Une des principales spécificités de l’analyse des politiques publiques allemandes est en effet d’avoir centré précocement son regard sur les principales caractéristiques du système socio-politique national, et notamment, d’avoir mis en valeur le rôle des structures qui favorisent le partage du pouvoir. Dans le cas de l’Allemagne, les intérêts privés et le fédéralisme sont les deux principaux éléments qui agissent en ce sens. Des théories de la concordance [5] de la fin des années 1960 aux approches contemporaines en termes de systèmes de négociation [6], l’analyse de la capacité des systèmes politiques à organiser des coordinations entre acteurs collectifs autonomes constitue Outre-Rhin une tradition ancienne et continue de l’analyse des politiques publiques.

La focalisation ancienne de l’analyse des politiques publiques en Allemagne sur la dimension État/société n’est d’ailleurs pas le seul reflet d’une forme privilégiée d’organisation sociale dans le pays. Le poids de la théorie systémique dans la sociologie allemande a également contribué à orienter les problématiques de la science politique Outre-Rhin sur les questions d’ouverture, de fermeture, d’autonomie, de référence, etc. des sous-systèmes sociaux qui ressortissent du politique [7]. Les questions des interactions entre le politique et la société, entre les différents secteurs sociaux, entre différents types d’acteurs sont alors des formes de reformulation ou de traduction, dans le champ de l’analyse des politiques publiques, des débats propres aux théories systémiques.

Mais la caractéristique principale des régimes de politiques publiques en Allemagne ne se limite pas à une forme spécifique de division du pouvoir qui associerait partage du pouvoir vertical – le fédéralisme – et horizontal – entre État et groupes d’intérêts. La spécificité de l’organisation politique de l’Allemagne repose plus encore dans une forme de délégation de fonctions publiques à des organisations privées ou à des institutions contrôlées par des organes privés. Le régime allemand d’action publique peut ainsi être présenté de manière stylisée comme une forme d’organisation politique qui, certes, cumule des modes verticaux et horizontaux de partage du pouvoir, mais qui, surtout, sait s’associer les services de groupes sociaux organisés capables d’autorégulation sociale.

À travers l’analyse de l’autorégulation sociale ou de la délégation, l’accent est finalement mis dans nombre de travaux allemands sur un rôle bien spécifique du politique, compris par la plupart des auteurs allemands comme un cadre actif mais mesuré devant fournir aux acteurs sociaux organisés les conditions nécessaires à l’expression de leurs capacités d’autorégulation. Qu’elles s’inspirent avant tout de démarches inductives ou déductives, les approches dominantes des politiques publiques en Allemagne caractérisent généralement le régime politique de la RFA comme un système qui cumule plusieurs modes de partage du pouvoir [8] et qui, sans doute plus tôt qu’ailleurs en Europe, a offert aux politologues des objets diversifiés d’analyse des relations entre instances de régulation relativement autonomes les unes par rapport aux autres. Les coordinations entre acteurs centraux et décentralisés qui interviennent dans le cadre de l’arène du fédéralisme et celles, entre acteurs publics et privés, intervenant dans des arènes de régulation sectorielles sont les exemples les plus parlants de telles relations. Le « pouvoir domestiqué » de « l’État semi-souverain » [9] ou de « grande coalition » caractéristique de l’Allemagne contemporaine [10], aurait ainsi, au moins depuis l’avènement de la RFA, avant tout joué le rôle d’architecte de la, ou plus exactement des coordinations politiques, sectorielles, intergouvernementales, interpartisanes, etc., dans le processus des politiques publiques.

Centrées sur une vision particulière de leur modèle politique national, les théories dominantes en analyse des politiques publiques en Allemagne ont proposé des cadres d’analyse théorique des régimes de politiques publiques qui se sont progressivement développés sur le strict plan théorique, mais dont les transformations reflètent également les mutations de divers régimes d’action publique sectoriels de l’Allemagne.

