centre de l’agenda politique. Le cabinet Kaifu (1989-1991) ne réussit pas à la mener à bien, à cause des divergences au sein du PLD et entre le PLD et l’opposition, qui contrôlait désormais le Sénat. Le cabinet Miyazawa (1991-1993) se trouva aux prises avec la fronde des jeunes députés, qui faisaient chorus avec les médias et l’opposition [29] pour demander la réforme. Ces jeunes avaient moins de raisons de refuser un changement que leurs aînés, dont les coûteuses machines électorales et le financement étaient organisés depuis des décennies dans le cadre du système existant, et risquaient d’être ruinés par une réforme. Sous leur influence, Miyazawa fit de son mieux pour enterrer le sujet, espérant que l’opinion finirait par se lasser.

Mais ce faisant, il nourrissait le mécontentement des jeunes élus. Ce mécontentement éclata à l’occasion d’un conflit interne à la faction Takeshita, qui était la plus importante du PLD. Le scandale Sagawa avait discrédité les deux chefs du clan, Takeshita et son parent Shin Kanemaru. Le conflit pour leur succession cassa la faction en deux, avec Obuchi Keizô et Hashimoto Ryûtarô [30], d’un côté, Hata Tsutomu [31] et Ozawa Ichirô, de l’autre. Ces deux groupes étaient de force sensiblement égale à la Chambre, mais le premier était beaucoup plus fort au Sénat.

Ce conflit intrafactionnel fit rebondir le sujet brûlant de la réforme politique quand Hata et Ozawa en firent leur cheval de bataille et s’allièrent à l’opposition pour censurer le cabinet Miyazawa à ce sujet. Après ce vote, leurs partisans quittèrent le PLD pour fonder le Parti du renouveau (Shinseitô), bientôt imités par dix autres jeunes députés qui créèrent le Parti pionnier (Sakigake) ; d’autres allèrent siéger parmi les indépendants.

Vue sous cet angle, la scission du PLD découle de la volonté de ses leaders d’imposer la discipline de parti aux députés de base. Comme on l’a vu, la capacité des chefs de clans à contrôler leurs hommes s’était accrue après 1980 ; mais elle ne suffit pas à faire taire les jeunes qui réclamaient – toutes factions confondues – la réforme dont leurs aînés ne voulaient pas. C’est ce conflit qui aboutit à la scission du PLD et à la réforme du mode de scrutin et du financement qui allait bouleverser le système des partis.

Le nouveau gouvernement s’attela à la réforme politique promise, et la fit voter en janvier 1994. Le mode de scrutin fut radicalement changé. Le nombre des députés fut réduit de 511 à 500 : 300 élus au scrutin uninominal à un tour dans des circonscriptions locales à un seul siège, et 200 à la proportionnelle dans le cadre de 11 régions, chaque électeur émettant deux votes séparés. Sous la pression des députés sortants, les doubles candidatures furent autorisées afin de permettre aux candidats battus dans les circonscriptions locales d’être éventuellement repêchés à la proportionnelle, à condition qu’ils soient placés assez haut sur les listes.

La réforme a aussi modifié le financement des partis. Les hommes politiques restent autorisés à recevoir des contributions à titre individuel, mais elles doivent transiter par une seule organisation afin de faciliter le contrôle [33]. Un financement public des partis a été mis en place à hauteur de 250 yens (15 F) par citoyen japonais. Y ont droit toutes les formations qui ont au moins cinq députés, ou qui ont obtenu au moins 2 % des voix lors des dernières élections nationales, ou qui présentent au moins trente candidats pour les sièges à la proportionnelle [34]. La répartition est proportionnelle aux résultats électoraux. Les sommes allouées sont généreuses comparées aux autres pays qui ont un système de financement public des partis [35], et il devrait en résulter à terme un vrai changement.

