Cette controverse autour des vices et vertus de la Cour – à laquelle un Tribunal de première instance a été adjoint en 1988 [1] – s’est quelque peu tempérée ces dernières années. Les principaux apports de sa jurisprudence sont d’autant moins contestés que la Cour n’a plus été amenée à rendre des arrêts aussi spectaculaires que par le passé. De fait, les débats, réflexions et rapports sur l’avenir de l’Union et la réforme de ses institutions qui se sont multipliés depuis la fin des années 1990 n’ont guère abordé la question d’une réforme des compétences ou du mode de fonctionnement de la Cour. Au contraire, celle-ci est aujourd’hui perçue comme une ressource et un point d’appui pour accomplir de nouveaux progrès sur la voie de l’intégration européenne ou, à l’inverse, pour en limiter les excès. Quoi qu’on en pense, la Cour de justice est l’une des clés du fonctionnement de la Communauté [2], non seulement pour garantir le respect de son droit, mais aussi pour assurer la limitation mutuelle des activités de ses acteurs, qu’il s’agisse des institutions de l’Union, des États-membres ou des particuliers. La Cour n’a pas l’exclusivité de l’examen des conflits qui opposent ces acteurs, mais elle tranche souvent en dernier ressort et contribue, ce faisant, au contrôle qu’ils exercent les uns sur les autres.

En réponse aux contempteurs du « déficit démocratique européen », les avocats de l’intégration européenne ont ainsi invoqué l’existence de diverses voies permettant à toute « personne physique ou morale » de demander à la Cour d’interpréter ou de contrôler la légalité d’une règle de droit communautaire, voire de contester certaines décisions des institutions de la Communauté. La Cour de justice a en effet affirmé très tôt le caractère fédéral du système juridictionnel communautaire et insisté sur ses implications pour les citoyens européens. Elle a, entre autres, établi qu’ils étaient directement et individuellement concernés par les normes communautaires et qu’ils pouvaient s’en prévaloir. Dès 1963, dans leur arrêt Van Gend en Loos [3], les juges ont estimé que la « vigilance des particuliers intéressés à la sauvegarde de leurs droits » confortait le contrôle exercé par les institutions communautaires sur l’application par les États du droit communautaire. Ils ont ainsi choisi de lier les objectifs de protection des droits individuels et de bonne application du droit communautaire dans les ordres juridiques nationaux. Les juges, de même que la plupart des spécialistes de droit communautaire, ont tiré argument des possibilités d’accès des citoyens à la Cour et des audaces de sa jurisprudence pour souligner sa contribution spécifique, non seulement à l’intégration européenne, mais aussi à l’identification des implications positives de ce processus pour les citoyens [4]. Selon ces acteurs et auteurs, la Cour contribuerait à pallier, à sa mesure, le déficit démocratique et l’élitisme qui affectent le système politique européen, en veillant aux équilibres institutionnels, en préservant les droits fondamentaux des citoyens et en leur ménageant la possibilité de contester les décisions communautaires qui leur font directement grief.

Les nombreux travaux juridiques qui ont été consacrés à ce sujet sont focalisés sur les modalités de l’accès des citoyens aux voies de recours, sur le contenu des arrêts et sur la logique d’ensemble du système judiciaire, et ne proposent pas d’analyse quantitative ou qualitative des auteurs de recours directs [5]. Aussi, nous semble-t-il utile de saisir cette question avec les outils de la science politique et d’aller au-delà du raisonnement des juges et de la lettre des traités. Comme dans toute analyse du système politique de l’Union européenne [6], il importe de ne pas distinguer à l’excès droit et politique, et d’envisager le droit comme un instrument de fins politiques ou économiques. Rappelons que le processus d’intégration européenne repose dans son ensemble sur cette logique juridique instrumentale : elle permet de rendre compte des relations interinstitutionnelles, mais aussi de comprendre les interactions du système politique avec son environnement. C’est pourquoi, il nous semble que suivre sans prévention le raisonnement de la Cour et considérer la Communauté européenne comme un système de droit complet et cohérent protégeant les droits et intérêts des individus, revient à postuler une proximité entre le système politique européen et les citoyens dont les manifestations ne sont pas frappantes. On entend donc évaluer les possibilités concrètes d’accès des particuliers au prétoire de la Cour de justice. Plus précisément, il s’agit d’identifier les auteurs de recours et de cerner, au-delà du discours de principe, l’attitude des juges européens face à ces interventions. Ce faisant, on pourra appréhender la contribution de la Cour de justice à la défense des intérêts des particuliers et à leur capacité de contrôle sur le policy-making de l’Union.

Cette situation a poussé les acteurs de l’Union et les zélateurs de l’intégration européenne à préconiser la diversification des procédures de contrôle internes au système, et les incite à souligner la participation des individus à ce contrôle par le biais de la « citoyenneté judiciaire » que leur a reconnu la Cour [9]. Il est vrai que les arrêts de celle-ci sont de plus en plus médiatisés et ont un impact grandissant sur la vie quotidienne des citoyens et des acteurs économiques et sociaux européens. Nous en avons eu de multiples exemples ces dernières années : l’arrêt Bosman (1995) est venu bouleverser le monde du sport d’équipe ; la condamnation du constructeur automobile Volkswagen (2000) a réaffirmé avec force le principe de libre circulation des produits ; l’annulation de la directive sur la publicité pour le tabac (2000) a, quant à elle, illustré la contribution de la Cour au respect des prérogatives des États et du principe de subsidiarité. Toutefois, si la conscience se fait chez les citoyens que la juridiction communautaire joue un rôle important dans l’Union, on ne sait quelle est leur perception des possibilités d’action auprès d’elle. En outre, qu’en est-il du « droit au juge » que les membres de la Cour présentent comme une priorité de leur action ?

