Pourtant, cette vision sanctuarisée de la politique monétaire a été attaquée dès l’instant où elle a été inscrite dans le traité. Au cours des années 1990, l’indépendance de la Banque centrale est devenue l’un des symboles les plus contestés du « déficit démocratique » de la construction européenne. En effet, l’Union économique et monétaire telle qu’elle a vu le jour après le traité de Maastricht s’est mise à incarner « le triomphe de l’élitisme technocratique sur l’idée de démocratie politique » [1]. Avec le rapprochement des échéances de l’union monétaire, les politistes ont abordé plus directement le problème de responsabilité que posait l’indépendance de la Banque centrale au regard des grands principes de la démocratie [2]. Certains économistes se sont également intéressés au problème de la responsabilité de la BCE, notamment sous l’angle de la crédibilité de sa politique monétaire : l’indépendance de la BCE rendrait la responsabilité des banquiers centraux d’autant plus nécessaire que la crédibilité de leur action suppose une bonne compréhension des décisions monétaires sur les marchés financiers, et par conséquent des procédures de décision aussi transparentes que possible [3]. Une étape supplémentaire a été franchie avec la mise en place de la BCE puis de l’euro en 1998-1999, puisque les principaux acteurs concernés ont pris position sur cette question. D’une part, les députés au Parlement européen ont commencé à défendre une interprétation « élargie » du traité de Maastricht : le traité donnerait aux banquiers centraux « non seulement des droits mais aussi des devoirs » en terme de « responsabilité démocratique », notamment vis-à-vis des parlementaires auxquels ils doivent rendre des comptes [4]. D’autre part, les dirigeants de la BCE ont réagi de façon plutôt positive : ils ont accepté le principe selon lequel « l’indépendance et la responsabilité sont les deux faces d’une même médaille », affichant même leur ambition de faire de la jeune BCE « la banque centrale la plus transparente et la plus responsable du monde » [5]. À mesure que les principaux intéressés acceptaient de rentrer dans ce jeu, il devenait possible de progresser vers davantage de responsabilité, même si cela n’était pas strictement prévu par le traité.

Cet article avance la thèse selon laquelle les débats sur la responsabilité de la BCE ont produit des effets à la fois réels et limités. D’une part, on a vu émerger depuis le lancement de l’euro une certaine pratique de la responsabilité d’une banque centrale indépendante, qu’il est aujourd’hui possible de commencer à évaluer. Comme cette préoccupation était auparavant quasi absente sur le continent européen, les acteurs ont bien souvent cherché à s’inspirer de modèles étrangers, notamment le modèle américain dans lequel le président de la Réserve fédérale est responsable (accountable) devant le Congrès [6]. Ils ont donc littéralement importé un discours politique anglo-américain sur la « responsabilité » – traduction française très approximative de l’anglais accountability [7]. Les différents acteurs concernés se sont engagés dans un jeu complexe de définition collective des contours de la responsabilité de la BCE, notamment au travers des auditions des dirigeants de la BCE au Parlement européen. Les règles de ce jeu sont particulièrement intéressantes car elles ne sont pas écrites : le traité sur l’Union européenne définit une indépendance sans ambiguïté de la BCE, mais reste relativement flou, voire minimaliste sur la question de la responsabilité des banquiers centraux européens. Comme on le verra, un des enjeux majeurs de cet exercice est donc la définition d’une ligne de démarcation, nécessairement assez fluide, entre « la politique » et « l’expertise ». En définitive, la capacité des acteurs à se mobiliser et à construire des coalitions autour d’arguments « techniques » ou « politiques » détermine l’évolution des formes institutionnelles de la responsabilité des banquiers centraux. C’est donc la maturation de l’Union européenne au-delà de son traité fondateur qui est en train de donner corps au principe de responsabilité de la jeune BCE indépendante, aujourd’hui unanimement accepté.

D’autre part, la cristallisation de ce processus autour de la frontière entre la politique et l’expertise indique clairement les limites de l’exercice, puisqu’elle suggère un ensemble de règles du jeu contraignantes bien que non écrites. Pour le comprendre, il est utile de relire les analyses de Max Weber sur l’émergence, au cœur de l’organisation politique moderne, d’une sphère administrative autonome fondant sa légitimité sur une expertise technique, et fonctionnant en définitive comme une « cage de la raison » [8]. De fait, le contexte institutionnel actuel correspond à un certain moment du discours scientifique sur la politique monétaire, dont les termes – notamment l’indépendance de la Banque centrale et la priorité à la stabilité des prix – ont été érigés en principes juridiques dans le traité. Aujourd’hui, la principale tâche de la politique monétaire consiste à fixer les taux d’intérêt de référence, de façon à permettre au jour le jour le financement de l’économie par le crédit dans des conditions non inflationnistes. Par définition, il s’agit là d’un exercice à forte composante technique, même s’il s’inscrit dans un contexte politique. Tout le problème consiste à savoir dans quelle mesure les banquiers centraux agissent non seulement en fonction de paramètres techniques, mais également dans le respect des choix proprement politiques qui sont normalement l’apanage des représentants démocratiquement élus. Ce problème de responsabilité effective des banquiers centraux existe partout où les banques centrales sont indépendantes, y compris aux États-Unis. Or, dans l’Union européenne, le traité pousse particulièrement loin la logique de la priorité à la stabilité monétaire. Dans ces conditions, les banquiers centraux perçoivent un intérêt à défendre une interprétation aussi univoque et donc aussi peu « politique » que possible de leur mission. En effet, ceci leur permet de défendre leur indépendance en éludant notamment toute critique de leur action qui ne porterait pas sur leur objectif principal de stabilité des prix. Qu’on s’en réjouisse ou qu’on le regrette, il ne faut donc pas se faire trop d’illusions sur la portée réelle du contrôle démocratique de la BCE.

Les ressorts de l’institutionnalisation d’un principe apparemment consensuel – le principe de responsabilité de la Banque centrale – seront analysés dans ce qui suit à partir des déclarations et des manœuvres des différents acteurs concernés. On verra, par exemple, que ce principe de responsabilité de la BCE s’exerce principalement vis-à-vis du Parlement européen. De fait, l’Eurogroupe – qui, au sein du Conseil de l’UE, réunit les ministres des Finances de la zone euro – est le grand absent de cet exercice de responsabilité. Ceci s’explique non seulement par le contenu du traité et par les difficultés de la coordination des politiques économiques entre les gouvernements, mais aussi par les intérêts propres des banquiers centraux et des parlementaires européens. Plus généralement, il n’est pas possible de comprendre le débat sur la forme souhaitable du principe de responsabilité de la BCE sans prendre en compte les intérêts des acteurs tels qu’ils sont révélés par leurs prises de position sur cette question. Il ne s’agit pas de nier la réalité ni l’acuité du problème de fonds : comment concilier le principe d’efficacité, sur lequel repose l’indépendance des banquiers centraux en tant qu’experts ès-politique monétaire, et le principe de démocratie, qui justifie au minimum un droit de regard des politiques sur les décisions des experts ? Cependant, ce problème renvoie à de grands débats de théorie politique, dont les termes sont bien connus et qui n’admettent pas de solutions faciles à appliquer. Face à l’émergence de la problématique de la responsabilité, les différents acteurs commencent par définir à la fois leurs intérêts et leurs lignes de conduite en fonction de leurs perceptions du contexte particulier dans lequel ils opèrent, puis cherchent à investir le terrain institutionnel en fonction de ces positionnements préalablement définis. C’est pourquoi on s’attachera plutôt dans ce qui suit à examiner les principales règles qui régissent le jeu des acteurs sur le thème de la responsabilité de la BCE, telles qu’elles apparaissent dans le contexte de la naissance de l’euro. On verra ensuite que la façon dont sont concrètement définis les enjeux est pratiquement indissociable des tactiques, à la fois défensives et offensives, qu’adoptent les principaux protagonistes de ce jeu.

