A contrario, la multiplication des études de politiques publiques, en se focalisant sur l’intérieur de la « boîte noire » que constitue l’État, a fini par faire oublier la question du politique. Les partis politiques, par exemple, sont le plus souvent absents de ces études. Cette absence laisserait ainsi supposer qu’ils n’ont aucune influence sur les politiques publiques. Or, si les partis politiques n’ont pas d’influence sur les politiques publiques, cela remet en cause de fil en aiguille le rôle des élections et la place de la démocratie.

Pour sortir de cette impasse, on peut, comme le suggère John W. Kingdon, accepter qu’il existe des « streams » [2] – que l’on pourrait traduire par sous-systèmes ou scènes [3] – disposant d’une certaine indépendance. Chaque stream ou scène fonctionne, d’après lui, selon sa propre dynamique, ses propres acteurs, ses propres ressources et ses propres règles du jeu. Le « politics stream » ou la scène politique réunit des acteurs qui se concentrent d’abord sur les enjeux électoraux et partisans [4]. De ce point de vue, la description et l’analyse proposées par Murray Edelman de ce « spectacle politique » [5] apporte des éléments de compréhension pertinents sur les règles du jeu de la compétition politique entre légitimation et différenciation et permet de parler davantage d’une scène de la compétition politique.

Si cette première scène se concentre sur la compétition électorale, une seconde scène, toujours selon John W. Kingdon, regroupant des experts et des acteurs sociaux, la scène de politique publique, s’intéresse à la production d’analyses, de connaissances, d’expertises et à la conduite des politiques publiques sur un domaine particulier [6]. La question des relations entre parti politique et politique publique peut donc être appréhendée de façon heuristique à travers l’analyse des liens qui relient ces deux scènes. John W. Kingdon envisage l’existence d’un tel lien au moment de l’ouverture quelque peu aléatoire d’une « policy window ». Dans la seconde édition de son célèbre ouvrage, il relativise cet aspect aléatoire en évoquant la capacité d’anticipation de certains acteurs [7].

En s’appuyant sur l’étude de la politique du logement au cours de ces vingt dernières années, nous voudrions pousser davantage l’étude de ce lien en faisant l’hypothèse que ces scènes, bien qu’indépendantes, entretiennent des liens beaucoup plus complexes et pérennes.

L’étude de la politique du logement permet d’échafauder trois hypothèses sur le lien entre parti politique et politique publique ou entre scène de la compétition politique et scène de politique publique. La première hypothèse est que les partis politiques n’ont pas d’expertise propre sur la politique du logement et qu’ils doivent donc faire appel à des répertoires de recettes, d’arguments et d’analyses que détiennent les experts et/ou acteurs sociaux de la politique du logement. La seconde hypothèse est que les partis politiques influent sur les politiques publiques principalement au cours des périodes électorales où la compétition politique bât son plein et où le besoin de se distinguer les uns des autres est le plus fort. La dernière hypothèse peut se formuler de la façon suivante : les partis politiques, en échange des répertoires mobilisés qui leur assurent légitimité politique et différenciation, établissent une dette politique qu’ils s’engagent à rembourser s’ils sortent vainqueurs des élections. Ce lien peut donc s’analyser en terme de processus d’échange de type dons/ dettes politiques.

Pour développer ces hypothèses, nous allons nous appuyer sur l’étude de trois élections : les élections présidentielles de 1981 et 1995, et les élections législatives de 1993. Si ce choix porte plus particulièrement sur des périodes électorales, c’est qu’au cours de notre étude, il n’a pas été possible d’identifier au cours des périodes non électorales, les partis politiques comme acteur signifiant [8]. Chacune de ces élections permet de mettre en lumière plus particulièrement l’une ou l’autre des hypothèses que nous avons élaborées. L’élection présidentielle de 1981 permet de souligner tout particulièrement la difficulté pour un parti politique de disposer d’une expertise propre et la façon dont il doit rétribuer la dette qu’il a contractée. Les élections législatives de 1993 permettent de montrer comment un parti politique peut influer sur les controverses d’expertise en cours, en bouleversant notamment les rapports de pouvoir en présence. Enfin, l’élection présidentielle de 1995 est l’occasion, à travers l’histoire du prêt à taux zéro, de mettre en évidence l’influence de la compétition politique sur les politiques publiques.

Ce lien causal apparent établi entre l’élaboration d’une promesse électorale et l’inflexion d’une politique publique permet d’interroger cet exemple pour déconstruire le processus qui conduit de l’élaboration d’une telle promesse à sa réalisation. On peut ainsi commencer par se demander qui sont les producteurs des recettes et des arguments que l’on trouve sur les programmes des partis politiques. Cette question en amène une autre, d’autant plus si l’on considère l’hypothèse selon laquelle les partis politiques ne disposent pas d’expertise propre : qui effectue et comment s’opèrent les processus de sélection, qu’il s’agit de distinguer des processus de production ? Ces deux questions permettent de comprendre le processus d’élaboration du programme, non sa réalisation. Les exemples sont suffisamment nombreux de promesses jamais réalisées pour pouvoir interroger ce processus jusqu’à la mise en œuvre de ces promesses.

On peut donc identifier trois étapes : l’élaboration d’un répertoire de recettes, d’analyses et d’arguments à disposition des partis politiques ; la sélection par ces partis d’éléments du répertoire et la formulation d’une dette politique ; le remboursement de la dette politique ou la réalisation des promesses.

L’élaboration d’un répertoire d’actions, d’analyses et d’arguments constitue la première étape du processus d’élaboration d’un programme. Cette élaboration ne se fait pas seulement à l’approche des élections, elle correspond d’abord à la production continue des acteurs appartenant à la scène des politiques du logement. Ce processus dépend donc de la façon dont est organisée cette scène. La place de l’expertise est un élément central du processus. Si cette expertise à laquelle adhèrent les acteurs est relativement homogène, s’inscrivant dans un même référentiel [12], la situation est différente que si coexistent plusieurs référentiels et plusieurs coalitions d’acteurs qui les défendent.

Dans le cas de la politique du logement, il apparaît que deux référentiels portés par deux coalitions différentes d’acteurs forment l’ossature de la scène des politiques publiques. Une première coalition d’acteurs regroupe les experts de la direction de la Construction, des fédérations et de l’Union des fédérations des organismes HLM, de la Caisse des dépôts et consignations, de la Fédération nationale du bâtiment et de quelques autres organisations moins importantes. Cette coalition d’acteurs est structurée de façon similaire à ce que R. A. W. Rhodes et David Marsh appellent une communauté de politiques publiques :

Cette première coalition de la politique du logement regroupe, en effet, un nombre limité d’acteurs autour d’une représentation commune de la problématique du logement ou référentiel. Pour les acteurs de cette coalition, le problème du logement est d’abord un problème d’insuffisance du nombre de logements construits. Cette insuffisance est elle-même reliée, selon un lien construit de causalité, à l’incapacité du marché de la construction à s’autoréguler. Cette construction du problème renvoie déjà à une réponse prédéterminée : il faut que l’État aide à la construction de logements par des opérateurs publics ou quasi publics. Cette conception keynésienne [14] de la politique du logement s’accompagne d’une construction sociale universaliste de la société qui remonte aux années 1950. L’enjeu de l’État et de ces opérateurs est de construire un logement universel adapté aux besoins normés d’une société. Au début des années 1950, on parlait ainsi de logement « moderne » pour désigner le logement de type T4 [15] construit selon les besoins normés de toute famille. Dans les années 1970, on a substitué au terme « moderne » celui « de qualité » pour redynamiser le concept d’universalité [16].