Nous avons choisi de focaliser notre présentation critique sur quatre courants de l’analyse des politiques publiques qui mettent en avant la marque spécifique des formes de régulation politique d’Outre-Rhin. Il s’agira ainsi successivement de l’analyse néo-corporatiste, des approches en termes de gouvernance associative – ou de Private Interests Government –, de l’analyse de réseaux et, enfin, des travaux portant sur les systèmes de négociation ou l’institutionnalisme centré sur les acteurs, cadres qui se rattachent à l’école allemande de la Steuerungstheorie.

Les différents courants retenus ici, de fait présentés dans l’ordre chronologique de leur apparition sur la scène de l’analyse des politiques publiques, seront systématiquement mis en relation avec le contexte politique de leur émergence, mais aussi avec celui des débats dominants dans les sciences sociales. L’analyse des politiques publiques en Allemagne, est à la fois et depuis longtemps ouverte sur les scènes de discussion de la science politique internationale, puise également de fécondes inspirations de sa tradition sociologique nationale, mais elle se saisit aussi des grands thèmes de l’actualité spécifiquement allemande. Les bonnes performances du modèle allemand de régulation face à la crise des économies et des sociétés industrielles a longtemps constitué la toile de fond de l’analyse des politiques publiques en Allemagne. Plus récemment, les contraintes de la globalisation et de l’européanisation des politiques publiques, les blocages occasionnés par la machinerie décisionnelle du fédéralisme et, enfin, les difficultés occasionnées par le processus de réunification ont largement contribué à un renouvellement du discours que la science politique allemande diffuse à partir de son propre contexte socio-politique.

La relance au tournant des années 1960 et 1970 de la discussion corporatiste, dans le monde germanophone, mais aussi anglo-saxon se rattache de ce point de vue à une double évolution des termes du débat. Sur le plan scientifique, le modèle anglo-américain de démocratie majoritaire au plan institutionnel, homogène au plan de la culture politique et pluraliste au plan de la représentation des intérêts [16] se trouve contesté dans chacune de ces dimensions. Dès le milieu des années 1960, Gerhard Lehmbruch, puis Arend Lijphart [17] montrent que des pays dotés de structures politiques fondées sur le partage du pouvoir – proportionnalité dans la représentation et consensus dans la prise de décision – fonctionnent de manière stable en dépit d’une forte hétérogénéité linguistique, culturelle et religieuse : Pays-Bas, Suisse, Liban.

Quelques années plus tard, le débat se place sur le terrain de la confrontation entre les performances socio-économiques des différents modèles institutionnels. La crise des années 1970 fait la démonstration que les pays dont la structure de représentation d’intérêts est caractéristique du pluralisme (les pays anglo-saxons) font preuve de moins bonnes performances face à la crise que les pays dotés de modes de médiation d’intérêts plus structurés : Autriche, Suède, Suisse [18]. L’Allemagne, qui échappe largement aux conséquences de la crise économique jusqu’au début des années 1980, est le seul grand pays industriel à s’inscrire dans le cadre de ce modèle.

En dépit de l’efficacité économique supposée de ce type d’intermédiation, la question de l’insertion du corporatisme dans un régime démocratique et parlementaire reste posée. Gerhard Lehmbruch apporte une contribution décisive à la défense de ce type d’arrangements en montrant que, dans les sociétés caractéristiques du néo-corporatisme, deux modes de délibération coexistent et se partagent les tâches, sans constituer un risque pour la démocratie. La délibération propre à la médiation parlementaire traditionnelle est plus à même de statuer sur des enjeux qualitatifs – choix de société. Les enjeux distributifs ou redistributifs sont, pour leur part, plus efficacement assurés par des acteurs corporatifs stables, non soumis au rythme et aux incertitudes des élections. Ces derniers sont donc plus en mesure de s’engager dans des accords de compensation, de réciprocité, de moyen et long terme, plus productifs pour l’ensemble de la société [19].

