Cet article entend contribuer au débat grandissant sur le thème de la formation des politiques européennes (policy making) au sein des États-membres, à partir de l’analyse d’une dimension spécifique du processus de coordination de la politique européenne de la France. La France a, de manière traditionnelle, nourri l’ambition d’exercer un rôle prééminent au sein de l’Union pour façonner les avancées de l’intégration européenne, conçue de façon implicite comme un processus fondé sur la prédominance des États. D’après la vision française, les débats engagés au sein de l’Union européenne doivent être conduits sur la base d’intérêts nationaux concurrents et antagoniques. Dès lors, il apparaît, au regard de Paris, que l’efficacité démontrée par un État-membre pour influencer les résultats définis au niveau européen, dépend de manière intrinsèque de l’aptitude de chaque État à exposer des positions cohérentes dans le cadre des débats communautaires [1]. Cette exigence de cohérence a conduit à la mise en place à Paris d’un système centralisé et institutionnel de coordination interministérielle [2].

Il s’agit principalement, dans le cadre de cette réflexion, d’examiner les mécanismes de coordination dans l’élaboration de la politique européenne de la France à Bruxelles même. L’administration française en poste à Bruxelles, bien que souvent négligée, exerce un rôle déterminant pour garantir la cohérence des positions françaises et défendre les intérêts de la France à Bruxelles. Cette tâche est amplement dévolue à la Représentation permanente de la France, organe dont les membres exercent une fonction de représentation de la France dans la plupart des réunions du Conseil des ministres et qui est chargé de maintenir Paris informé en permanence des évolutions de la situation à Bruxelles. Les gouvernements français se sont progressivement convaincus de la nécessité d’exercer une influence sur les institutions supranationales de l’Union, et en particulier auprès de la Commission. Les autorités françaises ont ainsi développé des stratégies permettant à la fois d’assurer une présence des fonctionnaires français au sein des institutions et de maintenir avec ces derniers des contacts étroits.

Dans une première partie, nous envisagerons les raisons, de nature théorique et empirique, permettant d’expliquer pourquoi la coordination interétatique des politiques européennes revêt une importance décisive. Nous analyserons ensuite la composition, l’organisation, les travaux internes et le rôle de la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne. Puis, nous examinerons les stratégies élaborées par la France pour garantir une « présence » française à la fois suffisante et efficace au sein des institutions supranationales, notamment au sein de la Commission et également, quoique dans une moindre mesure, au sein du Parlement européen. Dans une quatrième et dernière partie, nous entreprendrons une évaluation critique des performances de l’administration française présente à Bruxelles, en considérant, d’une part, sa capacité à remplir les fonctions qui lui sont assignées et, d’autre part, son efficacité, en particulier pour faire avancer les objectifs politiques européens de la France.

En second lieu, il est fondamental de comprendre comment la politique européenne est élaborée dans les États-membres si nous voulons expliquer le succès relatif de ces États dans leurs tentatives pour déterminer l’agenda de l’Union européenne et pour obtenir, au niveau européen, des résultats en conformité avec leurs préférences nationales. Ainsi que H. Kassim l’a signalé, « l’Union est, dans de nombreux secteurs, un acteur important, sinon le principal artisan des politiques publiques et/ou lieu où les décisions se prennent, et les gouvernements jouent gros » [4]. Par conséquent, l’obtention de résultats favorables dans les négociations communautaires est un objectif de la plus haute importance pour les gouvernements nationaux. Le mode de formulation des politiques européennes des États constitue un facteur déterminant dans la capacité des gouvernements à s’assurer des décisions favorables au niveau européen.

En termes théoriques, la meilleure façon de conceptualiser l’interaction entre les États et l’Union européenne consiste à envisager cette relation comme celle qui unit des organisations et une institution. Selon Douglas North, les institutions sont « le cadre dans lequel se déploient les actions humaines. Elles sont tout à fait comparables aux règles qui régissent une compétition sportive par équipes ». Les organisations peuvent être conçues comme les équipes qui participent à cette compétition. Leur but est dès lors de « remporter la compétition – grâce à une combinaison de talents, de stratégie et de coordination » [5]. Ainsi, la compréhension des modes d’élaboration par les États-membres de leurs politiques européennes est une condition sine qua non pour apporter une réponse à cette interrogation fondamentale de l’analyse politique (et du monde du sport) : qui gagne et comment ?

Le représentant permanent de la France, chargé du rôle d’ambassadeur auprès de l’Union, ainsi que son adjoint, sont tous deux issus par tradition du corps diplomatique, signe de la volonté du ministère des Affaires étrangères de conserver la maîtrise d’un poste clef dans les affaires communautaires [8]. Le poste de représentant permanent jouit d’un grand prestige au sein du corps diplomatique, non seulement de par les responsabilités qui lui incombent, mais également parce que ce poste constitue par tradition un tremplin pour accéder à de plus hautes fonctions. Les anciens ambassadeurs français auprès de l’Union ont poursuivi leur carrière en occupant le poste de secrétaire général du Quai d’Orsay, ou bien ont assumé de hautes fonctions dans des cabinets ministériels (Jean Vidal est ainsi devenu conseiller diplomatique du président Fr. Mitterrand puis du Premier ministre L. Jospin). Le précédent titulaire de ce poste a quitté ses fonctions pour accéder au rang de secrétaire général adjoint du Conseil de l’Union européenne.

L’ambassadeur français à Bruxelles possède presque toujours une longue expérience des affaires communautaires [9]. La nomination à ce poste de candidats ayant une expérience insuffisante eut dans le passé de fâcheuses conséquences pour Paris. Philippe Louet fut remplacé moins d’un an après son entrée en fonctions, car il fut jugé insuffisamment rompu aux rouages communautaires pour préparer efficacement la présidence française à venir [10]. Pierre de Boissieu, ambassadeur de 1993 à 1999, témoignait, en revanche, d’une longue expérience dans la gestion des affaires commerciales au sein de l’Union européenne. Il avait précédemment occupé le poste de premier secrétaire de l’ambassade de France en Allemagne et pendant plusieurs années les fonctions de chef de cabinet de François-Xavier Ortoli, puis de vice-président de la Commission européenne, avant de rejoindre le ministère des Affaires étrangères pour diriger successivement le Service de la coopération économique, en charge des affaires commerciales, et la direction des Affaires économiques et financières.

En raison du prestige attaché à cette fonction et compte tenu des errements sporadiques de l’exécutif français pendant les périodes de cohabitation, la nomination au poste d’ambassadeur français auprès de l’Union peut, en certaines occasions, se transformer en un processus hautement politisé. Luc de la Barre de Nanteuil fut rappelé à Paris treize mois à peine après le renouvellement de sa mission, en raison des critiques qu’il formula ouvertement à l’égard de la politique du gouvernement. Anticipant sur une prochaine cohabitation, Fr. Mitterrand prit des dispositions pour s’assurer que la Représentation permanente revînt à un proche du Parti socialiste [11]. Une telle politisation contraste singulièrement avec les processus de décision qui régissent les nominations à des fonctions diplomatiques similaires. Le poste d’ambassadeur de France auprès de l’OTAN fut en effet attribué à la même époque à Gabriel Robin, adversaire des socialistes et auteur d’un essai critique acerbe dirigé contre la politique étrangère de Fr. Mitterrand [12].

