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Revue française de science politique
Presses de Sc. Po.

I.S.B.N.2724629027
128 pages

p. 867 à 880
doi: en cours

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Vol. 51 2001/6

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Les comités d’experts indépendants : l’expertise au service d’une démocratie supranationale ?

Christian Lequesne Christian Lequesne est directeur de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques et directeur-adjoint du Centre d’études et de recherches internationales (CERI). Il a publié récemment (avec Yves Doutriaux), Les institutions de l’Union européenne, Paris, La Documentation française, 2001, 4^e éd. (« Réflexes Europe ») ; L’Europe bleue. À quoi sert une politique communautaire de la pêche ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2001 ; « Une constitution européenne, si et seulement si... », Politique Étrangère, 2, avril-juin 2001, p. 311-324. Ses travaux portent sur la formation politique de l’Union européenne (CERI, 56, rue Jacob, 75006 Paris <lequesne@ceri-sciences-po.org>). Philippe Rivaud Philippe Rivaud a soutenu une thèse de doctorat en science politique à l’Institut d’études politiques de Paris sur « Leadership et gouvernance communautaire. La Commission européenne et l’idée de service universel des télécommunications (1987-1998) » (541, route de « Flagy », 74570 Groisy, <cynnea@hotmail.com>).

Résumé de l'article

En partant d’un objet d’étude volontairement circonscrit – les comités d’experts indépendants –, cet article a tenté de s’interroger sur les tensions qui existent à l’échelle de l’UE entre des modes de démocratisation de nature différente. Il en ressort que le modèle de la démocratie représentative reste soumis à de sérieuses limites dans l’UE. La création des comités d’experts indépendants est le résultat direct d’une incapacité du Parlement européen à mettre en œuvre les mécanismes formels du contrôle parlementaire que sont la censure ou les commissions d’enquête parlementaires. En faisant appel à des experts chargés de contrôler la Commission, le Parlement européen a validé lui-même l’importance que revêtent dans l’UE les modes de contrôle non parlementaires. Mieux adaptés à la structure institutionnelle de l’UE que les instruments parlementaires classiques, ces mécanismes reposant sur l’engagement des experts demeurent cependant discutables au regard du principe de responsabilité et d’imputabilité. Leur légitimité est fragile, car ils peuvent être facilement détournés de leurs objectifs, voire capturés par les acteurs qu’ils sont justement censés contrôler, sans soumission à la délibération publique. Ils ne sauraient donc être considérés pour l’instant comme les constituants suffisants d’un nouveau système normatif qui permettrait, à lui seul, d’assurer le développement d’une démocratie supranationale. Starting from a deliberately limited study object – independent expert committees –, this article looks at the tensions in the EU between the various models of democratization. It shows that the representative democracy model remains in the EU subject to serious limits. The creation of independent expert committees is the direct outcome of the European Parliament’s inability to implement formal mechanisms of parliamentary control such as censure or parliamentary investigation committees. In calling for experts to control the Commission, the European Parliament itself has shown the importance in the EU of non-parliamentary control procedures. Better adapted to the institutional structure of the EU than the classic parliamentary instruments, these procedures based on experts remain questionable with respect to the principles of responsibility and accountability. Their legitimacy is fragile, because they can easily be led astray from their aims or even captured by the very actors they are meant to control, outside of any public deliberation. They cannot yet be considered sufficient elements of a new normative system which would suffice to ensure the development of a supranational democracy.

Plan de l'article

• Les modes parlementaires du contrôle politique

— La censure de la Commission européenne

— Les pouvoirs d’enquête du Parlement européen

• La création d’une institution de contrôle ad hoc

— Plasticité de l’innovation institutionnelle dans l’Union européenne

— Un « establishment européen » au service du politique

— De l’audit à l’énoncé normatif du « bon gouvernement européen »

• Deux lectures de la démocratie supranationale

— Les comités d’experts : reflet de l’incomplétude du modèle représentatif

— Un comité d’expert reflet du modèle de démocratie post-parlementaire

La publication en mars 1999 du rapport d’un Comité d’experts indépendants investi à l’échelle européenne pour enquêter sur « les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme » qui pesaient sur la Commission européenne, amena le président de cette dernière, Jacques Santer, à annoncer la démission collective du collège qu’il conduisait depuis 1995. Le président de la Commission se soumettait ainsi au jugement moral de cinq « sages » qui avaient conclu leur rapport de la manière suivante : « la responsabilité des commissaires, ou de la Commission dans son ensemble, ne peut être une idée vague, une notion irréaliste dans la pratique », car « cette notion constitue la manifestation ultime de la démocratie » [1].

La démission de la Commission est un fait sans précédent dans l’histoire de l’Union européenne (UE). Aucune motion de censure du Parlement européen n’avait jusqu’alors sanctionné formellement le travail de l’institution, tout comme aucun jugement de la Cour de justice des Communautés européennes n’avait pu condamner l’action d’un ou de plusieurs commissaires qui auraient été personnellement mis en cause.

Cette censure « autoproclamée » marquait le point d’orgue d’un climat conflictuel fondé depuis plusieurs mois sur différentes allégations de fraude et de mauvaise gestion visant certaines politiques communautaires : les politiques du tourisme, et de la sûreté nucléaire ; les programmes pour la coopération décentralisée avec les pays méditerranéens (MED), pour l’aide dans les situations d’urgence (ECHO), et pour la formation professionnelle (Leornardo) ; la gestion du « Bureau de sécurité » de la Commission était enfin directement mis en cause. À cela s’ajoutaient plusieurs cas présumés de favoritisme de la part des commissaires Édith Cresson, João de Deus Pinheiro, Monika Wulf-Matthies, Manuel Marin, Erkki Liikanen et Jacques Santer. Ceux-ci étaient soupçonnés d’avoir fait valoir des accointances privilégiées pour obtenir un statut à certains de leur proches au sein des services de la Commission européenne et/ou auprès de certaines sociétés de services travaillant pour celle-ci [2]. En septembre 1999, un second rapport produit par un comité d’experts indépendants, composé pour l’essentiel des mêmes membres que le premier, recommandait des mesures destinées à porter remède aux irrégularités constatées au sein de la Commission.