Le traité fournit aux différents acteurs des arguments juridiques et des positions de repli – autrement dit, des « jokers » – en cas de blocage du jeu. Or le traité est très peu disert sur les modalités pratiques de la responsabilité de la BCE. Les auteurs du traité de Maastricht se sont contentés d’édicter des mécanismes de « consultations », notamment au moment de la nomination des dirigeants de la BCE, et, pour le reste, des « obligations de présenter des rapports » [9]. Ainsi, l’article 112 du traité stipule que les membres du Directoire de la BCE sont nommés par les chefs d’État et de gouvernement après « consultations », notamment auprès du Parlement européen [10]. Non seulement cet article du traité est très peu contraignant, mais il semble mettre sur le même plan un organe comme le Parlement européen composé de représentants élus et un organe issu d’aucune élection démocratique, qui n’est autre que le Conseil des gouverneurs de la BCE (essentiellement composé des gouverneurs des banques centrales nationales de la zone euro). Par ailleurs, l’article 113 du traité, complété par l’article 15 du statut du Système européen de banque centrale, précise en termes très laconiques l’étendue des « obligations de rapports » [11]. Le traité instaure simplement un devoir de communication périodique sur les activités de politique monétaire, non seulement vis-à-vis des autres organes de l’UE, mais aussi à destination de tout public intéressé. En somme, le dispositif juridique de responsabilité de la BCE, tel qu’il est strictement prévu par le traité, est extrêmement peu contraignant [12]. Si on compare cet aspect du traité avec les nombreuses garanties juridiques du principe d’indépendance de la BCE, alors le décalage est d’autant plus frappant.

En ce qui concerne la matière sur laquelle la responsabilité de la BCE est engagée – c’est-à-dire les objectifs en fonction desquels la BCE doit répondre de son action –, le traité est là encore relativement léger. L’article 105 du traité fait de la stabilité des prix l’objectif « principal » de la BCE, tandis que ses objectifs « secondaires », qui consistent à soutenir les grands objectifs de politique économique de l’UE, doivent être poursuivis « sans préjudice pour la stabilité des prix » [13]. Même si cet article un peu sibyllin peut donner lieu à plusieurs interprétations, le traité impose néanmoins des limites certaines à l’imagination des exégètes. Puisque le traité établit une hiérarchie stricte entre « l’objectif principal » et les objectifs « secondaires », il est en effet difficile de reprocher aux banquiers centraux d’accorder une attention démesurée à l’objectif de stabilité des prix. Tant que l’objectif de stabilité des prix n’est pas définitivement acquis, le traité permet en pratique aux dirigeants de la BCE d’ignorer tous les autres objectifs. Ce degré de liberté est d’autant plus grand que, étant donné le mutisme du traité sur la définition concrète de l’objectif de « stabilité des prix », les banquiers centraux ont de fait pleine autorité pour juger de la réalisation ou non de cet objectif, du moment qu’ils se plient à leurs « obligations de rapport ».

Pourtant, il serait faux de croire que tout le jeu des acteurs sur la responsabilité de la BCE est strictement déterminé par les dispositions formelles du traité. En effet, la BCE évolue non seulement dans le cadre juridique très circonscrit des traités, mais aussi dans le contexte politique plus large de l’État démocratique tel qu’il existe en Europe occidentale au tournant du 21^e siècle. Dans une perspective historique, le principe d’efficacité qui justifie l’indépendance de la BCE s’est très souvent inscrit en tension par rapport au principe démocratique dont se réclament les dirigeants élus. Depuis leur essor au 19^e siècle, les banques centrales des principaux pays européens ont connu une alternance entre des périodes d’extension de leur autonomie au nom de l’efficacité économique et des périodes de retour dans le giron de l’État justifiées par le besoin de faire coïncider leurs actions avec « l’intérêt public ». Bien avant l’avènement du traité de Maastricht, les banques centrales, qui à l’origine étaient privées, traversèrent donc des vagues successives de nationalisation et d’autonomisation. Ainsi, il aurait été étonnant que l’aspiration à un certain contrôle démocratique de la politique monétaire disparaisse purement et simplement, dès lors que le principe d’indépendance de la Banque centrale européenne a été adopté. De ce point de vue, le cas allemand constitue l’exception qui confirme la règle : la Bundesbank a pu affirmer la légitimité de son indépendance au nom de sa contribution à la stabilité démocratique de la République fédérale (Stabilitätpolitik) [14]. Il est vrai qu’avec l’inflation des années 1970, les autres États-membres en sont venus à mesurer l’intérêt du modèle allemand de monnaie forte garanti par une banque centrale indépendante. Cependant, l’intérêt d’une indépendance de la Banque centrale reste perçu avant tout comme un intérêt économique : dans la plupart des États-membres de l’UE, l’équation allemande entre la stabilité monétaire et la stabilité démocratique reste largement absente du discours politique.

Dans la mesure où l’idée d’une banque centrale indépendante ne va pas naturellement de soi en dehors du contexte politique allemand, les difficultés de légitimation démocratique du modèle d’indépendance de la Banque centrale au niveau de l’UE sont compréhensibles. À ce sujet, il est intéressant de constater que ce n’est pas le modèle allemand, mais le modèle américain qui inspire l’essentiel des discussions sur la responsabilité des banquiers centraux de l’UE vis-à-vis du Parlement européen. Le schéma de contrôle parlementaire de la Réserve fédérale par le Congrès des États-Unis est une référence constante dans le discours des députés européens et dans l’ensemble de l’argumentaire qu’ils ont construit sur le principe de « responsabilité démocratique » [15]. De fait, le Parlement européen a concentré ses principales revendications sur la transposition au niveau européen des différentes caractéristiques de ce schéma [16]. Même si ceci ne signifie pas que le traité devient caduc et que tout ce qui a été décidé à Maastricht est soudainement remis en cause, le fait est qu’il existe désormais un débat récurrent au niveau de l’Union européenne sur les façons de concilier l’indépendance de la BCE et les exigences de démocratie. L’émergence de la problématique de la démocratie autour de questions comme l’indépendance de la BCE est également révélatrice d’une certaine maturation de l’UE. En effet, l’importance des transferts de pouvoir en direction d’une nébuleuse d’institutions supranationales pose la question de la capacité de l’UE à évoluer en conformité avec les normes démocratiques communes à l’ensemble des États-membres. De ce point de vue également, le système américain de gouvernement « divisé » fondé sur le principe d’une concurrence et d’un contrôle réciproque entre différents centres de pouvoir (checks and balances) représente un pôle d’attraction possible.