Les représentants permanents de la France à Bruxelles

Janvier 1958-Novembre 1959	Éric de Carbonnel
Novembre 1959-Juin 1961	George Gorse
Juin 1961-Mars 1972	Jean-Marc Boegner
Mars 1972-Juin 1975	Étienne Burin des Roziers
Juin 1975-Janvier 1977	Jean-Marie Soutou
Janvier 1977-Décembre 1981	Luc de la Barre de Nanteuil
Décembre 1981-Novembre 1984	Jacques Leprette
Novembre 1984-Janvier 1986	Luc de la Barre de Nanteuil
Janvier 1986-Septembre 1988	François Scheer
Septembre 1988-Juin 1989	Philippe Louet
Juin 1989-Mai 1992	Jean Vidal
Mai 1992-Novembre 1999	Pierre de Boissieu
Novembre 1999-	Pierre Vimont

Dans l’ordre hiérarchique, le représentant permanent adjoint vient immédiatement après l’ambassadeur. Cette position est également très convoitée par les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères. Là encore, Paris a manifesté le souhait de disposer à ce poste de personnes témoignant d’une connaissance aiguisée des affaires européennes. Les représentants permanents adjoints se sont généralement longtemps familiarisés avec les dossiers européens, au sein du ministère des Affaires étrangères ou de la Représentation permanente elle-même, avant d’obtenir leur nomination.

La Représentation permanente était, jusqu’au milieu des années 1960, exclusivement composée de fonctionnaires du Quai d’Orsay, mais cette situation se révéla souvent intenable. À la suite de la crise de la chaise vide, survenue au milieu des années 1960, et en raison du caractère technique croissant des travaux conduits par le Conseil, le Représentant permanent entreprit dès lors d’adjoindre à la Représentation permanente des fonctionnaires issus d’autres ministères techniques [13]. Aux termes du décret du 1^er janvier 1979, tous les personnels de la Représentation permanente, y compris les personnes extérieures au corps diplomatique, sont placés sous l’autorité de l’ambassadeur. Cependant, bien qu’en poste à Bruxelles, les fonctionnaires concernés continuent à percevoir leur traitement de leur ministère d’origine, à la différence des pratiques de la Représentation permanente irlandaise dont les membres sont placés sous la tutelle et rémunérés par le ministère des Affaires étrangères. Une récente étude a montré que 40 % des personnels non administratifs de la Représentation permanente française sont des diplomates de carrière, les 60 % restants étant détachés par d’autres ministères [14].

En dépit de l’afflux de fonctionnaires issus de ministères techniques, les diplomates paraissent en mesure de conserver la maîtrise dans la négociation de problèmes sectoriels. Ch. Lequesne rappelle qu’en 1992 les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères ont géré l’essentiel des dossiers concernant les politiques régionales, la pêche et l’environnement [15]. Les diplomates continuent à agir en tant que conseillers pour les questions relatives aux zones de pêches, bien que désormais assistés par un adjoint représentant le ministère concerné. La politique régionale est aujourd’hui ainsi défendue par deux conseillers de la Délégation à l’aménagement du territoire (DATAR), intervenant conjointement avec un diplomate, ce dernier étant responsable des aspects légaux et financiers de la politique régionale.

L’ambassadeur et son adjoint sont suivis dans la hiérarchie par les nombreux conseillers sectoriels chargés de représenter la France dans les réunions du Conseil et de suivre les dossiers qui relèvent de leur domaine d’expertise. Ces fonctionnaires sont regroupés par sections intersectorielles.

Des modifications ont récemment été apportées dans l’organisation de la Représentation permanente. En raison de la décision prise en mars 1999 par le Premier ministre L. Jospin de confier à la Représentation permanente la responsabilité de représenter la France au comité K4, un préfet et un conseiller du ministère de l’Intérieur ont rejoint le personnel de la Représentation permanente pour traiter des dossiers concernant ce comité. Par ailleurs, la FranRep (Permanent Representation of France) détache désormais aussi un de ses représentants pour assister aux réunions du comité pour la politique et la sécurité, mis en place dans le cadre des récentes initiatives visant à doter l’Union de ses propres capacités de défense.

Une autre innovation organisationnelle a été introduite compte tenu de la volonté croissante manifestée par la Représentation permanente de promouvoir les intérêts économiques français. En mars 1989, un poste d’attaché pour les affaires commerciales fut ainsi créé et placé sous l’autorité du conseiller commercial. Par la suite, la prise de conscience croissante de la nécessité de consacrer plus de moyens dans ce domaine a conduit à la création de la Cellule entreprises et coopération (CEC) au sein de la Représentation permanente. Cette cellule compte actuellement 15 membres, comprenant 6 attachés et 2 fonctionnaires ayant rang de conseillers.

Les membres des groupes Antici et Mertens jouent un rôle essentiel dans le processus de coordination. Ils ont, les uns et les autres, des entretiens informels avec les conseillers en charge des questions inscrites à l’ordre du jour du COREPER, afin d’identifier et de résoudre les conflits de nature intersectorielle. Ils sont également spécialement désignés pour coordonner des politiques sectorielles spécifiques. Le représentant du groupe Antici est aussi spécifiquement chargé d’assurer la coordination des positions en matière de relations extérieures. De même, le représentant français au sein du groupe Mertens est responsable de la coordination pour les dossiers touchant la consommation.

Un autre fonctionnaire exerce une fonction explicite de coordination ; il s’agit du conseiller pour les affaires juridiques qui détient une capacité d’expertise majeure, au sein de la Représentation permanente, pour toutes les questions juridiques concernant l’Europe communautaire. Il est de ce fait parfaitement bien placé pour identifier les problèmes juridiques susceptibles de surgir dans un secteur à cause d’une mesure législative prise dans un secteur parallèle, alors que les acteurs directement impliqués dans les négociations peuvent ne pas s’en apercevoir.

Malgré tous les efforts déployés pour assurer la cohérence de la Représentation permanente, certains fonctionnaires bénéficient dans leur domaine d’une plus large autonomie que leurs collègues. Les services en charge des affaires financières, des questions commerciales, des transports, de l’emploi, de la recherche et du nucléaire sont composés exclusivement de fonctionnaires issus des ministères concernés. Le secteur agricole bénéficie d’une autonomie particulièrement marquée, davantage en raison de la structure institutionnelle de l’UE que de l’organisation interne de la Représentation permanente. Les questions agricoles sont évoquées au sein d’un Comité spécial pour l’agriculture et non dans le cadre du COREPER, une disposition qui octroie une autonomie considérable au délégué pour les affaires agricoles – unique représentant de la France au sein de ce comité. Toutefois, ce délégué doit toujours travailler en étroite relation avec ses collègues pour régler des problèmes transectoriels, par exemple, pour aborder le budget annuel de l’UE ou pour évoquer les négociations conduites dans le cadre de l’OMC et de l’Agenda 2000 ; ces questions étant traitées au COREPER et peuvent nécessiter des compromis entre le secteur agricole et les autres secteurs.

