La première commence après la deuxième guerre mondiale et se termine au début des années 1970. Nommée par Rhodes « l’ère traditionnelle de l’administration publique », l’approche dominante a été normative, « réformiste » et a-théorique. Normative, car l’objectif principal de la recherche s’est essentiellement limité à la description détaillée de l’histoire, de la structure, des fonctions, des compétences et des rapports inter-institutionnels qui, ensemble, ont constitué le « Westminster model » du Gouvernement britannique [3]. Réformiste, parce que les chercheurs impliqués se concevaient comme participant pleinement à l’amélioration des institutions et à l’entretien de l’élément clé du système administratif : son code éthique. A-théorique enfin, à cause de la singularité supposée du « Westminster model », d’une méthodologie dominante d’études de cas et d’une représentation de la théorisation comme étant du ressort des intellectuels américains coupés des « réalités pratiques » de l’administration publique. Dit autrement, pendant cette époque, en tant que sous-discipline universitaire, l’administration publique a non seulement été formaliste et insulaire, mais aussi peu critique vis-à-vis des fondements sociologiques de son objet et de l’adéquation entre ce dernier et les enjeux politiques. Par conséquent, alors qu’en préparant leurs études de cas les chercheurs en question ont été amenés à analyser les politiques publiques, cet aspect de leur travail n’a engendré ni une approche générique ni des débats théoriques approfondis [4].

Une érosion progressive de cette première phase de recherche commence à la fin des années 1960, période où s’installe une interprétation répandue du déclin de l’économie britannique et l’émergence concomitante de vives critiques des modes de gouvernement traditionnels. À partir de ce moment-là, les chercheurs dominants en administration publique, soit se déconnectent des débats scientifiques, soit se trouvent condamnés à changer de regard sur leur objet, changement d’ailleurs souvent provoqué par un intérêt inédit pour la comparaison internationale. Toutefois, cette conjoncture politique crée aussi un espace pour des jeunes chercheurs qui développaient des approches plus formalisées, dont notamment l’analyse des politiques publiques. En effet, si l’on croit le témoignage des intervenants au colloque comme R. Rhodes et B. Hogwood, le passage à une deuxième phase de recherche sur l’administration publique s’est fait selon un mode de rupture symbolisé par le colloque inaugural du Public Administration Committee tenu à York en septembre 1971. À cette occasion, les objets et les problématiques de l’administration publique traditionnelle ont été violemment attaqués par les spécialistes de la théorie des organisations et des chercheurs ayant travaillé sur des études de cas sectorielles. S’inspirant notamment d’approches largement répandues aux États-Unis [5], s’est ouverte ainsi ce que Rhodes appelle « l’ère de l’éclectisme ». Au cours de la décennie suivante, deux approches ont emprunté des concepts et des outils d’autres disciplines afin d’approfondir l’étude du fonctionnement des pouvoirs publics. Résumée par l’étiquette de « théorie des organisations », en intégrant des idées de leurs homologues américains, un groupe de chercheurs de l’université d’Aston a notamment développé une « théorie de la contingence ». Cette théorie a essentiellement avancé la proposition selon laquelle l’efficacité des organisations dépend non pas des principes universels de management, mais de l’articulation entre la structure d’une organisation et son environnement socio-économique. Cette théorie a notamment été testée par voie d’enquête sur toutes les autorités locales de l’Angleterre et du Pays de Galles [6], d’une part, et sur des institutions du gouvernement central [7], d’autre part. Dans les deux cas, des variables ont été formalisées (taille d’organisation, type de problème abordé, degré de contrôle politique…), combinées sous forme de modèles hypothétiques, et utilisées pour analyser et comparer les résultats (performance) des pouvoirs publics observés. Critiquée, toutefois, pour sa faible prise en compte du rôle des acteurs politiques et de leurs capacités d’arbitrage [8], cette approche de l’administration publique s’est progressivement coupée de la science politique au cours des années 1980.

