Une des particularités de la science politique aux États-Unis dans les années 1980 et 1990 a été, le « retour » en force de l’étude de l’État et des politiques publiques dans les programmes de recherches de la profession. Non pas, bien sûr, que ces thèmes aient jamais été entièrement absents des débats, mais leur marginalisation relative avait marqué la période précédente. Leur retour n’en est que plus remarquable. Il est dû, en grande partie, aux efforts de chercheurs en politique comparée, qui, pour la plupart, se reconnaissent justement dans l’une ou l’autre des mouvances du « nouvel institutionnalisme ». Mouvances au pluriel car, comme il est maintenant bien connu, il existe plusieurs « nouveaux-institutionnalismes » [1]. Après avoir évoqué les grands traits de la période précédente, nous nous emploierons à considérer les apports des divers « institutionnalismes » à l’étude des politiques publiques, ainsi que leur contribution à l’évolution de la science politique dans son ensemble.

Cette approche nous permet de procéder de manière à la fois chronologique et conceptuelle. Nous évoquerons dans un premier temps les cheminements parallèles, et largement indépendants, de l’étude de la politique proprement dite (politics) et de celle des politiques publiques (policy) dans les années 1960 et 1970. Une analyse plus détaillée des approches « institutionnalistes » des années 1980 et 1990 suivra, afin de montrer comment ces deux dimensions ont été progressivement pensées ensemble. Nous conclurons avec les limites de ces approches, en insistant sur le chemin conceptuel qui reste à parcourir avant d’en arriver à une approche réellement intégrée de l’action politique.

Les travaux les plus « sociologiques » étaient centrés sur la notion de rationalité limitée (bounded rationality), développée par H. Simon. On peut mentionner ici les travaux de Lindblom, le modèle bien connu dit de « la poubelle » de Cohen, March et Olsen ainsi que, dans un registre beaucoup plus empirique, ceux de A. Wildavsky sur la procédure budgétaire ou de G. Allison sur la « politique bureaucratique » [4].

Dans ce contexte, ce n’est pas entièrement un hasard, si ces références « classiques » sont de nos jours mieux connues et plus fréquemment citées par des sociologues français que par des politologues américains. Des divergences de méthode aussi bien que d’objet séparent le travail des spécialistes de public policy de ceux de la political science. Ceci est particulièrement vrai des travaux partant, de manière directe ou indirecte, des postulats d’H. Simon. Ceux-ci, en effet, sont explicitement rejetés par la grande majorité des politologues ; même par ceux qui recherchent des limites à la rationalité absolue ; ils vont les chercher ailleurs, dans des modèles empruntés à l’économie plutôt qu’à la sociologie comme nous le verrons plus loin [5].

Si certains travaux échappent à ce cloisonnement, c’est surtout du fait de leur richesse empirique. Le livre de J. Kingdon sur la mise sur agenda (agenda setting) ou celui de Pressman et Wildavsky sur la mise en œuvre, tous les deux biens connus des étudiants mais de faible portée théorique, en sont de bons exemples [6]. Il n’est pas surprenant de ce fait que Peter Hall, dans sa prise de position évoquée ci-dessus, ne ressente pas la nécessité d’établir une filiation théorique en référence (positive ou négative) à cette tradition [7].

Cette ignorance volontaire de la majorité des politologues vis-à-vis des travaux de politiques publiques et de science administrative s’explique, en effet, directement par un parti pris théorique que l’on retrouve aussi bien pour le pluralisme, hégémonique dans les années 1960 et 1970, que pour la théorie des « choix rationnels », qui le remplaça progressivement.

Pour les pluralistes, l’État est avant tout une arène où s’affrontent des intérêts divers. Les politiques publiques, dans ce schéma, ne sont que les enjeux de cette compétition. Une fois trouvée la réponse à la question fondamentale « qui gouverne ? », la question subsidiaire « pour quoi faire ? » trouve d’elle-même sa réponse [8]. Il en est de même pour les partisans de l’approche « élitiste ». Dans les deux cas, les politiques publiques sont considérées comme une traduction fidèle des relations de pouvoir qui les produisent. Comme l’a formulé très clairement Paul Pierson, les politologues traitent dans ce cadre d’analyse les politiques publiques comme une des conséquences des rapports de forces politiques (c’est-à-dire comme variable dépendante) mais beaucoup plus rarement comme un des déterminants de ces rapports de forces (c’est-à-dire comme variable indépendante) [9]. L’étude directe des politiques publiques ne présente pour ces auteurs qu’un intérêt mineur.