Pour l’heure, on constate que le débat sur la responsabilité de la BCE s’organise peu à peu autour de certaines figures imposées, notamment du fait de la tension entre les dispositifs « techniques » institutionnalisés dans les traités et les schémas « politiques » auxquels se réfèrent les acteurs. On peut dire de façon très générale que, du point de vue des acteurs, une question est réputée « technique » si (a) il existe un consensus préalablement établi sur les objectifs ; (b) la relation entre les objectifs et les moyens est claire et univoque, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de dilemme fondamental sur les moyens à utiliser ; (c) la mise en œuvre des moyens requiert une analyse préalable d’un grand nombre d’informations et donc le recours à une expertise technique. A contrario, une question est réputée « politique » si (a) il existe des conflits sur les objectifs, notamment du fait de valeurs incompatibles ou bien de clientèles sociales qui ont des intérêts divergents ; (b) il existe une palette de choix possibles entre différents moyens de réaliser des objectifs donnés ; (c) la mise en œuvre des moyens, parce qu’elle a des implications en termes de valeurs et de demandes sociales, rend nécessaire le contrôle des décisions par des représentants démocratiquement élus.

D’un point de vue purement abstrait, cette règle fondamentale qui consiste à distinguer ce qui relève de la « technique » et ce qui relève de la « politique » rejoint le sens commun. Il s’agit d’une règle relativement claire et acceptée, de façon plus ou moins explicite, par la plupart des acteurs concernés. Elle permet de caractériser à gros traits les sphères de compétences respectives des « experts » et des « politiques » et, de plus, elle définit les contours de la responsabilité des banquiers centraux indépendants vis-à-vis des représentants élus. En revanche, les différents acteurs ne sont pas du tout d’accord sur les domaines concrets d’application de cette règle fondamentale. Ceci s’explique bien sûr par des divergences d’appréciation, qui tiennent notamment au fait que la réalité à laquelle les banquiers centraux et les politiques sont confrontés n’est ni noire ni blanche. En effet, la politique monétaire n’est pas un sujet purement technique, car elle s’exerce dans un contexte politique ne serait-ce que par ses implications ; inversement, elle n’est pas un sujet purement politique, puisque, dans ce domaine, des choix mal informés peuvent avoir des conséquences néfastes pour la santé de l’économie. Mais les divergences s’expliquent aussi par le fait justement que cette règle régit des sphères de pouvoir. On constate en effet que les acteurs tentent de défendre, voire d’étendre le domaine du technique ou bien le domaine du politique, en fonction de leurs intérêts corporatistes bien compris et aussi parfois en fonction de leurs préférences idéologiques.

À partir de là, le jeu s’organise en fonction de la capacité tactique des acteurs concernés à se mobiliser et à construire des alliances autour des différentes conceptions possibles de la responsabilité de la BCE indépendante. On peut distinguer en particulier deux types de tactiques de jeu. D’une part, les acteurs jouent pour ainsi dire en défense : les dirigeants de la BCE se réfugient derrière leur indépendance en tant qu’experts-décideurs de politique monétaire, tandis que les membres de le Commission économique et monétaire du Parlement européen tentent de ramener la politique monétaire sur le terrain politique. D’autre part, les différents acteurs déploient des tactiques qu’on peut qualifier d’offensives : les banquiers centraux invoquent l’impartialité politique de leur expertise afin de justifier leurs incursions en dehors de la politique monétaire au sens strict, tandis que les parlementaires tentent de contester le monopole du discours sur la politique monétaire exercé par les banquiers centraux et de ramener le débat sur le terrain politique. En définitive, l’enjeu de ces interactions n’est rien moins que la gestation d’une nouvelle tradition de responsabilité de la BCE mais aussi l’évolution de la nouvelle configuration de pouvoirs de politique économique qui a été engendrée par le traité de Maastricht au début des années 1990.

Afin d’atteindre son objectif quantitatif de stabilité des prix, la BCE a annoncé dès le départ qu’elle poursuivait une « stratégie » monétaire. Cette stratégie a été présentée comme une expression de « l’engagement fort » de la BCE en faveur de la stabilité des prix, mais aussi comme une façon d’« assurer la transparence du processus de décision de la BCE et sa responsabilité » [19]. Cependant, cette stratégie de la BCE apparaît non seulement comme un moyen d’assurer une certaine transparence, mais également comme une façon de marquer ses prérogatives. Tout d’abord, les trois principaux éléments de la « stratégie monétaire » de la BCE ont été déterminés par la BCE de façon purement interne, puis simplement annoncés par voie de conférence de presse [20]. Ensuite, concernant la mise en œuvre de cette stratégie, la BCE a toujours cherché à maximiser ses marges de manœuvres par rapport à la stratégie qu’elle a, elle-même, fixée. Ainsi, la BCE préfère utiliser le terme de « valeur de référence » plutôt que celui – plus contraignant – de « cibles » ; la BCE définit son objectif de stabilité comme un objectif à « moyen terme », mais sans définir la nature de cet horizon temporel ; enfin, la BCE refuse de préciser de façon systématique la façon dont les deux « piliers » sont évalués ou pondérés [21]. Aux yeux des dirigeants de la BCE, le fait que la « stratégie monétaire » de la BCE introduit de nombreux degrés de séparation entre la réalité économique et les décisions monétaires se justifie non pas par une volonté de préserver un espace de décision discrétionnaire, mais par la difficulté intrinsèque du processus de décision de la politique monétaire qui nécessite en soi un traitement nécessairement prudent et circonstancié des informations.

En particulier, les dirigeants de la BCE refusent toute idée de choix entre différents objectifs possibles au terme de l’article 105 du traité, notamment entre l’objectif premier de stabilité monétaire et les objectifs « seconds » tels que la croissance et l’emploi. Selon la phrase fétiche des dirigeants de la Banque centrale européenne, « la meilleure contribution de la politique monétaire pour promouvoir la croissance est d’assurer la stabilité des prix » [22]. La relation entre les différents objectifs de la politique monétaire est présentée comme une relation de subordination ; il n’est pas question pour la BCE de considérer les divers objectifs que lui assigne le traité comme une palette de choix potentiellement contradictoires [23]. Tout en reconnaissant aux politiques un droit de regard sur la politique monétaire, le président de la Banque centrale européenne « estime normal qu’une banque centrale indépendante arrive à son propre jugement et ignore tout conseil donné pour des motifs politiques » [24]. La possibilité d’avoir à exercer un choix politique entre la stabilité monétaire et d’autres bien publics est rejetée comme tout simplement incompatible avec le cadre institutionnel défini par le traité.