L’adhésion des acteurs à ce référentiel se comprend d’autant plus que ces acteurs sont interdépendants, chacun disposant d’une partie des ressources pour la mise en œuvre d’une telle politique : la direction de la Construction met en place des subventions et des autorisations de construction de logements HLM, les organismes HLM les récupèrent pour élaborer un projet de construction que financera la Caisse des dépôts et consignations et que construira une entreprise du bâtiment. Cette interdépendance des ressources est également renforcée par les processus d’homogénéisation des conceptions. Non seulement, les experts de la politique du logement se rencontrent très régulièrement mais en plus ils ont des parcours professionnels qui les conduisent à passer d’une organisation à une autre. L’exemple du parcours de Robert Lion est typique de ce que l’on retrouve à différents niveaux de la hiérarchie : après avoir été directeur de la Construction, il prend la place de secrétaire général de l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM (UNFO HLM), avant de devenir directeur de cabinet du Premier ministre en 1981 puis directeur de la Caisse des dépôts et consignations un peu plus tard. Les représentations qu’ont les acteurs, de cette communauté, qu’ils y appartiennent ou non, confortent mais aussi renforcent les caractéristiques que l’on vient d’évoquer [17].

Si ce réseau occupe une position quasi hégémonique entre les années 1950 et 1970, la décennie 1970 est l’occasion de l’émergence d’un autre réseau disposant d’une autre expertise et s’appuyant sur un référentiel différent. Cette nouvelle expertise se développe à la fin des années 1960 et est portée par des acteurs qui sont d’abord à la marge du système. Plutôt jeunes et de formation polytechnicienne, ces nouveaux experts se trouvent notamment à la direction du Trésor et à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances, mais aussi au sein du Commissariat général au Plan et au tout nouveau ministère de l’Équipement [18]. Les positions stratégiques qu’occupent ces acteurs leur permettent d’accéder à la scène des politiques du logement et d’influer sur la mise en place d’une nouvelle loi, la loi de 1977 sur les financements du logement [19], d’autant plus qu’ils sont largement soutenus par le nouveau président de la République, Valéry Giscard d’Estaing.

La conception de la problématique du logement qu’ils défendent est ainsi la suivante : le problème du logement est une question d’incapacité des plus démunis à payer leur loyer et à devenir ainsi des consommateurs solvables. La question conditionnant à nouveau la réponse, il s’agit d’aider les personnes qui ont de faibles ressources en leur attribuant une aide financière qui vienne les aider à payer leur loyer. Il n’est donc plus question d’aider à la construction de logements, le marché peut y satisfaire, mais de fournir exclusivement une aide à la personne.

La coexistence de deux réseaux de politiques publiques sur une même scène, disposant chacune de ressources propres même si ce n’est pas nécessairement dans les mêmes proportions, et organisés autour de référentiel distinct nous conduit à emprunter le terme de « coalition de politique publique » [20], inspiré des travaux de Paul Sabatier [21]. On évoquera ainsi la coalition « universaliste » pour désigner le premier réseau et la coalition « libérale » pour le second [22].

Ces deux coalitions se situent dans un rapport de pouvoir l’une par rapport à l’autre. Au cours des années 1970, elles se sont ainsi accordées davantage sur différentes façons d’élaborer des compromis entre elles qu’elles n’ont établi de compromis sur la politique à proprement parler. C’est le cas, par exemple, du nombre de logement HLM à construire chaque année. Si les deux coalitions se sont accordées sur les façons et sur la nécessité de fixer chaque année un nombre de logements à construire, la première mobilise ses ressources pour qu’il y en ait le plus possible alors que la seconde fait tout pour diminuer ce nombre.

Si une coalition en position hégémonique n’a pas nécessairement besoin d’échafauder de stratégie pour récupérer de nouvelles ressources, l’existence de deux coalitions en compétition conduit au contraire chacune d’elle à élaborer une stratégie de conquête de nouvelles ressources. C’est là tout l’enjeu qu’offre l’élection présidentielle. Les partis politiques et les potentiels gouvernants peuvent apporter de nouvelles ressources à l’une ou l’autre des coalitions. En cas de victoire, ces gouvernants peuvent en effet influer sur les lieux de la négociation comme, par exemple les réunions ministérielles et interministérielles.

À l’inverse, les partis politiques ont besoin de propositions, d’arguments et d’analyses qui puissent légitimer leur position de gouvernant potentiel et qui permettent de les distinguer des autres partis politiques. Or ces partis ne disposent pas d’expertise propre. Pour s’en rendre compte, on peut observer les propositions qu’ils inscrivent dans leur programme et constater que ces dernières ont déjà été formulées dans des rapports d’experts antérieurement.

Pour compléter une telle observation, il faut s’attacher à analyser plus précisément le processus qui a aboutit à l’élaboration d’un tel programme. Pour les élections de 1981, nous nous attacherons à observer le Parti socialiste qui va remporter les élections, mais nous verrons plus loin que ce processus est similaire dans les différents partis.

Le Parti socialiste publie quelques mois avant l’élection présidentielle un ouvrage intitulé Logement, l’autre politique [23]. Cet ouvrage forme en quelque sorte un catalogue foisonnant de propositions d’actions, d’analyses et d’arguments. Un tel ouvrage semble démentir l’hypothèse de la non-expertise des partis politiques. Pourtant, l’observation de la commission logement de ce parti, commission qui a écrit l’ouvrage, est assez surprenante. À l’exception de trois élus, cette commission est composée quasi-exclusivement de professionnels du logement. Dans l’ordre, on trouve essentiellement des experts du monde HLM, de la Caisse des dépôts et consignations et de la direction de la Construction du ministère du Logement. Ces experts appartiennent tous à la coalition « universaliste », ce lieu ressemble d’ailleurs davantage à un forum de la scène des politiques du logement qu’à une réunion d’un parti politique. Il n’est donc pas étonnant de trouver dans le livre produit par le PS, des éléments du répertoire des propositions, arguments et analyses traditionnels de la coalition « universaliste ».

On assiste donc à un processus d’internalisation de l’expertise traditionnelle qui, d’un côté, permet aux experts de garder le monopole de la production d’idées nouvelles et qui, de l’autre, permet aux partis politiques de disposer d’une expertise conséquente. Cette monopolisation par les experts rend ainsi très difficile la possibilité de sortir du répertoire traditionnel. Une anecdote illustre parfaitement ce processus monopolistique. À partir de ce livre, les experts vont rédiger dix propositions que François Mitterrand présente à la presse. À la lecture de ces dix propositions, ce dernier prend l’initiative d’ajouter une onzième proposition : un moratoire sur les loyers. Présentant ces onze propositions, il provoque une réaction immédiate de certains experts qui se retournent vers son directeur de campagne de l’époque, Jean Glavany. Un des experts de la commission raconte ainsi :

La maîtrise de la production du répertoire constitue ainsi une ressource importante pour les experts de la politique du logement. L’expression de propositions nouvelles est non seulement rare mais en plus difficile à élaborer sans avoir à ces côtés ces experts. L’exemple cité précédemment a sans doute été puisé dans un répertoire différent, celui des syndicats de locataires par exemple, mais leur absence d’expertise sur l’ensemble du domaine, en dehors de l’expression d’une revendication, rend la proposition fragile et soumise à la critique des experts qui ne manquent eux pas d’arguments.