Ces efforts déployés pour clarifier les rapports à la démocratie du corporatisme, comme mode d’intermédiation d’intérêts et de délibération politique, ne suffisent pas à convaincre certains des sociologues les plus renommés du pays. Très tôt, Ralf Dahrendorf identifie les dangers que constituent les arrangements politiques qui tentent « … de masquer les lignes de conflit au moyen d’idéologies toutes faites d’harmonie et d’unité [et qui risquent] en fait d’accroître plus qu’atténuer la violence des manifestations de conflit » [20]. Quelques années plus tard, Claus Offe, sociologue spécialiste des médiations politiques, perçoit les interactions corporatistes comme une instrumentalisation par l’État des médiations sociales [21], dans le cadre de laquelle les organisations représentatives du patronat disposent d’avantages structurels sur les syndicats [22]. L’invalidation empirique et théorique de ces conclusions par Wolfgang Streeck [23] ne met pas définitivement fin au débat [24]. Pourtant, mettant en évidence la diversité d’« espaces d’intérêts », notamment entre « intérêts de producteur » et « intérêts d’employeur », Streeck montre que les logiques d’action collective en vigueur dans le monde patronal ne fondent pas un déséquilibre structurel au bénéfice du capital.

L’alternance politique du début de la décennie, d’abord annoncée par le Chancelier Kohl comme la version allemande de la révolution libérale anglo-américaine, ne remet pas en cause l’emprise des acteurs organisés allemands sur les politiques nationales [25]. La coalition des chrétiens-démocrates et des libéraux gère le modèle allemand d’interrelations entre l’État et les groupes d’intérêts organisés que la plupart des auteurs s’entendent pour ne pas classer dans la catégorie du corporatisme [26]. L’absence d’arène unique de concertation sociale dans le cas de la RFA est l’argument le plus fréquemment invoqué pour justifier ce classement. En l’occurrence, ce choix s’explique à la fois par la segmentation par branches des associations d’intérêts les plus importantes, elle-même relativement cohérente avec la segmentation, également sectorielle, du pouvoir politique et administratif de la République fédérale. Ce dernier élément est la conséquence directe d’une conception collégiale du gouvernement fédéral, qui s’accompagne d’une autonomie réelle des différents ministères – Ressortsprinzip –, jusqu’à aujourd’hui systématiquement renforcée par la présence de coalitions partisanes à la tête de l’exécutif.

Les principaux traits constitutifs des relations entre l’État et la société qui se dessinent dans le cas de l’Allemagne des années 1980 portent sur la capacité de l’État de la RFA à favoriser la coordination des acteurs sociaux et économiques vis-à-vis des principaux programmes de politiques publiques, mais aussi entre eux. L’extension du champ d’application des coordinations entre État et acteurs collectifs organisés au-delà des objets traditionnels des relations industrielles – salaire, temps de travail, etc. –, inscrits dans le cadre de la stricte coordination des politiques macro-économiques, implique que l’État associe les acteurs collectifs organisés à la gestion d’importants programmes d’action publique – politiques sociales, de la formation, pour l’emploi. Cette extension par l’État du champ des coordinations entre acteurs publics et acteurs organisés permet aux dirigeants, surtout des syndicats, de compenser les sacrifices salariaux ou en terme de flexibilité du travail [27] et permet à l’État, en fournissant un cadre stable de négociation à l’ensemble des parties impliquées dans un processus d’action publique sectorielle de construire un « langage commun » à l’ensemble des acteurs [28]. Les réformes des lois fédérales sur le travail ou sur la formation professionnelle initiale sont particulièrement illustratives des principaux contours du modèle allemand d’action publique développé dans les années 1970 et 1980 [29].