Avec la réforme politique, la coalition perdait sa principale raison d’être. Le gouvernement se divisa dès février, quand Hosokawa proposa d’augmenter la taxe à la consommation. Il fit aussitôt machine arrière, mais il tomba en avril quand le PSDJ et les Pionniers quittèrent le cabinet. Après un bref gouvernement minoritaire (Hata : mai-juin), le PLD revint aux affaires en s’alliant de manière inattendue avec ses vieux adversaires socialistes. Les Pionniers avaient servi d’intermédiaire, et la gauche socialiste se laissa convaincre quand le PLD accepta de laisser le poste de Premier ministre à Murayama Tomiichi, président du PSDJ. La coalition PLD-PSDJ-PP dura deux ans [36]. Les quatre autres partis de l’ancien cabinet Hosokawa (PR, NPJ, Kômeitô et PDS) s’étaient regroupés dans le Nouveau parti du progrès. Le redécoupage des circonscriptions fut achevé en novembre 1994, mais les partis avaient besoin de temps pour s’ajuster à ce nouveau cadre, en sorte que personne n’était pressé d’aller aux urnes.

En septembre 1996, comme on sentait venir les législatives, le système des partis fut à nouveau ébranlé. Les deux frères Hatoyama, Kunio (ancien du PLD passé au NPP) et Yukio (ancien du PLD passé aux Pionniers), fondèrent le Parti démocrate japonais (PDJ) avec le politicien le plus populaire du moment, Kan Naoto [37]. Le SDJP et le PP, totalement déconsidérés par leur alliance avec le PLD, voulaient monter en bloc dans le wagon. Mais le nouveau parti, soucieux de son indépendance, n’accepta d’embarquer que leurs députés et laissa tous leurs vieux leaders au bord du chemin.

Aux législatives de novembre 1996 (tableau 6), les sièges des circonscriptions locales furent disputés pour l’essentiel entre le PLD et le NPP, et le premier l’emporta largement (169 sièges à 96), sans toutefois retrouver la majorité. Les démocrates n’enlevèrent que 17 circonscriptions, et les communistes 2 ; mais ils firent bien mieux à la proportionnelle (35 et 24). L’excellent résultat du PCJ s’explique largement par le fait qu’il s’était tenu à l’écart du chaos et restait fidèle à lui-même. Ce qui restait du SDJP et des Pionniers se réduisit à une poignée. Aucun parti nouveau ne réussit à profiter du nouveau mode de scrutin pour entrer à la Chambre.

Tableau 6
Les élections législatives Japonaises de septembre 1996

En dix mois, le PLD débaucha assez de députés NPP ou indépendants pour retrouver une majorité à la Chambre. Le NPP n’y résista pas ; il éclata en décembre 1997. Ceux qui prédisaient que le nouveau mode de scrutin allait engendrer un système à deux partis s’étaient trompés. Le ralliement d’un tiers environ du NPP au PDJ ne suffisait pas à ouvrir une perspective d’alternance, et le PLD semblait sur le point de rétablir son hégémonie d’avant 1993. Mais en juillet 1998, aux sénatoriales (où le mode de scrutin n’avait pas changé), il subit une cuisante défaite en n’obtenant que 44 sièges sur 125, alors que le PD et le PCJ progressaient fortement. Il dut revenir à des cabinets de coalition, en attirant d’abord le Parti libéral [38], puis le New Kômeitô.

Les scissions au PLD changèrent la balance des forces entre lui et l’opposition. Le cas du Japon est ici très différent de celui de l’Italie où la DC, quand elle se trouva dans la même situation à partir des années 1970, put néanmoins continuer à jouer le rôle dominant grâce à sa position au centre de l’espace politique, qui lui permettait de négocier des coalitions à son avantage. Le PLD est situé à l’extrémité droite du spectre idéologique, et par conséquent, il a moins de possibilité de manœuvre pour nouer des coalitions [39]. Du coup, les partis centristes se retrouvèrent dans une position avantageuse, et particulièrement le plus important d’entre eux, le Kômeitô. Entré à la Chambre en 1967, le Kômeitô est devenu le deuxième parti d’opposition dès 1969. Il s’appuie solidement sur la base que lui fournit sa secte-mère bouddhiste, la Sôkagakkai, qui constitue un avantage comparatif important dans ces temps de confusion, alors qu’auparavant elle semblait être plutôt un handicap pour le parti. Il entretenait déjà des liens assez étroits avec certaines factions du PLD, notamment le clan Takeshita, et particulièrement Ozawa Ichirô. Il a d’abord soutenu la tentative d’Ozawa pour créer un grand parti capable d’offrir une alternative à l’hégémonie du PLD, en se fondant dans le NPP. Après l’éclatement de ce dernier, il a repris son indépendance, et négocié en bonne position son alliance avec le PLD.