Ce processus d’élaboration monopolisé par les experts se retrouve à toutes les élections que nous avons étudiées. Pour qu’une recette soit proposée sur un programme électoral, il faut qu’elle ait été élaborée au préalable au sein d’un répertoire d’une coalition de politique publique. C’est sans soute ce qui explique qu’aucun parti politique, et tout particulièrement le PS, ne propose de modifier la loi de 1977. Le PS avait pourtant voté contre cette loi à l’Assemblée nationale. Mais cette loi représente d’abord un compromis entre les deux coalitions de la scène des politiques du logement. Occupée par l’apprentissage de ces nouvelles règles du jeu, aucune des coalitions n’a élaboré dans son répertoire de propositions de réforme nouvelle. On peut alors faire l’hypothèse que cette absence de réforme disponible dans le répertoire est à l’origine de l’absence de propositions de réforme dans les programmes électoraux.

Si la première phase d’élaboration d’un programme repose sur l’élaboration d’un répertoire d’un nombre important d’arguments, d’analyses et de propositions, la seconde phase de ce processus s’appuie sur la sélection au sein de ce répertoire de certaines mesures. C’est ainsi que sur la multitude de propositions inscrites dans le livre, on passe à une dizaine de propositions écrites et présentées dans le programme électoral. Cette phase est sans aucun doute la plus complexe dans la mesure où elle fait intervenir un nombre important de paramètres.

C’est à cette étape que la notion de « médiateurs » [25] et celle de « traduction » [26] ou de « transcodage » [27] interviennent. Ces médiateurs ont pour particularité de permettre l’échange entre les deux scènes, la scène de la compétition politique et la scène des politiques du logement. Ils sont le plus souvent acteurs dans ces deux scènes et sont capables d’interpréter les propositions et arguments au sein des enjeux de la rhétorique politique. De ce point de vue, il bénéficie de la confiance des acteurs détenant les ressources sur chacune de ces scènes.

Pour prendre l’exemple de 1981, trois acteurs ont joué ce rôle de médiateurs ou de traducteurs : Robert Lion qui a en charge la rédaction de l’ensemble du programme, Jean Auroux qui est maire de Roanne et assure la responsabilité de la commission logement du PS ainsi que celle du volet logement de la campagne du candidat et Patrice Chevallier qui est responsable des financements du logement à la direction du Trésor [28]. Ces trois acteurs ont donc eu la charge ou acquis la légitimité d’opérer ce processus de traduction. Il s’agit ainsi de prendre toute la mesure de la principale rhétorique de la campagne présidentielle, en l’occurrence ici l’exemple est aisé puisqu’il s’agit de la création d’emplois par une vaste politique de relance [29]. Ces médiateurs sont donc ainsi les garants de la rhétorique globale et doivent sélectionner des arguments et des recettes qui viennent renforcer cette rhétorique principale. Ils sont ceux qui font à la fois redescendre les exigences de la scène de la compétition politique en même temps qu’ils font remonter les demandes des acteurs de la scène des politiques publiques. À chaque fois qu’ils effectuent ces allers-retours, ils doivent donc faire l’effort de traduire en termes compréhensibles les exigences de chacun dans le langage des autres.

Dans le cadre d’une rhétorique principale autour de la relance économique, il est aisé de connecter cette proposition à sa déclinaison dans le cadre de la politique du logement. Si les experts de leur côté développent les arguments qui explicitent l’intérêt d’une relance par le bâtiment, les traducteurs facilitent la légitimation de cette mesure auprès du parti et/ou du candidat en lui justifiant sa pertinence dans le programme d’ensemble. En l’occurrence, comme l’explique un membre de l’équipe de campagne : « François Mitterrand ne comprenait que les aides à la pierre » [30]. Cela signifie qu’une grande partie des mesures proposées dans le répertoire reste très complexe à traduire et à transformer en argument de campagne. Le processus de sélection constitue un obstacle qu’il faut obligatoirement surmonter.

Ce processus de sélection aboutit ainsi à transformer une multiplicité de recettes en dix propositions. Les exigences que permettent de poser ces médiateurs sont justement les normes imposées par le jeu de la compétition politique et de la rhétorique qui l’accompagne. Une grande partie des mesures sont écartées au profit de celles qui peuvent le mieux servir, une fois traduites, le parti en compétition. Les deux élections étudiées par la suite permettront de préciser davantage les conditions de ce processus.

Reste à savoir ce qu’implique cette sélection de mesures et leur inscription sur le programme. On peut dire que cela ne signifie ni que des mesures écartées ne seront pas mises en œuvre au cours des années qui vont suivre ni que les mesures indiquées seront réalisées. En l’occurrence, sur les dix propositions, seules quatre verront véritablement le jour alors que plusieurs des recettes écartées du programme interviendront plus tard. Le problème est en fait de savoir comment les acteurs de la scène de la compétition politique rétribuent les acteurs auprès de qui ils ont contracté une dette politique.

Cette rétribution de la dette se fait essentiellement de deux façons. La première façon passe par la distribution des rôles qui suit une élection et assure aux acteurs impliqués de nouvelles positions stratégiques, porteuses de ressources complémentaires pour les projets défendus par ces derniers. La seconde façon s’inscrit directement par le renforcement des ressources de la proposition elle-même qui devient davantage légitime. Poser la question de la mise en œuvre d’une promesse électorale peut alors se décliner autour de la question : les ressources supplémentaires accordées aux acteurs portant le projet sont-elles suffisantes pour inverser les rapports de pouvoir en présence ?

Le changement d’un certain nombre d’acteurs constitue l’une des premières conséquences de la victoire d’un nouveau parti. En dehors du changement de ministre, ce sont d’abord les cabinets ministériels qui sont complètement modifiés. Compensant le faible degré de changement au sein de l’administration, les cabinets ministériels occupent un rôle particulier en regroupant notamment les experts, et plus particulièrement les experts médiateurs, qui, généralement, se sont justement impliqués dans la campagne électorale. Souvent originaire de l’administration, ils vont devenir les garants de la bonne mise en œuvre des promesses électorales. En l’occurrence, autour du nouveau ministre du Logement, qui n’est autre que Roger Quillot, maire de Clermont-Ferrand et surtout président de la fédération des offices HLM, on trouve à la direction de son cabinet, Patrice Chevallier, l’ancien responsable du bureau sur le financement du logement de la direction du Trésor qui avait travaillé à l’élaboration du programme. De la même façon, les personnes en charge du suivi du dossier logement auprès du cabinet du Premier ministre et du président de la République sont également des experts engagés. Alain Boublil, nommé auprès de François Mitterrand, est un universitaire, économiste keynésien, dont le dernier ouvrage s’intitule Construction, cadre de vie et croissance [31]. Quant à Michel Dresch nommé auprès du Premier ministre et de son directeur de cabinet, qui n’est autre que Robert Lion, il a également travaillé successivement à la direction de la Construction et à l’UNFO HLM.