L’ascendant de la théorie des choix rationnels aux États-Unis depuis la fin des années 1970, et en particulier le modèle dit des « choix publics » a marginalisé les politiques publiques de façon encore plus directe, en niant globalement leur efficacité et donc leur intérêt en tant qu’objet de recherche. Dans ce cadre, le citoyen « rationnel », qui calcule son intérêt personnel, ne se laisse pas « piéger » pas les efforts des pouvoirs publics pour l’en détourner. De plus, ces efforts gouvernementaux sont fréquemment décrits de façon nettement péjorative comme étant une « recherche d’une rente économique » (rent-seeking) de la part des agents de l’État. Quand des chercheurs de cette école s’intéressent directement aux politiques publiques, c’est pour démontrer leur impuissance et aboutir à la conclusion qu’il en faudrait le moins possible. E. Bardach, par exemple, termine son étude rationaliste de la mise en œuvre par la recommandation que, dans l’avenir, « il est essentiel de devenir plus modeste concernant ce que nous demandons, et ce que nous croyons pouvoir obtenir, des institutions d’un gouvernement représentatif » [10].

Une exception importante doit cependant être signalée. S’il est « oublié » par les spécialistes de politique américaine, l’État et son rôle autonome l’est moins par les comparatistes [11]. On peut mentionner, entre autres, les travaux de H. Ehrman sur la France, de D. Ashford sur la France et le Royaume-Uni, et de S. Huntington sur la modernisation. L’auteur le plus important est toutefois Hugh Heclo car, avec son ouvrage sur la genèse des politiques sociales en Suède et au Royaume-Uni [12], il a inspiré directement de nombreux travaux de politiques publiques comparées. Pour Heclo, la politique n’est pas simplement une question de pouvoir mais aussi de recherche de solutions aux problèmes de la société. Dans ce cadre, les agents publics cherchent à anticiper toute « demande » sociale organisée, que celle-ci émane de groupes d’intérêts ou de partis politiques.

Cette « redécouverte » de l’État se trouve consacrée par le livre collectif, Bringing the State Back In [15]. Dans l’introduction théorique de cet ouvrage, T. Skocpol explique qu’il s’agit d’inverser totalement la perspective de l’État adoptée à la fois par les pluralistes et les néo-marxistes [16]. L’État n’est plus considéré comme une « arène » où s’affrontent des intérêts divergents, ou comme un instrument au service objectif d’une classe sociale. T. Skocpol met, au contraire, en avant une perspective « continentale », inspirée de Tocqueville, Weber et Hinze, dans le cadre de laquelle l’État jouit non seulement d’une certaine autonomie vis-à-vis des forces sociales, mais aussi peut, par ses actions, transformer la société elle-même [17].

Avec Governing the Economy, de P. Hall [18], plusieurs nouveaux pas sont franchis. L’objet n’est plus seulement la gestion de crises économiques ou politiques mais bien plus la « gouvernance de l’économie » au quotidien. Les acteurs sociaux et les conjonctures internationales ne sont certes pas absents de l’analyse, mais l’étude détaillée des structures internes de l’État, en France et au Royaume-Uni, passe au premier plan. Pour Hall, comme pour Gourevitch, la méthode comparative joue un rôle central. Il s’agit de comprendre pourquoi « les nations choisissent des chemins différents et des stratégies économiques divergentes pour faire face à des problèmes économiques semblables » (p. 4). Cependant, beaucoup plus que Gourevitch, Hall met en évidence les contradictions et les incohérences internes des deux appareils étatiques nationaux. Nous sommes loin ici à la fois de l’État wébérien rationnel et monolithique et de l’État quasi invisible des pluralistes. La filiation avec l’œuvre de H. Heclo est claire. Pour Hall, comme pour Heclo, les fonctionnaires étatiques ne sont ni de simples pions dans un jeu contrôlé par les intérêts sociaux (ce qui correspond à la vision pluraliste) ni des opportunistes plus ou moins cyniques à la recherche de « rentes économiques » (ce qui correspond à la vision de l’école des choix publics). Ils sont plutôt considérés comme des innovateurs à la recherche de solutions à des problèmes de gestion économique et guidés par des principes qu’ils ont établis eux mêmes (au moins en partie) : la planification et la modernisation en France, le construction de l’État providence en Grande-Bretagne.