Une circulaire du Premier ministre datée du 22 septembre 1988 insiste sur le fait que « la France doit toujours être représentée par un membre du Gouvernement lors des sessions du Conseil des ministres ». Cependant, l’assiduité des ministres tend à varier selon les secteurs et en fonction de leur personnalité [18]. Lorsque la présence d’un ministre n’est pas possible, le représentant permanent ou son adjoint agissent en tant que représentant de la France, bien que les dispositions légales régissant le droit de vote soient peu claires à ce sujet [19]. En 1994, le représentant permanent a dirigé à cinq reprises la délégation française à l’ECOFIN. Pour comparaison, le ministre allemand fut toujours présent [20].

Le représentant permanent et son adjoint sont chargés respectivement de représenter la France au COREPER 1 et au COREPER 2. Intervenant avant le COREPER, le Conseil fonctionne comme un réseau de groupes de travail sectoriel. La Représentation permanente a pour mission de représenter la France à tous les niveaux, excepté lors des présidences françaises de l’Union où les membres de la Représentation permanente tiennent la présidence mais abandonnent les fonctions de représentation aux fonctionnaires venus de Paris. La prolifération des comités rend cependant impossible que la Représentation permanente, compte tenu de ses effectifs limités, puisse assurer à elle seule une représentation appropriée de la France. Des fonctionnaires basés à Paris assurent ainsi parfois la représentation de la France.

Le représentant du groupe Antici est une source d’information particulièrement utile. Les conseillers sectoriels le consultent pour connaître son sentiment sur les positions des autres États-membres. Des communications précipitées avec la capitale suivent généralement les réunions du groupe Antici pour s’enquérir du jugement des fonctionnaires parisiens sur les positions des négociateurs [22]. Dans la mesure où les membres du groupe Antici sont également tenus informés par le secrétaire général pour les réunions du collège de la Commission, ils peuvent apporter des indications importantes concernant les initiatives à venir de la Commission. Ces contacts sont particulièrement étroits avec les cabinets des commissaires français qui, en certaines occasions, ont pu fournir des informations relatives à des questions soulevées par la Commission, avant même que celles-ci soient évoquées au sein du collège [23].

Enfin, la Représentation permanente apporte des informations aux acteurs privés. Le Service de la coopération économique inclut dans ses missions celle de « tenir les entreprises françaises informées des dossiers communautaires qui peuvent affecter leurs activités ». Cette mission est remplie par le biais de rencontres à la Représentation permanente avec des représentants d’entreprises françaises, ainsi que grâce à la rédaction de notes de synthèse sur des évolutions de l’UE susceptibles d’avoir un impact sur l’économie française. Les membres du SEC participent également à des séminaires de formation et d’information organisés par des entreprises françaises [24]. En outre, la Représentation permanente apporte des informations aux entreprises françaises désireuses d’envoyer des employés à Bruxelles pour travailler au sein de l’administration communautaire lors de renouvellement de postes.

Le représentant permanent a toujours occupé une place importante dans la formulation de la politique européenne de la France. Une fois par mois, il se rend au Quai d’Orsay pour assister à une réunion préparatoire au Conseil des affaires générales. Il participe également à l’Élysée à des réunions préparatoires aux Conseils européens. Par ailleurs, les membres de son équipe participent au jour le jour à l’élaboration des politiques. Ceux-ci ont régulièrement des contacts téléphoniques avec Paris et sont consultés de façon régulière par les fonctionnaires en poste à Paris sur les chances de faire triompher certaines positions dans les négociations, eu égard à l’attitude prévisible des autres États-membres. Dans le cadre du processus d’élaboration des politiques, les conseillers de la Représentation permanente peuvent parfois constater que les instructions en cours de rédaction ne correspondent pas à leur appréciation de la situation. Dans ce cas, ils peuvent intervenir personnellement par téléphone, ou bien solliciter une intervention de l’ambassadeur en leur nom. Ainsi, les conseillers plutôt malins peuvent être assurés de recevoir « les instructions qu’ils souhaitent » en gagnant la confiance du chef de secteur concerné au sein du SGCI et en suggérant des amendements aux instructions transmises, de manière à ce que celles-ci reflètent leurs propres préférences [26].

Dans ses efforts pour maximiser les bénéfices tirés de la présence de fonctionnaires français au sein de l’administration européenne, Paris poursuit une double stratégie visant à assurer la nomination de ses fonctionnaires à des postes stratégiques et à maintenir des contacts avec ces derniers une fois en poste. La Représentation permanente effectue un travail de veille visant à repérer les postes de haut rang (de niveaux A1, A2 et A3) à pourvoir dans l’administration européenne, afin d’informer Paris en temps voulu. Le SGCI assure depuis Paris une fonction de sélection des candidats potentiels pour pourvoir ces postes. Les décisions finales concernant les nominations de haut rang sont prises à Paris, souvent au niveau politique.

Pour les candidats situés au bas de l’échelle de carrière, il n’existe pas de procédure accélérée équivalente à celle appliquée par la Grande-Bretagne, permettant à de jeunes fonctionnaires d’entrer à la Commission sur concours. L’administration essaie cependant d’inciter les fonctionnaires à passer l’examen, en particulier pour les fonctionnaires qui ont été détachés pendant une certaine période auprès des institutions européennes. Cette évolution est en partie une réponse aux modifications apportées à l’examen, lequel tend clairement à favoriser dans sa dernière mouture les candidats ayant déjà une expérience du travail effectué au sein de la Commission [30].

Une fois que les candidats sont déclarés admis, des efforts sont déployés pour créer des relations amicales entre eux et l’administration nationale. Le SGCI a récemment proposé des stages pour les candidats ayant réussi le concours, dans l’attente de l’ouverture des offres d’emplois faites par la Commission. Au cours de la session de 1996, deux aspirants à des postes à Bruxelles furent intégrés au sein du SGCI, tandis que des fonctionnaires avaient pour mission de faire leur possible pour assurer aux prétendants de bonnes positions au sein de la Commission. La logique de ces actions est claire : les fonctionnaires qui ont travaillé et développé des relations au sein l’administration française sont davantage susceptibles d’être en bons termes avec l’administration française une fois en poste à Bruxelles.

La Représentation permanente a pour rôle de maintenir des contacts avec les ressortissants français qui ont entamé une carrière au sein de la Commission. Pour les quatre dernières années, une fonctionnaire a été affectée à cette unique tâche. En collaboration avec le SGCI, elle avait pour mission de surveiller le déroulement de leurs carrières et, à l’occasion, de déclencher une intervention de l’administration centrale pour leur permettre d’obtenir une promotion. Un membre de la Représentation permanente française reconnaissait d’ailleurs que cette mission était quasiment considérée comme un devoir : « Lorsqu’un fonctionnaire français à la Commission n’obtient pas un poste ou une promotion, il ne dit pas que le commissaire concerné est un salaud, mais affirme plutôt que les membres de la Représentation permanente sont des nuls » [31].