Ces positions stratégiques assurent à la coalition qui avait bénéficié de cette dette, de disposer de garanties quant à sa rétribution. Très rapidement, les principaux engagements sont ainsi mis à l’ordre du jour des réunions interministérielles pour discuter de leur mise en œuvre. Ces engagements apparaissent alors comme un verrou institutionnel qui réduit le degré d’opposition possible en rendant plus importante les ressources de la coalition en l’occurrence « universaliste ».

Cette modification de la répartition des ressources entre les deux coalitions se traduit très concrètement dans les premières réunions interministérielles où sont représentées les deux coalitions et assurent à la coalition « universaliste » une position dominante provisoire. L’extrait d’entretien suivant montre bien comment l’opposition se trouve affaiblie :

Dans cet extrait, on voit combien les engagements du candidat forment ce verrou institutionnel (« il y avait des promesses et on exécutait ») modifiant les rapports de pouvoir interne à la scène des politiques du logement.

Si on peut considérer comme acquis qu’une dette politique permet de modifier les rapports de pouvoir au sein de la scène des politiques publiques, il reste à déterminer pourquoi nombre de promesses ne sont jamais réalisées ou pourquoi celles-ci le sont. Trois éléments doivent être pris en compte : la temporalité, l’état initial du rapport de pouvoir, le mode de redistribution des ressources. L’état initial du rapport de pouvoir constitue un élément important. On pourrait l’imager de la façon suivante : si chaque coalition rassemblait ses ressources sur un côté de la balance avant les élections, est-ce que les ressources complémentaires apportées après les élections suffisent sur une proposition donnée à inverser la balance des rapports de pouvoir ? Certaines propositions comme la suppression de l’ordre des architectes ou encore une vaste réforme d’impôt foncier, deux points inscrits au programme se sont trouvés confrontés à ce type de conflit. Dans le premier cas, les architectes constituaient une force suffisamment puissante pour rendre irréaliste la suppression de leur ordre. Pour le second, il a fallu que le Premier ministre fasse un arbitrage entre cette réforme fiscale et celle défendue par le ministre des Finances sur l’Impôt sur les fortunes.

À l’inverse, la proposition de relance par le bâtiment a d’autant plus affaibli les pouvoirs de la coalition « libérale » qu’elle légitime une expertise économique et les experts qui la portent. Il faut dire, en effet, que l’une des principales ressources de la coalition « libérale » repose sur le quasi-monopole qu’elle détient sur l’expertise économique et financière. En légitimant une expertise contradictoire, cette proposition contribue d’autant à restreindre la principale ressource de cette coalition. La présence d’acteurs comme Robert Lion, un inspecteur des Finances, Alain Boublil, un économiste reconnu ou Patrice Chevallier, un ancien responsable du bureau du financement du logement à la direction du Trésor, fief traditionnel de la coalition « libérale » a rendu inefficient toutes tentatives de contestation par l’expertise :

L’accroissement des ressources légitimant justement l’analyse économique de certains experts sur d’autres permet d’autant plus de faire basculer les rapports de pouvoir sur ces questions.

Le dernier point porte sur la temporalité. Comme l’indiquait l’un des entretiens cité précédemment, l’absence de contestation n’a duré que quelques mois. On peut en effet estimer que c’est le délai nécessaire pour permettre aux acteurs ayant perdu des ressources au cours de cette période d’élaborer de nouvelles stratégies pour conquérir de nouvelles ressources. L’éloignement de la période électorale semble également influer de façon inversement proportionnelle à la date des élections, comme si les ressources nouvelles apportées se dégradaient rapidement avec le temps. Sans doute, la modification fréquente de l’agenda politique [34] peut également expliquer cette faible durabilité.

Finalement, l’élection de 1981 a modifié la répartition des ressources de l’arène des négociations entre les deux coalitions davantage qu’elle n’a apporté de solution nouvelle. L’absence d’expertise des partis politiques et les règles du jeu dans lesquelles ils s’inscrivent contribuent à faire de ces acteurs un intervenant indirect sur la scène des politiques publiques. L’absence de véritable projet de réforme remettant en cause la loi de 1977 que les députés socialistes avaient rejetée le confirme, si les acteurs-experts des différentes coalitions ne disposent pas de projet alternatif, il est peu probable que l’on retrouve ce type de projet dans les programmes électoraux. À l’inverse, si un projet existe et est repris dans un programme, il faut que certaines conditions supplémentaires soient ajoutées pour que ces dernières soient mises en œuvre, notamment que les ressources supplémentaires apportées soient suffisantes pour modifier les rapports de pouvoir en présence.

Pour appréhender de façon pertinente la façon dont les élections vont influer sur ces rapports de pouvoir, il faut remonter à la période précédente et mettre en lumière les controverses en présence au sein de la scène des politiques du logement. En l’occurrence, la principale controverse apparaît en 1991 alors que le nombre de logements construits chaque année et qui constitue une référence symbolique très importante, chute considérablement. Cette chute se traduit par une mobilisation des acteurs sociaux et des experts de la coalition « universaliste » pour réclamer une relance du bâtiment. Le porte-parole au sein de l’État de ces revendications est le ministre du Logement alors que celui des Finances fait écho à la position de la coalition « libérale ». Le premier défend un ensemble de propositions pour relancer le bâtiment. Ces propositions émanent essentiellement des experts de l’administration en lien avec ceux des organisations professionnelles, dans leur souci de toujours alimenter le répertoire de recettes, arguments et analyses de la politique du logement. Le second mobilise tout le répertoire des arguments disponibles pour s’y opposer.

En l’occurrence, l’essentiel des arguments utilisés se réfèrent à un répertoire économique de légitimation. Pour les experts de la coalition « universaliste », il s’agit de montrer qu’une politique de relance est légitime dans la mesure où elle permet de créer de l’emploi, de répondre à la problématique de logement sans pour autant relancer l’inflation.

Pour les experts de la coalition « libérale », il s’agit au contraire de mobiliser les arguments réfutant les effets bénéfiques d’une telle relance. Hervé Hanoun, directeur de cabinet de Pierre Bérégovoy, ministre de l’Économie et des Finances, rédige ainsi, pour le compte de ce dernier, une note au Premier ministre et au président de la République. Dans cette note, il met bien en évidence les enjeux d’une telle controverse :

Le maintien d’une politique économique de compétitivité qui est la nôtre depuis dix ans et qui vise à relancer le taux de croissance à moyen terme en gagnant des parts de marché sur nos concurrents tout en maîtrisant la demande intérieure de telle sorte qu’elle reste en phase avec celle de nos partenaires.

Une politique recommandée par M. Paul Quilès de relance de la demande intérieure à travers une augmentation du déficit budgétaire, notamment au profit du BTP, conduisant à un décalage de notre demande intérieure par rapport à celle de nos principaux partenaires et à l’affaiblissement de notre économie » [35].

L’expertise mobilisée par Hervé Hanoun est une expertise de politique économique qui répond ainsi sur le même registre que l’expertise mobilisée par les experts de la coalition « universaliste ». Sans nuance, ce texte oppose deux référentiels dans lesquels s’inscrivent les deux recettes proposées. La position de domination qu’occupent les experts du Trésor sur la politique économique et le soutien que leur confère Pierre Bérégovoy, alors ministre de l’Économie et des Finances, permet à la coalition « libérale » de bénéficier de ressources importantes alors que s’entament les négociations.