Partant de ces faits, l’objet de cet article est de réfléchir au processus d’interactions entre ces deux comités d’experts indépendants, qui ont rendu leur rapport en mars et septembre 1999, et la démocratisation du système politique de l’UE. En se concentrant surtout sur le premier rapport, l’étude fait d’abord le point sur deux mécanismes institutionnels de contrôle politique issus du modèle de la démocratie parlementaire qui auraient pu être mobilisés si le choix ne s’était pas porté sur un comité d’experts indépendants : la procédure de censure de la Commission et les commissions d’enquête du Parlement européen. Il analyse ensuite les conditions de création des comités d’experts indépendants en insistant sur la plasticité de l’innovation institutionnelle au sein de l’UE. Il propose enfin deux lectures normatives de l’impact des comités sur l’émergence d’une démocratie supranationale.

Les modes parlementaires du contrôle politique

Si l’UE ne saurait être assimilée à une démocratie parlementaire au sens de nombreux États européens, il n’en existe pas moins des modes de contrôle – comme la censure ou les commissions d’enquête parlementaires – directement inspirées de ce modèle politique tel qu’il s’est imposé à l’échelon national.

La censure de la Commission européenne

Au regard des traités communautaires, il peut être mis fin au mandat individuel d’un commissaire européen à la suite d’une décision de la Cour de justice, saisie par le Conseil des ministres ou de la Commission elle-même, pour violation des obligations d’indépendance et d’honnêteté requises par la fonction. Une telle mise en cause individuelle n’a en fait jamais été mise en application depuis la création des Communautés européennes, faute de procédure engagée. L’autre moyen de sanction prévue par les traités est le vote d’une motion de censure par le Parlement européen à l’encontre du collège des commissaires qui est, dès lors, contraint de démissionner collectivement. Cette procédure, directement inspirée des démocraties parlementaires nationales, a, en revanche, été utilisée à plusieurs reprises depuis 1952, sans jamais aboutir toutefois à une démission de la Commission [3]. Sur les dix motions de censure déposées par des parlementaires européens entre 1972 et 1999 sur des thèmes aussi différents que la gestion de la Politique agricole commune, l’aide à l’ex-Yougoslavie ou l’affaire de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), sept seulement ont été mises au vote tandis que trois ont été retirées sitôt leur dépôt rendu effectif. Plus encore, aucune n’a recueilli la majorité suffisante au sein du Parlement européen pour contraindre la Commission à la démission [4]. Il y a deux raisons au moins au fait que le mécanisme de la censure n’ait jamais abouti à la sanction finale.

En premier lieu, la motion de censure a été prévue par les traités beaucoup plus comme une menace que comme un mécanisme devant être effectivement utilisé. Dans la Communauté européenne du charbon et de l’acier originelle, la censure ne pouvait s’exercer qu’à l’occasion des débats sur le rapport annuel de la Haute-Autorité [5]. Sa transformation par les traités de Rome en un mécanisme de contrôle à portée générale à l’encontre de la Commission a été assortie de conditions d’utilisation drastiques. La censure ne peut en effet être adoptée par le Parlement européen qu’après avoir recueilli les suffrages de la majorité des députés qui composent l’hémicycle et de deux tiers des votants. Or l’absence d’une règle majoritaire reposant sur une division partisane claire entre une gauche et une droite à l’échelon de l’UE, rend quasiment impossible la censure d’une Commission qui, elle-même, ne reflète nullement une option politique majoritaire. En somme, il existe une incompatibilité structurelle entre le mécanisme de la censure importé du modèle de la démocratie parlementaire et le système politique de l’UE qui ne repose aucunement sur un schéma politique majoritaire.

En outre, si les expériences les plus récentes de mise en œuvre de la censure ont parfois révélé les ferments d’une « tentation majoritaire » [6] au sein du Parlement européen, elles ont aussi montré la persistance forte d’autres clivages – en particulier nationaux – qui ne permettent pas la confrontation entre une majorité et une opposition stables. En janvier 1999, la motion de censure faisant suite au refus de vote par le Parlement européen de la décharge du budget communautaire 1996 vit ainsi le critère de la nationalité opérer d’une manière forte. Alors qu’étaient surtout mis en cause dans le débat parlementaire un commissaire socialiste français, Édith Cresson, et un commissaire socialiste espagnol, Manuel Marin, la totalité des membres espagnols et la moitié des membres français du groupe conservateur du Parti populaire et des démocrates européens votèrent contre la motion de censure par solidarité nationale. La motion de censure est incompatible avec la faible transnationalisation partisane au sein du Parlement européen qui n’a pas su prendre le pas sur des clivages multiples relevant davantage du modèle de la démocratie « consensationnelle » [7].

En second lieu, l’absence de résultat du mécanisme de la censure est à rechercher également dans ce que Vlad Constantinesco a appelé les « relations de bonne intelligence, voire de complicité entre le Parlement européen et la Commission » [8]. Dans l’échange institutionnel qui s’est tissé depuis cinquante ans entre le Conseil des ministres, la Commission et le Parlement européen, ces deux derniers ont toujours eu un intérêt objectif à défendre la logique de communautarisation de l’UE (qui les inclut dans les processus de décision) au détriment de la logique intergouvernementale (qui les exclut). Cette complicité mérite certes d’être nuancée, dans la mesure où la Commission n’a jamais vu d’un bon œil que le Parlement européen cherche à empiéter sur son pouvoir d’initiative. Depuis le traité de Maastricht, le Parlement européen a ainsi obtenu que la Commission lui soumette toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte communautaire. Les procédures législatives de coopération et de co-décision, qui se sont imposées depuis l’Acte unique européen, ont en outre favorisé le développement d’une relation privilégiée de négociation et de compromis entre le Parlement européen et le Conseil des ministres. De fait, comme le souligne Michael Shackleton, les « trilogues » institutionnalisés à partir de 1995 entre la présidence du Conseil des ministres, le Parlement européen et la Commission en cas de blocage de la procédure de co-décision ne permettent plus à cette dernière d’affirmer ses vues au même titre que les deux premiers. « Le résultat est que la Commission ressent parfois une claire position d’infériorité alors que les deux autres institutions développent un sens accru de la solidarité qui les aide à trouver des accords » [9]. Malgré ces évolutions, la Commission n’en continue pas moins de soutenir une communautarisation accrue des activités de l’UE (extension de la règle de la majorité qualifiée, de la co-décision en matière législative,…) en adéquation avec les attentes d’une majorité de parlementaires européens [10]. Au bout du compte, le Parlement européen et la Commission continuent de partager une vision proche de l’architecture de l’UE, qui contribue à rendre assez improbable l’utilisation du mécanisme de la censure tel qu’il a été prévu par les traités.