Du côté de l’économie, la redécouverte des institutions et leur insertion dans le débat central de la discipline est l’œuvre essentielle de la « nouvelle histoire économique » dans le sillage de D. North. Son but central est de réconcilier le modèle économique « néo-classique » avec certains faits aussi encombrants qu’incontournables. La logique du marché devrait, en principe, encourager la convergence de toute activité économique autour des techniques et des principes d’organisation les plus efficaces. Comment expliquer alors que le « retard » de certains agents économiques (qu’il s’agisse de pays, d’entreprises ou d’individus) persiste ? La réponse de North consiste à mettre en avant deux obstacles à l’adaptation à l’innovation : les « coûts de transactions » (transaction costs) et la « dépendance au sentier » (path dependence), et une solution partielle : les institutions. Ces dernières reçoivent ici une définition particulièrement étroite dans la mesure où North opère une distinction rigide entre les institutions, comme « humanly devised constraints that shape human interaction » (North, 1990 : 3) et les organisations, comme règles du jeu qui ne doivent pas se confondre avec les équipes de joueurs.

Dans un monde où, contrairement aux modèles de l’économie « néo-classique », les agents ne disposent pas d’information parfaite – l’acquisition d’information étant l’une des « transactions » dont il faut calculer le prix, tous les échanges, en principe désirables, ne se réalisent pas. En introduisant des éléments de régularité dans l’environnement, les institutions permettent néanmoins aux agents économiques d’agir de manière « rationnelle ». Certaines de ces règles, celles qui régissent les droits de propriété par exemple, ont, pour North, une influence particulièrement directe sur l’évolution économique des sociétés humaines. Ce sont elles avant tout qui déterminent le potentiel d’innovation, et donc de croissance, d’une société. Mais les institutions ne sont jamais parfaitement adaptées à une situation donnée. Issues de situations et de décisions antérieures, les institutions doivent faire face à des changements exogènes [19]. Le principe de « dépendance au sentier » assure que cette adaptation ne sera ni instantanée ni complète. Nécessaires pour toute activité économique, les institutions sont donc également des variables qui peuvent ralentir le changement.

Son titre mis à part, le modèle sociologique de « l’institutionnalisme » n’a que très peu de choses en commun avec son homologue économique [20]. Une différence évidente est la définition de la notion centrale d’« institution ». Pour les « institutionnalistes » sociologiques, le terme « institution » peut avoir des définitions variées. Certaines d’entre elles recouvrent également ce qui, pour North, serait considéré comme une « organisation » [21]. D’autres auteurs, en revanche, sont encore plus restrictifs, et réservent le terme d’« institution » à des comportements sociaux réguliers et reproductibles [22].

Le rôle joué par les institutions est également très différent dans les modèles sociologiques et économiques. La différence essentielle, et peut-être insuffisamment soulignée, est que pour les sociologues « institutionnalistes » américains, les institutions déterminent en grande partie les préférences des acteurs. Cette endogénéité institutionnelle des préférences est en opposition complète avec la position des économistes institutionnalistes, pour qui les préférences ne peuvent être que préexistantes, stables et totalement exogènes vis-à-vis des institutions. Pour les économistes institutionnalistes, seules les stratégies des acteurs, et jamais leurs préférences, peuvent éventuellement être influencées par le cadre institutionnel. Cette distinction, nous le verrons, est essentielle quand on aborde le problème du changement.

L’institutionnalisme sociologique semblerait, au moins en première analyse, bien adapté à l’étude des politiques publiques. L’action des agents de l’État, et leurs interactions avec les forces sociales, est un objet d’attention fréquent de la part des chercheurs s’inscrivant dans cette perspective. Il n’est donc pas surprenant que certains politologues aient choisi d’appliquer directement les méthodes sociologiques. En effet, les travaux de March et Olsen pourraient être situés presque indifféremment d’un côté ou de l’autre d’une frontière interdisciplinaire, dans ce cas tout à fait artificielle. Il en est de même pour l’étude comparative de F. Dobbin sur le développement de la politique des chemins de fer au 19^e siècle [23].