De façon générale, les dirigeants de la BCE ont constamment veillé à n’accepter au titre de la responsabilité aucun engagement qui aboutirait à diminuer le degré d’indépendance de la politique monétaire. Tout en accueillant favorablement l’idée d’un « dialogue macro-économique » avec les responsables politiques, la BCE refuse depuis sa création toute forme d’engagement « ex ante » qui l’obligerait à se fixer une certaine ligne de conduite monétaire ou, pire encore, à entrer dans un processus de quasi-négociation avec les responsables politiques sur les paramètres de la politique monétaire. En particulier, ses dirigeants refusent constamment de remettre en cause les différents éléments de la « stratégie monétaire » de la BCE, puisque la BCE estime que le principe d’indépendance s’étend non seulement à la conduite de la politique monétaire, mais aussi à la définition opérationnelle de son mandat. La BCE refuse même de commenter le taux de change de l’euro, malgré les questions insistantes des députés sur ce thème. Ceci se justifie bien sûr par le fait que l’annonce d’objectifs de change pourrait diminuer le degré de liberté de la politique monétaire, mais aussi par le refus de prendre en considération des enjeux politiques, notamment dans la relation avec les États-Unis [25]. Du point de vue des banquiers centraux, la responsabilité – tout comme la coordination – ne peut s’exercer qu’« ex post », à défaut de quoi leur indépendance serait en péril. Ici encore, la BCE défend une interprétation technique de son action et refuse de rentrer dans le jeu politique qui consisterait à répondre de son action en temps réel, autrement dit de s’engager « ex ante » sur les termes de sa contribution à l’ensemble des politiques économiques (le policy mix) de la zone euro et, a fortiori, sur une quelconque participation à des objectifs de politique étrangère de l’Union européenne. Dans ce schéma, la principale sanction à laquelle accepte de se soumettre la BCE au titre de sa responsabilité est le risque de « perdre la face » vis-à-vis des responsables politiques, et ce, uniquement si elle échoue à remplir sa mission principale de défense de la stabilité des prix [26]. Il est vrai que ce risque n’est sans doute pas négligeable pour des responsables monétaires dont la réputation et la légitimité sont fondées sur leur professionnalisme et leur performance technique. Cependant, il demeure relativement bénin par rapport aux sanctions habituellement associées à la notion de responsabilité en régime démocratique, à savoir la censure émanant d’un contre-pouvoir ou bien l’échec électoral devant les citoyens.

Ce rejet d’une stratégie maximaliste d’affirmation du rôle du Parlement européen découle d’une vision « réaliste » du cadre institutionnel. Les députés sont particulièrement conscients du fait que le traité est très difficilement modifiable et que, de plus, toute modification éventuelle échapperait au débat parlementaire [30]. Dans ces conditions, nombreux sont ceux qui ont estimé qu’il vaut mieux s’en accommoder d’emblée, plutôt que de s’évertuer à en contester les fondements de façon radicale. Le premier objectif des députés européens, à travers des auditions de la BCE, a donc été de s’affirmer comme des interlocuteurs privilégiés de la BCE dans le domaine de la responsabilité. Un tel positionnement, apparemment modeste, n’était pourtant pas acquis d’avance. En effet, même si un certain contrôle des activités de la BCE par le Parlement est prévu par le traité dans le cadre des « obligations de rapport », rien dans le traité ne permettait explicitement au Parlement de se prévaloir d’un statut privilégié par rapport aux gouvernements des États-membres ni même par rapport à la Commission européenne, qui bénéficient également de ces obligations de rapports. De plus, le traité est relativement ambigu sur le statut exact de cette « obligation de rapport » et sur les prérogatives des différents acteurs. Par exemple, les membres du Directoire de la BCE peuvent « être entendus » par le Parlement, mais la périodicité de ces auditions devant le Parlement européen n’est pas précisée. Tout ceci est sujet à négociation entre la BCE et le Parlement européen, qui ne perçoivent pas leurs intérêts de façon identique sur ces différents sujets.

Dans ces conditions, la force principale du Parlement réside dans le fait que ses membres pouvaient se réclamer comme les représentants de « la seule institution dépositaire d’une légitimité démocratique » au niveau de l’UE [31]. Dès sa résolution du 4 avril 1998, le Parlement a affirmé sa légitimité démocratique dans ce domaine : « en tant que seule institution directement élue [au niveau européen], le Parlement est une institution particulièrement appropriée pour demander des comptes à la BCE » [32]. En effet, les députés expliquent volontiers que le modèle allemand d’une banque centrale indépendante responsable devant le « public » n’est pas envisageable en l’absence d’une véritable opinion publique européenne [33]. Aussi le contrôle parlementaire constitue-t-il la meilleure alternative possible, mais encore une nécessité minimale à partir du moment où l’on accepte l’idée d’indépendance de la Banque centrale par rapport aux gouvernements élus. De ce point de vue, c’est la pratique américaine de responsabilité de la Réserve fédérale devant le Congrès qui a retenu le plus d’intérêt chez les députés européens. Ainsi, le Parlement s’est lancé dans une entreprise très audacieuse, puisqu’il s’agit de rien de moins que d’inventer une nouvelle forme de contrôle pratiquement inédite dans la tradition politique du continent européen.

Ceci est assez évident quand on examine l’évolution du positionnement institutionnel réciproque de la BCE et du Parlement européen. Initialement, les dirigeants de la BCE se sont généralement efforcés d’éviter tout risque d’enfermement dans un tête-à-tête avec d’autres organes de l’UE réputés « politiques », y compris le Parlement européen. Ainsi, la responsabilité de la Banque centrale européenne a longtemps été présentée comme un simple volet de sa « politique d’information et de communication ». Aux yeux de ses principaux dirigeants, la BCE est responsable d’abord et avant tout devant le « public » européen [34]. Les dirigeants de la BCE s’estimaient volontiers satisfaits du degré de responsabilité de la BCE, et le Parlement européen ne semblait pas devoir jouer un rôle privilégié dans le domaine de la responsabilité de la Banque centrale [35]. Dans son rapport annuel pour l’année 1998 (publié en mai 1999), les « obligations de rapport » auprès du Parlement européen sont mentionnées mais sous la rubrique de la « coopération avec les autres institutions » [36]. À ce moment-là, les dirigeants de la BCE semblaient considérer le Parlement européen simplement comme une institution européenne parmi d’autres [37]. Pendant longtemps, les dirigeants de la BCE ont préféré parler simplement d’« auditions » au Parlement européen, voire d’« échange de vues » ; ils refusaient expressément d’adopter la formule consacrée de « dialogue monétaire » à laquelle se réfèrent les députés européens [38]. La ligne officielle de la BCE consistait simplement à envisager sa responsabilité vis-à-vis du public européen au sens le plus large et indépendamment de ses relations avec les autres institutions de l’Union européenne [39]. La BCE semblait se contenter de cette interprétation maximaliste du principe de responsabilité qui présentait l’avantage non seulement d’apparaître comme particulièrement démocratique, mais aussi d’éviter tout débat approfondi sur la politique monétaire entre acteurs à haut niveau de responsabilité.