Le constat selon lequel la censure est un mécanisme mal adapté au contrôle de la Commission a incité néanmoins certains députés européens à engager un débat, depuis les années 1990, quant à sa réforme « en réclamant une individualisation du contrôle et en lui donnant un caractère conditionnel » [11]. Lors de la crise de l’ESB, en février 1997, certains députés européens adoptèrent une résolution qui prenait les formes d’une « censure suspensive ». Elle annonçait que si les recommandations formulées par une commission d’enquête parlementaire sur l’ESB (cf. infra) ne se traduisaient pas par des changements institutionnels substantiels au sein de la Commission, une motion de censure serait déposée. La commission d’enquête parlementaire conclut ses travaux par le constat que la Commission Santer avait largement repris ses recommandations, ce qui conduisit le Parlement européen à renoncer à la censure [12]. La « censure sélective » est une autre hypothèse qui fut évoquée à l’occasion de la crise de l’ESB. Dans le but toujours consensuel de perturber le moins possible le fonctionnement institutionnel de l’UE, certains députés européens suggérèrent de censurer la Commission Santer tout en invitant les gouvernements à reconduire le collège sortant, à l’exception des commissaires jugés fautifs.

Si aucune de ces propositions ne déboucha sur une réforme effective du mécanisme de la censure, le successeur de Jacques Santer, Romano Prodi, prit acte de ces menaces et se prononça lors de son investiture, en 1999, en faveur d’une plus grande responsabilité individuelle des commissaires devant leur président. Il s’engagea explicitement devant les parlementaires européens à exiger de chaque membre de son équipe qu’il démissionnât en cas de mise en cause personnelle. Dans la perspective de la signature du traité de Nice, le rapport de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, rédigé par les députés Giorgos Dimitrakopoulos et Jo Leinen, suggéra en outre d’introduire dans le traité l’obligation pour les commissaires de présenter leur démission à la demande de leur président en cas de fautes commises pendant l’exercice de leurs fonctions. Cette mesure visant à renforcer la responsabilité individuelle des commissaires a été retenue par la Conférence intergouvernementale et figure donc dans le traité adopté à Nice, en décembre 2000. Enfin, le rapport Dimitrakopoulos/Leinen, avait également proposé que le Parlement européen puisse, au même titre que le Conseil des ministres et la Commission, demander à la Cour de justice de déclarer démissionnaire un membre de la Commission qui aurait violé les obligations d’indépendance et d’honnêteté requises par les traités. Cette mesure, qui aurait conduit à augmenter sensiblement les pouvoirs de contrôle du Parlement européen sur chaque commissaire, ne fut en revanche pas retenue dans le traité de Nice [13].

Pour toutes ces raisons, la censure est donc un mécanisme trop théorique pour que l’on puisse parler d’un moyen efficace de contrôle démocratique de la Commission européenne. Ceci dit, ce mécanisme n’est pas davantage utilisé dans les démocraties nationales régies par des formes de parlementarisme rationalisé. Aucune motion de censure n’a été adoptée en France depuis 1962, en Grande-Bretagne depuis 1979, et en Allemagne depuis 1982 [14]. C’est la raison pour laquelle, au plan européen comme au plan national, les parlements se sont souvent orientés vers d’autres modes de contrôle des gouvernements, plus souples et n’impliquant pas forcément de sanction formelle, tels que la pratique des questions, des interpellations ou encore des enquêtes et auditions.

Les pouvoirs d’enquête du Parlement européen

Toujours dans ce même souci mimétique de se rapprocher le plus possible d’une démocratie parlementaire nationale, les députés européens ont prévu la possibilité, suite à l’élection au suffrage universel direct de 1979, de constituer des commissions temporaires d’enquête pour examiner d’éventuelles allégations d’infraction au droit communautaire ou de mauvaise administration par une institution ou un organe communautaire, voire par une administration nationale ou des personnes relevant du droit communautaire. Depuis 1979, neuf commissions temporaires d’enquête ont ainsi été constituées sur des sujets aussi différents que le transport des substances dangereuses et toxiques à la suite de la catastrophe industrielle de Seveso, le racisme et la xénophobie, le traitement des produits nucléaires après un incident à la centrale de Mol en Belgique, le régime du transit communautaire des marchandises, ou encore la crise de l’ESB.

Produits de la capacité d’organisation interne du Parlement européen, les commissions temporaires d’enquête n’eurent cependant aucune base juridique dans les traités jusqu’en 1993. Il fallut attendre le traité de Maastricht pour que les gouvernements reconnaissent officiellement l’existence de ces commissions tout en encadrant minutieusement leurs pouvoirs d’action (article 193/CE). Une commission temporaire d’enquête ne peut en effet être réunie qu’à la demande d’un quart des membres du Parlement européen. Ses pouvoirs d’investigation doivent être exercés sans préjudice des attributions d’autres institutions ou organes de l’UE et, en aucun cas, lorsque les faits allégués font l’objet d’une procédure juridictionnelle. De plus, les gouvernements insistèrent beaucoup pendant la négociation du traité de Maastricht pour que les modalités d’exercice du droit d’enquête du Parlement européen soient précisées par un accord inter-institutionnel conclu entre le Parlement européen, le Conseil des ministres et la Commission.