Hosokawa et Takemura constituent des exceptions notables. Le premier a fondé le NPJ en 1992 ; il est entré à la Chambre l’année suivante et il est devenu Premier ministre dans la foulée [41]. Le second n’en était qu’à son premier mandat quand il fonda le PP ; il provoqua la chute du cabinet Hosokawa et négocia l’alliance entre le PLD et le PSDJ, ce qui lui valut le ministère des Finances dès son deuxième mandat à la Chambre. Au milieu de la confusion et des scandales, leur statut de débutants leur conférait une aura d’amateurisme et d’honnêteté qui les servit. Quand ils la perdirent, ils furent remplacés dans la faveur du public par les deux fondateurs du PDJ : Hatoyama Yukio, simple député de base du PLD dans son troisième mandat [42], et Kan Naoto, le prototype même de « l’amateur en politique » du fait de son appartenance à une formation minuscule, bien qu’il siégeât à la Chambre depuis 1980.

Les députés de base aux allures d’amateur eurent leur heure de gloire au lendemain de la chute du PLD. Le Japon était saisi d’une fièvre de discussion politique et la plupart des chaînes de TV avaient mis des talk shows politiques dans leur grille de programmes, ou invitaient des hommes politiques jusque dans des émissions de variétés. La mode reflua quand le PLD revint au pouvoir. Mais en 1998, quand trois candidats se disputèrent la présidence du parti (et le poste de Premier ministre qui allait à nouveau avec), on les vit courir les émissions de TV soir après soir. Les chaînes multipliaient les sondages pour savoir lequel était le plus populaire – bien que cela n’eût aucune importance pour l’élection au Congrès. Jamais auparavant la TV n’était intervenue dans une élection à la présidence du PLD. En ce sens, les médias japonais sont devenus au plan politique plus que « l’arme de ceux qui n’ont aucun pouvoir ».

Lors de l’élection du président du PLD qui suivit la défaite de 1993, les jeunes députés firent échec aux manœuvres de l’état-major du parti, qui voulait le choisir par négociations. Ils exigèrent d’avoir leur mot à dire, et l’opinion qu’ils avaient conquise grâce aux médias les soutenait. Comme nous l’avons vu, leur influence a diminué par la suite. Quand il revint au pouvoir en 1994, le PLD restaura le système à l’ancienneté. Les factions semblaient en train de se reconsolider. Mais lors de l’élection du président du parti en 1998, on assista à de nombreuses défections individuelles. Obuchi Keizô l’emporta avec 225 voix sur 411 ; il était soutenu par presque tous les membres de son propre clan (le plus important), et par une majorité dans trois autres groupes : Miyazawa (le 2^e), Watanabe (le 3^e) et Komoto (le plus petit). Mais Kajiyama Seiroku, qui avait quitté le clan Obuchi juste avant l’élection et qui n’était soutenu ouvertement par aucune des factions arriva deuxième avec 102 voix venues de tous les groupes. L’emprise des factions sur leurs membres n’était clairement plus ce qu’elle était, et depuis, la tendance est à la désagrégation et à l’apparition de nouveaux groupes [44].

Le changement du mode de scrutin a miné un ressort essentiel de la discipline factionnelle en supprimant la compétition entre les candidats du PLD. L’étiquette partisane est devenue beaucoup plus importante que l’étiquette factionnelle, et l’élu n’a plus besoin de passer par le canal de sa faction pour obtenir des faveurs particulières pour son électorat : c’est désormais le travail du parti en tant que tel. Le financement public des partis a aussi diminué (mais non pas supprimé) l’importance de la collecte effectuée via le réseau factionnel, et augmenté l’emprise de l’état-major du parti sur les élus. Du coup, celui-ci s’est aussi dégagé partiellement de la logique factionnelle. On l’a vu sous les gouvernements Hashimoto (1996-1998) et Obuchi (1998-2000), quand les dirigeants du parti se sont divisés à propos des partenaires qu’il fallait choisir pour gouverner : ces divisions ne recoupaient plus les lignes factionnelles [45].