Avant d’explorer cette tendance, il convient de signaler l’émergence au cours des années 1970 d’une seconde approche critique de l’administration publique traditionnelle, celle de l’analyse des politiques publiques. Cette émergence s’explique en partie par la constitution de disciplines universitaires déconnectées de la science politique et, par là même, de l’administration publique traditionnelle. En effet, au cours des années 1970, des chercheurs spécialisés en social policy, social administration et development administration, en particulier, ont développé une approche ciblant la formulation et la mise en œuvre des interventions publiques dans leurs domaines respectifs [9]. Mais tout aussi important pour notre histoire est l’engouement de la recherche en science politique pour l’analyse des politiques publiques. À cet égard, B. Hogwood souligne que l’institutionnalisation de l’analyse des politiques publiques comme approche légitime de l’étude du pouvoir a été assurée dès le début des années 1980 [10]. Afin d’étayer cette thèse, il cite notamment l’intégration d’une approche en termes de politiques publiques dans des ouvrages généraux de science politique et dans des ouvrages plus pointus concernant le rapport entre gouvernement et intérêts organisés [11].

Le premier des deux « camps » se manifeste par sa prédilection pour le concept de « réseau de politique publique » (policy network) et, plus récemment, celui de « la gouvernance ». Comme le résume un ouvrage publié en français [14], cette approche de l’action publique met l’accent sur la nature et le contenu des échanges entre unités de l’État et leurs divers interlocuteurs (collectivités locales, syndicats, groupes d’intérêts, grandes entreprises…). D’un point de vue historique, il convient ici de souligner l’importance pour cette approche des travaux effectués sur le système politique britannique par deux chercheurs américains, Hugh Heclo et Aaron Wildavsky [15]. En mettant en cause le mythe globalisant d’un civil service unifié et d’un Trésor « au-dessus de la mêlée », leurs recherches effectuées au début des années 1970 ont utilisé, sous une forme métaphorique, la notion de policy community afin d’appréhender les modes de coordination informels. En prolongeant cette perspective, deux séries de travaux (ceux de Grant Jordan et de Jeremy Richardson sur le rapport intérêts organisés-gouvernement central [16], et ceux de R. Rhodes sur le rapport centre-périphérie [17]), ont formalisé cette approche notamment en distinguant les termes de policy networks (configuration d’acteurs qui « englobe » la conduite d’une politique publique) des policy communities (des regroupements d’acteurs de taille plus restreinte). Ces chercheurs ont conçu les réseaux de politique publique comme « le résultat de la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts » [18]. Par ce biais, selon les auteurs concernés l’observation de l’émergence et du fonctionnement des réseaux permet d’éclairer les processus de mise sur agenda de « problèmes », ainsi que la formulation et la mise en œuvre d’interventions publiques censées les résoudre [19].

En structurant de nombreuses études sectorielles [20] et comparatives [21], ce type de problématique a, depuis le début des années 1980, suscité en Grande-Bretagne une multitude de publications. Toutefois, elle a aussi suscité de nombreuses critiques. Certains regrettent des imprécisions méthodologiques et l’usage abusif de la typologie qui, pris ensemble, sapent le concept de réseau de toute portée explicative [22]. D’autres, encore plus virulents, fustigent l’ambiguïté d’un mode d’analyse « à moyenne portée » qui se refuse d’articuler une approche en termes de réseau à une théorie du pouvoir et du politique [23].

Sans critiquer la démarche en termes de réseaux et de gouvernance de manière directe et soutenue, la deuxième approche majeure de l’analyse des politiques publiques en Grande-Bretagne préfère privilégier les effets politiques des évolutions économiques et, notamment, leur rapport avec les ressources institutionnalisées (légitimité formelle, budgets…). Résumée par le terme d’économie politique, cette démarche comporte au moins trois variantes, dont les racines peuvent provenir de penseurs politiques aussi différents qu’Adam Smith, John Stuart Mill et Karl Marx. Il n’en reste pas moins que toutes les trois ont en commun une méthode d’analyse relativement homogène qui les sépare de la tradition analytique présentée plus haut.