Cet accord inter-institutionnel nécessita quinze mois de négociations particulièrement laborieuses entre les trois protagonistes [15]. Le conflit opposait surtout le Parlement européen au Conseil des ministres à propos de la capacité du premier « à prendre connaissance de certains documents sans que leur confidentialité en souffre ». Le texte final du 19 avril 1995 ne fut dès lors « obtenu qu’au prix de concessions importantes du Parlement quant à la transmission des documents officiels par les gouvernements » [16]. Le poids décisionnel prépondérant qu’exercent encore les gouvernements nationaux dès qu’il est question de constitutionnaliser les activités de l’UE apparaît ici comme une évidente limite à la capacité du Parlement européen de générer un contrôle politique autonome.

Depuis le traité de Maastricht, seules deux commissions temporaires d’enquête ont été constituées au sein du Parlement européen, permettant aux députés européens de mesurer l’impact de leurs pouvoirs d’investigation à l’aune des nouvelles procédures. La première, présidée par le socialiste britannique John Tomlinson, fut établie en janvier 1996 pour examiner une entorse aux règles du marché intérieur, à la fois importante et peu connue du grand public : le détournement des règles du transit communautaire des marchandises. La seconde, présidée par le chrétien-démocrate allemand Reiner Böge, fut créée en juillet 1996 sur un thème au contraire très débattu au sein des États-membres : la crise de l’ESB. Comme Michael Shackleton l’a observé, les deux commissions visaient en fait à mettre à jour des responsabilités très différentes en matière de fraude ou de mauvaise administration [17]. Pour la commission sur le transit, il s’agissait de dénoncer les faiblesses d’un système de libre circulation des marchandises plutôt que d’incriminer des défauts de responsabilité d’individus ou d’administrations spécifiques. Au contraire, la commission parlementaire sur l’ESB visait à pointer du doigt des dysfonctionnements clairement identifiés au sein du ministère britannique de l’Agriculture et de la Direction générale de l’agriculture de la Commission. Les deux commissions d’enquête, qui rendirent chacune un rapport longuement examiné et débattu par les députés européens en session plénière, présentaient également des similarités dans leur fonctionnement. Leurs ressources étaient en effet limitées si on les compare à celles dont bénéficient généralement leurs homologues des parlements nationaux : petit secrétariat, absence de budget propre pour conduire les enquêtes, soumission au droit général pour l’organisation de visites à l’extérieur des lieux de travail du Parlement européen.

Si les membres de la Commission européenne ne purent pas refuser de répondre aux questions des commissions d’enquête compte tenu des liens institutionnels étroits entretenus avec le Parlement européen, il n’en alla pas forcément de même pour les membres des gouvernements nationaux. Le ministre britannique de l’Agriculture du gouvernement Major, Douglas Hogg, refusa ainsi de se rendre devant la commission d’enquête sur l’ESB, y déléguant un haut fonctionnaire comme l’y autorisaient les dispositions de l’accord inter-institutionnel de 1995 mais au grand désarroi des députés européens [18]. L’impact des enquêtes menées par les commissions parlementaires ne fut pas pour autant totalement négligeable. Si le rapport extrêmement critique de la commission d’enquête sur l’ESB ne suffît pas pour que le Parlement européen trouvât les moyens d’adopter une motion de censure à l’encontre de la Commission, il amena néanmoins le Président Santer à reconnaître certaines erreurs de son institution et à proposer des réaménagements institutionnels au sein des services de la Commission. En février 1997, les contrôles sanitaires et vétérinaires furent ainsi retirés de la responsabilité de la Direction générale de l’Agriculture pour être confiés à la Direction des consommateurs.

Au final, ces deux expériences ont montré que la Commission se soumettait plutôt bien aux règles du jeu des commissions d’enquête du Parlement européen. Aussi ces modalités auraient-elles pu théoriquement être reconduites, en janvier 1999, lorsque furent mises à jour les allégations de fraude et de mauvaise gestion pesant sur la Commission. Mais c’est plutôt à une structure ad hoc, composée d’experts extérieurs au Parlement européen, que ce dernier préféra recourir.

La création d’une institution de contrôle ad hoc

Les comités d’experts indépendants sont un révélateur de la facilité avec laquelle l’UE peut créer des institutions ad hoc. Ils permettent aussi d’observer l’émergence à l’échelon européen de groupes de sages au service des institutions communautaires, qui fixent les normes de ce que devrait être le bon gouvernement communautaire.

Plasticité de l’innovation institutionnelle dans l’Union européenne

En janvier 1999, le Parlement européen « externalisa » sa mission de contrôle de la Commission à un comité d’experts indépendants, aux fondements et à la légitimité imprécises, et a priori infondé à former un jugement politique [19]. Les raisons qui menèrent à la création, en janvier et mars 1999, de comités d’experts indépendants, restent particulièrement intéressantes. Devant le caractère inopérant des procédures formelles de contrôle, mais aussi devant une responsabilité morale de la Commission largement indéfinie par le droit communautaire, le recours à un comité de sages souligne non seulement le caractère incertain des normes et des valeurs réglant la vie publique communautaire, mais aussi la plasticité de l’innovation institutionnelle au sein de l’UE.

En premier lieu, les comités d’experts indépendants émergent et s’imposent face à la perception d’une insuffisance avérée des procédures formelles de contrôle. En janvier 1999, ces dernières, qu’elles soient internes à la Commission – l’Unité pour la coordination de la lutte anti-fraude (UCLAF) et les services de la Direction générale du contrôle financier [20] – ou externes – les rapports de la Cour des comptes des Communautés européennes, les commissions d’enquête du Parlement européen, le mécanisme de la censure – sont considérées peu opérantes. Le diagnostic qui est dressé par le Comité d’experts indépendants lui-même aux termes de son premier rapport est sévère. On y révèle que si l’auditeur externe – en l’occurrence la Cour des comptes des Communautés européennes – avait produit pour la plupart des affaires en cause des rapports « clairs et pertinents », seule l’une des deux branches de l’autorité budgétaire – en l’occurrence le Parlement européen – était considérée à la hauteur de sa mission, tandis que les mécanismes d’audit et de contrôle internes à la Commission étaient, pour leur part, jugés « fonctionner très mal », ne pas « couvrir en temps utile toutes les affaires qu’il faudrait examiner » et « se prêter à l’affaiblissement des constatations » [21].