Le service de presse et d’information de la Représentation permanente a aussi lancé récemment une lettre d’information à l’attention des fonctionnaires français travaillant au sein des institutions de l’UE. Le but de cette démarche est explicitement de « leur faire savoir que nous [la Représentation permanente] sommes là » et de s’efforcer de créer un réseau français plus stable et plus efficace [32].

Paris est de plus en plus conscient de la nécessité d’assurer la présence de fonctionnaires français au sein de la Commission, mais en vient aussi de plus en plus à reconnaître tout l’intérêt d’avoir à disposition des fonctionnaires détachés temporaires ou des experts nationaux détachés (END) pour renforcer l’influence française. Cette approche est assez similaire à l’attitude française dans les années 1950 et 1960, quand Paris exigeait que la Commission ne soit composée que de fonctionnaires détachés ; une manière de saper la notion de service public européen [33]. Jusqu’à il y a peu, les experts nationaux détachés potentiels ne pouvaient compter que sur des relations personnelles avec la DG concernée pour obtenir un poste. Depuis le milieu des années 1990, la Représentation permanente et le SGCI ont joué un rôle beaucoup plus actif dans le processus de recrutement en identifiant avec précision les secteurs de la Commission où la France est sous-représentée. Le fonctionnaire de la Représentation permanente en charge des relations avec les fonctionnaires français de l’UE intervient auprès des ministres français afin de savoir s’ils estiment la France bien représentée dans les secteurs relevant de leurs compétences. Dès qu’une faille est repérée, des démarches sont entreprises pour orienter des candidats français vers les secteurs concernés au titre de fonctionnaires détachés. II est même notoire que ce type de démarche précède souvent une initiative politique importante sur laquelle la France veut exercer une influence décisive. La Représentation permanente intervient parfois sur la base de « tuyaux », concernant les postes sur le point de devenir vacants, provenant des cabinets des commissaires français.

Toutes les personnes nommées à la Commission pour des contrats à durée déterminée sont conviées au SGCI pour une session d’information sous l’égide du secrétaire général adjoint. Ils y reçoivent des conseils sur des problèmes pratiques, tels que la recherche d’un logement à Bruxelles, et sont présentés aux personnels travaillant dans leur secteur. Dès qu’ils sont en place à Bruxelles, leur principal contact avec l’administration est la personne en charge des relations avec les ressortissants français au sein de la Représentation permanente. Lorsque la fin de leur séjour à Bruxelles est proche, les stagiaires sont à nouveau contactés par le SGCI qui leur propose une aide dans leurs démarches de recherche d’un poste une fois de retour à Paris. Les membres du SGCI prennent parfois contact avec des directions des ministères pour appuyer les démarches de certains candidats. Ainsi, des efforts sont déployés non seulement pour étendre l’influence de la France par le biais des fonctionnaires français en poste à Bruxelles, mais aussi pour tirer profit de l’expertise acquise au sein de la Commission par ces personnes. Afin de faciliter le meilleur usage de cette expertise, le SGCI diffuse au sein de tous les ministères un Annuaire des experts nationaux détachés anciens et actuels.

L’attitude française à l’égard de la bureaucratie bruxelloise est marquée d’une profonde schizophrénie. D’un côté, la tradition du fonctionnaire impartial œuvrant au service de l’intérêt général, si profondément enracinée au moins dans l’esprit de l’administration française, justifie un respect, non dénué de réticence, pour l’indépendance de la Commission. D’un autre côté, la prise de conscience croissante de l’importance de la Commission a suscité une volonté d’exercer sur elle une plus grande influence. Certaines attitudes peuvent de ce fait apparaître paradoxales. Des stratégies existent pour assurer le recrutement d’un nombre suffisant de fonctionnaires français au sein de la Commission, et la France se bat avec autant d’acharnement, sinon plus, que la plupart de ses partenaires pour être sûre que ses représentants occupent des positions stratégiques. Mais par ailleurs, les personnels de la Représentation permanente et du SGCI refusent de publier une quelconque liste officielle des fonctionnaires français au sein de la Commission, sous prétexte qu’une telle initiative contribuerait à saper l’autonomie formelle de la Commission par rapport aux États-membres. La politique française refuse de franchir le pas qui conduit à l’organisation d’une véritable « filière nationale » sur le mode de la politique britannique régulièrement dénoncée par les fonctionnaires français [34].

À l’occasion, lorsque le Parlement européen aborde une question d’importance cruciale, telle que, par exemple, le débat précédant l’éventuelle censure de la Commission Santer, des responsables politiques français peuvent être appelés à s’impliquer directement pour faire pression sur les députés européens français. Lionel Jospin et d’autres membres de la direction du Parti socialiste sont soupçonnés d’avoir exercé un lobbying direct auprès des parlementaires de gauche à Strasbourg pour les persuader de voter contre la motion de censure, tandis que Jacques Chirac et ses proches auraient fait la même chose auprès de parlementaires de droite [36].

L’ampleur et l’étendue croissantes des affaires communautaires posent de sérieux défis au système français dans sa capacité à faire face à la nécessité de présenter lors des Conseils des positions coordonnées et cohérentes. Une solution a été de recourir à une disposition autorisant la France à être représentée dans les comités par des fonctionnaires en poste à Paris. Cette solution comporte cependant le risque de voir des ministres envoyer des représentants à Bruxelles pour négocier sur la base de préférences sectorielles, sapant ainsi le système de coordination, en plus de conséquences néfastes probables sur la cohérence des positions françaises dans les négociations [41].

L’alternative à une implication croissante des fonctionnaires parisiens consiste à améliorer la capacité de la Représentation permanente à faire face à une charge de travail de plus en plus pesante. Les propos recueillis lors d’entretiens démontrent que les fonctionnaires de la Représentation permanente sont en général efficaces pour présenter des positions coordonnées et cohérentes, bien que des voix – de diplomates – se soient élevées pour critiquer l’attitude de fonctionnaires de la Représentation permanente qui se considèrent comme les « ambassadeurs de leur ministère » [42]. Ch. Lequesne affirme que les personnels de la Représentation permanente sont « généralement moins tentés par les dérives sectorielles que leurs collègues des différents ministères ». En effet, les fonctionnaires de la Représentation permanente peuvent même en certaines occasions modifier les positions adoptées lors du Conseil des ministres par leurs collègues parisiens, en « arrangeant » les choses directement avec la présidence au sortir d’une réunion [43].