Un premier courant de l’économie politique s’inscrit dans une tradition de recherche qui cherche à expliquer le « déclin » de l’économie britannique et l’émergence de conflits sociaux concomitants. Bien qu’appuyée sur des études de cas sectorielles, l’objectif des ouvrages écrits dans cette perspective est surtout de proposer une vision globale de cette tendance. Trois approches de l’analyse des politiques publiques marquent ce courant. La première, d’inspiration néo-marxiste, retrace l’échec des interventions publiques depuis les années 1960 face aux déséquilibres fondamentaux dans la distribution et la nature du capital au sein de la société britannique [24]. La deuxième variante de cette approche regroupe les analyses du néo-corporatisme et son application à l’analyse de politiques sectorielles telles que celles liées aux télécommunications et à la recherche technologique (meso-corporatism) [25]. Enfin, plus intéressée par le rôle de l’histoire et la comparaison internationale, la troisième variante met plutôt l’accent sur le lien entre la conduite des politiques publiques et « les cultures industrielles » nationales [26].

Un deuxième courant de l’économie politique est plus directement intéressé par la question du rapport entre l’économie et le pouvoir de l’État dans plusieurs pays européens, dont la France. Particulièrement bien implantée à l’Université d’Oxford, ce courant d’analyse comporte deux générations. La première recouvre des chercheurs comme V. Wright et J. Hayward [27] qui, depuis plus de vingt ans, analysent les politiques industrielles dans le but de mettre en lumière les changements de « rapports de force » entre les gouvernements centraux des pays étudiés et leurs interlocuteurs de la société civile. Cette problématique les a conduits à s’intéresser à la question de l’influence de l’intégration européenne sur ce rapport, interrogation qui les amène à conclure que l’État, malgré les dynamiques du polycentrisme, demeure l’acteur le plus puissant [28]. La deuxième génération de ce courant mène plutôt des études de cas sectorielles, s’intéressant notamment à la problématique de la dérégulation économique et à la « re-régulation » politique [29]. Si ces derniers se démarquent de leurs aînés par l’importation d’outils néo-institutionnalistes utilisés aux États-Unis, l’intérêt central reste une interrogation sur le pouvoir actuel des gouvernements centraux. Une des conséquences importantes de cette problématique est que l’intégration européenne reste abordée sous un angle résolument intergouvernemental [30].

Enfin, un troisième courant de l’économie politique s’intéresse plus à la territorialisation du pouvoir, aux rapports centre-périphérie et aux politiques publiques impliquées. Dans ce domaine, les travaux de J. Sharpe ont marqué l’analyse de l’action publique et, par ce biais, la science politique britannique [31]. Ce chercheur montre notamment que, depuis le milieu des années 1970, si le gouvernement central a cherché systématiquement à diminuer les compétences et les pouvoirs du gouvernement local, de nombreuses collectivités locales ont pu néanmoins résister au centre en mettant en place des politiques publiques territorialisées. Une première variante de cette problématique, caractéristique des ouvrages de S. Lash et J. Urry, aborde ces questions d’un point de vue global et analyse les politiques publiques comme indicateurs de tendances lourdes telle que la globalisation [32]. Une seconde approche, plus détaillée, analyse plutôt le rapport entre politiques publiques, acteurs publics locaux et ceux du secteur privé. Armé de cette problématique, M. Dunford, par exemple, suggère que la dynamique concurrentielle derrière la territorialisation des politiques publiques ressemble moins à une stratégie réfléchie de la part des collectivités territoriales qu’à une tactique « bricolée » de manière plus ou moins précipitée [33].

Au total, il ne fait pas de doute que ces approches de l’économie politique ont permis à l’analyse des politiques publiques de mieux comprendre de nombreuses contraintes liées à l’intervention gouvernementale. Toutefois, il se peut bien que « la nouvelle économie politique » dont parlent certains auteurs [34] n’est en fait qu’une nouvelle « bouteille » pour un type de « vin » particulièrement britannique. En dépit des différences d’accent esquissées plus haut, le structuralisme qui traverse ces approches de l’analyse des politiques publiques tend fortement à privilégier le postulat que « la politique suit l’économique ».