Dans leur discours public, les juges communautaires soulignent à l’envi la place que les citoyens occupent dans leurs activités [10]. Ils considèrent – à l’image de leurs homologues de la Cour européenne des droits de l’homme – que le principe du « droit au juge » est un élément central de l’État de droit, voire un droit fondamental du citoyen européen. La Cour de justice a affirmé que les États-membres devaient mettre en place, pour assurer la réalité des droits fondés sur le droit communautaire, des procédures qui ne soient pas moins favorables que celles visant à la sauvegarde des droits fondés sur les dispositions nationales (principe de « traitement égal ») et que ces procédures devaient être réellement utilisables (principe « d’effectivité ») [11]. La protection juridictionnelle des individus est très large, puisqu’elle s’étend à l’ensemble des droits dérivés du droit communautaire, et non pas aux seuls « droits civils », comme c’est le cas dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Le ton est le même dans la brochure « vos questions sur la Cour de justice des Communautés européennes » [12], que l’institution destine au grand public. La contribution de la Cour au bien-être et à la défense des droits des citoyens est envisagée sous tous les angles, et les rédacteurs laissent entendre que là réside la mission première de la juridiction communautaire. Cette courte brochure affirme que « le droit communautaire concerne les citoyens au plus près de leurs diverses activités » et que « la Cour de justice, en interprétant ce droit et en le faisant respecter, est donc amenée à prendre en compte les préoccupations des citoyens dans différents aspects de leur vie quotidienne ». Elle précise que « le citoyen a la possibilité d’accéder à la Cour ou au Tribunal par le biais de deux mécanismes », l’un indirect (le renvoi préjudiciel), l’autre direct (le recours direct). Ce document souligne enfin les « facilités » qui sont offertes aux citoyens : aide judiciaire, gratuité des recours, possibilité de s’adresser à la Cour dans n’importe laquelle des langues officielles de l’Union.

Si la Cour a élaboré sa jurisprudence avec le souci de mettre en place un ordre juridique complet régi par la règle de droit [13], ses efforts se sont révélés plus mesurés en direction des plaignants à titre individuel que des institutions. Le traité CEE prévoyait, dès 1957, la possibilité d’un recours en annulation contre les actes des institutions investies du pouvoir de décision, inspiré par le recours pour excès de pouvoir français. Toutefois, il établissait une hiérarchie très nette entre les plaignants. Aujourd’hui encore, l’article 230 du traité CE prévoit que les États-membres, le Conseil et la Commission appartiennent à une catégorie de plaignants privilégiés qui peuvent demander sans condition l’annulation d’un acte ; la Banque centrale européenne, la Cour des Comptes et le Parlement européen se situent sur un second rang, et ne peuvent agir que pour défendre leurs prérogatives [14] ; enfin, il est prévu que « toute personne physique ou morale peut former … un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement ».

Il n’est pas possible, dans le cadre de cet article, d’examiner en détail la jurisprudence complexe, fluctuante et délicate d’interprétation relative à cette question [15]. Retenons que les juges se sont essentiellement focalisés sur la détermination de la nature individuelle ou collective des actes contestés et ont établi une jurisprudence très restrictive sur ce point. Une libéralisation a eu lieu, mais elle est restée circonscrite à trois secteurs : la concurrence, les mesures antidumping et les aides d’État. Dans ces domaines, la Cour a reconnu que des mesures, même législatives, pouvaient affecter des individus de manière particulière et leur ouvrir de ce fait un droit de recours. L’arrêt Codorniu [16] a établi en 1994 qu’il n’était plus nécessaire que le recours concerne une mesure individuelle. La Cour ne se prononça toutefois qu’à l’issue de vifs débats entre les juges partisans et adversaires d’une ouverture accrue des recours directs aux particuliers, et ce, dans un contexte inhabituel où les enjeux économiques n’étaient (selon les acteurs de la Cour que l’on a pu interroger à ce sujet) pas étrangers aux positions des uns et des autres. La jurisprudence de la Cour connut ainsi des évolutions sur ce point, au gré notamment de l’arrivée de nouveaux juges [17]. Le Tribunal de première instance, qui prit en charge l’examen des recours des particuliers quelque temps plus tard, se montra peu pressé de donner suite à l’arrêt Codorniu et revint souvent à la jurisprudence antérieure [18]. Cet arrêt, qui semblait annoncer le déclin de la tendance de la Cour à protéger systématiquement les institutions de l’Union contre les recours des particuliers [19], n’a donc pas déclenché l’ouverture attendue. Les particuliers disposent certes d’autres possibilités d’action, mais elles sont d’un emploi beaucoup moins fréquent [20]. Aujourd’hui, malgré quelques évolutions, il existe donc un décalage persistant entre les droits que les particuliers possèdent en vertu de l’intégration européenne et ceux qu’ils peuvent faire sanctionner.

On ne peut pour autant dénier à l’Union le caractère de « communauté de droit ». Les individus ont en effet bénéficié dès 1963 d’une interprétation très libérale du principe d’interdiction des discriminations [21]. De même, en affirmant l’effet direct du droit communautaire, la Cour a permis aux particuliers de l’invoquer devant les juridictions nationales et de se prévaloir d’un grand nombre de droits individuels qui n’avaient pas été explicitement prévus par les traités. La Cour a aussi encouragé les juridictions nationales à contourner la Commission – qui détient le monopole de l’introduction des recours en manquement – en utilisant les questions préjudicielles pour mettre en évidence les cas d’incompatibilités des droits nationaux avec le droit communautaire. La jurisprudence de la Cour et du Tribunal a ainsi contribué à affirmer les droits des citoyens à un triple titre : la protection des droits fondamentaux, le droit à l’information et le principe de subsidiarité. Les juges ont favorisé l’accès des particuliers à une protection juridique communautaire, mais celle-ci est pour l’essentiel décentralisée dans les tribunaux nationaux et ne peut être considérée comme un instrument de contrôle des décisions et politiques de l’Union par les particuliers.