Plusieurs personnes interrogées ont cependant considéré que l’accroissement de la taille de la Représentation permanente pour faire face à une charge de travail plus importante aggrave le risque de voir se développer des filières spécialisées, tentées de poursuivre des intérêts sectoriels particuliers. Il est certain que de telles filières ont toujours existé dans des secteurs tels que l’agriculture ou les finances, des domaines concernant de puissants ministères, ayant une longue histoire d’engagement dans les affaires communautaires et jouissant d’une large autonomie. L’augmentation des contingents issus des autres ministères fait cependant peser un risque de contagion dans les autres secteurs. Certaines personnes ont en effet affirmé qu’une réduction de la charge de travail incombant aux fonctionnaires de la Représentation permanente pourrait avoir pour effet de réduire leur volonté de s’engager dans un travail interministériel. Un diplomate interrogé par Ch. Lequesne reconnaissait que la bonne volonté avec laquelle les fonctionnaires de la Représentation permanente ont admis la nécessité d’obtenir une plus grande coordination était due en partie à leur surcharge de travail : « La Représentation permanente est l’un des seuls postes diplomatiques dans lequel on n’hésite pas à se confier des dossiers entre collègues, car il y a du travail et souvent trop… Alors que dans une ambassade bilatérale, c’est la course à qui s’emparera d’un dossier avec comme conséquence beaucoup plus d’états d’âme » [44].

Il existe une tension comparable entre une gestion efficace des affaires de l’Union européenne et une capacité effective à coordonner les positions nationales dans le cadre des liens de la France avec la Commission. D’une part, plus ces liens sont étendus et nombreux, plus est importante la capacité d’une administration nationale à maintenir des contacts étroits avec les fonctionnaires et, par voie de conséquence, à influencer les décisions de la Commission et à anticiper sur ses actions. D’autre part, permettre à des ministres de conduire leur propre « diplomatie » en négociant individuellement avec la Commission, fait peser le risque que ces ministres instrumentent cette démarche pour faire progresser leurs propres intérêts sectoriels aux dépens des autres. La réaction française a consisté à souligner la nécessité d’une plus grande cohérence. Une circulaire du Premier ministre du 21 mars 1994 stipule que la correspondance avec la Commission doit être « assurée par la Représentation permanente sur la base des instructions fournies par la SGCI ». En pratique, bien sûr, cela s’est avéré impossible à mettre en œuvre. L’impact accru de la Communauté sur les politiques nationales et la facilité des contacts par téléphone et par fax signifient qu’il est impossible de contrôler et de centraliser de la sorte les communications entre l’administration française et la Commission. De telles injonctions du Premier ministre ne contribuent pas, cependant, à faciliter le développement des liens efficients entre Paris et la Commission.

La capacité de l’administration française à Bruxelles pour atteindre ses objectifs dépend également d’un grand nombre de facteurs qui échappe à son contrôle. D’un côté, l’efficacité avec laquelle la Représentation permanente fonctionne – à la fois à l’interne et dans sa mission de représentation – est liée à la personnalité des titulaires des postes de direction et, en particulier, de l’ambassadeur. L’ambassadeur Pierre de Boissieu était un personnage habile et très respecté, auquel on prêtait des relations directes avec Matignon et l’Élysée [45]. En raison de son expérience, de sa réputation et de son instinct de fin politique, il était parfois en mesure de prendre certaines libertés avec les instructions envoyées par Paris, ainsi que de diriger avec autorité une Représentation permanente relativement cohérente.

Il est toujours difficile de discerner ce qui relève de la personnalité et ce qui relève de la politique. La capacité de la Représentation permanente à fonctionner efficacement peut être sérieusement entamée par des circonstances politiques. De fait, si l’on considère la capacité à accomplir une présidence effective et réussie comme un indicateur d’efficacité de la Représentation permanente, alors la présidence française globalement insignifiante de 1995 montre à quel point la cohabitation peut miner l’efficacité de la Représentation permanente. Même la capacité de la Représentation permanente à gérer les affaires courantes est affectée pendant les périodes de cohabitation. L’ambassadeur F. Scheer nommé, comme nous l’avons déjà vu, dans la perspective d’une prochaine cohabitation, a souffert de cette situation. F. Scheer et le secrétaire général du SGCI, Élizabeth Guigou, furent régulièrement tenus à l’écart des réunions interministérielles informelles organisées pour coordonner la politique européenne de la France, dans la mesure où tous les deux étaient clairement des alliés du président Mitterrand [46]. De la même manière, Édouard Balladur était davantage disposé à écouter les conseils de son directeur de cabinet et de ses chargés de mission que ceux de F. Scheer lors des Conseils des ministres [47].

Des facteurs politiques limitent également la capacité de l’administration à exercer une quelconque pression sur les députés européens français. L’absence relative de discipline au sein des partis et la présence à Strasbourg d’hommes politiques français éminents qui revendiquent leur indépendance d’esprit expliquent que J. Chirac et L. Jospin furent impuissants à s’assurer de la loyauté des parlementaires français lors du vote de censure visant J. Santer. En outre, la représentation française au Parlement européen rassemblait de nombreux partis opposés à l’administration en place et à sa politique européenne. Aussi, comme le déclarait ironiquement un fonctionnaire parisien, « le moyen le plus efficace d’obtenir de notre député européen qu’ils fassent ce que nous voulons est de leur dire que nous voulons le contraire » [48].

Un troisième type de facteurs contingents concerne le système européen en lui-même. Certains processus de décision en vigueur au sein du Conseil empêchent la Représentation permanente de remplir son rôle de représentation. Dans le domaine de la PESC, la capacité de la Représentation permanente à assurer une représentation efficace de la France est limitée en raison du rôle joué par le Comité politique (récemment remplacé par le Comité pour la politique et la sécurité), composé des responsables politiques des capitales. Les réunions du Comité politique peuvent engendrer des difficultés lorsque les décisions ont des implications interministérielles et que le COREPER n’est pas informé avant les réunions du Conseil des Affaires étrangères. Plusieurs déclarations sur le Kosovo ont ainsi déclenché en particulier la fureur du ministre des Finances [49]. Il a ainsi souvent été laissé à la direction de la Coopération européenne au sein du Quai d’Orsay le soin de repérer les problèmes contenus dans les télégrammes de la correspondance européenne (Coreu) détaillant les discussions concernant la PESC.

D’autre part, des modifications dans les règles régissant le fonctionnement de l’administration communautaire ont un impact sur l’efficacité des stratégies nationales. Les « parachutages » de fonctionnaires parisiens à des hauts postes administratifs deviennent ainsi de plus en plus difficiles compte tenu de la priorité croissante accordée aux promotions internes. En outre, les six États-membres fondateurs rivalisent pour obtenir des nominations, alors que la priorité est désormais de pourvoir les postes vacants avec les candidats issus des nouveaux États entrants [50].