Cependant, les députés au Parlement européen ont majoritairement choisi de s’ériger en défenseurs du traité, notamment en reconnaissant l’indépendance de la Banque centrale comme un principe incontournable. Ceci permettait au Parlement de s’attirer les bonnes grâces de la BCE, tout en affirmant son rôle notamment vis-à-vis des gouvernements des États-membres. Ainsi, le Parlement a critiqué de façon quasi explicite les grandes manœuvres gouvernementales qui avaient entouré la nomination du premier président de la BCE en 1997 – notamment la grande réticence du président Chirac à entériner cette nomination [40]. Par la suite, le Parlement a réitéré son soutien à l’indépendance de la BCE, exprimant des inquiétudes sur les prises de position de certains gouvernements, à l’initiative du ministre allemand Oskar Lafontaine, en faveur de l’idée de « zone cibles » pour la politique de change de l’euro par rapport au dollar [41]. Ainsi, le Parlement s’est peu à peu révélé comme un allié potentiel aux yeux des banquiers centraux, inquiétés par la menace d’incursions à l’intérieur de leur sphère de pouvoir et convaincus de la nécessité de résister à des éventuelles pressions politiques exercées par les ministres des Finances de la zone euro réunis au sein de l’Eurogroupe.

Face à cette situation, la BCE a progressivement changé de discours sur le rôle du Parlement européen dans le contrôle démocratique de la politique monétaire. Dès 1999, certains membres du Directoire exprimaient des positions relativement divergentes sur la responsabilité de la BCE et notamment sur le rôle du Parlement européen comme interlocuteur de la BCE [42]. Pour la première fois, le Rapport annuel 1999 de la BCE contient un chapitre entier sur « l’information du public et le principe de responsabilité », dans lequel le rôle du Parlement européen est reconnu dans les termes suivants : « Les auditions régulières du président par la Commission économique et monétaire [du Parlement européen] peuvent certainement être considérées comme l’une des pierres angulaires du processus à travers lequel la BCE doit rendre des comptes. » (p. 141). À la fin de l’année 2000, la BCE en est venue à reconnaître officiellement le rôle privilégié du Parlement européen dans l’exercice de la responsabilité [43]. Ainsi, le Parlement européen est aujourd’hui considéré comme l’enceinte principale au sein de laquelle la BCE doit rendre des comptes au titre de la responsabilité. L’une des motivations principales de ce changement d’attitude est clairement exprimée par la BCE elle-même : les auditions au Parlement européen « contribuent à garantir le statut indépendant de la BCE. Par conséquent, il est certainement dans l’intérêt éclairé de la BCE de nourrir de telles relations. » [44]. L’évolution de la position officielle de la BCE correspond donc, au moins en partie, à un calcul simple : les gains attendus en terme de consolidation de son indépendance à long terme sont supérieurs aux coûts escomptés de la reconnaissance du Parlement comme interlocuteur privilégié. En effet, tant que le Parlement respecte l’indépendance de la BCE et, en particulier, tant que l’exercice de la responsabilité demeure un exercice « ex-post », le « dialogue » avec le Parlement demeure relativement peu contraignant et la BCE y voit au contraire une façon de légitimer davantage et donc de défendre son indépendance.

À mesure que la BCE reconnaissait plus favorablement le rôle institutionnel de cet allié inattendu, le Parlement n’a pas hésité à lui accorder des bons points pour son attitude de plus en plus positive sur cette question. Dans sa résolution du 27 octobre 1999, « le Parlement se réjouit du fait que la BCE reconnaît son devoir de responsabilité démocratique envers le Parlement européen » [45]. En somme, la BCE a tenté d’instrumentaliser le Parlement européen au service de son indépendance, tandis que le Parlement européen acceptait d’entrer dans ce jeu en échange d’une reconnaissance de son rôle privilégié dans le contrôle démocratique. La présentation du rapport annuel de la BCE devant le Parlement européen réuni en séance plénière confère un caractère particulièrement solennel au contrôle parlementaire. De plus, il s’est peu à peu instauré une habitude autour des rendez-vous trimestriels au Parlement européen pour les auditions du présidents de la BCE devant la Commission économique et monétaire. Au docte ton des dirigeants de la Banque centrale européenne, les députés européens tendent à répondre avec une certaine dose d’ironie [46]. Les banquiers centraux se plaignent du manque d’expertise parlementaire sur les mécanismes économiques, voire sur les tâches et les compétences institutionnelles de la BCE telles qu’elles sont définies par les traités [47] ; les réponses du président traduisent souvent un sentiment d’exaspération à peine dissimulé [48]. Pour remédier à ce problème, les membres du Parlement font appel à des économistes spécialistes des questions monétaires chargés de les conseiller avant chaque audition. Ainsi, les questions techniques – sur le système de paiement Target, la vélocité de la monnaie, les règles de Taylor de la politique monétaire, etc. – alternent avec les questions d’ordre plus général.

Les « échanges de vues » au Parlement sont donc devenus une routine à laquelle se plient les acteurs dans une atmosphère polie et un peu formelle. Il est très révélateur que, malgré l’invocation du modèle américain par les parlementaires européens, la mise en scène des auditions du président de la BCE au Parlement européen n’a rien à voir avec celle du président de la Réserve fédérale devant le Congrès [49]. Tandis que le président de la Réserve fédérale fait figure de témoin à la barre questionné par un petit nombre de parlementaires placés en position de juges, le président de la BCE s’adresse à un parterre de députés du haut d’une estrade où il siège aux côtés de la présidente de la Commission économique et monétaire. De plus, les auditions du président de la BCE ne durent que deux heures et les parlementaires européens ne sont autorisés à poser que deux questions au président de la BCE, qui peut donc les éluder assez facilement. Là encore, la situation est très différente aux États-Unis, où le président de la Réserve fédérale est soumis à un feu continu de questions, et ce, aussi longtemps que les représentants du peuple le jugent nécessaire. Au fil des auditions de la BCE, les experts et les élus se sont donc installés dans des rôles respectifs nettement distincts et finalement assez policés.

Une autre tactique consiste à revendiquer des gestes de politique économique en invoquant les engagements pris par les États-membres dans le cadre du traité. Forts de leurs compétences exclusives en matière de politique monétaire, ses dirigeants s’estiment également fondés à rappeler aux gouvernements les promesses politiques qu’ils ont faites dans le cadre des traités et des instruments d’encadrement de l’UEM, en particulier le Pacte de stabilité et de croissance formalisé au moment du traité d’Amsterdam en 1997 [51]. Les banquiers centraux encouragent constamment les différents acteurs de la politique économique à respecter non seulement la lettre mais aussi l’esprit de leurs engagements. Ils s’agit de respecter « au plus tôt » le pacte de stabilité et de croissance, mais aussi de mettre en œuvre les nécessaires « réformes structurelles des marchés des biens et du travail ». Ce type de recommandations est la réponse des banquiers centraux aux prises de positions épisodiques des responsables politiques en faveur de baisses des taux d’intérêt pour relancer la croissance. Par leurs exhortations à la discipline budgétaire et aux réformes structurelles, les banquiers centraux tentent de renvoyer la balle dans le camp des gouvernements plutôt que de lâcher du lest sur la politique monétaire.