L’approche sociologique s’avère moins utile, par contre, dès lors qu’il est question d’analyser et d’expliquer le changement, qu’il s’agisse de changements dans les politiques publiques ou dans les institutions elles-mêmes. Le problème, comme nous l’avons indiqué plus haut, vient de l’endogénéité des préférences. Si nous supposons que les préférences de l’acteur sont largement déterminées par le contexte institutionnel dans lequel il se trouve, il devient en effet difficile d’imaginer pourquoi et comment ces préférences changeraient.

Nous observons sans surprise que les chercheurs employant cette méthode ont tendance à expliquer les continuités plutôt que le changement. Ainsi, March et Olsen, dans un livre qui prétend porter sur les réformes, en arrivent à la conclusion que celles-ci sont pratiquement impossibles. Ils mettent plutôt en avant une oscillation permanente entre une vision du rôle gouvernemental centrée sur « l’agrégation » et une autre, centrée sur « l’intégration ». Tout se passe comme si le temps linéaire était remplacé par un éternel retour, et, de ce fait, le « problème » du changement éliminé par la négation de son existence.

Dans un registre plus empirique, l’étude de Dobbin cherche à démontrer que, contrairement aux attentes d’un déterminisme technologique qui aurait supposé qu’une nouvelle technologie (le chemin de fer) amène partout la même forme d’organisation, les politiques ferroviaires française, américaine et britannique sont et restent très différentes les unes des autres. En revanche, elles ressemblent fortement à la politique antérieure des transports fluviaux dans chacun de ces pays. Les différenciations nationales sont donc liées à de fortes continuités dans le temps.

Un autre exemple de ce type de continuité est fourni par le travail de R. Putnam sur la « performance » politique et administrative des régions italiennes [24]. Dans un premier temps, Putnam établit un lien déterminant entre la performance institutionnelle des régions et la présence ou l’absence de « culture civique ». Dans la seconde partie de son analyse, il en arrive à la conclusion que la carte géographique du « civisme » est d’une très grande stabilité au fil non seulement des années mais des siècles. L’alliance diversité territoriale/stabilité temporelle, déjà observée chez Dobbin, se retrouve ici encore plus clairement.

Cette appréhension de la temporalité conduit en fin de compte à une négation de toute autonomie de la part de l’État et de ses agents. Ceux-ci sont bien présents dans l’analyse, mais leurs « choix » se trouvent illusoires parce que prédéterminés. Une fois le cadre institutionnel établi, il ne reste pas grand-chose à ajouter pour comprendre aussi bien les orientations d’une politique publique que ses chances de réussite. Prometteuse en apparence, la méthode sociologique se révèle donc d’une utilité limitée pour l’analyse concrète des politiques publiques. Il faut donc chercher ailleurs un modèle qui permette l’analyse du changement et de l’innovation.

Pour l’institutionnalisme des choix rationnels, par contre, le changement n’est pas, a priori, problématique. Comme pour la « nouvelle histoire économique » de North, le changement est le résultat de chocs ou d’évolutions du monde extérieur, qui ne sont pas théorisés. Le rôle des institutions est d’assurer un minimum de stabilité. Il est donc relativement facile aux modèles rationalistes d’échapper au danger de circularité qui pèse sur les modèles sociologiques [25]. Le prix analytique de cette flexibilité est que les origines du changement ne peuvent pas elles-mêmes être problématisées. Elles doivent être traitées de manière ad hoc, au mieux par une observation empirique, et au pire par des modifications théoriques ex-post.

L’usage du terme « institutions » dans ces modèles, est limité aux règles explicites qui ordonnent la vie politique [26]. Le rôle essentiel de ces règles est de permettre aux acteurs de résoudre les problèmes d’action collective et d’approcher (sinon d’atteindre) une situation d’équilibre. Sans structures de ce genre, qui ordonnent et limitent les choix possibles, l’incertitude liée à l’imperfection de l’information rendrait la coordination entre acteurs quasiment impossible. La présence de règlements structurants, en revanche, donne à chaque acteur une connaissance partielle mais utile des actions probables des autres. Ceci lui permet de traduire ses propres préférences en stratégie d’action adaptée à la situation.