Le débat sur l’articulation entre médiation politique et médiation d’intérêts sort, à partir du milieu des années 1980, du strict débat corporatiste pour se repositionner autour de trois axes problématiques bien distincts. En premier lieu, le débat en termes de Private Interests Government est centré sur l’analyse du rôle des intérêts organisés dans l’action publique. Le second axe propose une vision plus originale des liens entre société civile et pouvoirs publics, autour de la notion de réseaux. Enfin, la troisième tendance, l’approche en termes de systèmes de négociation, puis d’institutionnalisme centré sur les acteurs, développe une vision qui se veut avant tout pragmatique des liens entre capacité d’autorégulation sociale et régulation par le politique.

Dès le début des années 1990 cependant, Wolfgang Streeck [36] annonce que l’effacement progressif des frontières dans le double contexte de la globalisation et de l’intégration européenne permet, voire incite, certaines des parties impliquées dans les régimes de gouvernance par les intérêts organisés à préférer la défection à la prise de parole. L’exit relevé par Streeck d’un capital allemand qui fuit les « beneficial constraints » nationales représente-t-il un aveu d’échec du modèle triomphant des années 1970 et 1980 [37] ? Au plan théorique, la gouvernance associative, pour avoir focalisé son analyse sur le rôle des acteurs organisés et finalement négligé les spécificités des interactions avec les systèmes institutionnels, et en particulier avec l’État, ne parvient guère à prendre la mesure des transformations les plus contemporaines qui affectent l’environnement socio-politique de l’Allemagne [38]. Par ailleurs, peu ouverte sur d’autres champs d’analyse que celui des modèles productifs (même si cette question touche à la fois aux systèmes de formation, d’emploi, de recherche, d’innovation ou de financement des entreprises), le débat en termes de Private Interests Government n’a pas su véritablement résister à l’entrée en crise du modèle productif allemand et de la logique politique qui l’a sous-tendu.

Alors que dans les définitions classiques, le réseau est le plus souvent conçu comme un tissu d’interrelations entre acteurs différenciés entre eux ni par un ordre hiérarchique ni par des interactions conflictuelles, la conception du réseau que propose Renate Mayntz est à la fois plus structurée et plus orientée [39]. L’analyse est en effet centrée sur les formes de réseau susceptibles de résoudre les problèmes contemporains de la coordination politique et sociale. Les réseaux fonctionnels sont alors ceux qui intègrent un nombre peu important d’acteurs stables, capables de coordinations inscrites dans le moyen terme et dans le cadre d’une relation à l’État. À nouveau, et en dépit d’une « entrée » théorique différente, l’équilibre des interactions corporatistes est la source d’inspiration privilégiée du modèle d’analyse.

La vision des réseaux développée par Gerhard Lehmbruch [40] est plus originale ; elle propose à la fois une lecture des politiques publiques en termes d’action publique, ouverte sur la complémentarité des régulations produites par les acteurs publics et par les acteurs privés, et un cadre d’analyse stimulant des dynamiques socio-politiques. En montrant comment les séquences du développement institutionnel se combinent dans le cas allemand aux séquences du développement des organisations d’intérêts, Gerhard Lehmbruch a mis en évidence des processus interactifs complexes entre le rythme du développement de groupes sociaux, celui de la stratégie politique des gouvernements et enfin celui de l’institutionnalisation. Ces enseignements s’avèrent au plan de la construction théorique plus féconds que ne le sont les analyses traditionnelles en terme de path dependency ou encore que les thèses qui insistent sur la reproduction culturelle des styles de gouvernements. Surtout, Lehmbruch a montré, notamment à la suite de Kathleen Thelen [41], comment les acteurs organisés fournissent, en Allemagne, plus encore que les institutions, la chaire des arrangements socio-politiques déterminants pour les régimes des politiques publiques sectorielles en Allemagne.