Pour schématiser, on peut distinguer quatre types d’acteurs, dont les recours forment quatre catégories relativement homogènes. Un premier type de recours résulte de l’action collective d’un grand nombre d’acteurs qui partagent un intérêt commun ; c’est le cas, par exemple, des agriculteurs ou des pêcheurs des pays méditerranéens. Les recours qui visent de manière répétée un dossier unique sur une longue période forment une seconde catégorie ; ils émanent le plus souvent d’entreprises d’un même secteur qui cherchent à obtenir des différents États-membres qu’ils mettent leur législation en conformité avec le droit communautaire tel que l’interprète la Cour. Une troisième catégorie est constituée de recours introduits de manière réitérée par un plaignant qui tente de faire plier une institution européenne ou poursuit une stratégie de long terme, dont l’action judiciaire n’est qu’un élément. La dernière catégorie est celle des recours ponctuels et individuels, qui sont essentiellement introduits par des agriculteurs, des personnes physiques et des entreprises faisant appel de sanctions. La procédure de renvoi préjudiciel fait, elle aussi, l’objet d’utilisations très variables selon les États-membres, même si le système des renvois d’office limite les contrastes. En réduisant les données fournies par la Cour à la population de chaque État, on constate que les citoyens luxembourgeois introduisent, en moyenne, vingt fois plus de recours préjudiciels que leurs voisins français.

De multiples facteurs expliquent ces contrastes nationaux. S’agissant des recours directs, on rappellera qu’ils constituent un moyen de dernière extrémité, dont les plaignants ne peuvent user que lorsque toutes les voies de recours nationales, y compris le renvoi préjudiciel, sont épuisées. Le besoin d’introduire un tel recours varie donc selon les caractéristiques de chaque système judiciaire national. Pour les recours préjudiciels, les asymétries nationales s’expliquent en grande partie par la nature des juridictions saisies des affaires (les cours constitutionnelles ne renvoyant pas, à l’exception de la Cour d’arbitrage belge), par leur attitude à l’égard du droit communautaire et par la qualité de la protection assurée par les voies de recours nationales. Plus largement, les traditions judiciaires et politiques des États-membres conditionnent étroitement la perception que les particuliers ont de l’intérêt d’une démarche auprès de la Cour de justice. Si dans certains États – comme en Allemagne – il existe une forte tradition d’utilisation des voies de recours judiciaires pour contester l’action des pouvoirs publics et une grande confiance dans la protection juridictionnelle des droits, dans d’autres – comme en France – le lobbying et les interventions auprès des responsables politiques seront préférés à l’action en justice. S’agissant des entreprises, Christopher Harding fait remarquer que le comportement judiciaire des dirigeants dépend de leur profil et que celui-ci varie beaucoup d’un État à l’autre [22]. Surtout, étant donné que la jurisprudence de la Cour sur l’accès des particuliers à son prétoire varie fortement selon les politiques communautaires, et que celles-ci ne concernent pas l’Union de manière homogène, des contrastes géographiques apparaissent nécessairement [23]. Enfin, le degré d’information des plaignants, de leurs avocats et des juges à l’égard des possibilités de recours est déterminant. On en veut pour preuve l’utilisation massive que les particuliers luxembourgeois et belges font des recours préjudiciels ; la présence des institutions de l’Union à Bruxelles et Luxembourg les sensibilise assurément aux opportunités qu’offre l’intégration européenne et facilite leurs démarches. Le fait que le droit communautaire ait été enseigné dès les années 1950 dans les facultés de droit de ces pays n’y est pas étranger non plus.

Au-delà de ces variations nationales, il existe de forts contrastes dans l’accès des particuliers à la Cour de justice en fonction de leurs moyens et de leur connaissance du système judiciaire. Ces contrastes invitent à prêter attention aux visées stratégiques des plaignants, et à souligner les rapports étroits qui existent entre leurs motivations et la portée des recours. Les particuliers, en s’engageant dans des procédures judiciaires à l’échelle européenne, ne se contentent pas toujours de faire valoir leurs droits : ils peuvent également chercher à influer sur une politique communautaire ou à obtenir la modification de règles nationales. L’hermétisme de certaines dispositions du droit communautaire, originaire ou dérivé, ainsi que la jurisprudence parfois audacieuse de la Cour, encouragent de telles stratégies. Les recours peuvent aussi être mobilisés pour réclamer des dommages et intérêts substantiels à un État qui ne se serait pas conformé au droit communautaire [24]. Il arrive enfin que les recours directs des particuliers ne soient qu’un prétexte à de grandes batailles juridiques, qui impliquent directement ou indirectement – à travers la soumission d’ « observations » à la Cour – des États-membres ou des institutions de l’Union [25]. C’est notamment le cas lorsque les juges sont appelés à se prononcer sur la compatibilité du droit national avec le droit communautaire.

Le recours préjudiciel fait, lui aussi, l’objet d’utilisations stratégiques. Lorsque les règles communautaires semblent plus favorables que les règles nationales, il est possible d’introduire un recours devant une juridiction nationale et de demander qu’elle forme un renvoi préjudiciel. Même si cette démarche ne suscite pas une intervention directe de la Cour de justice dans l’affaire, elle permet aux plaignants d’espérer que d’éventuels manquements au droit communautaire seront dénoncés [26]. Il importe donc d’envisager les interventions des particuliers devant la Cour, non seulement comme un moyen pour eux de défendre leurs droits, mais aussi d’exercer un contrôle plus large sur les activités des institutions, voire de participer à la gouvernance de l’Union.

Un premier type de plaignants rassemble les groupes d’intérêts les plus puissants et les grandes entreprises qui ont les moyens nécessaires au suivi continu de la production normative de l’Union et des États-membres, et peuvent introduire des recours, quels qu’en soient la complexité, le coût, la durée et même le résultat. Les procédures sont en effet particulièrement lentes et lourdes : fin mars 2000, la durée moyenne d’un recours direct devant le Tribunal était de dix-neuf mois [27]. Les divergences d’appréciation qui existent entre le Tribunal et la Cour encouragent par ailleurs, de plus en plus, les plaignants à contester les arrêts et ordonnances rendus en première instance : fin décembre 1999, 40 % des recours directs faisaient l’objet d’un pourvoi [28], dont la durée moyenne était de vingt-deux mois. Les recours directs devant le Tribunal sont en outre particulièrement hasardeux ; en 1999, sur 227 arrêts et ordonnances (non comprises les affaires jointes), le Tribunal n’a déclaré les recours fondés ou partiellement fondés que dans vingt-trois cas. Les renvois préjudiciels sont eux aussi assortis de délais importants : en 2000, leur durée moyenne était de près de vingt-quatre mois – alors qu’ils ne représentent qu’une des phases de processus judiciaires plus complexes. Les délais de jugement et les faibles chances de succès expliquent que les grands lobbies et entreprises représentent une forte proportion des plaignants.