L’inconvénient de cette méthode pour l’analyse des politiques publiques est évident. Une des conclusions fondamentales, et peu contestée, de la sociologie des organisations est justement que les règlements officiels d’une organisation bureaucratique n’expliquent jamais à eux seuls le comportement des individus qui en font partie. Un problème plus important réside dans la notion de « rationalité » elle-même. Comme les économistes néo-classiques, les institutionnalistes du choix rationnel emploient implicitement une définition de principe dérivée des théories de Pareto [27]. Être rationnel, dans ce sens, veut dire avoir des préférences stables et agir selon une stratégie cohérente et efficace visant à les maximiser. Pour juger de la rationalité d’un acteur, il est donc essentiel d’avoir une connaissance préalable de ses préférences, de savoir ce qu’il cherche à maximiser. Pour les agents économiques, le modèle néo-classique de base a, à cette question, une réponse trouvée d’avance : l’homo economicus s’emploie bien évidemment à acquérir le maximum de ressources économiques. Mais que recherche l’homo politicus ? Deux sortes de réponses sont possibles.

Dans un premier cas, la solution se trouve dans l’identification d’un équivalent politique au profit économique. Pour de nombreux politologues, le succès électoral joue ce rôle pour le personnel politique dans les États démocratiques. Partant de ce principe, les adeptes de l’institutionnalisme des choix rationnels ont abondamment analysé certains aspects très limités de la vie politique : le fonctionnement des assemblées législatives et des partis politiques notamment. Ces objets de recherche ont l’avantage de présenter des cas où il semble raisonnable d’estimer que les règlements formels seront justement d’une importance prédominante. Les études sur l’effet des règlements intérieurs des assemblées législatives, des partis politiques ou de l’Union européenne se sont donc multipliés [28].

Une seconde possibilité est d’élargir le champ d’analyse en s’appuyant sur une vision plus réaliste, ou au moins plus psychologique, des acteurs en leur attribuant des préférences et des buts plus variés. Cette démarche s’avère indispensable pour l’analyse des politiques publiques. Après tout, la plupart des acteurs ne sont pas des élus, et il est clair qu’ils poursuivent « rationnellement » des buts différents les uns des autres. Mais comment déterminer à l’avance le but, ou les préférences des acteurs, une fois abandonnées les simplifications de l’économie (ou de « l’économie politique ») ? Il est en principe possible de reconstruire les buts d’un acteur par induction en observant son comportement, mais seulement si sa rationalité est prise d’avance pour une donnée [29]. Ce serait une erreur logique grave, en revanche, de prétendre démontrer en même temps la rationalité et les buts d’un acteur de cette façon.

Bien que cette seconde variante du modèle rationaliste permette, en principe, d’aborder les complexités de la production et de la mise en œuvre des politiques publiques, son utilité est en fait assez limitée. Si les buts et les préférences des acteurs doivent être déterminés à l’extérieur du modèle, les questions les plus intéressantes se retrouvent par là même exclues sur un plan théorique. Si, par contre, nous « lisons » les buts à partir des actions, nous devons alors prendre la rationalité comme une donnée axiomatique, et il devient impossible de juger la mesure dans laquelle les acteurs réussissent à atteindre leurs vrais buts ; nous ne pouvons observer que ce qu’ils font et ce qu’ils obtiennent, et non pas ce qu’ils auraient voulu faire ou obtenir.

Plus problématique encore est l’idée que les acteurs n’aient pas une connaissance exacte et ordonnée de leurs propres préférences face à un problème donné. Dans ce cas, toute analyse rationaliste devient impossible. La recherche empirique sur la formation des politiques publiques, en particulier la littérature sur la « mise sur agenda », nous permet de penser que, loin d’être exceptionnelle, cette situation d’incertitude sur ses propres préférences est tout à fait normale [30]. Une fois de plus, donc, la question la plus intéressante – comment se forment les préférences face à une nouvelle situation ? – se retrouve exclue théoriquement de l’approche rationaliste.