Dans cette perspective, il nous semble que ce non-débat sur l’objet de l’analyse des politiques publiques se nourrit de trois questions dont la formulation Outre-Manche décourage la mise en place de recherches détaillées.

La première concerne l’intégration dans les schémas d’interprétation du rôle joué par les hommes politiques (le politique) dans l’orientation et la mise en œuvre de l’action publique. De manière révélatrice, dans l’analyse en termes de réseaux, les élus politiques sont traités par R. Rhodes et D. Marsh comme étant à l’extérieur des réseaux de politique publique [37]. Cette perspective cantonne ces chercheurs à problématiser les hommes politiques comme des sources de changement exogènes aux réseaux de politiques publiques, autrement dit de distinguer arbitrairement des champs de « high » et « low politics » [38]. À ce sujet, un débat concernant l’impact du leadership de Margaret Thatcher (ou du « thatchérisme ») sur les politiques publiques éclaire la position théorique des chercheurs concernés [39]. En confrontant Marsh et Rhodes au dilemme analytique classique entre la structure et l’acteur (structure and agency), J. Moon oblige ces chercheurs à admettre que leur posture de recherche privilégie la première aux dépens du rôle du politique. Or, comme certaines approches françaises le soulignent [40], sans nier la portée des conditions qui pèsent sur l’autonomie de l’acteur politique, le rôle joué par les élus dans l’orientation et le déroulement de l’action publique convient d’être abordé de manière plus approfondie. Force est de constater que cette question commence tout juste à être abordée de front en Grande-Bretagne [41].

La deuxième question formulée trop rapidement par les spécialistes britanniques des politiques publiques concerne l’influence accordée aux caractéristiques des espaces politiques. Paradoxalement, si de nombreux chercheurs investissent des terrains étrangers et conduisent des analyses comparées des politiques publiques, ils expliquent le plus souvent l’impact de la politique sur l’action publique en recourant aux hypothèses statiques qui privilégient les compétences formelles des institutions. Au mieux, l’histoire de ces dernières est traitée comme un élément de « contexte », sans que le chercheur explique le sens contemporain des évolutions antérieures. Autrement dit, contrairement à une approche bien développée en France, l’espace politique est implicitement « déshistoricisé ». Par conséquent, la légitimation des politiques publiques est étudiée sous le seul angle du degré d’ouverture des arènes de décision, plutôt que dans une perspective qui embrasse pleinement les dimensions cognitives et symboliques de l’action publique. Si la réponse initiale de Rhodes et Marsh à cet ordre de critique a été plutôt évasive [42], Rhodes a proposé plus récemment, dans une série de travaux regroupés en ouvrage, une théorisation plus développée de son approche en l’inscrivant dans une perspective de « gouvernance » [43]. Il serait imprudent et injuste de tenter de résumer l’apport de cet ouvrage en l’espace de quelques lignes. Soulignons simplement que son usage interactionniste de la gouvernance symbolise une approche du pouvoir qui analyse des processus infra et inter-organisationnels en vue de comprendre la décision. Par conséquent, est rarement abordée une interrogation sur l’historicité des échanges politiques, donc sur le rapport entre la décision et la nature de l’organisation sociétale.