Une troisième tactique de la BCE consiste à formuler ses recommandations au nom du bon sens et/ou du consensus politique. Tout en poursuivant une démarche plutôt offensive, les dirigeants de la BCE font cependant bien attention à ne pas marcher ouvertement sur les plates-bandes des autres acteurs de la politique économique. Leur façon de marquer leur prérogative consiste paradoxalement à affirmer le caractère limité de leurs recommandations [52]. Les banquiers ne donnent pas de conseils spécifiques à des gouvernements particuliers, et ceci, au nom du respect des compétences respectives des différents acteurs [53]. Plutôt que de rentrer dans le détail des prévisions ou des recommandations qu’ils mettent en avant au nom de la stabilité, les banquiers centraux se réfugient souvent derrière les conseils de la Commission européenne ou des autres institutions internationales (notamment l’OCDE sur les questions de flexibilité des marchés du travail). De même, quand les dirigeants de la BCE se font les chantres de réformes structurelles, ils tentent de dédramatiser la dimension potentiellement idéologique et conflictuelle de ces recommandations dans le contexte politique européen [54]. Et si les banquiers centraux reconnaissent parfois le caractère politique de leurs recommandations – sous la pression de certaines questions de parlementaires –, ils s’empressent de s’abriter derrière le traité [55]. Au total, l’offensive des banquiers centraux se fait donc sur un mode peu revendicatif, mais d’autant plus redoutable pour les responsables politiques qu’elle donne l’impression de rester strictement dans le registre de l’expertise.

À mesure que leur rôle a été davantage reconnu dans le contrôle démocratique de la BCE, les parlementaires ont commencé à édicter des normes de transparence de la politique monétaire au nom de cette « responsabilité démocratique ». La résolution votée par le Parlement européen en avril 1998 (suite au Rapport Randzio-Plath) préconisait notamment une détermination transparente par la BCE de ses objectifs de la politique monétaire, y compris la clarification des ses objectifs opérationnels et la publication des procès-verbaux des réunions du Conseil des gouverneurs de la BCE [59]. L’année suivante, une autre résolution (faisant suite au Rapport Huhne) demandait notamment à la BCE de publier des prévisions macro-économiques et des rapports périodiques sur l’évolution dans chacun des pays de la zone euro [60]. L’exigence de plus grande transparence est constamment mise en avant non seulement au nom de l’efficacité de la politique monétaire, mais aussi au nom de la démocratie [61]. Toutes ces demandes de clarification sont une façon de demander à la BCE de fournir des critères d’évaluation externe permettant de juger la façon dont elle s’acquitte de ses tâches. Autrement dit, les parlementaires respectent l’indépendance de la BCE mais lui demandent de fournir eux-mêmes les critères qui permettront ensuite d’évaluer, voire de critiquer son action.

Au-delà de ces exigences de transparence, les députés ont parfois voulu pousser la BCE à reconnaître au moins indirectement le contexte politique de son action. En particulier, le Parlement a essayé de persuader la BCE de prendre des engagements sur la façon dont elle s’acquitte des « objectifs secondaires » de son mandat tel qu’il est défini par l’article 105 du traité [62]. La présidente de la Commission économique et monétaire et certains membres de cette Commission ne perdent pas une occasion d’invoquer le traité pour justifier cette insistance, parfois de façon très vive [63]. Il s’agit de mettre à jour les choix implicites que contient sa « stratégie » de politique monétaire, autrement dit de « faire apparaître la signification politique de choix présentés comme purement techniques » [64]. Certains députés ont également été très critiques sur la définition de la stabilité des prix. La présidente de la Commission économique et monétaire a incité les banquiers centraux à « re-définir » les bornes de la zone de stabilité des prix, estimant que cette zone est trop étroite et qu’elle réduit inutilement les nécessaires marges de liberté de la politique monétaire [65]. Enfin, le Parlement européen essaie de discuter la politique monétaire de façon prospective et non pas seulement rétrospective. Les rapports de la BCE sont critiqués pour leur faible contenu prospectif [66]. De ce point de vue, les députés essaient de transformer les « obligations de rapport » de la BCE en véritable débat contradictoire sur la politique monétaire et, ainsi, de faire du Parlement le lieu de débat par excellence sur la politique monétaire dans le contexte d’ensemble des politiques économiques de l’UE.

En revanche, d’autres revendications du Parlement européen n’ont pas été satisfaites, notamment la publication des procès-verbaux des réunions du Conseil des gouverneurs, que les dirigeants de la BCE considèrent comme « politiquement sensibles », étant donné le caractère multinational de la Banque. Les députés, et en particulier la présidente du Comité économique et monétaire, reviennent en permanence sur cette question [69]. Les députés laissent clairement entendre qu’en échange de leur soutien politique à une conception étendue de l’indépendance de la BCE, ils escomptent un élargissement de la définition formelle des obligations de la BCE au titre de la responsabilité [70]. En même temps, le Parlement s’oblige à limiter la portée de ses demandes, par exemple en acceptant que la BCE ne publie pas les résultats nominatifs des votes du Conseil des gouverneurs [71]. Ceci démontre une sensibilité des députés aux arguments actuels de la BCE, même si le Parlement se réserve le droit de revendiquer la publication de ces procès-verbaux une fois que l’existence de la BCE et son intégrité institutionnelle seront fermement ancrées dans les mœurs.

Quant à la définition des responsabilités de la BCE au titre de l’article 105, la situation reste complètement bloquée. À chaque fois que cette question est soulevée, la BCE répond par la litanie habituelle (« la meilleure contribution que peut apporter la politique monétaire est la stabilité des prix », etc.). Ce discours de la BCE suggère une interprétation restrictive des devoirs de justification de la BCE tels qu’ils sont définis par le traité, alors que les banquiers centraux ne se privent pas de pratiquer une certaine surenchère sur l’étendue de leurs compétences. En particulier, la BCE fait grand cas de sa responsabilité de conseil technique auprès des gouvernements. À cet égard, la BCE retourne à son profit l’article 105 du traité qui distingue les objectifs « principaux » et « secondaires » dont les banquiers centraux sont investis [72]. Selon les dirigeants de la BCE, ces objectifs « seconds », tels qu’ils sont définis par le traité concerneraient non pas la mission principale de la BCE, c’est-à-dire la politique monétaire, mais les autres tâches assignées à la BCE [73]. En définitive, les banquiers centraux ne font qu’appliquer le vieil adage selon lequel l’attaque est la meilleure façon de se défendre.

À terme, il est possible que ce jeu sur l’article 105 évolue. La fin de non-recevoir qu’adresse la BCE aux questions des parlementaires sur les objectifs secondaires pourrait, à terme, devenir coûteuse pour les banquiers centraux en terme de capital politique. Cependant, la capacité du Parlement à obtenir un changement d’attitude de la BCE dépendra également de la détermination des députés à afficher leur détermination dans ce domaine. Or il existe d’importants clivages idéologiques à l’intérieur du Parlement européen sur l’attitude à adopter face à la BCE, tant en ce qui concerne sa stratégie monétaire que ses recommandations de politique économique [74]. Les députés qui se situent plutôt sur la gauche de l’échiquier politique poussent la BCE à expliciter la façon dont elle compte remplir les objectifs « secondaires » de son mandat et notamment le soutien à l’emploi, tandis que les députés de droite sont moins offensifs sur ce thème. Depuis le basculement à droite de la majorité législative en juin 1999, on a pu remarquer un apaisement des relations entre la BCE et le Parlement européen. À cet égard, la tonalité d’ensemble de la résolution du Parlement sur le rapport annuel 1999 (votée le 6 juillet 2000) est beaucoup moins critique et revendicative que la résolution du 27 octobre 1999, et surtout que la résolution du 2 avril 1998, votée sous la précédente législature à majorité socialiste. En effet, la résolution la plus récente, même si elle réitère la nécessité d’une plus grande « transparence » (publication par la BCE des procès-verbaux de décisions de politique monétaire, ainsi que d’un rapport sur la situation économique des différents pays), ne reprend pas la revendication de 1998 en faveur d’une « coordination de la politique économique et monétaire » au motif de l’article105 du traité, ni même la demande de 1999 adressée à la BCE afin de clarifier sa contribution « un policy mix équilibré et approprié, en vue de promouvoir la croissance durable et l’emploi ».