Enfin, Franz-Urban Pappi a inauguré, dans la seconde moitié des années 1990, en collaboration avec David Knoke, une version de l’approche des réseaux qui présente deux avancées théoriques importantes [42]. La première consiste à intégrer dans l’analyse l’influence des institutions à la fois sur les configurations des réseaux, mais aussi, en retour, sur l’effet que les interactions de réseau produisent sur le processus des politiques publiques. Ensuite, Knoke et Pappi comprennent les réseaux comme des coalitions d’acteurs concurrentes entre elles et introduisent ainsi la dimension du conflit dans le cadre d’analyse. Utilisant les techniques traditionnelles de l’analyse de réseaux, les auteurs promeuvent une perspective nouvelle qui permet de lier de manière convaincante l’analyse entre niveau macro – les institutions – et relations entre acteurs intervenant au niveau micro – interactions concrètes entre acteurs. Dans cette ligne de travaux, les recherches de König et Brechtel [43] montrent comment les rapports de pouvoir, à l’exemple des politiques du travail et de l’emploi, interviennent dans des arènes contraintes par les institutions allemandes telles les structures des coalitions gouvernementales, les rapports entre Bundestag et Bundesrat, le fédéralisme, et font l’objet de coalitions et de liens mouvants entre organisations collectives des relations industrielles, partis politiques et instances institutionnelles – ministère fédéral, agence gouvernementale. Ces auteurs confirment l’évolution annoncée par Streeck : l’affaiblissement des acteurs collectifs organisés occasionné par le mouvement d’intégration européenne et les contraintes liées à la globalisation s’accompagnent d’un « retour du politique » dans l’Allemagne des années 1990. Ce retour du politique répond aux difficultés qu’éprouvent les groupes d’intérêts à formuler des compromis stables dans un environnement d’incertitude renforcée par les transformations socio-économiques contemporaines et les nouvelles possibilités d’exit qui s’ouvrent notamment aux grandes entreprises du pays. Il prend dans l’analyse de König et Brechtel la forme d’un renforcement d’acteurs politiques centraux que sont les partis, les parlementaires ou les hauts fonctionnaires ministériels.

L’école allemande de la théorie de la régulation (Steuerungstheorie) a proposé une grille d’analyse des régimes de politiques publiques particulièrement détaillée et englobante qui s’efforce de couvrir une partie du programme de recherche impliqué par le redimensionnement radical du politique impliqué par la théorie systémique [47]. Cette grille d’analyse s’efforce de tenir compte des différentes formes de régulation produites par l’État et les forces sociales émergeant de la société civile. Les objets favoris de cette approche sont les secteurs d’action publique situés à l’intersection entre régulations politiques (politische Steuerung) et autorégulations sociales (Selbstregulierung), par des acteurs organisés – acteurs corporatifs classiques, associations professionnelles, associations sectorielles d’entreprises, etc. Dans les différents pays occidentaux, et au niveau sectoriel, le poids respectif des acteurs publics et privés produit des combinatoires que l’on peut schématiquement ordonner autour des catégories suivantes : corporatisme – État fort, groupes d’intérêts forts –, colonisation par les intérêts privés – État faible, groupes d’intérêts forts –, étatisme – État fort, groupes d’intérêts faibles –, marché – État faible, groupes d’intérêts faibles [48]. Roland Czada et Uwe Schimank ont récemment appliqué une grille similaire qui propose une comparaison systématique des processus institutionnels et sociaux à l’analyse de la construction de l’ordre social. Perspective sociologique et politologique d’analyse sont alors systématiquement confrontées [49].

L’institutionnalisme centré sur les acteurs qui sert de soubassement analytique à la Steuerungstheorie de Renate Mayntz et Fritz Scharpf tente de lier de manière problématisée les dimensions macro et micro de l’analyse. La définition des institutions retenue dans ce cadre est limitée aux principales « structures organisationnelles du système politique » qui imposent des contraintes et ouvrent des opportunités d’action aux acteurs organisés. L’influence des institutions ne fait cependant sens que vis-à-vis de l’agir des acteurs sectoriels pertinents. Comme dans le cadre de l’institutionnalisme historique, les institutions influencent, mais ne programment pas le comportement des acteurs et ces derniers ont la possibilité de transformer les institutions, le cas échéant, en détournant leur usage [50].