Finalement, l’efficacité de l’administration française à Bruxelles est aussi très dépendante du travail effectué par les autres acteurs du système français de coordination. Aussi talentueux que soient les personnels en poste à Bruxelles, ils ne peuvent pas représenter la France efficacement s’ils ne reçoivent pas d’instructions de Paris (ce qui arrive parfois, bien que plus rarement dans le cas de l’Allemagne et de l’Italie) ou bien si les instructions qu’ils leur sont adressées ne sont d’aucune utilité. Les membres de la Représentation permanente interrogés indiquaient que les instructions prennent parfois la forme d’une simple liste récapitulant les positions des différents ministères plutôt que d’une déclaration claire des priorités françaises pour les négociations à venir [51]. Un rapport commandé en 1993 par le secrétaire général du SGCI, Yves Thibault de Silguy, critiquait les instructions envoyées à la Représentation permanente pour leurs préoccupations trop techniques et insuffisamment précises sur les objectifs et les buts de la politique française. En outre, les instructions ne mettent pas systématiquement en valeur les « points durs » des positions de négociation françaises et celles pour lesquelles il existe une marge de manœuvre [52]. Dans toutes ces situations, les négociateurs français perçoivent leur capacité à défendre les positions françaises et pour parvenir à des compromis avec leurs partenaires comme visiblement restreinte.

Compte tenu, par ailleurs, du recours croissant au vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres, il ne suffit plus pour les États-membres de s’assurer de la présence au Conseil de fonctionnaires doués avec des instructions claires. La conclusion d’alliances est devenue un élément central des négociations au Conseil. Les membres de la Représentation permanente peuvent bien entendu conclure des accords sur certains dossiers quand l’opportunité se présente, mais les alliances requièrent généralement des négociations préalables conduites depuis Paris sur la base d’une discussion claire sur les objectifs partagés avec l’État-membre concerné. De hauts fonctionnaires ont critiqué le manque de prévoyance révélé par Paris dans la préparation d’importants dossiers, tels que l’Agenda 2000 pour lequel les responsables politiques n’ont pas anticipé la nécessité de conclure des alliances dans le cadre d’une stratégie mise au service d’objectifs spécifiques [53]. La nécessité de disposer d’informations détaillées et précises sur les préférences des États partenaires requière aussi l’implication des ambassades pour procéder à des discussions bilatérales dans le cadre du processus de négociation communautaire. Ce moyen a cependant été largement sous-utilisé par l’administration française [54]. Un ancien fonctionnaire en poste à l’ambassade de France à Londres reconnaissait que la Grande-Bretagne était beaucoup plus efficace que la France pour recueillir des informations sur les positions de ses partenaires [55].

Les objectifs français ont varié au cours du temps, transformant les exigences politiques et l’importance accordée aux différents types de problèmes. Pendant des années, les responsables politiques français ont supposé que le fait d’exercer un leadership au sein de la Communauté européenne conférait davantage une capacité d’influence sur les négociations interétatiques plutôt qu’un moyen pour améliorer les techniques d’élaboration d’alliances et de consensus dans les négociations routinières avec la Commission ou au sein du Conseil des ministres. Le système français de coordination, centré autour du SGCI, pour les affaires courantes, et de la présidence et du ministère des Affaires étrangères, pour les négociations intergouvernementales, reflétait ces priorités et la croyance que ces aspects de la politique européenne pouvaient être facilement et résolument séparés [57].

Lorsque le projet de marché unique est né, un changement qualitatif a cependant modifié la nature de l’intégration européenne et la capacité des États-membres à en orienter les développements. Le recours accru au vote à la majorité qualifiée a engendré la nécessité de forger des alliances au sein du Conseil afin d’obtenir, pour les États-membres, des décisions du Conseil qui leurs soient favorables. L’Acte unique a conféré à la Commission et au Parlement des prérogatives nouvelles et importantes. La Commission s’est ainsi distinguée par une volonté affichée de réguler le marché unique dans des secteurs tels que la politique de concurrence. La mise en place du marché unique a signifié que les enjeux engagés par les États-membres dans le processus d’intégration sont aujourd’hui plus importants. La législation communautaire touche désormais au cœur des politiques socio-économiques nationales. Il en résulte que les États-membres, ainsi qu’un nombre croissant d’acteurs privés, en sont venus à mieux reconnaître la nécessité d’orienter la législation émanant de Bruxelles.

L’approche traditionnelle française pour faire face à l’intégration européenne s’est révélée de plus en plus inadaptée à l’Europe communautaire de la fin des années 1980 et du début des années 1990. Les travaux universitaires concernant l’efficacité de la politique européenne de la France mettent en évidence une réussite relative à orienter les processus de décision communautaires, comparée à une aptitude plus limitée encore pour influencer les prises de décisions politiques courantes. Ces analyses ont mis en évidence les difficultés rencontrées par Paris pour conclure des alliances efficaces au sein du Conseil des ministres [58]. Ces études ont aussi mis en relief les échecs de la France pour mobiliser des ressources suffisantes afin de s’assurer d’une présence française efficace au sein de l’administration européenne et pour se familiariser avec la culture communautaire. D’autres analyses ont enfin souligné l’impuissance de l’administration française à coopérer efficacement avec le secteur privé français [59].

Un examen détaillé de l’administration française à Bruxelles en 1990 fournit une image plus nuancée. Les commentaires formulés à la fois par les fonctionnaires français et leurs homologues des autres États-membres insistent sur la relative efficacité du système français global de coordination politique [60]. Selon eux, la Représentation permanente française a réussi à maintenir Paris informé des progrès des négociations en cours à Bruxelles, mettant à profit ses réseaux dans d’autres institutions pour rester informée des évolutions des discussions. Au sein de la Représentation permanente, les conflits et les développements de fiefs sectoriels ont, du moins pour le moment, pu être évités. Les fonctionnaires parisiens jugent que les instructions adressées à Bruxelles sont en général fidèlement reprises et que la Représentation permanente assure une représentation efficace de la France [61]. Dans son rôle de représentation de la France au Conseil, la participation des fonctionnaires de la Représentation permanente au travail de coordination politique paraît bien fonctionner, ce qui tendrait à montrer que les fonctionnaires en poste à Bruxelles sont globalement satisfaits des instructions qu’ils reçoivent.

Deux types de critiques peuvent cependant être formulés à l’égard de la Représentation permanente. Les fonctionnaires de cette institution semblent tout d’abord généralement enclins à retarder l’envoi de comptes rendus à Paris. Alors que la Représentation permanente britannique adresse des télégrammes à Londres le soir même de chaque réunion, dans le cas français, cette démarche peut prendre jusqu’à trois jours. Un fonctionnaire parisien remarquait ainsi avec sarcasme : « on est souvent mieux informé en lisant Agence Europe qu’en attendant le télégramme » [62]. De tels retards peuvent avoir des conséquences sur les efforts déployés pour ajuster les positions françaises aux évolutions des négociations en cours à Bruxelles [63]. Le ministre des Affaires étrangères Hubert Védrine a encouragé les ambassades françaises à envoyer des télégrammes plus brefs et plus factuels, évitant le style fleuri et verbeux que les autres ministères attribuent au Quai d’Orsay. Une liaison directe intranet a été établie entre la Représentation permanente et le ministère des Affaires étrangères, ce qui permet à Paris, en plus des nombreux fax et échanges téléphoniques, de disposer d’un résumé des événements intervenus dans les réunions du Conseil.