Cette critique des approches britanniques des politiques publiques débouche logiquement sur une troisième concernant le rôle des idées en politique. Ce rôle n’est pas complètement ignoré, mais force est de reconnaître que la dimension cognitive des politiques publiques est le plus souvent réduite à l’analyse des « préférences » des acteurs et l’idéologie des partis politiques [44]. Tout d’abord, cette conception fondamentalement stratégique du rôle des idées enferme les auteurs concernés dans une optique synchronique de la décision, optique qui les empêche de problématiser l’impact du passé sur les politiques publiques du présent et sur les actions projetées pour l’avenir. Par conséquent, le discours public des élus et leur mise en scène de l’action publique est rarement traité Outre-Manche. En effet, les spécialistes des politiques publiques en Grande-Bretagne profitent peu de leurs entretiens avec les acteurs pour creuser les représentations sociales recensées par cette technique d’enquête. Deuxièmement, la négligence du rôle des idées finit par rendre impossible toute réflexion sur le rapport entre les politiques publiques et la légitimité du système politique dans son ensemble. D’ailleurs ce n’est pas un hasard si cette tendance se montre très explicitement dans les études britanniques des politiques européennes, champ d’analyse où il nous semble quand même difficile de travailler sur la régulation politique sans réfléchir sur sa (difficile) légitimation [45].

Autour de ces non-débats théoriques, trois traits des sciences sociales britanniques contribuent à faire du politique un « angle mort » de l’analyse des politiques publiques.

La première caractéristique du champ universitaire britannique concerne la relation entre la recherche et l’enseignement. Contrairement à la situation française, Outre-Manche la plupart des spécialistes des politiques publiques sont des universitaires qui enseignent l’administration publique, la politique locale, l’analyse comparée et/ou l’intégration européenne dans un des 96 Departments of Politics du pays [46]. Mis à part les difficultés d’emploi du temps que le statut d’enseignant-chercheur peut induire universellement, en Grande-Bretagne ce trait a au moins deux effets sur la recherche. Tout d’abord, il incite à une spécialisation dans des domaines pointus et, dans le cas de l’analyse des politiques publiques, à une sectorialisation des problématiques (tendance alimentée par les tentations de l’expertise, cf. infra). La deuxième conséquence est que mis à part les cas exceptionnels (Strathclyde, Nuffield College à Oxford…) peu de recherches collectives se font au sein d’une même université. Un primat est donc accordé au travail en réseau et aux programmes de recherche inter-centre. Ces deux tendances sont inséparables d’une troisième concernant la manière dont on fait carrière dans le système d’enseignement supérieur britannique. Étant donné l’autonomie de gestion de chaque université et la nature pyramidale des Departments of Politics, faire carrière Outre-Manche implique de changer d’université en décrochant des postes mis en concurrence par annonce. Cette caractéristique incite de nombreux chercheurs britanniques à effectuer des recherches empiriques relativement courtes et d’en tirer un maximum de publications [47].

La deuxième caractéristique du système universitaire concerne le financement de la recherche en sciences sociales. Pour ce qui concerne l’analyse des politiques publiques du moins, la source d’argent la plus importante est l’Economic and Social Research Council (ESRC). Financée par l’État (remplaçant en 1983 le Social Science Research Council, lui-même fondé en 1965 [48]), cette instance nationale comporte deux traits intéressants pour notre propos. Le premier est son mode de fonctionnement qui consiste à financer des grands programmes de recherche. Ceux-ci sont organisés autour de thèmes fédérateurs et regroupent de multiples enseignants-chercheurs [49]. S’il ne fait pas de doute que de telles initiatives fournissent un soutien indispensable pour la recherche empirique, force est quand même de constater que l’extension de leurs thèmes n’incite pas toujours au développement théorique. De même, depuis le début des années 1980, la tentation « attrappe-tout » de ce système de financement vient renforcer une pression politique en faveur de la recherche dite « appliquée » ou « utilitaire ». En effet, le changement de nom en 1983 a été symptomatique d’une approche sceptique des gouvernements conservateurs vis-à-vis des sciences sociales en général, scepticisme redoublé par une représentation de l’économie comme discipline modèle. Si l’objectif central de cette politique n’a pas été atteint [50], il ne fait pas de doute que, depuis le milieu des années 1980, « l’utilité pratique » de la recherche en science politique est devenue un critère évaluatif déterminant pour la distribution des crédits publics [51].