L’institutionnalisme centré sur les acteurs ne se limite pas au niveau macro d’analyse des interactions entre acteur organisé et institutions. Estimant que le cadre institutionnel n’épuise pas l’ensemble des influences auxquelles est soumise l’action publique, mais que des acteurs individuels peuvent grandement influencer des choix et évolutions déterminants, l’institutionnalisme centré sur les acteurs tient également compte de l’agir des individus. En la matière, « le cadre institutionnel influence l’agir de l’organisation, alors qu’elle-même représente le cadre institutionnel de l’agir de leurs membres » [51].

Cette ouverture de l’institutionnalisme centré sur les acteurs en direction de l’analyse des stratégies individuelles peut être rapprochée des familles de pensée qui, en France, focalisent leur attention sur l’autonomie stratégique des acteurs [52]. Plus encore, elle représente une tentative de mise en relation entre des approches institutionnalistes, souvent consacrées à l’analyse des rapports public/privé, avec certaines des approches relevant des théories du choix rationnel, et, plus précisément, de la théorie des jeux, pour leur part, fréquemment appliquées en Allemagne à l’analyse du fonctionnement du fédéralisme.

La dimension fédérale, peu abordée ici jusqu’à présent, pèse pourtant d’un poids prépondérant sur les processus des politiques publiques en Allemagne. La version allemande du fédéralisme a pour effet de complexifier les processus des politiques publiques, en raison de la multiplicité des enjeux institutionnels, partisans, financiers, d’action publique qui lui sont liés. La forme coopérative du fédéralisme allemand impose de multiples coordinations politiques qui viennent s’ajouter à celles intervenant entre acteurs publics et acteurs organisés. En premier lieu, le processus législatif fédéral implique la plupart du temps des accords au sein de l’arène parlementaire entre la majorité politique du Bundestag et celle qui se dégage du Bundesrat – représentation des Länder au sein de l’arène fédérale ; ce qui suppose souvent une coordination entre partis de droite et partis de gauche [53]. Lehmbruch a montré comment l’exigence de coordination entre l’arène partisane, dont le principe de fonctionnement est la compétition, et l’arène institutionnelle du fédéralisme, qui doit être animée par un esprit de coopération entre instances pour pouvoir fonctionner, est une source permanente de tensions et de blocages au sein du système politique du pays [54]. Des coordinations sont également indispensables au sein de l’arène institutionnelle et d’action publique du fédéralisme, entre le gouvernement fédéral, et différentes formes de coalitions inter-Länder, dont certaines – entre Länder riches et Länder pauvres, par exemple –, sont relativement stables, et d’autres, liés à des enjeux politiques précis, sont plus circonstancielles. Dans de tels contextes, les théories des jeux permettent de mettre en évidence les clivages réellement déterminants, les marges de manœuvre, mais aussi les stratégies des différents acteurs ou groupes d’acteurs impliqués [55].

En l’occurrence, au long d’une série de travaux théoriques [56], ou précisément appliqués à l’analyse des conditions de fonctionnement du fédéralisme, Fritz Scharpf a analysé les conditions des coordinations entre acteurs en distinguant les « coordinations positives », celles qui procurent un gain aux acteurs impliqués, et les « coordinations négatives », celles pour lesquelles les gains sont répartis de manière inéquitable, ou restent non maximisés. Analysant d’abord les structures des coordinations entre acteurs – quelle combinaison entre quelles filières de régulation impliquant quels types d’acteurs ? –, Fritz Scharpf a surtout enrichi l’analyse des stratégies des acteurs en réfléchissant de manière approfondie aux différents styles de négociation régnant au sein des différents « systèmes de négociation ». Le recours à la théorie des jeux permet alors d’identifier les rapports coûts/bénéfices des différents styles de négociation (confrontation, conflict avoidance, bargaining, problem solving), pour les différents acteurs impliqués, en fonction des configurations structurelles et notamment de ce que Scharpf nomme le poids de « l’ombre de la hiérarchie », c’est-à-dire du degré d’autonomie que l’État accorde à l’ensemble des acteurs de la négociation.