D’autre part, depuis le début des années 1990, l’ambassadeur a cessé de se rendre à Paris pour assister aux réunions du vendredi matin lors desquelles les positions de la France dans les négociations sur des dossiers importants étaient arrêtées, limitant sa présence aux séances de préparations mensuelles du Conseil des affaires générales. Certains ont affirmé que cela a pour effet de diminuer la maîtrise des dossiers par l’ambassadeur, sa perception des rivalités interministérielles et donc sa marge de manœuvre au Conseil [64]. Il est assez facile d’apercevoir la logique de ces critiques et plus malaisé encore d’en mesurer la validité. Les personnels de la Représentation permanente sont unanimes pour affirmer que les contacts avec Paris par téléphone, fax et vidéo-conférence sont à ce point réguliers qu’il est inutile pour l’ambassadeur de se rendre à Paris toutes les semaines. Deux faits doivent cependant être signalés à l’encontre de cette opinion. Tout d’abord, le délégué pour la politique agricole – sans doute le secteur où les procédures de coordination sont les plus efficaces – se rend toutes les semaines à Paris pour préparer les discussions à venir lors des réunions concernant la PAC. Ceci conduit à s’interroger sur le fait de savoir pourquoi des procédures perçues comme efficaces dans le secteur agricole ne sont pas considérées comme valables pour les autres secteurs. D’autre part, une des faiblesses du système français concerne le manque de préparation stratégique servant à définir les buts et les objectifs essentiels, en comparaison des discussions relatives aux problèmes politiques institutionnels, comme en témoignent les discussions sur l’Agenda 2000 au sein du Conseil des ministres [65]. Plusieurs fonctionnaires en poste à Paris ont estimé que la présence de la Représentation permanente à des réunions régulières, par exemple hebdomadaires, permettrait d’améliorer sa capacité à exercer un leadership stratégique qui aurait, à n’en pas douter, des résultats bénéfiques sur l’ensemble de la politique européenne de la France [66].

Le fait que la Représentation permanente exerce sa fonction de représentation de manière relativement efficace n’a peut-être rien de surprenant, étant donné son rôle dans les négociations de type intergouvernemental qui ont longtemps convenu à la France. Des réformes introduites dans d’autres secteurs de l’administration française semblent également avoir eu des effets bénéfiques en termes d’efficacité. L’ensemble de ces réformes témoigne d’une volonté croissante d’influencer la Commission de l’intérieur. Encore une fois il est difficile de mesurer l’efficacité des initiatives entreprises pour répondre à cet objectif, mais de nombreux exemples démontrent que des effets positifs apparaissent quand la bonne personne occupe le bon poste [67]. Cependant, les affirmations courantes selon lesquelles les membres de la Commission sont largement motivés par la volonté d’accroître la puissance de l’organisation sont trompeuses [68]. Cela ne signifie pas que ceux-ci agissent simplement en tant que représentants de leur État, mais les origines nationales constituent un facteur important dans l’orientation des comportements des fonctionnaires en poste à Bruxelles. À ce facteur, il faut par ailleurs ajouter l’influence d’une formation culturelle commune à nombre de fonctionnaires français nommés à Bruxelles qui tend à renforcer le sentiment de solidarité qui lie ces fonctionnaires, ainsi que la capacité de ces personnes à collaborer étroitement – notamment au sein de la Représentation permanente et de la Commission [69]. Dans certains cas, l’existence de croyances communes dispense Paris d’exercer une influence directe. Jacques Delors n’avait ainsi pas besoin de recevoir des consignes de Paris pour œuvrer au développement d’une Europe sociale. De la même façon, les partenaires de la France ont montré peu d’enthousiasme à l’idée de confier à un commissaire français le portefeuille de la concurrence au sein de la Commission Prodi. Le fait de disposer de compatriotes à des postes clefs n’implique pas toujours nécessairement pour un État l’assurance de voir triompher ses préférences politiques, même si cela peut indubitablement être utile. Un interlocuteur français, membre d’un cabinet, remarquait ainsi que « ce n’est sans doute pas une coïncidence si c’est un Français qui est directeur de la DG6 [agriculture] depuis 1958 et si la politique agricole communautaire a beaucoup servi les intérêts de la France » [70].

Si l’administration a déployé des efforts pour adapter ses structures et ses procédures, cette évolution ne s’est toutefois pas accompagnée d’un changement d’attitude de la part des fonctionnaires français, comme en témoignent nombre de secteurs. Les fonctionnaires français ont montré traditionnellement une forte méfiance devant la perspective de forger des relations étroites avec les intérêts privés. Les membres de la Représentation permanente française ont ainsi révélé, dans un contraste saisissant avec leurs homologues de la Représentation permanente britannique, une relative ambivalence dans leurs relations avec les groupes d’intérêts français. Un membre de la Représentation permanente reconnaît ainsi que « nous ne sommes pas là exclusivement pour prendre en compte l’intérêt des grandes entreprises. Ici on représente la France ». Une telle approche ne contribue guère à améliorer l’efficacité avec laquelle l’administration parvient à défendre les intérêts des entreprises françaises ou à travailler en collaboration avec celles-ci pour obtenir au Conseil des ministres des résultats répondant aux attentes des uns et des autres.

La prégnance des vieilles attitudes est encore plus marquée dans le domaine des relations que la France entretient avec les institutions supranationales. Nul doute que l’arrêt de Havilland pris par la Commission en 1991 a donné à réfléchir à une administration qui tendait auparavant à « concevoir [l’institution] comme un outil grâce auquel elle pourrait obtenir un agrément légal formel pour les projets dans lesquels elle serait impliquée » [71]. De même, le renforcement des compétences du Parlement européen, sanctionné par l’Acte unique et les traités de Maastricht et d’Amsterdam, a permis aux fonctionnaires de prendre conscience du rôle croissant du Parlement dans la prise de décision au sein de l’Union. Pourtant, les habitudes persistent. Les hauts fonctionnaires français au sein de la Commission évoquent une « méconnaissance dramatique » en France concernant le rôle de la Commission. De la même manière, un fonctionnaire de la Représentation permanente affirmait que, jusqu’à il y a peu, les Français avaient « un niveau de connaissance presque basique du fonctionnement des institutions » [72]. Une tradition marquée par l’ignorance et un certain dédain pour les Parlements – quel que soit l’endroit où ils sont installés – continue d’affecter l’efficacité de l’administration dans ses efforts pour exercer une influence sur les institutions européennes.