Dans leur introduction générale au livre, ces auteurs vont très loin dans la direction du modèle sociologique, en acceptant la notion de rationalité limitée ainsi que l’endogénéité des préférences. Cet aspect est d’ailleurs présenté comme la différence essentielle les séparant du modèle rationaliste (p. 9). La plupart des chapitres empiriques de ce même livre, en revanche, traitent, d’une manière ou d’une autre, du changement. Il ne s’agit donc pas d’un simple retour au modèle sociologique, mais bien d’un effort pour trouver une nouvelle voie.

Pour expliquer le changement dans un monde où les préférences sont, au moins en partie, endogènes, certains évoquent le rôle indépendant des idées, d’autres la relation entre différentes institutions. Le chapitre de P. Hall sur le triomphe du monétarisme au Royaume-Uni est exemplaire du premier choix. Pour Hall, les vecteurs de ce changement fondamental sont d’abord des intellectuels, essentiellement des professeurs et journalistes, qui forment ce qu’il qualifie de « marché extérieur d’idées économiques » (p. 104) ; « extérieur » parce qu’en dehors des circuits traditionnels des fonctionnaires de la finance publique ; « marché » parce que les théoriciens du monétarisme ne peuvent qu’offrir leur marchandise intellectuelle. Il leur faut trouver un acheteur. Cet acheteur, ils le trouveront avec M. Thatcher, qui se servira du monétarisme comme arme absolue dans le triple combat qu’elle mènera, dans un premier temps, contre la vieille garde de son propre parti, puis, une fois son autorité établie, contre ses ennemis politiques et sociaux : le parti travailliste et les syndicats.

Les chapitres de M. Weir sur la politique du plein-emploi et de H. Immergut sur la politique de santé mettent en évidence l’importance du contexte institutionnel et font ressortir, par comparaison, la nature exceptionnelle du cas britannique analysé par Hall. Weir observe qu’aux États-Unis, ni l’exécutif ni les partis politiques n’avaient de pouvoir institutionnel suffisant pour imposer pleinement une politique keynésienne de plein emploi dans les années 1940 et 1950. De plus, les représentants des intérêts économiques et politiques opposés à cette innovation pouvaient faire appel à certaines « idées » fondamentales de la culture politique américaine : l’individualisme et la méfiance envers l’État. Dans ce contexte, le succès des nouvelles idées keynésiennes ne pouvait être que limité. L’approche comparative d’Immergut permet de renforcer cette conclusion. Elle observe que les représentants de la profession médicale en France, en Suisse et en Suède avaient des idées semblables (en général fort libérales) sur ce que devrait être la politique de santé de leurs pays respectifs. En offrant de nombreuses possibilités de blocage (veto points), les institutions politiques de la Suisse et celles de la France sous la Quatrième République ont permis à des groupes d’intérêt politiquement minoritaires mais fortement organisés de combattre de manière très efficace les initiatives « socialisantes » de leurs gouvernements. En Suède et dans la France d’après 1958, par contre, la situation institutionnelle a favorisé le pouvoir politique, et donc la réforme.

Plusieurs éléments ressortent clairement de ces études. Tout d’abord le fait qu’une vision endogène des préférences n’empêche pas nécessairement le changement. La compétition pour le pouvoir entre acteurs politiques les incite à rechercher de nouvelles idées aptes à devenir des armes dans ce combat. Le succès des efforts innovateurs n’en est pas pour autant assuré, puisqu’il dépend en grande partie du cadre institutionnel dans lequel se déroule la compétition politique. Ces premières conclusions doivent toutefois être nuancées.

On peut s’appuyer pour cela sur un second livre collectif : Do Institutions Matter ? dirigé par B. Rockman et K. Weaver [32]. La question posée par les auteurs de ce livre est précisément celle d’Immergut : quel est l’effet du cadre institutionnel sur les possibilités d’innovation en politique publique ? À l’appui de travaux empiriques extrêmement détaillés, ils en arrivent à la conclusion, peut-être surprenante, que l’influence du cadre institutionnel, bien qu’indéniable, est très ambiguë. La concentration de pouvoir dans l’exécutif peut, par exemple, faciliter l’innovation mais peut aussi l’empêcher, puisque le risque politique pour l’exécutif, qui ne pourra pas échapper à la responsabilité en cas d’échec, est accru. En accumulant les observations de ce genre, les auteurs de ce volume rendent un service fort utile. La relation entre idées, intérêts et institutions, nous rappellent-ils, ne peut pas se réduire à une conception quasi mécanique susceptible d’aboutir à des « solutions » générales. Il s’agit là d’un avertissement important à ceux qui penseraient trouver dans l’institutionnalisme historique un modèle « clefs en main » permettant de déduire des résultats politiques à partir d’une grille de lecture institutionnelle.