Très rapidement, Paul Quilès est obligé de restreindre ses ambitions compte tenu du rapport de forces qui lui est défavorable. Il arrache dans les négociations quelques mesures qu’il doit qualifier de « soutien » et non plus de relance. Le journal Le Monde relate cet échec en indiquant « Matignon a pris le parti de Bérégovoy contre Quilès. Pas de relance du Bâtiment mais une série de mesures de soutien au logement dont le coût budgétaire sera nul » [36].

Sans entrer davantage dans les détails, on bénéficie ici d’une photographie de l’état des rapports de pouvoir sur la scène des politiques du logement sur un sujet et à un moment donné. L’intérêt de souligner cet état de départ est de montrer comment les élections vont permettre d’inverser ce rapport de pouvoir en fournissant à la coalition « universaliste » des ressources nouvelles.

La période électorale est une période propice aux contractions de dettes politiques entre les partis politiques et les acteurs d’une politique publique. Les premiers sont à la recherche à la fois de propositions qui puissent leur permettre d’exister sur la scène de la compétition politique et également de disposer de relais électoraux. Les seconds sont à la recherche de ressources supplémentaires pour modifier un rapport de forces qui leur est défavorable. En l’occurrence, ces derniers souhaitent pouvoir bénéficier d’une politique de relance.

Pour obtenir la contraction d’une dette politique, les acteurs sociaux et experts de la coalition « universaliste » vont mobiliser trois canaux différents pour établir un lien avec la scène de la compétition politique. Le premier lien s’appuie sur les médiateurs que nous avons évoqués précédemment et sur les experts prêts à investir certains partis politiques favorisant ainsi l’internalisation de leur expertise. Certains acteurs ont ainsi la particularité d’appartenir à plusieurs scènes. C’est le cas, par exemple, du président de l’UNFO HLM et de celui de la fédération des offices HLM qui appartiennent au Parti socialiste ou encore du président de la fédération des Sociétés anonymes d’HLM qui appartient au RPR. C’est le cas également de certains responsables d’organisations professionnelles comme la Fédération nationale du bâtiment ou la Fédération nationale des promoteurs-constructeurs qui ne cachent pas le plus souvent leur appartenance ou du moins leur proximité partisane avec le RPR ou l’UDF.

Dans le cas des élections de 1981, nous avions observé le groupe d’experts au sein du PS. Pour les élections législatives de 1993, on constate de la même façon que s’organise au sein du pôle RPR-UDF un groupe d’experts. Le responsable de ce groupe d’experts composé essentiellement d’acteurs professionnels, explique ainsi :

L’internalisation de l’expertise répond aux besoins des partis politiques d’élaborer des programmes, compensant ainsi leur incapacité à disposer d’une expertise propre. Ce processus d’internalisation permet ainsi principalement à la coalition « universaliste » de faire part des recettes, arguments et analyses disponibles aux partis politiques et de leur permettre de se les approprier. On peut bien sûr s’interroger sur les raisons qui font que ce sont essentiellement les acteurs d’une coalition qui détiennent le monopole de ce processus d’échange. On reviendra dans la dernière partie sur ces raisons mais on peut d’ores et déjà poser l’hypothèse que ces liens ont été construits dans le temps et que la coalition la plus ancienne a su élaborer des répertoires et mettre en place des médiateurs qui permettent la traduction des propositions d’une scène à l’autre.

Un second type de lien relie la scène de la compétition politique à celle de la politique du logement. Il s’agit d’un échange que l’on peut qualifier de processus de sollicitations/propositions. D’un côté, les acteurs de la scène des politiques publiques élaborent un répertoire de recettes disponibles pour répondre aux problématiques du secteur qu’elles définissent également. Les acteurs professionnels du bâtiment réunis au sein du Conseil national de la construction (CNC) profitent de leur réunion, le 20 octobre 1992 au siège de la FNB, pour élaborer une déclaration commune revendiquant la mise en place de sept propositions pour relancer le secteur du logement. À ce colloque, ils invitent à la fois la presse mais aussi les acteurs politiques à écouter les solutions qu’ils préconisent.

À ce processus de mobilisation et de propositions des acteurs sociaux, vient se joindre un second processus de sollicitation des acteurs politiques. Ces acteurs sociaux interpellent en effet les partis politiques en leur demandant d’expliciter les réponses qu’ils apportent aux problèmes qu’ils rencontrent. Pour prendre un exemple, la FNAIM écrit à tous les partis politiques en leur demandant de répondre à une série de questions/réponses qu’il s’engage à publier dans leur magazine [38] et à diffuser à leurs adhérents. En mettant en scène cette interpellation par la publication des réponses, en technicisant les questions, ils obligent les partis, en quête de légitimité et de relais sociaux, à mobiliser leur capacité d’expertise pour y répondre. Conscients de leur insuffisante capacité d’expertise, ces partis doivent alors soit puiser dans les propositions faites préalablement par ces acteurs sociaux, soit encore mobiliser leur commission d’experts qui intègrent également ces acteurs sociaux.

Le processus de sollicitation oblige ainsi les partis à s’engager en période électorale et, le plus souvent, en répondant aux questions, à légitimer les problématiques de la coalition qui les pose. La mise à disposition d’un répertoire de propositions leur rend possible l’élaboration d’une réponse. Ce double processus sollicitations/propositions facilite donc l’échange entre les deux scènes et la contraction d’une dette politique. Le PS comme l’alliance RPR-UDF inscrivent ainsi tous les deux, dans leur programme, la mise en place d’une politique de relance. Ils souscrivent donc tous la même dette politique à l’approche des élections.

On peut toutefois être surpris par l’absence de dimension distinctive à ce processus alors même que cette dimension fait partie intégrante des règles du jeu de la compétition politique. L’incapacité de la coalition « libérale » à se mobiliser et à proposer au sein des partis des solutions alternatives, l’absence en son sein d’acteurs sociaux capable de devenir des relais électoraux, l’unité et la mobilisation dans une même direction de la coalition « universaliste » contribuent à cela.

En l’occurrence, le processus distinctif fonctionne en sens inverse. Le parti qui ne contracte pas de dette avec les acteurs sociaux se distingue de celui qui l’a fait. Tous les partis intègrent donc les mêmes propositions pour permettre au processus distinctif d’être inefficace et de se reporter sur d’autres champs.

La dette politique étant contractée, il reste à voir comment celle-ci est remboursée. On retrouve ici des processus relativement similaires à ceux évoqués précédemment. La légitimité accordée aux engagements ajoutée à l’acquisition de nouvelles positions stratégiques permet de modifier le rapport de pouvoir en place au sein de la scène des politiques du logement. Emmanuel Edou, un des membres de la commission d’élaboration du programme, devient directeur de la Construction. Pour bénéficier des ressources supplémentaires apportées par la dette politique et empêcher leur érosion par le temps, il élabore dans un délai très court une proposition de plan de relance d’un montant de 5 milliards :

Le projet formulé rapidement, la controverse reprend son cours, chaque coalition mobilisant ses arguments traditionnels :

Finalement, c’est l’acquisition de nouvelles ressources grâce à la contraction de la dette politique qui permet de passer d’une situation où les propositions de relance avaient été refusées à celle où elles sont acceptées. Dans le cas présent, c’est le Premier ministre qui régule ces rapports de pouvoir en faisant basculer la décision (non en la prenant).