Pour Vlad Constantinesco, le réquisitoire aurait même pu aller plus loin. La création d’un Comité d’experts indépendants signifiait en effet que les institutions formelles de contrôle ne disposaient ni de l’expertise ni même de l’indépendance nécessaires. En fait, l’affichage de cette deuxième notion joua un rôle clef. Les investigations portaient en effet sur des dossiers déjà bien connus des services compétents de la Commission européenne, de la Cour des comptes et du Parlement européen [22]. Lorsque le président du Parlement européen, José Maria Gil-Roblès, justifia l’idée de réunir un comité des sages, il le fit en ces termes : « Parfois, il est nécessaire de recourir à des personnes non sujettes à des influences politiques, à des personnes au-dessus de tout soupçon » [23]. Autrement dit, à l’accusation d’inefficacité s’ajoutait celle d’un système de contrôle et de sanction qui n’était pas forcément impartial.

En second lieu, c’est face à une responsabilité à la fois technique (« mauvaise gestion ») et morale (« fraude » et « népotisme ») de la Commission, demeurée largement indéfinie par le droit communautaire et, par conséquent, difficilement saisissable par les institutions de contrôle classiques de l’UE, que la création des comités d’experts indépendants trouva une autre raison d’être. Il leur revenait non pas d’établir une responsabilité pénale ou judiciaire, ni même une responsabilité politique – le droit communautaire apportant sur ces deux points les réponses nécessaires – mais de définir les termes et les modalités d’une nouvelle forme de responsabilité non codifiée, fondée sur un corpus de « normes de bonne conduite… ne faisant pas l’objet de dispositions explicites » [24].

De cela découle, en troisième lieu, la principale originalité du statut des comités d’experts indépendants. Ni institutions ni organes de la Communauté ni tribunaux communautaires – puisque ne disposant « d’aucun pouvoir d’enquête formel » –, ceux-ci tirent leur autorité d’une résolution du Parlement européen, ainsi que de l’engagement pris par la Commission de les aider dans leurs travaux et d’accepter leurs conclusions [25]. Cette autorité conditionnelle se trouve cependant confortée par un paramètre d’importance : un contexte avéré, et finalement très exceptionnel, de dramatisation de la vie politique communautaire.

Un « establishment européen » au service du politique

Le rôle des experts au sein de l’UE a donné naissance à une abondante littérature, en particulier de la part des analystes travaillant sur les politiques publiques communautaires [26], mais peu d’entre eux se sont attelés à établir véritablement une typologie des experts intervenant dans le système politique de l’UE. Il est pourtant utile de distinguer plusieurs types d’experts investis de légitimités différentes. Il y a ainsi l’expert « spécialiste » dont la légitimité repose sur la connaissance d’un savoir-faire technique (fonctionnaire d’un ministère national, représentant d’un groupe d’intérêt, consultant). Il y a ensuite l’expert « médiateur » dont la légitimité est construite sur la capacité à rechercher des compromis entre les différents acteurs du système politique polycentrique (fonctionnaire de la Commission ou de la présidence du Conseil). Il y a enfin l’expert « sage » dont la légitimité repose sur l’aptitude à donner du sens à la construction politique de l’UE en formulant une interprétation des valeurs, des normes et des règles qui la régissent. Clairement, les experts ayant siégé dans les deux comités s’apparentent à cette dernière catégorie.

Au nombre de cinq, ces personnalités ont été choisies d’un commun accord par le Parlement européen et la Commission parmi deux catégories professionnelles : les juristes et les membres d’institutions publiques d’audit. Pour la rédaction du premier rapport, publié en mars 1999, on comptait parmi les juristes le belge Walter Van Gerven, ancien avocat à la Cour de justice des Communautés européennes, et l’espagnol Juan Antonio Carrillo Salcedo, ancien membre de la Cour européenne des droits de l’homme. On distinguait par ailleurs parmi les auditeurs, le néerlandais André Middelhoek et le français Pierre Lelong, tous deux anciens présidents de la Cour des comptes européenne, et la suédoise Inga-Britt Ahlenius, ancien directeur du budget dans son pays et auditeur général de l’Office suédois d’audit. La composition du second comité, qui rendit son rapport en septembre 1999, resta la même – à l’exception du remplacement de Juan Antonio Carillo Salcedo par l’italien Antonio Tizzano, juriste au sein de la Représentation permanente de son pays auprès de l’UE avant de devenir avocat général à la Cour de justice des Communautés européennes.

Le président de la Commission n’a pas contesté les propositions du Parlement européen, à l’exception de celle d’André Middelhoek, qui avait été un président de la Cour des comptes conflictuel avec les services de la Commission. Très vite, les personnalités qui se sont imposées au sein des comités sont celles qui montrèrent une connaissance intime des processus communautaires de décision, à savoir Walter van Gerven, d’une part, Pierre Lelong et André Middelhoek, d’autre part [27]. L’expérience préalable de ces personnalités ayant occupé des fonctions importantes au sein de la Cour de justice ou de la Cour des comptes des Communautés européennes, et dès lors leur légitimité professionnelle acquise dans le « microcosme communautaire », est donc ce qui a conduit le Parlement européen et la Commission à les choisir comme membres des comités. Ces critères de désignation permettent de formuler l’hypothèse selon laquelle il existerait des « sages » constituant un establishment politico-administratif européen, auquel les institutions communautaires feraient appel pour tenter de démêler des situations politiques de crise, en misant sur leur connaissance des processus politiques et non sur leur représentativité auprès des opinions publiques. Le même schéma a, en l’occurrence, été reproduit lorsque les Quatorze ont cherché une « sortie » aux sanctions édictées à l’égard de l’Autriche. Par l’intermédiaire du président de la Cour européenne des droits de l’homme, les quatorze gouvernements demandèrent à trois personnalités, dont le directeur de l’Institut Max-Planck pour le droit international de Heidelberg et un ancien secrétaire général du Conseil de l’Europe, de produire un rapport sur la situation de la démocratie en Autriche depuis la participation du parti FPÖ à la coalition gouvernementale. Ce rapport conduisit à la levée des sanctions [28].