Toutefois, l’impact exact du nouveau mode de scrutin sur les partis japonais en général n’est pas encore clair. Un parti a toujours différents moyens de s’ajuster à un mode de scrutin spécifique. En outre, un système mixte comme celui qui a été adopté en 1994 laisse plus de possibilités, et chacune de ses composantes a un impact différent. Un système à la proportionnelle de liste tend à renforcer le pouvoir de l’état-major du parti et à faire évoluer sa structure vers plus de centralisation, puisque c’est le centre qui décide de la composition des listes. Aucun parti japonais n’a choisi de s’adapter d’une manière différente, par exemple en organisant des primaires ou en laissant aux sections dans chaque région le soin de dresser les listes. À l’inverse, les circonscriptions à un seul siège tendent à accroître la puissance de ceux qui réussissent à en faire des fiefs personnels inexpugnables, et qui n’ont plus besoin du parti pour être réélus (encore que le cas britannique fournisse un contre-exemple).

Dans le système adopté en 1994, les 300 sièges locaux sont vitaux pour un parti qui aspire à contrôler le pouvoir ; la réduction du nombre des sièges à la proportionnelle (de 200 à 180 en 2000) a encore accru leur importance. Dans ce cas, le parti travaillera avant tout à renforcer les positions personnelles de ses élus par les pratiques clientélaires traditionnelles. Mais comme le Japon semble installé dans une ère de gouvernements de coalition, d’autres partis peuvent aussi prétendre partager le pouvoir en comptant avant tout sur la proportionnelle. Ceux-là donneront la priorité à leur image. Les « doubles candidatures », qui permettent à un candidat battu dans une circonscription locale d’être repêché s’il est bien placé sur la liste proportionnelle, compliquent encore les choses ; l’effet du mode de scrutin varie selon que les partis font ou non usage de cette possibilité.

Les divers partis se sont adaptés de manière différente aux élections de 1996. Le PLD a enlevé près de 70 % des sièges locaux ; en outre, 32 de ses candidats élus à la proportionnelle avaient aussi fait campagne comme « doubles candidats » dans les circonscriptions locales. On voit que celles-ci ont une importance fondamentale pour lui. Le NPP a enlevé plus de sièges locaux qu’à la proportionnelle, et n’a presque pas fait usage des doubles candidatures. Le PDJ et surtout le PCJ comptaient essentiellement sur la proportionnelle. Ces différences sont reflétées dans l’organisation interne des partis. Ceux qui comptent le plus sur les sièges locaux ont une structure moins centralisée – ce qui est traditionnellement le cas du PLD, mais aussi celui du NPP (qui éclatera en 1997).

La réforme du financement des partis devrait accroître leur emprise sur leurs députés, comme on l’a vu. Mais en dépit du renforcement des contrôles, les politiciens ont encore beaucoup de moyens de collecter des fonds à titre personnel, et ils semblent en user largement, encore que les données à ce sujet soient limitées (Sasaki et al., 1999). Par exemple, alors que la loi n’autorise chaque politicien à avoir qu’une seule organisation de collecte des fonds (seiji shikin dantai), les sections locales de son parti et ses associations de soutien (kôenkai) peuvent aussi en collecter. Les députés à titre individuel ont toujours une motivation très puissante pour collecter par eux-mêmes des fonds qui leur permettront de renforcer leur base de soutien locale et de n’avoir rien à craindre d’un éventuel retournement de l’état-major du parti à leur égard. Aussi n’est-il pas sûr que la réforme ait tous les effets attendus en matière de centralisation des partis et de moralisation de la vie publique – du moins pour les formations les plus importantes.

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Où en est-on aujourd’hui dans le processus de transition politique en Italie ? Un point spécifique est l’équilibre qui semble s’être établi entre les deux coalitions de centre-droit et de centre-gauche. Cet équilibre semble lié à la logique de la formation des alliances et à des choix de stratégie politique plutôt qu’à un changement profond dans l’électorat. Il est fondé sur une fragmentation du système des partis qui apparaît comme un phénomène plus structurel que transitoire, encore qu’on puisse le mettre en relation avec la manière dont les acteurs politiques ont utilisé le mode de scrutin mixte mis en place en 1993. En dernier ressort, le processus renvoie aux caractères spécifiques du nouveau mode de scrutin et aux choix tactiques que les partis ont fait en conséquence. Ils ont produit incontestablement un phénomène de path dependence qui peut expliquer pourquoi la DC s’est effondrée en Italie alors que le PLD s’es