On ne peut ainsi comprendre la mise en place de ce plan de relance rejeté à plusieurs reprises au cours de l’année précédente sans faire le lien avec les élections législatives et les engagements contractés par le candidat. La redistribution des ressources qui suit l’élection permet ainsi d’inverser les rapports de pouvoir d’autant plus que les acteurs porteurs de ce projet en disposaient déjà. Pour reprendre l’image de la balance, on peut dire que, sur ce projet, les ressources supplémentaires ont suffi à inverser un rapport de pouvoir déjà proche de l’équilibre.

L’ancienneté de la coalition « universaliste », l’importance des acteurs sociaux qui la composent et l’institutionnalisation des processus d’internalisation de l’expertise au sein des principaux partis politiques, RPR, UDF comme PS, expliquent que ce processus d’échange ait principalement lieu entre cette coalition et la scène de la compétition politique. Au cours des différentes élections qui jalonnent les années 1980 et 1990, on remarque ainsi que les programmes des partis s’inspirent essentiellement du répertoire d’arguments, d’analyses et de recettes d’une seule coalition. Le schéma est systématiquement le même, la coalition « universaliste » affaiblie au sein de la scène des politiques publiques va chercher des ressources nouvelles au moment des élections.

Cette monopolisation du processus de l’échange diminue ainsi, à l’image des élections de 1993, l’utilisation des répertoires disponibles comme processus de différenciation entre les candidats. Les recettes proposées par la coalition « libérale » sont rarement mobilisées dans les campagnes d’autant plus qu’elles ne disposent généralement pas d’une dimension symbolique qui le permet. Cause ou conséquence, l’absence de médiateur n’est sans doute pas sans lien avec cette insuffisante traductibilité des recettes proposées.

L’exemple de la mise en place du prêt à taux zéro est particulièrement intéressant et ce, à plusieurs titres. Cet exemple permet de montrer comment certains acteurs de la coalition « libérale » vont jouer ce rôle de médiation et proposer une recette nouvelle alliant exigence de la compétition politique et exigence de la coalition « libérale ». Il permet surtout de souligner l’importance du processus de compétition politique et son effet sur les politiques publiques.

Pour comprendre comment le prêt à taux zéro va se mettre en place après l’élection présidentielle, il faut à la fois faire l’état des lieux des controverses sur la question des politiques d’accession à la propriété et aussi identifier la particularité de ces élections marquées par une exacerbation de la compétition politique notamment entre deux candidats issus du même parti politique.

Sans remonter aux origines de la politique d’accession à la propriété, on peut souligner que deux nouveaux instruments se mettent en place en 1977 : le Prêt d’accession à la propriété (PAP) et le Prêt conventionné (PC). Ces deux instruments ont la particularité d’avoir été chacun proposés et défendus par une coalition différente. Le rapport Barre [41] écrit en 1975 et qui reprend principalement les arguments de la coalition « libérale », n’envisage qu’un seul prêt : le PC. La coalition « universaliste » qui s’oppose au rapport Barre, défend l’idée d’un prêt différent et propose le PAP. Le compromis qui va prévaloir en 1977 va conduire à introduire ces deux instruments conjointement.

Pour la coalition « libérale », le PAP présente deux difficultés majeures : le monopole de leur distribution et l’utilisation du budget de l’État pour diminuer leur taux d’intérêt [42]. Les PAP sont, en effet, distribués quasi-exclusivement par une seule banque : le Crédit foncier de France. Or ce monopole engendre des coûts supplémentaires que ferait disparaître, selon les experts de cette coalition, une situation concurrentielle de la distribution. Le second reproche porte sur les prêts dits « bonifiés », c’est-à-dire les prêts dont le taux du marché est diminué par une subvention de l’État. Si ce type de prêt a constitué un instrument fort de la politique économique et industrielle des années 1950, le changement de politique économique au début des années 1980 s’est traduit notamment par une lutte contre ce type de prêts. Le PAP se trouve ainsi stigmatisé par les experts de la coalition « libérale » au profit du PC qui, non seulement est distribué par toutes les banques de façon concurrentielle, mais en plus ne bénéficie pas de remise de taux par le budget de l’État, remise considérée comme budgétivore.

La controverse sur les PAP existe donc dès son instauration en 1977 et se traduit par une série d’affrontements entre les deux coalitions. À plusieurs reprises, la coalition « libérale » va tenter de remplacer cet instrument, notamment en 1985 et en 1988 mais, à chaque fois, ces tentatives vont se solder par un échec. Devant ces échecs successifs, la coalition « libérale » va construire progressivement une stratégie d’affaiblissement de cet instrument, stratégie qui va participer à la diminution du nombre de PAP distribués [43].

Si cette stratégie se révèle plutôt payante entre le début des années 1980 et le début des années 1990, elle se trouve remise en cause en 1993 lorsque le gouvernement Balladur décide la mise en place d’une politique de relance, utilisant notamment le PAP à cet effet. Les ressources supplémentaires que mobilise la coalition « universaliste » par l’intermédiaire des élections, processus étudié au point précédent, marque une nouvelle étape de l’affrontement entre les deux coalitions.

Devant ce recul, la coalition « libérale », ou tout du moins certains acteurs qui la composent, entament un processus d’apprentissage leur permettant de mieux appréhender les possibilités qu’offre une élection. La recherche de nouvelles recettes traduisibles sur la scène de la compétition politique devient un enjeu. Cette recherche de nouvelles recettes s’accompagne de la recherche de médiateurs facilitant l’échange entre les deux scènes.

La particularité de la situation politique en 1995 va leur offrir l’occasion de développer leur nouvelle stratégie. Jusqu’alors les experts de la coalition « universaliste » détenaient le monopole de ces relations, monopole qu’ils avaient construit avec le temps et grâce à leur présence dans les principaux partis politiques. La particularité des élections de 1995 se trouve d’abord dans la coexistence de deux candidats issus du même parti politique, le RPR.

Cette situation conduit, d’une part, à exacerber le processus de compétition politique et, d’autre part, à déstabiliser les relations institutionnalisées que certains experts entretenaient avec le RPR. Jacques Chirac qui se considère comme le candidat légitime, confronté à sa faiblesse dans les sondages, opte pour une stratégie particulière : un démarrage très tôt de sa campagne (il annonce sa candidature le 4 novembre 1994) ; une mise en place d’un cadre programmatique destiné à séduire une partie de l’électorat de gauche qu’il pense pouvoir récupérer ; la recherche systématique de différenciations par rapport au Premier ministre en place, Édouard Balladur devenu le principal adversaire.

Cette stratégie l’oblige à sélectionner des recettes qui renforcent cette distinction. Son isolement au sein de l’appareil politique le conduit à ne pouvoir accéder aux répertoires d’arguments, de recettes et d’analyses que mettent en avant les acteurs sociaux. Cette recherche de recettes distinctives va alors rencontrer celle de certains acteurs de la coalition « libérale » et de médiateurs en quête de légitimité.