Dans le même ordre d’idées, la Conférence des présidents du Parlement européen décida le 17 février 2000 l’instauration d’un groupe de hautes personnalités indépendantes chargées de rendre un rapport sur le statut unique du député européen, question hautement controversée au sein de l’institution parlementaire comme des quinze gouvernements. Dans ce cas précis, des recommandations furent également demandées à des personnalités cooptées prioritairement pour leur connaissance intime des rouages institutionnels de l’UE : un ancien secrétaire du Conseil des ministres, Niels Ersbol, un ancien président de la Cour des comptes, M. Subirats, un ancien secrétaire général de la Commission, Lord Williamson. À l’échelle européenne, on trouve donc la formation de comités de sages chargés de solder des conflits par des décisions s’inscrivant, dans le même temps, dans le registre technique et normatif.

L’establishment européen ne fonctionne pas sans lien avec les politiques nationales. Bien que cela ne soit guère facile à démontrer, l’indépendance des comités d’experts indépendants a trouvé ses limites dans l’enracinement de ses membres dans les systèmes politico-administratifs des États-membres. Certains membres des comités ont entretenu des échanges réguliers avec les gouvernements de leur pays pendant le déroulement des procédures. Les conclusions normatives du premier rapport qui menèrent à la démission de la Commission Santer (cf. point suivant) pourraient ainsi s’expliquer en partie par le fait que certains membres du comité aient été tentés, à la demande des gouvernements, de limiter la responsabilité individuelle de tel ou tel commissaire de leur nationalité en ramenant le rapport à des considérations très générales. À l’instar de ce qui a été souvent démontré à propos du Parlement européen ou de la Commission [29], le fonctionnement des comités d’experts indépendants s’inscrit donc dans un rapport dialectique marqué à la fois par de l’indépendance et de la dépendance à l’égard des gouvernements nationaux.

De l’audit à l’énoncé normatif du « bon gouvernement européen »

La mission fondamentale impartie aux comités d’experts indépendants ressemble, dans sa démarche – à défaut de l’être dans les textes – à celle d’un organisme d’audit ou d’un tribunal. Le mandat adopté par la Conférence des présidents du Parlement européen, le 27 janvier 1999, prévoyait que tous les documents utiles à l’enquête devaient être mis à la disposition du comité, y compris les pièces relatives aux travaux de l’Unité anti-fraude de la Commission (UCLAF). Le comité devait également avoir la possibilité d’interroger n’importe quel membre de la Commission ou de son cabinet ou n’importe quel fonctionnaire. Enfin, les fonctionnaires et les autres agents que les comités demandaient à entendre ou qui souhaitaient témoigner devant lui n’étaient pas tenus à l’obligation de discrétion et de secret professionnel visés par le traité instituant les Communautés européennes et le statut des fonctionnaires [30].

De fait, les membres des comités ont auditionné – avec l’aide d’assistants délégués par le Parlement européen – commissaires, fonctionnaires et parlementaires européens. Certaines personnes extérieures aux institutions européennes, comme des représentants d’entreprises estimant avoir été lésés par un contrat, ont également été entendues. L’examen des documents de la Commission ne s’est cependant pas faite à l’aide d’un droit d’accès généralisé des membres des comités aux différentes directions générales de la Commission, qui aurait permis de découvrir le cas échéant des documents inconnus ou des faits nouveaux. Seuls les documents demandés par le canal d’une procédure ad hoc négociée entre les comités et la Commission ont nourri les rapports.

La nature du travail fourni par les comités d’experts indépendants ressemble dans le cadre du premier rapport à une enquête judiciaire, structurée autour des faits incriminés (tourisme, le programme MED, la cellule ECHO, le programme Leonardo da Vinci,…) et, dans le cadre du second rapport, à une étude d’un organisme public ou privé d’audit analysant des mécanismes de gestion par étapes de procédures (passation des contrats, conseil aux ordonnateurs, externalisation des tâches,…). Dans les deux cas, la concentration des enquêtes sur les faits (on dirait en anglais « hard facts ») contraste toutefois avec les conclusions très normatives des rapports – et surtout du premier – qui constituent une montée en généralité faisant penser davantage à un texte émanant d’une institution politique que d’un tribunal ou d’une institution d’audit. L’appel à « la responsabilisation de la Commission… manifestation ultime de la démocratie » [31] dans les conclusions du premier rapport montre bien que les membres du comité se sont sentis investis d’une mission d’énonciation du bon gouvernement communautaire se situant au-delà de la simple recension de faits. Ce sont d’ailleurs ces conclusions qui ont alimenté le débat politique ayant conduit à la démission de la Commission, en mars 1999, et non le détail de l’enquête qui ne releva d’ailleurs qu’un seul cas avéré de népotisme concernant le commissaire Édith Cresson.

En s’attachant à définir ce que devrait être la responsabilité politique de la Commission à l’échelle européenne, les membres du comité ont ainsi effectué un travail d’énonciation des normes et des valeurs devant s’appliquer à l’UE. La référence dans le premier rapport aux travaux des deux commissions Nolan et Neil qui, en Grande-Bretagne, avaient cherché à définir des normes et des principes devant être respectés par les responsables politiques dans la conduite de leur vie publique, attestent que les membres des comités d’experts indépendants ont entendu contribuer, sur ce modèle, au façonnement d’une démocratie supranationale. Ils ont insisté d’autant plus sur la nécessité d’avoir des réponses claires à la responsabilité des actes des décideurs (« accountability ») qu’il savait, par expérience, le système politique de l’UE diffus et faiblement lisible par les citoyens [32].