Le coût des procédures est lui aussi dissuasif. Le recours à un avocat spécialisé est indispensable, et revient à environ 2 500 euros pour une affaire simple. Dès qu’il est question de contester une règle nouvelle ou de soulever un motif d’annulation jamais examiné par le Tribunal, il faut faire appel à des experts. Les procédures consistent en effet, pour l’essentiel, en des échanges répétés de mémoires très techniques. Pour les affaires de concurrence, ces documents comptent souvent plus de cent pages et se multiplient : requête d’origine, mémoire de défense, réplique du plaignant, interventions éventuelles d’autres acteurs concernés, répliques à ces interventions, mémoires relatifs à des incidents de procédure… À son terme, une affaire complexe peut occasionner plus de 150 000 euros de frais d’avocats. Un plaignant débouté peut aussi être condamné aux dépens qui, pour une affaire importante, se montent aisément à 100 000 euros. Les juges prennent toutefois en compte la situation financière du particulier, sa bonne foi et le degré de responsabilité de l’institution mise en cause, sauf lorsqu’il s’agit de recours manifestement dilatoires, aucunement fondés en droit, à l’égard desquels les juges sont désormais très fermes.

Si les délais, coûts et risques d’un recours direct sont de nature à dissuader des individus ou des petites entreprises, il en va tout autrement pour les grands groupes et les lobbies les plus puissants. Leur capacité à affronter ces contraintes ne l’explique qu’en partie ; il faut aussi constater que leurs critères de réussite d’une action en justice incorporent d’autres enjeux qu’une décision favorable [29]. Ces acteurs peuvent essayer de provoquer un débat public pour soutenir d’autres démarches entreprises afin d’obtenir l’inflexion d’une politique ou la modification d’une norme, ou encore chercher à susciter une jurisprudence abondante pour faire évoluer l’interprétation de règles communautaires.

Une seconde catégorie de plaignants est formée des acteurs issus de catégories professionnelles bien déterminées. Ils ne jouissent pas nécessairement de ressources financières et juridiques importantes, mais sont mobilisés par des précédents qui ont été favorables à des particuliers dont la situation était proche de la leur, et sont de ce fait bien informés des possibilités ouvertes par un type précis de recours. L’examen de la jurisprudence du Tribunal montre que, tous les ans, des acteurs appartenant à un ou plusieurs groupes économiques ou sociaux restreints introduisent massivement des recours sur la base d’un précédent jurisprudentiel ou d’une situation exceptionnelle au regard du droit communautaire. Ces dernières années, ce fut successivement le cas des viticulteurs des pays du Sud, des petits garagistes, des producteurs de lait, des agents en douanes et des gérants de stations-service néerlandais [30]. Même si ces plaignants disposent de ressources financières réduites et ne sont pas familiers du microcosme communautaire, ils connaissent les possibilités offertes par un type précis de recours. Les syndicats et les associations professionnelles jouent souvent un rôle clé dans la constitution de dossiers « standardisés », qui représentent l’essentiel des recours introduits par ces acteurs. Ceux-ci, à défaut de moyens importants, acquièrent l’expertise collective nécessaire à l’investissement d’une « brèche » ouverte par une décision du Tribunal ou de la Cour.

Les individus constituent une troisième catégorie de plaignants. Compte tenu des contraintes de délais et de coût qui s’imposent à eux comme aux autres, ils sont peu nombreux [31]. Si l’on exclut le cas des fonctionnaires européens, le nombre de recours formés par des individus est de l’ordre de quelques dizaines par an, à comparer aux 8 396 requêtes dont la Cour européenne des droits de l’homme a été saisie en 1999. Les juges européens font valoir que les décisions des institutions européennes concernent rarement des individus en particulier, qui ont donc peu de motifs d’introduire des recours. Il faut toutefois noter que, dans les rares secteurs où les juges ont assoupli les conditions de recevabilité des recours des particuliers (tel que l’accès aux documents des institutions communautaires), ceux-ci tirent largement profit de l’opportunité. On soulignera également le peu d’empressement que les juges mettent à accueillir les recours des individus dans les quelques domaines où un contentieux se développe autour de règles communautaires qui leur sont directement destinées. C’est notamment le cas, depuis 1998, des règles relatives à la libre circulation des personnes, qui ont amené la Cour à évoquer le principe de citoyenneté de l’Union [32]. Pour l’heure, les juges se sont montrés particulièrement prudents et n’ont rien fait pour inciter les citoyens à agir auprès d’eux.

Au constat de la faiblesse numérique des recours introduits par des individus, il faut ajouter celui d’un certain élitisme, les plaignants appartenant pour la plupart à une minorité de citoyens parfaitement informés des voies de recours et évoluant dans le microcosme communautaire. La Cour s’est doté d’un système d’assistance judiciaire complet [33] et le plaignant indigent peut échapper aux dépens même s’il est débouté, pour peu qu’il fasse preuve de bonne foi. Ces facilités sont toutefois loin de compenser les faiblesses de l’information des particuliers et des avocats non spécialistes de droit européen sur les possibilités de recours et les conditions de leur introduction. Le contentieux qui se développe en matière d’accès aux documents du Conseil et de la Commission atteste de cette situation. Les recours formés par des individus émanent principalement de journalistes [34] et de responsables politiques. Le nombre de députés européens qui introduisent des recours ou sollicitent la formation d’un renvoi préjudiciel est d’ailleurs frappant [35].