Deux acteurs vont ainsi permettre d’établir ce lien entre le candidat et la coalition « libérale » : Pierre-André Périssol, un ingénieur des Ponts et Chaussées, directeur d’une société de crédit immobilier, député et secrétaire national du RPR en charge des questions de logement ; Olivier Debains, polytechnicien et énarque, ancien chef du bureau des financements du logement à la direction du Trésor et qui a mené de nombreuses batailles contre le PAP. Ces deux acteurs appartiennent à une coalition « libérale » généralement mise de côté lorsque s’entament les processus d’échange à l’approche des élections.

Le procédé mis en place est au départ identique à celui étudié auparavant : une commission est installée autour de Pierre-André Périssol regroupant 4-5 personnes. Les travaux de cette commission vont être publiés dans un ouvrage intitulé En mal de toit [44] que signera ce dernier. Toutefois, son petit nombre de participants et sa composition en font une commission différente. La place prépondérante occupée par Olivier Debains dans cette commission le prouve, les experts en présence sont d’abord issus de la coalition « libérale ».

La proposition du prêt à taux zéro est issue de ce groupe de travail. Alors que les deux autres candidats se partagent les propositions présentes dans les répertoires traditionnels, Pierre-André Périssol va, d’un côté, animer le groupe de travail afin que celui-ci élabore une proposition distinctive qui s’intègre dans la stratégie de Jacques Chirac et, de l’autre, vendre cette proposition à Jacques Chirac pour que celui-ci l’ajoute à son programme.

S’il est difficile d’identifier précisément l’origine de cette recette, on peut dire qu’elle se situe à la convergence de plusieurs logiques. Tout d’abord, le prêt à taux zéro est un prêt que doit pouvoir distribuer toute banque. De ce point de vue, il intègre l’une des deux principales critiques émises par la coalition « libérale ». En revanche, il s’agit bien d’un prêt bonifié – ramené à 0 % – ce qui ne le met pas à l’abri de certaines contestations. Toutefois, si l’idée d’un prêt bonifié trouve son origine dans les instruments de politique économique développés dans les années 1950, le fait de ramener ce taux à 0 % ressemble davantage à une logique de marketing bancaire. L’origine professionnelle de Pierre-André Périssol, président d’une société de crédit immobilier, n’est sans doute pas étranger à cela.

À ces exigences issues de la coalition « libérale », Pierre-André Périssol ajoute, au sein du groupe, celles de la stratégie politique de Jacques Chirac. Cette stratégie, il l’intègre très tôt en mettant en scène l’opposition à Édouard Balladur par la stigmatisation de son « immobilisme ». Il commence par déclarer, en 1994, au cours d’un entretien au Figaro qu’une réforme en profondeur de la politique du logement est nécessaire [45]. Il prend ensuite publiquement position à l’Assemblée nationale au cours d’un débat sur des dispositions législatives concernant le logement en soulignant qu’il faut une réforme ambitieuse de la politique du logement. En se différenciant, par ces joutes rhétoriques, du Gouvernement auquel pourtant son parti participe, il se distingue et légitime sa position vis-à-vis de Jacques Chirac.

Lorsqu’il met en place sa commission, Pierre-André Périssol positionne clairement l’enjeu : définir des propositions symboliques et distinctives qui rompt avec les répertoires traditionnels. Il faut dire également que les acteurs sociaux qui régulent la construction des répertoires sont relativement déstabilisés par la présence de ces deux candidats issus du même parti, ne cessant de s’opposer, et dont l’un apparaît fortement comme l’outsider. Or, pour se passer de ces experts, il faut non seulement puiser dans un autre répertoire, mais aussi contourner les modes de régulation qui se mettent en place lorsqu’une proposition ne satisfaisant pas les experts apparaît. À l’image des élections de 1981, ces acteurs se mobilisent en se servant notamment des médias pour marquer leur opposition. Cette opposition est en général d’autant plus relayée que ces médias ont généralement recours, de la même façon que les partis politiques, au répertoire d’analyses et d’arguments fourni par la coalition.

Tout l’intérêt du prêt à taux zéro se situe justement là. En faisant appel à des méthodes de marketing commercial, cette proposition peut se lire dans un langage compréhensible pour tout public et, par ce biais, permet de passer outre les corps intermédiaires. Cette proposition peut donc séduire l’électorat en verrouillant la capacité de nuisance des acteurs sociaux. Le prêt à taux zéro est donc un instrument qui peut permettre l’échange avec les acteurs de la compétition politique.

Une fois cette proposition élaborée par la commission, Pierre-André Périssol va tenter de convaincre Jacques Chirac non seulement de l’intégrer dans son programme mais même d’en faire une de ses propositions phares. La mise à l’agenda de la question du logement à la suite de l’occupation d’un immeuble vide rue du Dragon par certaines associations va faciliter la prise en compte des demandes de Pierre-André Périssol. Jacques Chirac, dont l’axe de campagne est « la fracture sociale », a besoin de puiser dans les répertoires disponibles pour en sortir des mesures symboliques fortes qui légitiment sa position et le distingue des autres. Il s’appuie notamment sur celles proposées par Pierre-André Périssol pour mieux exister sur la scène de la compétition politique.

Le processus d’échange de type dons/dettes qui s’opère à ce moment-là est donc en rupture avec les circuits institutionnalisés qui se pratiquent généralement. Les acteurs sociaux, experts et surtout acteurs professionnels, n’ont pas pu mobiliser les modes de régulation dont ils disposent pour empêcher, comme on l’a vu en 1981, la production de mesures nouvelles. Mettant en place un nouveau canal d’échange, ce processus passe par-dessus les acteurs professionnels pour trouver de nouvelles légitimités. L’apprentissage stratégique dont ont bénéficié certains acteurs et l’aspect particulièrement exacerbé de la compétition politique en 1995 permettent de comprendre l’inscription sur le programme électoral d’un des candidats d’une mesure vraiment nouvelle.

Bien sûr, la victoire électorale de Jacques Chirac n’entraîne pas automatiquement la mise en place de la mesure. Les processus de rétribution de la dette politique passent ainsi par plusieurs phases. Tout d’abord, il s’agit de la distribution des postes stratégiques. Pierre-André Périssol devient ainsi ministre du Logement et Olivier Debains occupe la place de directeur de cabinet. Ensuite, s’appuyant sur la légitimité accordée par le programme sur cette mesure, ces acteurs travaillent à un projet de loi mettant en place ce nouvel instrument.

Confronté à l’opposition des acteurs de la coalition « universaliste », le ministre ne peut que faiblement compter sur les experts de son ministère et doit construire un nouvel axe avec la direction du Trésor pour préparer ce projet de loi. Dans le processus de rétribution de la dette politique formulée, il y a, ce qui était sans doute implicite dans le programme mais pourtant jamais explicité, la disparition du PAP. C’est là une des motivations principales des acteurs de la direction du Trésor lorsqu’ils rédigent le projet de loi, mettre fin au monopole du Crédit foncier de France à défaut de pouvoir mettre un terme au prêt bonifié. Alors que les experts de la coalition « universaliste » jugent ce projet irréaliste et mettent en avant qu’il faut au moins un an pour le mettre en place et éviter les effets d’une transition, les experts de la direction du Trésor vont proposer un projet en l’espace de quelques mois. Conscients sans doute des risques d’affaiblissement avec le temps de la promesse comme ressource, ils agissent rapidement et le projet de loi passe pendant l’été, moment où la capacité de mobilisation des acteurs sociaux est la plus faible.