Inversement, on peut même dire qu’à certains égards, les parlementaires européens ont soutenu la tactique offensive des banquiers centraux, notamment en ce qui concerne les « réformes structurelles ». En effet, la résolution du 6 juillet 2000 introduit une nouveauté, puisque non seulement le Parlement félicite la BCE pour sa politique de stabilité, mais il enjoint les États-membres à « accélérer les réformes structurelles » et à « atteindre l’équilibre budgétaire » [75]. Cette résolution découle d’une logique partisane relativement claire : la majorité des députés de droite encouragent les banquiers centraux dans leurs recommandations de modération salariale et de réforme des marchés des biens et du travail, tandis que les députés de gauche sont plutôt enclins à minimiser ce type de pressions inflationnistes [76]. Une majorité de députés a accepté les incursions de la BCE dans le domaine politique, non seulement parce qu’ils croyaient plus volontiers au bien-fondé des arguments techniques des banquiers centraux, mais aussi parce qu’ils étaient fondamentalement en accord avec les implications politiques de ces arguments. Ce type de considérations partisanes explique une certaine diminution de la combativité du Parlement quand il s’agit de soutirer à la BCE des gages de bonne conduite démocratique. Néanmoins, cette situation est susceptible d’évoluer considérablement en cas de nouveau retournement de majorité au Parlement [77]. Il est donc tout à fait possible d’imaginer un contexte où l’humeur parlementaire serait à la confrontation et où la BCE se retrouverait à nouveau dans une position défensive et serait obligée d’accepter des concessions supplémentaires.

Il est évident que la nature même des équilibres institutionnels et politiques de l’UE aujourd’hui constitue une limite au principe démocratique. Les obstacles tiennent d’abord à la nature même du traité tel qu’il a été négocié à Maastricht. En effet, le traité a été conçu avant tout comme un moyen de constitutionnaliser la création d’une monnaie unique gérée par une banque centrale indépendante, et non pas comme un instrument d’approfondissement de la démocratie. Il s’ajoute à ce problème les nombreux conflits d’intérêts et désaccords politiques entre les différents acteurs susceptibles d’imposer une pratique plus démocratique, tant à l’intérieur du Parlement européen qu’au niveau intergouvernemental. À partir du moment où la politique monétaire a cessé d’être une prérogative souveraine des États-membres, le problème de la responsabilité des banquiers centraux est devenu d’autant plus saillant. À certains égards, cette évolution est d’ailleurs antérieure au traité de Maastricht, qui ne fait qu’illustrer la difficulté plus générale à préserver la démocratie dans un système capitaliste où les décisions fondamentales sont prises en dehors des cadres de l’État national. La supranationalisation de la politique monétaire en Europe, en tant que composante de cette mondialisation économique, est un aspect parmi d’autres d’un processus d’« érosion de la démocratie » qui avait déjà bien commencé selon de nombreux observateurs dès les années 1970 [78]. Le débat actuel sur la responsabilité de la BCE est donc révélateur non seulement de l’état de l’Union européenne après cinquante ans d’existence, mais aussi de l’évolution historique de l’idée de démocratie dans l’ère de la mobilité des capitaux et de l’indépendance des banques centrales. De ce point de vue, c’est l’évolution des modes de régulation de l’économie mondiale qui est source de déficit démocratique. Dans la mesure où la vie démocratique reste organisée avant tout à l’échelon national, un certain nombre de décisions prises dans des instances supranationales peuvent échapper au contrôle politique direct des dirigeants élus. Le fait que les décisions prises par ces instances sont fondées sur des délégations de pouvoir accordées par des dirigeants politiques élus constitue un garde-fou important, mais ne suffit pas en soi à résoudre le problème.

Pourtant, la source la plus profonde de faiblesse tient peut-être aux limites intrinsèques du principe de responsabilité comme moyen de garantir la démocratie. En effet, la théorie politique fait clairement apparaître le fait que la responsabilité est un principe avant tout formel qui suppose de s’assurer du strict respect par les responsables du mandat qui leur a été confié [79]. Or, si on disposait de moyen de s’assurer du respect de ce mandat sur des bases absolument transparentes, on n’aurait pas besoin de recourir à la délégation des décisions monétaires au profit d’une banque centrale indépendante. De fait, la mise en application pure et simple du principe de responsabilité suppose la possibilité d’une retranscription immédiate, en termes pratiques, des recommandations techniques et des actions des experts. Mais la communication entre l’univers des experts en politique monétaire et l’univers des politiques est nécessairement difficile, puisque ces deux univers ne sont pas du tout organisés autour des mêmes savoirs et valeurs [80]. Dans la pratique, il est non seulement inévitable mais encore désirable, dans l’intérêt même du public, que les responsables de la politique monétaire s’acquittent de leur mandat avec souplesse et intelligence. Ceci implique néanmoins la possibilité très réelle d’un décalage entre le formalisme du principe de responsabilité et une conception substantialiste de la représentation politique, dans laquelle le degré de démocratie se mesure en fonction des intérêts objectifs du public et non pas par application mécanique de règles formelles. En définitive, on se retrouve devant un dilemme profond : soit on applique le principe de responsabilité de façon rigide, mais on prend alors le risque de nuire aux intérêts du public ; soit on accepte de transiger sur l’application du principe de responsabilité, mais on s’expose aux dangers d’un divorce encore plus prononcé entre l’univers de l’expertise technique et celui des choix politiques.

Ce formalisme du principe de responsabilité est d’autant plus problématique que les banquiers centraux sont des experts non élus. En effet, l’exercice effectif de la responsabilité des banquiers impliquerait que les banquiers centraux puissent être périodiquement évalués sur leurs actions, et ensuite récompensés ou bien sanctionnés sur cette base. La plupart des raisonnements en termes de responsabilité reposent sur un mécanisme de jugement – généralement sous la forme d’élections, qui permettent l’application d’une sanction claire en cas de jugement négatif. L’idée que la responsabilité se mesure par l’élection est donc au moins implicite dans la plupart des travaux de théorie politique sur le thème de la responsabilité (accountability). Or, en l’absence d’élection des banquiers centraux, rien n’est moins évident. Non seulement la sanction n’existe pas, mais dans un domaine comme la politique monétaire où des informations de caractère fortement technique sont nécessaires à l’élaboration de la politique monétaire, ni le public ni même ses représentants ne disposent des informations et de l’expertise nécessaires pour exercer leur contrôle de façon rigoureuse. L’analyse des relations entre le Parlement européen et la BCE au titre de la responsabilité suggère ainsi très nettement que ces deux institutions n’entretiennent pas simplement une relation de contrôleur à contrôlé, mais aussi des rapports intenses de rivalité de pouvoirs qui s’expriment par des désaccords sur la définition de la frontière entre les domaines « technique » et « politique ». Naturellement, ceci éloigne la possibilité de réaliser l’idéal (wébérien) d’un ré-équilibrage de la direction des affaires publiques au profit des politiques, garants des valeurs et des choix de la société, face à des experts dont le rôle serait de faire valoir les considérations techniques au moyen desquelles ces choix pourraient être poursuivis.