L’assiduité – relative – des acteurs rompus aux subtilités du droit communautaire auprès de la Cour n’est pas seulement le produit de leur expertise, mais aussi des motifs particuliers qui les animent. De même que les grandes entreprises peuvent déployer des stratégies qui font peu de cas de la durée et du coût des procédures, voire de leur issue, les individus présents devant la Cour ont souvent des motivations autres que l’obtention de l’annulation d’un acte. L’introduction d’un recours peut constituer un geste politique. Le député européen français Georges Berthu, membre du groupe eurosceptique « Europe des Nations », demanda ainsi l’annulation du traité de Maastricht au motif qu’il attentait, selon lui, à la souveraineté de la République française [36]. De la même manière, il tenta de s’opposer en 1997 à l’introduction de l’euro [37]. Dans les deux cas, il ne se faisait certainement pas d’illusions quant aux résultats juridiques de son action. La jurisprudence de la Cour relative à l’accès aux documents et à la libre circulation montre clairement que les individus impliqués cherchent avant tout à contester le principe de certaines règles ou à dénoncer leur mauvaise application. Plus largement, leurs interventions sont souvent sous-tendues par une contestation du mode de fonctionnement du système institutionnel de l’Union.

Pour être exhaustif, précisons que les voies de recours sont également empruntées par deux autres types d’acteurs. Les premiers peuvent être rangés dans la catégorie des « procéduriers » ; leurs recours, qui portent généralement sur des questions extérieures aux compétences de la Cour et de l’Union, sont souvent étudiés de manière expéditive, les juges européens refusant de s’ériger en juges de paix ou d’épuiser les ressources de l’institution dans l’étude de recours sans fondement. Certains plaignants peuvent, en second lieu, être assimilés à des « prête-noms » qui agissent pour le compte d’organisations professionnelles, d’associations de consommateurs ou de lobbies ; ceux-ci cherchent à multiplier les recours pour façonner la jurisprudence, mais ne peuvent le faire eux-mêmes en raison de l’attitude restrictive de la Cour sur ce point [38].

Les juges communautaires donnent également la priorité au pragmatisme et à l’efficacité fonctionnelle lorsqu’ils se penchent sur les détails de l’organisation interne de la Cour et du Tribunal. Ils ont obtenu du Conseil qu’il prenne – sans attendre la réforme des traités – plusieurs mesures afin d’introduire le principe du juge unique au Tribunal, de transférer des compétences de la Cour vers celui-ci, et de faciliter la hiérarchisation des affaires en fonction de leur complexité et de leur degré d’urgence. Le Tribunal a également bénéficié du droit de réviser lui-même son règlement, et s’est saisi de cette possibilité pour accélérer les procédures par un ensemble de modifications [42]. Ces réformes n’ont pas été sans conséquences pour les particuliers, puisqu’elles font toutes primer l’efficacité et la rapidité de la décision sur les droits des parties à défendre leurs positions respectives. La Cour et le Tribunal sont animés par un souci similaire lorsqu’ils s’adressent aux justiciables, qui sont priés de contribuer au déroulement « rapide et efficace » des procédures, et invités à limiter la longueur et la complexité des mémoires et des plaidoiries [43].

On constate plus largement que l’ensemble des textes, projets et rapports de la Cour ont pour point commun de ne jamais faire référence aux « citoyens » ou aux « individus » [44]. Ce manque d’intérêt des juges pour ces acteurs éclaire d’une lumière particulière le décalage qui existe entre les possibilités concrètes d’accès des citoyens à la Cour de justice, et les exigences que celle-ci formule quant à leur accès au juge national. Il est tentant de considérer que, si les juges de Luxembourg ont reconnu aux particuliers un droit à la protection juridictionnelle, c’est avant tout pour assurer la mise en œuvre effective et uniforme du droit communautaire dans les États-membres et pour garantir sa primauté.

Elle l’a été une première fois par le traité d’Amsterdam, qui a introduit dans l’article 6 du traité sur l’Union la formule suivante : « L’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect et des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit, principes qui sont communs aux États-membres ». Cette affirmation, loin d’être purement symbolique, marque une rupture avec la situation préalable qui pouvait laisser penser que l’Union abandonnait la garantie des droits fondamentaux aux États-membres et au Conseil de l’Europe. Les standards de protection offerts par le Conseil de l’Europe ont toutefois souffert de son élargissement rapide vers des pays où la situation des droits de l’homme demeure problématique (Croatie, Russie, Ukraine…). Afin de se prémunir contre toute dérive, le traité d’Amsterdam a donc énoncé les valeurs de l’Union et introduit à l’article 7 du traité sur l’Union un mécanisme permettant de sanctionner la « violation grave et persistante par un État-membre de principes énoncés à l’article 6 ».

La formalisation des principes fondateurs de l’Union a également été guidée par l’évolution des rapports entre les ordres juridiques nationaux et communautaire. Compte tenu de l’élévation globale du degré d’exigence dans la protection des droits fondamentaux en Europe occidentale, il n’était pas admissible que le droit communautaire échappe à un tel contrôle. L’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande au sujet du traité de Maastricht avait clairement stigmatisé les limites d’un système politique qui ne dispose pas d’un législateur pleinement représentatif et qui restreint fortement l’accès des particuliers au juge [47]. Cette influence des juges nationaux n’est d’ailleurs pas nouvelle : l’engagement de la Cour de justice dans la protection des droits fondamentaux résulte en partie de ce que les juridictions nationales (notamment allemandes et italiennes) n’ont accepté de reconnaître la primauté du droit communautaire qu’à la condition que celui-ci respecte les droits fondamentaux. Le traité d’Amsterdam ne se contente donc pas, comme l’avait fait le traité de Maastricht, d’un aggiornamento destiné à intégrer la jurisprudence de la Cour, mais offre des possibilités d’évolution considérables [48]. L’assimilation de l’Union à un « espace de liberté, de sécurité et de justice » est en particulier une invitation pour la Cour à prendre pleinement en charge la protection des droits fondamentaux, dans le cadre d’un espace judiciaire unique.