Deux lectures de la démocratie supranationale

L’étude des comités d’experts indépendants permet d’opérer plusieurs lectures normatives de la démocratie au sein de l’UE. Nous en avons retenu deux. L’une fait directement référence au modèle de l’État-nation ; elle insiste sur l’absence d’une démocratie effective au sein de l’UE, dans la mesure où les modes parlementaires de contrôle politique ne parviennent pas à s’imposer face à un véritable exécutif. L’autre voit dans l’UE, au contraire, l’émergence d’une démocratie post-parlementaire dans laquelle de nouveaux modes de légitimation, comme l’expertise, tendent à supplanter l’élection et la représentation.

Les comités d’experts : reflet de l’incomplétude du modèle représentatif

Une première lecture normative de l’expérience des comités d’experts indépendants peut amener au constat que l’UE n’est pas démocratique, car elle n’est pas « un régime parlementaire valide » dans lequel le Parlement européen aurait acquis un pouvoir de contrôle effectif de la Commission, voire du Conseil européen [33]. Dans cette lecture, que l’on peut qualifier de statomorphiste, s’exprime le regret que le Parlement européen ait « externalisé » le contrôle de la Commission vers un comité d’experts indépendants faute de pouvoir utiliser le mécanisme de la censure ou celui des commissions d’enquêtes parlementaires. De la même manière, cette lecture retient l’idée que la Commission européenne s’est montrée un exécutif immature en démissionnant immédiatement après la publication du premier rapport du comité d’experts indépendants et en ne cherchant pas à se défendre devant le Parlement européen. La thèse se double souvent du constat que l’un des problèmes essentiels de l’UE au regard du fonctionnement démocratique est l’absence d’un fait majoritaire structuré autour de partis politiques et d’un espace public européens, c’est-à-dire de ce que Robert Dahl appelle un « système de participation citoyenne » [34].

Cette lecture normative, qui juge l’Union européenne à l’aune du modèle de la démocratie statonationale, est assez répandue chez les acteurs politiques et administratifs dès lors qu’ils sont amenés à réfléchir et à se prononcer sur la réforme des institutions européennes. C’est clairement à elle que se rattache, par exemple, le Comité européen d’orientation de l’association Notre Europe, créée par Jacques Delors, lorsqu’il proposa, en mai 1998, que chacune des formations politiques à l’élection du Parlement européen désigne son candidat au poste de président de la Commission [35]. Le rapport sur la réforme des institutions européennes, que remit en 1999 le groupe présidé par Jean-Louis Quermonne au Commissaire général au Plan, pose également le problème de la démocratie européenne en s’inspirant largement du référentiel de la démocratie parlementaire nationale. Il évoque, par exemple, la nécessité d’« une séparation plus stricte des pouvoirs… entre la fonction gouvernementale, exercée en réseau par le Conseil et la Commission, et la fonction législative assumée par le Parlement européen en codécision avec le Conseil de l’Union » [36]. Il ne s’agit pas pour nous de prendre partie pour ou contre cette lecture normative. Il nous semble cependant qu’elle demeure dominante dans le débat politique et qu’elle fait l’objet d’un décalage croissant avec l’invitation des philosophes et des politologues à penser la démocratie supranationale en dépassant précisément la référence normative à l’État [37].

Un comité d’expert reflet du modèle de démocratie post-parlementaire

Une deuxième lecture normative rompt volontairement avec les canons de la démocratie stato-nationale en partant du principe qu’il faut oublier l’importance de l’élection et de la représentation parlementaire lorsque l’on pense à l’UE. Selon cette deuxième lecture, l’UE doit être considérée comme une forme politique non étatique faisant appel en priorité à d’autres sources de légitimation démocratique également connues de l’échelon national, comme l’efficacité du système politique ou l’expertise. Robert Dahl parlerait dans ce cas d’une démocratie qui reposerait plutôt sur le « system effectiveness » [38]. L’exemple des comités d’experts indépendants peut tout à fait valider le modèle d’une démocratie européenne dans laquelle des experts et des sages définiraient désormais les limites du « bon gouvernement » en apparaissant les garants de l’efficacité des processus politiques. Les conclusions des comités d’experts indépendants, ayant conduit à la démission de la Commission Santer, puis aux réformes internes impulsées par le Commissaire Kinnock [39], indiqueraient ainsi que ceux auxquels les citoyens font confiance pour que l’Europe produisent des résultats bénéfiques (experts) jouiraient désormais d’une légitimité supérieure ou égale à ceux qui sont élus pour représenter les citoyens de l’Europe (parlementaires européens). La contribution des premiers serait même si affirmée à l’échelle de l’UE qu’elle validerait l’émergence d’un nouveau modèle post-parlementaire dans lequel la confiance dans la compétence des experts et non plus dans la délibération publique serait devenue l’un des ressorts de la démocratie [40]. Cette thèse valide de nombreux écrits sur la démocratie postnationale, que l’on trouve exprimés aussi bien sous la plume de certains internationalistes que de certains théoriciens du politique [41]. Si ces écrits sont les indicateurs d’une pluralisation réelle des modes de légitimation démocratique, à l’échelon européen comme à l’échelon national, ils négligent à notre avis fondamentalement la force que continue d’avoir le modèle de la démocratie parlementaire dans les imaginaires politiques des Européens. Notre idée est donc de considérer plutôt ces nouveaux modes de démocratisation comme additionnels et non des substituts à la démocratie parlementaire. S’en remettre pour la bonne marche de la démocratie au travail des experts – fussent-ils des sages, des banquiers centraux ou des fonctionnaires – pose en effet la question de l’imputabilité des décisions que ceux-ci sont amenés à prendre qui, pour être résolue, renvoie directement au modèle représentatif.

NOTES

[1]

Comité d’experts indépendants, « Premier rapport sur les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne », Bruxelles, 15 mars 1999, dactylographié, p. 146 ; cf. aussi Comité d’experts indépendants, « Second rapport sur la réforme de la Commission. Analyses des pratiques en vigueur visant à porter remède à la mauvaise gestion, aux irrégularités et à la fraude », Bruxelles, 10 septembre 1999, dactylographié.

[2]

Au terme des conclusions du premier rapport du Comité d’experts indépendants, seule la responsabilité du commissaire Édith Cresson a été finalement reconnue.