Le fédéralisme, souvent valorisé dans les discussions allemandes pour sa contribution à la vie démocratique ou pour l’émulation qu’il crée entre les tissus socio-politiques régionaux [57], a représenté tout au long des années 1990 un important facteur de blocage de la réforme politique en Allemagne. La focalisation du débat sur le fédéralisme autour de la question des coordinations est particulièrement révélateur de cette situation. En l’occurrence, un observateur américain de la situation du fédéralisme allemand remarquait, dès le milieu des années 1990, qu’en ne profitant pas de la réunification pour transformer en profondeur les règles de la décision au sein du système fédéral, la RFA courrait le risque, en augmentant le nombre des parties impliquées, de fortement aggraver les risques de blocage institutionnel [58].

De manière plus générale, le bilan dressé par la science politique allemande de la transition politique, économique et sociale entreprise dans les nouveaux Länder de l’Est du pays s’est montrée plutôt sévère. Dès les premières années de ce processus, Gerhard Lehmbruch dénonçait le poids des routines et l’absence d’innovation institutionnelle à la hauteur de l’événement [59]. Aujourd’hui, les limites du processus de réunification semblent entérinées pour longtemps. Rolf Reißig estime en conclusion à un important article de bilan sur la recherche sur les sociétés en transition que « l’Allemagne est une société en transition qui contient deux sous-sociétés » [60]. La fusion des sociétés, des cultures politiques [61], des réseaux de sociabilité ou encore le rattrapage économique et social ne constituent aujourd’hui même plus un horizon réellement proche.

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Le régime d’action publique de l’Allemagne contemporaine n’a pas été bouleversé au cours des dernières décennies du 20^e siècle. Cependant, en dépit de la résilience du modèle allemand de régulation socio-politique [62], deux transformations récentes d’importance ont agi dans le sens d’une réduction de la fluidité de la régulation politique.

En premier lieu, conformément au diagnostic posé par Wolfgang Streeck, la transformation des frontières, des conditions de la localisation, de la concurrence économique, mais aussi des régimes d’appartenance sociale qui découlent de la globalisation des économies fragilise les compromis sociaux et, plus précisément, les régimes de régulation sectorielle conjointe entre acteurs publics et acteurs collectifs organisés [63].

En second lieu, la réunification consacre un important processus de différenciation sociale. L’impact le plus évident de la réunification allemande, plus de dix années après son début, est bien d’avoir fortement hétérogénéisé un tissu économique, social et politique allemand jusqu’alors relativement homogène [64]. En l’absence de réforme de fond à l’occasion de la réunification, le fédéralisme est soumis à un fonctionnement encore plus incertain. Paradoxalement cependant, c’est bien de la multiplicité des alliances envisageables et pratiquées que surgit la capacité d’adaptation du fédéralisme allemand [65]. Le « jeu » se trouve cependant largement complexifié par la forte croissance des combinaisons envisageables suite à la réunification.

Comme ailleurs dans le monde occidental, les régulations en Allemagne sont aujourd’hui soumises à de nombreuses aspérités. Le mouvement continu de différenciation sociale, de complexification des sociétés, d’autonomisation des sous-systèmes sociaux et d’augmentation des interdépendances [66] frappe le pays des coordinations englobantes, des négociations horizontales et verticales au sein du système politique.