L’hypothèse de l’introduction d’un « double standard » en matière de défense des droits de l’homme a été confirmée en juin 1999 par la décision du Conseil européen de Cologne d’établir un « catalogue » des droits fondamentaux dans l’Union. La Charte des droits fondamentaux, qui est la première traduction concrète des réformes introduites par le traité d’Amsterdam, vise à éviter toute dérive élitaire du système de protection des droits, et à faire connaître aux citoyens les droits qu’ils pourront invoquer dans la perspective d’une « autonomisation » de la protection des droits de l’homme par l’Union. Les négociateurs de la Charte étaient nombreux à espérer que, grâce à l’inscription de ce texte dans les traités, la Cour accèderait au statut d’instance de protection des droits individuels dans l’Union. Toutefois, les représentants des États-membres réunis à Nice en décembre 2000 ont renoncé à donner à ce texte un caractère contraignant. Cette situation n’interdit pas aux juges communautaires de faire référence à certaines dispositions de la Charte, mais, tant que celle-ci n’aura pas force de loi, elle ne sera probablement invoquée que dans le respect du droit communautaire originaire et dérivé existant et, plus largement, dans le respect de ce que les juges pensent être la nature fondamentale du droit communautaire. Or, comme on l’a indiqué, ils semblent pour l’heure davantage préoccupés par la préservation de leur capacité à exercer leurs compétences que par l’extension de celles-ci. L’amélioration des relations entre la Cour de justice des Communautés et la Cour européenne des droits de l’homme est le signe le plus probant de la priorité que les juges de Luxembourg accordent à la consolidation de l’efficacité fonctionnelle de leur institution [49].

Les évolutions récentes des traités et, plus largement, les ambitions que manifestent les représentants des États-membres à l’égard de l’espace judiciaire européen, s’accordent mal avec les restrictions persistantes que les juges communautaires apportent à l’accès des individus à leurs prétoires. L’argumentaire de la Cour est pourtant d’une fragilité croissante : seuls quelques juges persistent d’ailleurs à le défendre ouvertement [50]. Il ressort de l’étude de la jurisprudence de la Cour, de la lecture des écrits des juges et de la conduite d’entretiens avec divers acteurs de l’institution, que ce discours justificatif s’articule autour de cinq arguments principaux. Le premier est celui de la spécificité de l’ordre juridique communautaire : compte tenu de l’absence de distinction entre loi et règlement, l’attribution d’un droit de contrôle généralisé aux particuliers sur les règlements communautaires (au sens où ils sont définis par le traité CE) équivaudrait à leur donner la possibilité de déclencher un contrôle de constitutionnalité [51]. Or rares sont les États-membres qui permettent aux particuliers de contester des actes législatifs autrement que par la voie de l’exception d’illégalité. Les juges avancent en second lieu que la Communauté met rarement sa législation en œuvre elle-même et que les intérêts des particuliers ne sont, dans la grande majorité des cas, affectés que par les mesures d’exécution des États-membres, susceptibles de recours au niveau national. Ils soulignent aussi que la procédure de renvoi préjudiciel permet au juge national de s’assurer de la légalité d’une mesure communautaire. Les juges invoquent en quatrième lieu la lettre des traités : ils estiment qu’il ne leur revient pas de décider unilatéralement d’ouvrir plus largement leurs prétoires aux individus. Enfin, ils avancent que les citoyens ont, pour l’heure, peu de raisons d’agir devant la Cour, le droit communautaire concernant avant tout les opérateurs économiques. Leur participation au contentieux communautaire est donc certes embryonnaire, mais elle est appelée à se développer au rythme du renforcement de la citoyenneté européenne et du développement de nouvelles politiques tournées vers les individus.

Les arguments de la Cour et du Tribunal sont d’une fragilité croissante. L’invocation de la compétence de droit commun des cours nationales n’est pas très satisfaisante, compte tenu de la multiplication des situations dans lesquelles le droit communautaire produit directement ses effets pour des particuliers. On constate en outre une inflation des cas où les cours nationales et européenne se déclarent également incompétentes, les premières renvoyant au texte communautaire et la seconde aux mesures nationales prises en application de celui-ci. S’agissant de la possibilité pour les citoyens de demander un renvoi préjudiciel, on notera que, sauf en dernière instance, la décision de le former appartient au juge national saisi, ce qui est la source de fortes distorsions. En ce qui concerne la lettre des traités, rappelons que les juges communautaires ont parfois pris certaines libertés à son égard, notamment lorsqu’ils ont attribué au Parlement européen la capacité d’introduire des recours [52]. Quant à l’absence d’intérêt à agir des particuliers, on rappellera que les arrêts les plus récents de la Cour et du Tribunal relatifs à la citoyenneté européenne montrent que les juges sont peu pressés d’encourager les individus à réclamer auprès d’eux l’application du droit communautaire.

Selon la grande majorité des auteurs [53], la limitation de l’accès des particuliers au prétoire communautaire pose donc le problème d’un système politique qui, bien que fondé sur la règle de droit, n’assure pas la soumission des activités de ses institutions législatives et exécutives à un contrôle juridictionnel ou, du moins, le fait dans des conditions excessivement restrictives. Ces auteurs soulignent que les institutions communautaires prennent un nombre croissant de mesures et de sanctions qui sont applicables sans intervention des autorités nationales. En pareil cas, en l’absence de possibilité de recours direct, le droit au juge n’est plus garanti. Deux solutions à cette situation sont fréquemment avancées : la première serait l’adhésion de la Communauté à la Convention européenne des droits de l’homme ; la seconde consisterait à énoncer clairement les droits fondamentaux et à assouplir les conditions d’introduction d’un recours direct pour permettre aux citoyens de s’en prévaloir devant la Cour. D’aucuns appellent ainsi à une ouverture des possibilités de recours direct, voire à une association plus étroite des citoyens à la prise de décision dans l’Union par ce biais, et considèrent la possibilité de former des recours directs devant la Cour de justice comme un droit fondamental et un élément essentiel de la citoyenneté européenne [54].