[3]

Matthias Chauchat, Le contrôle politique du Parlement européen sur les exécutifs communautaires, Paris, LGDJ, 1989.

[4]

Jean-Louis Clergerie, « L’improbable censure de la Commission européenne », Revue du droit public et de la science politique, 1, 1995, p. 201-221.

[5]

Matthias Chauchat, op. cit., p. 156.

[6]

Pascal Delwit, Jean-Marie DeWaele, Paul Magnette (dir.), À quoi sert le Parlement européen ?, Bruxelles, Éditions Complexe, 1999.

[7]

A. Lijphart, The Politics of Accomodation : Pluralism and Democracy in the Netherlands, Berkeley, University of California Press, 1975 ; Paul Taylor, « The European Community and the State : Assumptions, Theories and Propositions », Review of International Studies, 17 (2), avril 1991, p. 109-125.

[8]

Cf. Vlad Constantinesco, « La responsabilité de la Commission européenne. La crise de 1999 », Pouvoirs, 92, janvier 2000, p. 120.

[9]

Michael Schackleton, « The Politics of Codecision », Journal of Common Market Studies, 38 (2), juin 2000, p. 336.

[10]

Cf. le discours de Romano Prodi prononcé à l’issue du Conseil européen de Nice devant le Parlement européen, le 12 décembre 2000.

[11]

Olivier Costa, Le Parlement européen, une assemblée délibérante, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2001, p. 181.

[12]

Marc Blanquet, « Le contrôle parlementaire européen sur la crise de la “vache folle” », Revue du Marché commun et de l’Union européenne, 420, juillet-août 1998, p. 457-470.

[13]

Giorgos Dimitrakopoulos, Jo Leinen, « Rapport sur la préparation de la réforme des traités et la prochaine conférence intergouvernementale », Bruxelles, Parlement européen, Commission des affaires constitutionnelles, 1999.

[14]

Cf. Yves Mény, Politique comparée, Paris, Montchrestien, 1996 (5^e éd.).

[15]

Jörg Monar, « Interinstitutional Agreements : The Phenomenon and its New Dynamics after Maastricht », Common Market Law Review, 31, 1994, p. 693-719.

[16]

Olivier Costa, Le Parlement européen…., op. cit., p. 219.

[17]

Michael Shackleton, « The European Parliament’s New Committees of Inquiry : Tiger or Paper Tiger ? », Journal of Common Market Studies, 36 (1), mars 1998, p. 115-130.

[18]

Ibid.

[19]

Sur l’ensemble de ces considérations, se référer aux points 1.2.2 et 1.2.3 du premier rapport du Comité d’experts indépendants, cité.

[20]

La Direction générale du contrôle financier (ex-DG XXI) de la Commission européenne vérifie la légalité et la régularité des dépenses avant que celles-ci ne soient effectuées – contrôle dit ex ante – et les mesures qui interviennent après ou durant leur exécution – contrôle dit ex post.

[21]

Pour l’ensemble de ces considérations, se reporter aux points 9.4.11 à 9.4.17 du premier rapport, cité.

[22]

Didier Georgakakis, « La démission de la Commission européenne : scandale et tournant institutionnel (octobre 1998-mars 1999) », Cultures et Conflits, 38-39, été-automne 2000, p. 39-71.

[23]

Agence Europe, 7383, 15 janvier 1999, p. 6, souligné par nous.

[24]

Point 1.5.2 du premier rapport, cité.

[25]

Sur l’ensemble de ces considérations, se reporter aux points 1.2.2 et 1.2.3 du premier rapport, cité.

[26]

Cf. Claudio Radaelli, Technocracy in the European Union, Londres, Longman, 1999.

[27]

Entretien, Bruxelles, 19 octobre 2000.

[28]

Rapport rédigé par Martii Ahtisaari, Jochen Frowein et Marcelino Oreja, Paris, 8 septembre 2000, dactylographié.

[29]

Olivier Costa, Le Parlement européen, une assemblée délibérante, Bruxelles, Éditions de l’ULB, 2000 ; Christian Lequesne, « La Commission européenne entre autonomie et dépendance », Revue française de science politique, 1996, 46 (3), p. 389-408.

[30]

Cf. Paul Van Buitenen, Fraudes à la Commission européenne, Paris-Bruxelles, Castells-Labor, 2000.

[31]

Point 9.4.25 du premier rapport, cité.

[32]

Dawn Oliver, « Standards of Conduct in Public Life – What Standards ? », Public Law, hiver 1997, p. 497-503.

[33]

Michael Th. Greven, « Can the European Union Finally Become a Democracy ? », dans Michael Th. Greven, Louis W. Pauly (eds), Democracy beyond the State ?, New York, Rowman et Littlefield, 2000, p. 37.

[34]

Robert A. Dahl, « A Democratic Dilemna : System Effectiveness versus Citizen Participation », Political Science Quarterly, 109 (1), janvier 1994, p. 23.

[35]

Cf. <http:// notre-europe. assoc. fr>.

[36]

L’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces, rapport au Commissaire général au Plan du groupe présidé par Jean-Louis Quermonne, Paris, La Documentation Française, 1999.

[37]

Cf. Jurgen Habermas, Après l’État-nation : une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000 ; Jean-Marc Ferry, La question de l’État européen, Paris, Fayard, 2000.

[38]

Robert A. Dahl, op. cit.

[39]

Commission européenne, Réforme de la Commission, Livre blanc Partie I, Bruxelles, 5 avril 2000, dactylographié.

[40]

Cf. Svein Andersen, Tom Burns, dans Svein Andersen, Kjell Eliassen (eds), The European Union. How Democratic Is It, Londres, Sage, 1996.

[41]

Cf. par exemple David Held, Democracy and the Global Order : From the Modern State to Cosmopolitan Governance, Stanford, Stanford University Press, 1995 ou encore Edgard Grande, « Post-National Democracy in Europe », dans Michael Th. Greven, Louis W. Pauly (eds), Democracy beyond the State ?, op. cit., p. 115-138.