Cette pression sur la recherche scientifique se retrouve plus explicitement, enfin, dans une troisième et nouvelle caractéristique du système universitaire britannique : l’importance des commandes plus ponctuelles. Dans un contexte de pénurie financière, la recherche sur les politiques publiques est de plus en plus financée par les travaux d’expertise (diagnostics, évaluations…) effectués pour le compte de l’État, des autorités locales, de la Commission européenne ou des entreprises privées. Si de nombreux chercheurs britanniques regrettent cette évolution [52], certaines universités l’ont épousée avec enthousiasme en créant des « business schools » tournées vers des possibilités de financement alternatives. En effet, en 1992, le Council for National Academic Awards (CNAA) a même identifié l’émergence d’une « bifurcation entre l’analyse des politiques publiques qui va dans une direction et le management public [public sector management] qui part dans une autre » [53]. Selon des universitaires anglais, le gouvernement travailliste actuel n’a pas renversé cette tendance en établissant un nouveau rapport entre le savoir et le pouvoir. Au contraire, le débat politique de l’époque conservatrice concernant le rôle des sciences sociales, continue subrepticement à marquer les débats scientifiques contemporains sur l’objet de l’analyse des politiques publiques. Le rôle du politique dans l’action publique en ressort comme une des premières victimes.

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Les carences de l’analyse britannique des politiques publiques soulignées à la fin de ce texte, ne doivent pas cependant faire oublier les apports des écoles présentées. Le rôle politique des relations informelles et la prise en compte du fonctionnement précis de l’économie constituent deux de ses contributions salutaires aux débats internationaux et à la science politique prise globalement. L’accent mis sur l’analyse comparée et sur l’étude de l’intégration européenne est également à noter. Enfin, il convient de souligner un certain renouveau dans les approches britanniques autour d’une ré-interrogation du rapport entre la cognition et les jeux d’acteurs inter et infra-institutionnels. En effet, c’est en grande partie autour de ce dernier chantier de recherche que se profile actuellement le clivage qui marque le plus l’analyse des politiques publiques, voire la science politique, en Grande-Bretagne. D’un côté se rangent des « interprétavistes », tels que Rod Rhodes, David Marsh et Michael Smith pour lesquels l’objectif de la science politique consiste à produire des connaissances approfondies sur le fonctionnement des institutions [54]. En face d’eux se trouvent les partisans du choix rationnel, tels que Patrick Dunleavey et Keith Dowding, pour lesquels la science politique doit tester des hypothèses causales et les étayer de preuves vérifiables et si possibles quantifiables [55]. En résumé, alors qu’aux États-Unis les partisans du choix rationnel semblent actuellement reculer devant un mouvement de « Perestroïka » au sein de la science politique américaine [56], on ne peut qu’être frappé par une tendance quelque peu contraire qui se dessine aujourd’hui en Grande-Bretagne.

Plus globalement, du point de vue des débats français, la « longueur d’onde » des approches britanniques reste difficile à capter pour deux raisons. Tout d’abord, comme en témoigne la réception critique accordée à l’analyse en termes de réseau, sa prédilection pour les théories à moyenne portée (medium range theories) produit certes des multitudes d’études de cas, mais tend aussi à déconnecter encore plus l’analyse des politiques publiques des préoccupations centrales de la science politique. Plutôt que de se lancer dans une explication généralisante de cette tendance « empiriste » britannique, il convient de creuser la deuxième source « d’interférence » : l’absence d’une tradition de sociologie politique Outre-Manche. La proximité entre l’économie et la science politique y est pour beaucoup. Mais à la racine de cette absence se trouve la marginalisation académique de la sociologie de manière générale. Ce trait fait que, tout en s’intéressant aux questions politiques [57], la sociologie britannique s’organise [58] et se développe [59] dans l’isolement du monde des politologues. Analyser cette caractéristique du monde universitaire britannique dépasse très largement l’ambition de ce texte. Concluons plutôt en le proposant comme thème de débat avec nos collègues britanniques à chaque rencontre où la force des trajectoires analytiques nationales risque de faire chavirer une coopération où un échange scientifique [*].