Comment expliquer alors l’attitude persistante des juges de Luxembourg ? Certains d’entre eux reconnaissent que leur position n’est pas seulement motivée par un raisonnement juridique, mais aussi par les contraintes qui pèsent sur le fonctionnement de la Cour. On a indiqué précédemment à quel point ils étaient soucieux de préserver la capacité de leur institution à remplir ses missions efficacement. Il faut par ailleurs remarquer que les juges communautaires ne sont plus systématiquement de fervents europhiles, issus de cercles œuvrant pour l’intégration européenne ; il s’agit de plus en plus de magistrats de carrière qui s’en tiennent au droit et privilégient une approche « textualiste » des traités et du droit dérivé. Ceci est surtout vrai pour le Tribunal, et explique pour partie les divergences qui existent entre sa jurisprudence et celle de la Cour quant aux conditions d’ouverture des recours directs [55].

Au-delà de ces considérations juridiques et fonctionnelles, on peut entrevoir des motifs politiques et stratégiques à l’attitude des juges. Leur jurisprudence restrictive doit être analysée comme un reflet de la conception qu’ils ont de leurs rapports avec les autres institutions et de la place de la Cour dans le système politique de l’Union. À cet égard, leur logique n’est pas nécessairement celle de « l’activisme judiciaire » [56]. Il n’est plus possible, comme ce fut le cas dans les années 1960 et 1970, de considérer que la jurisprudence de la Cour est tout entière déterminée par le souci d’une intégration communautaire plus étroite et d’un renforcement de l’échelon européen de gouvernement. Face à un activisme bien réel, certains auteurs ont estimé que les « Pères fondateurs » avaient introduit dans le traité de Rome un « code génétique » propre à inciter la Cour à promouvoir, quelles que soient les circonstances, une lecture fédérale de l’intégration européenne [57]. Sa jurisprudence à l’égard des particuliers montre toutefois que la Cour peut aussi souscrire à une logique de self restraint, et ce, pour diverses raisons. Le contexte politique a, en premier lieu, un impact certain sur les décisions des juges ; les réticences qui entourent la construction européenne dans les opinions publiques depuis le début des années 1990 sont, de toute évidence, peu propices aux audaces jurisprudentielles. Les contraintes institutionnelles sont un second facteur : les juges doivent notamment veiller à préserver le consensus interne à la Cour, puisqu’ils n’ont pas la possibilité d’exprimer des positions minoritaires comme c’est le cas à la Cour européenne des droits de l’homme. En troisième lieu, les juges communautaires manifestent une forte aspiration à l’« exclusivité » : malgré l’engorgement de leur institution et son absence de moyens déconcentrés dans les États-membres, il ressort clairement de leurs arrêts qu’ils tiennent à rester les seuls interlocuteurs des plaignants ou, du moins, à décider en dernier ressort. Les juges défendent, plus ou moins ouvertement, un schéma dans lequel le Tribunal serait une juridiction d’appel pour les cours nationales, ce qui implique la restriction du droit d’accès des citoyens à son prétoire. La Cour et le Tribunal s’abstiennent d’ailleurs de tout arrêt de principe en la matière et limitent l’effet rétroactif de certains arrêts d’annulation afin d’éviter une multiplication des actions. Plus encore, ils vont jusqu’à revenir sur des jurisprudences antérieures, dont ils estiment qu’elles suscitent un nombre excessif de recours [58].

La jurisprudence de la Cour de justice, contrairement à celle de nombre de cours nationales, ne s’expliquerait ainsi pas tant par la recherche du pouvoir en soi, que par le souci de garantir la cohérence du droit communautaire et, ce faisant, de servir les objectifs des traités. Le rôle clé que le droit communautaire a joué dans le processus d’intégration européenne incite les juges à donner la priorité à la préservation de sa force. À cet égard, la restriction du droit de recours des citoyens est particulièrement importante. Elle permet, d’une part, d’éviter l’affaiblissement du droit communautaire par la remise en cause d’un nombre croissant de décisions et, d’autre part, de limiter les interventions de la Cour, et donc de la faire échapper à la dénonciation récurrente du « gouvernement des juges ».

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L’accès des personnes physiques au prétoire de la Cour de justice est particulièrement restreint. Il l’est tellement que Lionel Jospin, dans son discours du 28 mai 2001 sur « l’avenir de l’Europe », estimait que « la Cour européenne de justice devrait pouvoir être saisie, dans certaines conditions, directement par les citoyens », en laissant entendre que tel n’est pas le cas actuellement. Il faut, bien entendu, replacer les possibilités d’action des particuliers dans un cadre plus large. En premier lieu, on rappellera que les juges nationaux sont les juges de droit commun s’agissant de l’application du droit communautaire. On soulignera également la mobilisation croissante des particuliers en direction des procédures non judiciaires qui leur permettent de faire valoir leurs droits : plaintes à la Commission, recours au médiateur, dépôt de pétitions devant le Parlement européen, demandes de documents aux institutions, etc. En outre, les particuliers qui n’ont pu introduire un recours devant la Cour de justice ou qui ont été déboutés peuvent désormais se tourner vers la Cour européenne des droits de l’homme [59]. Toutes ces procédures sont néanmoins d’une efficacité relative et se révèlent, elles aussi, très inégalitaires du point de vue de leur mise en œuvre. Le système de voies d’action et de recours qui permet aux citoyens européens de défendre leurs droits et intérêts est donc complexe et peu lisible ; plus encore, il n’exclut pas certaines incohérences et se montre sujet aux dénis de justice [60].