L’aspect « historique » de l’institutionnalisme historique est poussé beaucoup plus loin dans les recherches récentes de P. Pierson, T. Skocpol et P. Katzenstein. Avec ces chercheurs, nous arrivons aux frontières actuelles du développement théorique de l’institutionnalisme aux États-Unis.

L’apport essentiel de Pierson est une considération détaillée des mécanismes de la « dépendance au sentier » (path dependence) [33]. Tout comme North, Pierson part du principe économique de la dynamique des activités caractérisée par la « croissance des effets en retour » (increasing returns). Pour des activités de ce type, le point de départ et les choix initiaux ont une influence prépondérante sur les résultats éventuels [34]. En effet, parmi leurs caractéristiques on trouve des coûts initiaux importants, l’effet d’apprentissage, l’importance de la coordination entre acteurs, et, finalement, le sentiment de la part des acteurs que ceux qui font le « mauvais » choix seront définitivement exclus (p. 7). Pierson se distingue de North avant tout par une application systématique de ce modèle au problème de la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Dans ce domaine, où les effets de marché sont largement absents, la dynamique du « sentier parcouru » devrait avoir encore plus de force que pour les activités économiques ou les choix technologiques [35]. Par un cheminement très différent, qui s’appuie presque entièrement sur des travaux économiques, Pierson en arrive à une conclusion fort semblable à celles des institutionnalistes sociologiques. Son modèle de politique publique explique fort bien la continuité, et la difficulté de mener à bien un programme de réforme important [36]. Ceci n’est pas, bien sûr, sans utilité. L’essentiel, néanmoins, nous semble être ailleurs. Si nous prenons pour acquis le principe que la continuité est la condition normale d’une politique publique, il n’en reste pas moins que ce sont les épisodes exceptionnels de changement qui retiennent l’attention du chercheur scientifique comme du citoyen.

Une façon possible de sortir de cette impasse peut être trouvée dans les travaux récents de T. Skocpol sur la « préhistoire » de l’État providence aux États-Unis [37]. En suivant le cheminement de la politique d’assistance aux anciens combattants de la guerre de sécession, Skocpol met en valeur une dynamique beaucoup plus complexe du changement, et des relations entre la politique publique et les intérêts sociaux. En partant d’un cas à l’origine très limité, l’assistance aux soldats grièvement blessés, cette politique a créé non seulement une clientèle parmi les anciens combattants et leurs familles (par extension quasiment une génération entière de la population américaine) mais aussi un « lobby » d’avocats spécialisés. Le résultat en a été une expansion continue du programme dans les années 1870 et 1880, jusqu’à en faire un système d’assurance vieillesse généralisé, mais uniquement pour la génération de la guerre de Sécession. Pourquoi ce programme, une fois établi, ne s’est-il pas perpétué, jetant ainsi les bases d’un système moderne d’assistance sociale ? Skocpol trouve la réponse dans le succès même du programme, qui lui devint néfaste à une époque ultérieure, lorsque le combat contre le « clientélisme », identifié avec la corruption, a pris le dessus. Loin de devenir l’ancêtre d’un « État providence à l’américaine » le système de paiement aux anciens combattants fut un des obstacles majeurs empêchant pour une génération supplémentaire toute avancée dans cette direction [38]. Skocpol n’offre pas de modèle général comparable à celui de Pierson, mais nous pouvons repérer dans ses travaux un correctif important aux tendances unidirectionnelles de ce dernier. En s’appuyant sur de multiples exemples, Skocpol démontre que les atouts, aussi bien politiques (lobby, réseaux d’alliances) qu’idéologiques à une période donnée, peuvent devenir des handicaps majeurs dans la période suivante. L’enchaînement des effets de path dependence peut mener à la faillite aussi bien qu’au succès.