Il est vrai bien sûr que ce n’est pas la première fois que des experts se retrouvent en situation d’autonomie par rapport au grand public et aux responsables politiques démocratiquement élus. Le principe d’indépendance de la Banque centrale ne fait que donner un fondement juridique et un relief particulier à cet état de fait. Les politistes ont forgé à ce sujet le concept d’institutions « gardiennes » et ont également réfléchi aux moyens de s’assurer de la collaboration efficace de ces organes en tant qu’« agent » œuvrant pour le compte d’un « principal » [81]. Si le but assigné à ces organes est particulièrement bien défini et si la poursuite de ces buts peut s’envisager comme une tâche purement technique, alors en effet la délégation de certains pouvoirs en direction d’organes experts soulève a priori peu de difficultés insurmontables [82]. Mais peut-on considérer que la politique monétaire, en tant que domaine de décision publique, est simplement un enjeu d’efficacité technique ? D’un certain point de vue, la dimension politique des décisions monétaires a diminué dans la mesure où le cadre macro-économique de ces décisions ne se pose plus comme une alternative simple entre la lutte contre l’inflation et la poursuite d’un plein-emploi. Depuis les années 1970 en effet, la plupart des économistes ont revalorisé l’importance de la lutte contre l’inflation dans la poursuite d’une croissance économique saine et durable. Mais ceci ne veut pas dire pour autant qu’une inflation faible ait acquis une valeur de priorité absolue sur tous les autres objectifs de la politique économique. La détermination fine des paramètres de la politique économique reste soumise à des contingences d’appréciation, comme la plupart des choix de politique économique. Il est donc tout à fait possible de reconnaître l’importance d’une politique monétaire efficace – c’est-à-dire non inflationniste et crédible sur les marchés – sans pour autant nier que la politique monétaire a également une importante dimension redistributive, puisqu’il s’agit toujours de décider des conditions d’allocation de crédit entre différents groupes sociaux. Plus généralement, on peut légitimement se demander s’il existe véritablement des enjeux importants du débat public qui soient des purs enjeux d’efficacité. Par définition, ce type d’enjeu est finalement assez rare : toute politique publique, même si elle produit un accroissement net de bien-être social, a généralement des conséquences redistributives qu’il n’est pas toujours possible de compenser dans la pratique. La politique monétaire en est un bon exemple, car malgré la technicité de ce sujet et l’importance des considérations d’efficacité, il est difficile de soutenir que l’offre publique de crédit corresponde à un pur enjeu d’efficacité. On peut donc mettre en doute l’idée que les enjeux d’efficacité, contrairement aux enjeux distributifs, puissent être délégués à des organes « agents » sans que se pose un véritable problème de responsabilité. À certains égards, ceci revient plutôt à évacuer le problème de la responsabilité qu’à le résoudre.

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À partir du moment où on prend conscience de ces limites à la fois historiques et intrinsèques au principe de responsabilité, il devient possible d’appréhender de façon plus réaliste la promesse que représente l’application de ce principe aux décisions de la BCE. Paradoxalement, l’expertise indépendante peut être tour à tour un moyen d’assurer des décisions le plus conformes possibles à l’intérêt général, ou bien une entrave au nécessaire débat public et contradictoire sur l’intérêt général. Dans le domaine de la politique monétaire, la frontière entre l’impératif technique et le champ politique est particulièrement délicate à établir. Ces deux exigences fondamentales peuvent sans doute coexister sans que la question des frontières soit jamais définitivement résolue. En un sens, la persistance de cette tension entre expertise et politique est une bonne chose dans la mesure où elle est génératrice de débat démocratique. Cependant, l’indépendance des banquiers centraux signifie également qu’on risque de voir les experts prendre des décisions techniques qui diminuent indûment la marge de manœuvre des acteurs politiques. Par exemple, la définition concrète du mandat de la BCE demeure une question potentiellement très politique, même si elle est complètement taboue aujourd’hui : est-ce qu’un taux d’inflation compris dans une fourchette entre 0 et 2 %, tel qu’il a été unilatéralement choisi par les banquiers centraux comme « valeur de référence », correspond véritablement au mandat de « stabilité des prix » tel que l’entendaient les gouvernements signataires du traité ? Par comparaison, le risque inverse, à savoir des responsables politiques qui agissent sans tenir compte de l’avis des experts, est relativement moins important, car des nombreux garde-fous sont prévus : non seulement l’indépendance de la BCE, mais aussi le système de surveillance multilatérale mis en place par le traité de Maastricht et prolongé par le Pacte de stabilité et de croissance.

Aussi l’approfondissement continu des obligations de responsabilité de la BCE permet-elle de corriger un biais inhérent au traité. Plutôt que d’affronter les dangers de l’arène politique, les banquiers centraux indépendants pourraient en effet être tentés de se retrancher dans leur tour de Francfort afin de se consacrer exclusivement au maintien de la stabilité des prix. Le fait que les banquiers se retrouvent obligés de jouer sur le terrain de la démocratie avec les parlementaires n’est sans doute pas suffisant pour en garantir l’émergence, mais c’est sans doute nécessaire. De ce point de vue, la prédiction wébérienne de complexification et de technicisation des affaires publiques est particulièrement pessimiste. D’une part, il est vrai que le degré de liberté des acteurs politiques est diminué par l’autonomisation juridique de la sphère technique, ici incarnée par l’indépendance de la BCE. Quand il s’agit de responsabiliser les banquiers centraux, les élus peuvent au mieux espérer vérifier que les banquiers centraux s’acquittent de leur tâche non seulement en qualité d’experts et donc en fonction de justifications techniques solides, mais également en ayant conscience de l’importance plus générale de leurs décisions dans la conduite des affaires publiques. D’autre part, la revendication des experts à s’abstraire de la sphère politique a également ses limites, même dans le cas d’une banque centrale dont l’indépendance est garantie par le droit. Les principes de libre examen et de délibération imposent des obligations de justification qui ouvrent la possibilité d’un débat politique sur les choix de société. Il revient alors aux responsables politiques – non seulement les parlementaires mais aussi les gouvernements – d’engager ce débat et d’amener les banquiers centraux à y prendre part tout en restant dans leur rôle. Ainsi, malgré les bornes très réelles imposées par le traité et par la technicité du sujet, les dés du jeu démocratique ne sont pas entièrement pipés. Il existe un espace pour inventer une nouvelle forme de contrôle démocratique, même si cet espace est très limité et si cette forme de démocratie ne pourra émerger que par tâtonnement. À partir du moment où l’on s’accorde sur le caractère désirable d’un contrôle démocratique sur des décisions dont les conséquences politiques sont multiples, il est normal que les experts et les représentants élus soient condamnés à se parler et à se respecter mutuellement [*].