Est-ce à dire que les citoyens seraient les oubliés du système juridictionnel de l’Union ? S’il est excessif de l’affirmer, il faut remarquer que les juges communautaires, face aux difficultés pratiques qu’ils rencontrent du fait de l’inflation du nombre de recours, envisagent la protection des droits sous une forme plus indirecte, par l’énonciation de standards au niveau européen que les juges nationaux seront tenus de faire respecter. Ils semblent animés par l’idée que leur contribution à la démocratisation de l’Union et à la protection des individus passe davantage par la diffusion de leur jurisprudence et son imposition aux juridictions nationales, que par l’ouverture de leur prétoire. Les juges et référendaires du Tribunal avec lesquels on a pu s’entretenir estimaient ainsi que leur institution a moins vocation à traiter les recours introduits par des citoyens qu’à rendre des jugements exemplaires. Un juge s’est notamment félicité de ce que la jurisprudence du Tribunal et de la Cour soit de plus en plus médiatisée et de ce qu’elle concerne avant tout des grandes entreprises, « connues de tous » [61]. Il est révélateur que la Cour se soit dotée d’une division de la presse et de la communication, à laquelle elle a attribué des moyens importants. La Cour ne se contente pas de juger : elle fait connaître ses arrêts en les affichant immédiatement, dans toutes les langues officielles de l’Union, sur son site Internet et en accompagnant leur prononcé de communiqués de presse. La Cour multiplie par ailleurs, à l’image de la Commission et du Parlement européen, les initiatives destinées à susciter l’intérêt des citoyens et à les informer de leurs droits. L’organisation de stages pour les juges nationaux à la Cour constitue un autre volet de cette politique. Comme l’affirmait un référendaire du Tribunal : « le droit communautaire n’existe que s’il est connu. C’est un droit original et difficile. Il faut donc le porter à la connaissance des juges et des avocats nationaux, et plus largement des citoyens et des acteurs économiques » [62]. Ce travail de médiatisation peut également être compris comme le produit d’une stratégie de légitimation « substantielle » de la Cour, en ce sens qu’il vise à faire connaître au plus grand nombre les « bienfaits » qui s’attachent à ses activités et à sa jurisprudence.

Il est vrai que la jurisprudence de la Cour en matière de protection des droits fondamentaux est considérable. Les juges ont affirmé que ceux-ci faisaient partie intégrante des principes généraux du droit dont ils entendaient assurer le respect [63]. Ils s’inspirent en la matière des traditions constitutionnelles communes aux États-membres, mais aussi des « indications » fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États-membres ont coopéré et adhéré, notamment la Convention européenne des droits de l’homme [64]. Depuis l’entrée en vigueur du traité sur l’Union, les juges rappellent ainsi fréquemment que son article F (article 6 nouveau), paragraphe 2, fait référence à cette convention [65]. La détermination de ces droits reste toutefois nébuleuse, y compris pour les juristes les plus chevronnés. La proclamation, en décembre 2000 à Nice, de la Charte européenne des droits fondamentaux est un progrès en ce sens, mais la clarification sera limitée compte tenu de la nature purement politique de ce texte.

Il existe donc un fort hiatus entre la pratique actuelle des recours directs devant le Tribunal, qui est délibérément réservée par les juges à une minorité, et les ambitions des représentants des États-membres, qui mettent le droit et l’accès au droit au centre de leurs réflexions sur l’avenir de l’Union, et notamment sur sa légitimation et sa démocratisation. L’affirmation du traité d’Amsterdam selon laquelle l’Union est « fondée » sur les principes démocratiques commande pourtant une lecture nouvelle de l’architecture institutionnelle de l’Union, de ses objectifs et de son fonctionnement : elle ne peut rester sans effet sur l’accès des citoyens à la protection juridictionnelle. Ils y sont d’ailleurs invités par l’inscription, dans le traité d’Amsterdam également, d’un principe général de non-discrimination, en raison de l’âge, du sexe, de la race, de l’origine ethnique, de la religion ou des convictions. À plus long terme, la mise en place de l’espace judiciaire annoncé par le traité d’Amsterdam impliquera, aux fins de la lutte contre la « criminalité organisée », l’établissement de certaines incriminations, d’un embryon de droit pénal européen et, en bonne logique, d’organes communautaires de police judiciaire et de justice pénale [66]. Cette évolution remettrait en cause le système judiciaire européen actuel [67], qui repose sur la collaboration entre juridictions nationales et européenne. Dans une telle hypothèse, la Cour de justice serait appelée à se muer en Cour constitutionnelle ou en Cour suprême. Elle y trouverait certes une confirmation de ses réticences à ouvrir son prétoire aux citoyens, mais ces derniers bénéficieraient (parallèlement à la possibilité d’être directement incriminés par des organes de justice pénale communautaires – si tant est que cela soit un bénéfice) de facultés d’action étendues contre des décisions communautaires auprès des juges nationaux ou de juridictions spécifiques.

Pour l’heure, les possibilités pour les particuliers, et notamment les citoyens, de faire entendre leurs griefs par les juges communautaires et, partant, d’interagir avec le système politique européen, sont très limitées. Le système juridictionnel de l’Union semble perçu par les juges communautaires comme le garant de la bonne application du droit communautaire, au service des objectifs de l’intégration européenne, et non comme un instrument de protection des individus contre les excès des institutions européennes ou comme un vecteur de participation des citoyens à la gouvernance de l’Union. De fait, si l’on peut considérer que l’Union européenne est une Communauté de droit, au sein de laquelle les individus disposent de droits étendus et de garanties quant à leur respect, on ne peut pour autant conclure à son caractère démocratique. En premier lieu, les procédures judiciaires prévues par les traités se révèlent peu susceptibles de fournir aux citoyens les moyens d’un contrôle efficace sur les gouvernants. L’examen de la mise en œuvre de ces procédures donne en effet peu de crédit à l’hypothèse d’une « démocratie judiciaire » qui dépasserait la simple judiciarisation du politique. L’existence de voies de recours ne doit, en second lieu, pas occulter le problème central de la participation et de la perception que les citoyens ont de l’Union européenne. En l’état actuel des choses, la légitimité du droit communautaire et de l’ordre juridique qu’il fonde reste problématique, en raison notamment du sentiment d’ « extériorité » que l’Union suscite chez la grande majorité des Européens. À force d’ignorer cette réalité, les acteurs et les zélateurs de la Cour de justice ont développé une conception de l’Union qui s’apparente au Rechtsstaat que défendaient les juristes allemands il y a cent ans [68], et dont la théorie politique contemporaine a montré les apories et les faiblesses [69]. À l’échelle européenne, plus encore que dans le cadre national, l’existence d’un État de droit – en l’occurrence d’une Communauté de droit – ne saurait à elle seule épuiser les exigences de la démocratie.