La politique d’accession à la propriété a donc fait l’objet d’un changement important à la suite de l’élection présidentielle. Mettant fin au monopole du Crédit foncier de France, et le mettant par là-même dans une situation difficile, ce Prêt à taux zéro a modifié la politique du logement. Or ce changement est d’abord la conséquence des élections de 1995. Les mécanismes de surenchères engendrés par la compétition, la recherche d’alliés et la situation très particulière d’un des candidats ont conduit ce dernier à puiser dans un nouveau répertoire généralement non mobilisé au moment des élections. La situation controversée de la politique d’accession à la propriété et la présence de deux coalitions aux ressources quasi équivalentes ont permis d’assurer la suite. Les élections ont à nouveau modifié les rapports de pouvoir en présence mais cette fois-ci dans le sens inverse.

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L’exemple de la politique du logement a permis, à travers l’étude sur plusieurs élections, d’affiner la nature et les caractéristiques du lien qui relie la scène de la compétition politique à celle de la politique publique. Ce lien peut ainsi être identifié à un processus d’échange de type dons/dettes politiques. Pour les acteurs de la scène de la compétition politique, l’enjeu est de pouvoir disposer de recettes, d’analyses et d’arguments qui viennent renforcer la légitimité de leur candidature et qui permettent la distinction par rapport aux autres candidats. Pour les acteurs de la scène des politiques publiques, l’enjeu est de pouvoir bénéficier de nouvelles ressources qui puissent faire avancer certaines propositions qu’ils n’arrivent pas à mettre en œuvre au sein de leur scène.

Ce processus d’échange n’est toutefois pas systématique, certaines conditions étant indispensables à sa réalisation. Pour que ce type d’échange ait lieu, il faut notamment que la scène des politiques publiques soit non seulement un lieu d’échange, mais aussi un lieu de négociations et d’affrontements entre coalitions en compétition. De ce point de vue, il s’agit de dépasser une analyse traditionnelle des politiques publiques en terme de réseau unique [46] en s’inspirant, entre autres, des travaux de la sociologie des sciences sur l’importance des controverses dans la production de l’ordre du savoir et de la connaissance [47]. La coalition de politique publique devient ainsi un réseau d’acteurs organisé autour d’un référentiel commun, d’arguments partagés, de ressources accumulées et d’instruments conjoints pouvant s’affronter à une autre coalition d’acteurs regroupés autour d’un autre référentiel, défendant d’autres arguments et instruments et disposant de suffisamment de ressources pour devenir un acteur incontournable.

L’hypothèse d’une telle coexistence de coalitions permet d’intégrer davantage les aspects à la fois instables et hétérogènes voire contradictoires d’une politique publique, vue dès lors comme la résultante des compromis passés entre coalitions différentes et non plus simplement comme l’expression d’une coalition dominante. Le référentiel, les instruments ou les arguments sont ainsi d’abord considérés comme les attributs d’une coalition de politique publique [48] avant d’être assimilés à la politique publique elle-même. Il ne s’agit pas ici de dire que le réseau unique et dominant n’existe pas mais plutôt qu’il représente une configuration particulière d’une scène de politique publique.

Cette hypothèse permet alors de comprendre l’existence d’interactions entre la scène des politiques publiques et les autres scènes qui l’entourent. Dans une scène aux relations institutionnalisées, la distribution des ressources finit, en effet, par se stabiliser et les rapports de pouvoirs à devenir stables. La recherche de nouvelles ressources pour modifier cette situation figée peut devenir la stratégie des coalitions dominées. Or ces nouvelles ressources se trouvent d’abord sur d’autres scènes comme celle de la compétition politique.

Cette approche permet également de rompre avec un modèle évolutionniste des politiques publiques où dominent des phases de stabilité entrecoupées de périodes courtes de crises [49]. À partir du moment où coexistent plusieurs coalitions disposant de ressources propres, l’issue des arènes de la négociation est davantage incertaine, et ce, d’autant plus que les ressources sont partagées et que la répartition des pouvoirs est équilibrée. Cette incertitude est d’autant plus grande qu’il ne s’agit pas seulement pour les coalitions de se répartir les ressources propres au secteur. Pour modifier la répartition des ressources, les coalitions peuvent élaborer des stratégies pour récupérer des ressources exogènes. L’élaboration de stratégie et la recherche de nouvelles ressources constituent la seconde condition de l’échange.

Il ne s’agit pas alors de mobiliser tel ou tel événement extérieur à la scène au gré du jeu des acteurs mais plutôt de construire des processus d’échanges avec d’autres acteurs inscrits dans d’autres scènes et répondant à d’autres règles du jeu. Si Paul A. Sabatier développe un modèle proche en soulignant les liens existants entre les coalitions et leur environnement, il limite cet environnement à un ensemble de contraintes extérieures dont l’influence se fait à sens unique [50]. C’est ainsi qu’il évoque indifféremment la contrainte politique, économique et/ou sociale. En sociologisant l’environnement et en faisant l’hypothèse d’un échange possible entre différentes scènes, entre différentes coalitions et entre différents acteurs, l’analyse proposée offre la possibilité d’appréhender la façon dont s’entremêlent les stratégies et dont interagissent les enjeux.

La troisième condition de l’échange entre ces scènes s’appuie alors sur l’existence de relations privilégiées et institutionnalisées entre certains acteurs issus de différentes scènes. Cette institutionnalisation repose sur la capacité des acteurs à avoir pu élaborer la traduction [51] de leurs enjeux dans la scène de l’autre. Il est une chose de produire une nouvelle recette de politique publique, il en est une autre de la transformer en instrument mobilisable sur la scène de la compétition politique.

Si ces trois conditions sont nécessaires, certaines conditions facilitent l’existence d’un tel échange. Le degré de compétitivité sur la scène de la compétition politique ainsi que celui d’affrontements sur la scène des politiques publiques constituent des éléments facilitateurs en augmentant la demande d’échange des acteurs. L’accès aux médias et la mise sur l’agenda d’un aspect de la politique publique permettent également d’accentuer les possibilités de l’échange.

Quant à la réalisation de la promesse après les élections, elle n’est possible que si les ressources nouvelles dont bénéficie la coalition créancière suffisent à inverser le rapport de pouvoir sur la question. Ces ressources s’appuient à la fois sur l’acquisition par certains acteurs de nouvelles positions stratégiques et aussi par la légitimité supplémentaire qu’acquiert la proposition inscrite au programme. Cette seconde ressource, à l’image des problématiques de mise à l’agenda, a toutefois la particularité de se dégrader rapidement avec le temps. Lorsque ce processus d’échange se réalise jusqu’au bout, les partis politiques se mettent alors à influer sur les politiques publiques en les modifiant tout ou partie. Ce mode d’analyse permet alors, non seulement, d’éclairer une des relations possibles entre politique et politique publique et aussi d’illustrer un processus de changement possible d’une politique publique. On peut dès lors émettre l’hypothèse que l’étude des interactions entre politique et politique publique constitue un vaste chantier qu’il faut renouveler et enrichir en diversifiant dorénavant les différents terrains d’étude.