Par ailleurs, dans le cadre de ses relations avec la Commission, la France a toujours eu tendance à concentrer ses efforts sur les contacts établis avec les hauts fonctionnaires. Cette attitude est en partie le résultat d’une tradition nationale influencée par le fait que les petits et moyens fonctionnaires parisiens ont l’habitude de voir leurs initiatives contrôlées par des hauts responsables politiques. Cette attitude reflète aussi, pour une part, l’expérience de la Commission Delors, où les contacts entre le président et les responsables politiques parisiens se révélèrent extrêmement efficaces pour définir l’agenda politique européen [73]. Une telle attitude peut aussi se révéler contre-productive, car comme l’indiquait un éminent homme d’affaires « les Français s’imaginent qu’un coup de téléphone à Jacques Delors peut résoudre n’importe quel problème. Ils ont tort » [74]. D’une part, Jacques Delors n’est plus là et, d’autre part, l’attention excessive accordée aux échelons supérieurs de la Commission par la France limite l’efficacité des Français dans leurs efforts pour exercer une influence dans les phases décisives d’élaboration des propositions législatives. Comme le faisait remarquer un haut fonctionnaire français de la Commission, « les gens qui comptent sont ceux qui font les notes » [75]. La tendance consistant à négocier directement avec la Commission uniquement à partir du moment où les problèmes deviennent politiques, plutôt que de chercher à réaliser en amont un lobbying efficace, est de nature à limiter les efforts pour orienter les résultats législatifs.

L’obsession entourant les nominations à des postes à hautes responsabilités s’est accompagnée dans le même temps d’un échec pour assurer l’accès d’un nombre satisfaisant de fonctionnaires français aux échelons administratifs inférieurs. Les choses ont sans aucun doute changé depuis l’époque de De Gaulle lorsque la France manifestait une agressivité ouverte face à la Commission sur la question du recrutement du personnel [76]. Des éléments montrent que Paris continue globalement à ne pas prendre au sérieux les échelons inférieurs de la Commission. En 1988, sur les 9336 fonctionnaires de la Commission, seulement 975 – soit environ 10 % seulement – étaient français. Cependant, il est frappant de constater que cette proportion atteint 17 % pour les fonctionnaires de rang A [77]. Par ailleurs, on remarque en analysant ces chiffres une nette préférence des fonctionnaires français nommés à Bruxelles pour des spécialités typiquement « françaises » telles que l’audiovisuel et la culture [78]. Ces nominations dans des secteurs traditionnels ne contribuent guère à corriger ce que certains fonctionnaires qualifient de sous-représentation chronique de la France dans certains secteurs [79].

Une méfiance traditionnelle à l’égard de la Commission européenne continue en fin de compte à façonner les relations entre les fonctionnaires français et leurs homologues de la Commission. Des entretiens avec de jeunes fonctionnaires français ont révélé le sentiment très fort de n’être pas pris au sérieux par leurs collègues énarques parisiens. « Une croyance semble s’être répandue, note l’un d’eux, selon laquelle les Français qui entrent à la Commission sont ceux qui n’ont pas réussi à intégrer l’ÉNA » [80]. L’absence relative de candidats issus de l’ÉNA aux concours de la Commission n’aide pas à améliorer cette situation [81]. En raison de ce mépris dont ils s’estiment être victimes, les jeunes fonctionnaires français de la Commission sont enclins à « couper les ponts » [82] avec Paris, ce qui n’est évidemment pas de nature à accroître l’influence française dans les institutions européennes.

Un symptôme supplémentaire de cette défiance réciproque est observable dans l’expérience des fonctionnaires bruxellois qui tentent de réintégrer l’administration française. Un rapport récent sur le déroulement de carrière au sein de l’administration française des experts nationaux détachés (END) montre que la direction générale de l’Armement est la structure qui réintègre le plus grand nombre d’END, preuve de la pusillanimité des ministères les plus impliqués dans les affaires européennes. Un quart seulement des fonctionnaires rappelés à Paris ont occupé une fonction exigeant une connaissance particulière des affaires européennes, tandis que la moitié seulement ont bénéficié d’une promotion [83].

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Paris a mis en place à Bruxelles un système administratif fonctionnant plutôt bien, compte tenu des objectifs traditionnels et actuels poursuivis par la France. Depuis le début des années 1990, ce système a subi des réformes visant à répondre aux nouvelles exigences du système communautaire européen. Des problèmes cruciaux ont été traités, tels que le manque d’interaction avec les intérêts privés et la sous-représentation de la France aux échelons inférieurs de l’administration européenne, avec une fortune diverse. Le rythme plutôt lent de ces réformes est lié paradoxalement aux succès rencontrés par la France depuis des années pour orienter le processus d’intégration européenne. Tout comme l’affirmait un énarque, « la France, membre fondateur [de la Communauté européenne] a depuis longtemps l’habitude de faire triompher l’essentiel de ses vues » [84]. Les Français ont ainsi fait preuve d’une relative lenteur pour s’adapter, préférant souvent s’endormir sur leurs lauriers plutôt que de réagir aux mutations.

Le relatif succès rencontré par la France dans la coordination de son administration à Bruxelles est d’autant plus étonnant si l’on considère la nature du système administratif français, de nature par lui-même à miner l’efficacité du processus de décision communautaire. À la différence du modèle britannique [85], l’administration française n’est pas fondée sur la confiance et l’habitude de partage des informations. Divisée en grands corps, qui contribuent eux-mêmes parfois à nourrir les rivalités interministérielles, l’administration française est construite sur une culture de traitement de l’information comme « instrument de pouvoir » [86]. Ces méfiances et ces rivalités nuisent aux efforts de l’administration française à Bruxelles pour mener à bien ses missions. Un fonctionnaire de la Représentation permanente reconnaissait que « Paris n’aime pas la Représentation permanente, le SGCI encore moins » [87]. Ces rivalités se doublent, comme indiqué précédemment, de tensions entre les énarques parisiens et leurs collègues de la Commission. Par ailleurs, l’absence d’une culture de partage de l’information est susceptible de saper la coordination et permet de rendre compte, selon certains, de la lenteur avec laquelle la Représentation permanente transmet ses télégrammes à Paris.

Les développements récents qui ont affecté l’Europe communautaire ont conduit à réévaluer la nature de l’Union européenne en France. L’intégration européenne n’est plus simplement et essentiellement conçue comme un projet orienté par des compromis interétatiques, négociés le plus souvent entre chefs d’État ou de Gouvernement. Le cas des affaires de justice et de police, où la communautarisation a conduit au renforcement du rôle de la Représentation permanente et à la « banalisation » de ce qui était autrefois considéré comme une fonction essentielle de l’État régalien, est significatif de ces évolutions. Les réformes administratives se sont concentrées sur la nécessité de faire face plus efficacement à un système caractérisé dans de nombreux secteurs par l’interaction bureaucratique, la prise de décision routinière et l’implication croissante des institutions supranationales.

La communautarisation et la banalisation ne se confondent pourtant pas avec la dissipation du besoin ressenti par les États de défendre leurs positions dans les négociations. Avec l’accroissement de l’étendue, de la densité et de la complexité de l’intégration européenne, les tâches de l’administration française à Bruxelles se sont aussi élargies. Pour revenir à la métaphore sportive, on pourrait dire que, à mesure que le jeu est devenu plus âpre et compliqué, les équipes en présence se sont efforcées de poursuivre leurs objectifs en apprenant de nouvelles technique et en développant une coordination efficace. L’apparition de tensions et de contraintes dans le système français témoigne de la réelle complexité du jeu de l’intégration.

Traduction de Mickaël Vaillant