La question de l’idéologie, son importance mais aussi sa production, est au centre des derniers travaux de P. Katzenstein [39]. Prenant l’exemple de la reconstruction politique de l’Allemagne et du Japon après la seconde guerre mondiale, Katzenstein observe la mise en place par les élites politiques de ces deux pays de nouvelles bases idéologiques adaptées à la situation de leurs pays. Dans les deux cas, il montre que le choix de la nouvelle idéologie dominante n’a pas été imposé de l’extérieur (ni par les alliés ni par les conditions « objectives » de la nouvelle situation). Au contraire, il a été l’enjeu d’un combat politique acharné à l’intérieur de l’élite allemande et japonaise. D’autres résultats étaient envisageables.

Ces travaux sont d’une grande importance. L’idéologie, variable exogène non théorisée dans les modèles des choix rationnels, est ici rattachée directement à la politique. Les idées ne sont plus simplement des « sentiments partagés » dont les origines sont floues, comme dans beaucoup de modèles sociologiques, mais bien des produits directs des luttes de pouvoir et d’influence. Il resterait à faire dans ce domaine des travaux équivalents à ceux de Skocpol, pour explorer non seulement la genèse mais aussi la transformation et la mort des idéologies.

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Il serait prématuré, en effet, de conclure que la redécouverte des politiques publiques par les chercheurs américains de la political science à été entièrement menée à bien. Paradoxalement ayant redécouvert l’intérêt de la policy les chercheurs du nouvel institutionnalisme risquent fort d’oublier l’importance des politics. Par là nous entendons les choix réels, non déterminés à l’avance par la structure des institutions ou par une vision étroite de la rationalité, portant non seulement sur les moyens mais aussi les buts des politiques publiques.

La politique dans ce sens, nous l’avons démontré plus haut, est absente aussi bien de l’école des choix rationnels que de l’institutionnalisme « sociologique ». La tendance excessive au structuralisme nous semble en effet présente dans l’une et l’autre de ces approches. Il reste à voir si l’évolution de l’institutionnalisme « historique » apportera une correction à cette tendance. Jusqu’à présent, la réponse à cette question nous semble, au mieux, être un « oui » fort mitigé. Tout comme les modèles d’inspiration sociologique de Putnam ou de Dobbin, le modèle de Pierson nous semble minimiser le rôle des acteurs politiques. Prisonniers du « sentier parcouru » ces derniers n’ont que des choix fort restreints. Les politiques publiques de demain sont déterminées avant tout par celles d’hier. Les travaux récents de Hall, de Skocpol ou de Katzenstein, en revanche, laissent entrevoir des choix réels, mais ceux-ci ne sont traités que de manière ad hoc. Il manque à ces chercheurs un traitement systématique des acteurs politiques et de leurs choix « pré-stratégiques ». C’est sur ce point, justement, qu’un véritable dialogue transatlantique serait peut-être le plus utile

L’apport essentiel de « l’école française » des politiques publiques est un traitement proprement politique et dynamique du rôle des idées et de leur relation avec le pouvoir politique. Avec la notion de référentiel, ces chercheurs ont mis en place de manière systématique un modèle de relation entres idées, intérêts et pouvoir que Hall (1992) et Katzenstein ont cherché de manière ad hoc à décrire dans les cas empiriques qu’ils ont traités. En insistant sur la problématisation des relations entre le référentiel global et les référentiels sectoriels, et en proposant un vocabulaire et un cadre théorique pour leur analyse, Jobert et Muller offrent un outil qui serait fort utile pour expliquer le décalage croissant, mis en évidence par Skocpol [40], entre le système des paiements aux anciens combattant et la nouvelle idéologie « progressiste » du début du 20^e siècle. Une plus grande familiarité avec ces outils théoriques et méthodologiques faciliterait la tâche de beaucoup de chercheurs institutionnalistes américains.

Dans l’autre sens, la grande leçon de l’institutionnalisme historique est, à notre avis, de souligner l’importance des travaux comparatifs. Ce n’est qu’en confrontant des théories et des modèles de politique dans les cas les plus variés qu’il devient possible de juger de leur utilité réelle [41]. Aussi longtemps que l’étude des politiques publiques en France se cantonnera dans un cadre strictement national, non seulement l’intérêt que lui portent les chercheurs étrangers mais aussi son propre développement théorique resteront regrettablement limités.