Contrairement au diagnostic posé par les tenants des approches systémiques, le renforcement de l’auto-référentialité des sous-systèmes n’a précisément pas pour conséquence de remettre en cause la centralité du pouvoir politique. Au contraire, les analyses de réseaux contemporaines montrent, nous l’avons vu, que la période contemporaine se caractérise en Allemagne par une augmentation de l’incertitude due aux conséquences de la réunification, des processus d’européanisation ou encore de la globalisation. Cette situation a plutôt pour conséquence de remettre en selle les acteurs politiques traditionnels – acteurs partisans ou institutionnels – qui, forts de leurs ressources spécifiques, se trouvent en mesure de fixer de nouveaux points de repères et de redistribuer les cartes du pouvoir [67].

Au long de différents travaux, Gerhard Lehmbruch s’est attaché à mettre en évidence l’inscription dans la longue durée d’un répertoire d’action publique allemand qui combine la modestie de la régulation politique avec de fortes capacités d’autorégulation de la société [68]. Le politologue de Constance a ainsi montré la filiation entre le mode de gestion par l’État allemand du conflit entre Catholicisme et Réforme au 17^e siècle et le conflit entre travail et capital au 20^e. À travers cette analyse de longue durée des répertoires d’action publique, Lehmbruch admet implicitement une forme d’ancrage culturel des styles politiques, d’ailleurs revendiquée par plusieurs courants théoriques en analyse des politiques publiques [69]. Mais cette analyse n’a-t-elle pas tendance à gommer trop facilement les ruptures, pourtant dramatiques, qui ont marqué même à l’époque contemporaine, l’évolution des rapports de pouvoir en Allemagne ? À cet égard, la repolitisation actuelle de certains modes de régulation sectoriels en RFA peut être reliée, toute proportion gardée, aux périodes fondatrices de l’Allemagne moderne, tout particulièrement marquées par un fort investissement du politique et de l’État. Que l’on songe, par exemple, à la première unité allemande. L’image alors associée au pouvoir politique d’outre-Rhin correspond à la conception hégélienne d’un État omnipotent et omniscient. La tradition prusso-bismarckienne d’un État fort, autoritaire, savamment bureaucratisé et détenteur d’un programme de transformation radicale de la société, de la nation et de sa place dans le monde balaye alors le pragmatisme des faibles souverains du Saint-Empire et la conception d’un État national modeste, fédéral, et protecteur d’une société civile organisée et active. De cette façon, si la domestication du pouvoir politique et l’activation maîtrisée de la société correspondent bien à un des répertoires de l’action publique allemande, la politisation, la prise du pouvoir par l’État, même si elle a avant tout pour but de moyen terme de renouer des compromis ancrés dans la société, sont également une face de la réalité de la régulation politique en Allemagne.

Au plan théorique, la focalisation dominante de l’analyse des politiques publiques en Allemagne sur le caractère vertueux de régulations raisonnées, orientées vers la résolution pragmatique des conflits rend difficile les relations entre ce champ et le reste des sciences sociales. Les analyses marquantes dans les années 1970-1980 portées par des sociologues aussi prestigieux que Jürgen Habermas ou Claus Offe, volontiers plus « critiques » et qui centraient leur propos sur les enjeux de légitimité liés au formatage de l’action publique [70], ont fait place à des apports moins conflictuels autour de la société du risque ou de thématiques proches des thèses de la désinstitutionnalisation portés par Ulrich Beck [71]. Conscients des limites des approches des politiques publiques orientées sur « les résultats » ou sur « les performances » de l’action publique, les tenants mêmes de ces approches se prennent parfois à rêver d’analyses des politiques publiques capables de renoncer à leur « aveuglement relatif en termes de domination » et qui pourraient même intégrer des problématiques critiques en la matière comme Weber ou même Marx le faisaient en leur temps [72]. De ce point de vue, en Allemagne comme ailleurs, la construction européenne fournit l’occasion de reposer les questions fondamentales de la légitimité et de la construction démocratique [73], sans que ces questions se trouvent étendues au cadre national qu’il ne semble plus vraiment nécessaire nulle part de soumettre à l’examen. En cela, l’Allemagne ne constitue pas une exception [*].