La genèse de l’analyse des politiques publiques en France est désormais bien connue et nous ne nous y attarderons pas. Déjà reconnue par un tome qui lui était entièrement consacré dans le Traité de science politique [2] et plus généralement par un nombre croissant de recherches, de publications et d’enseignements, depuis la fin des années 1970, plus nettement encore durant les années 1990 [3], cette démarche de recherche connaît aujourd’hui un véritable « âge d’or ». Si les influences étrangères ont certes participé à sa genèse et à son évolution, force est de constater que les positions et les interactions endogènes à la France ont été plus déterminantes. Deux traits semblent caractériser la structuration à la française de ce champ d’étude.

La première caractéristique de l’analyse des politiques publiques en France est le poids des recherches consacrées au fonctionnement interne de l’État. Plus exactement, c’est implicitement au prisme de la question « qu’est-ce que l’État ? » qu’ont souvent été étudiés les rapports entre les pouvoirs publics et la société civile. Alimentés par une opposition épistémologique au positivisme du droit public, les premiers textes marquants sont fournis par les chercheurs du Centre de sociologie des organisations (CSO). Ces derniers se sont notamment attachés à montrer que l’État est fragmenté entre une multiplicité d’unités, que seules des approches en termes de logiques d’acteurs et de « systèmes d’action » sont en mesure d’appréhender [4]. En mettant en lumière, par cette démarche, les détours sinueux de l’application des lois, ainsi que la maîtrise limitée de l’information de chaque instance étatique, les membres du CSO ont également été en mesure de modifier l’étude du rapport centre-périphérie en soulignant la nature « faussement centralisée » [5] de l’État français.

Tout en partageant de nombreux préceptes théoriques des chercheurs du CSO, au cours des années 1970, a émergé à Grenoble, au Centre d’études et de recherches sur l’aménagement du territoire (CERAT), une deuxième série de travaux sur le rapport entre l’État et la société. Partant d’enquêtes empiriques sur la planification [6], cette équipe a développé une approche de l’action publique qui propose une lecture non seulement de l’incohérence relative des interventions de l’État, mais aussi de son rôle dans l’émergence et l’entretien de normes globales qui structurent le fonctionnement et la hiérarchie de la société. Résumée plus tard par l’expression « rapport global-sectoriel » [7], l’approche grenobloise des politiques publiques s’est également forgée en critiquant l’analyse « insuffisamment politique » et excessivement synchronique du CSO [8]. En dépit des différences qui ont séparé, et dans une certaine mesure séparent toujours, les approches des deux courants mentionnés, ils ont néanmoins structuré, chacun à leur manière, une approche de l’analyse des politiques publiques qui met en avant la question de la structuration de l’État.

La deuxième spécificité de l’analyse des politiques publiques en France est le scepticisme par rapport à la rationalité de la décision politique, dont découle une attention forte portée à la dimension cognitive de l’action publique. Contrairement aux débats vifs sur les mérites de la « théorie des jeux » ou du « public choice » aux États-Unis, il est presque unanimement accepté en France que la rationalité ne peut constituer un postulat de recherche sur l’action publique [9]. De ce fait, dans de nombreux travaux, il s’agit de rendre compte de la pluralité des logiques d’action à l’œuvre, dans le cadre d’une démarche qui valorise la dimension des idées. Deux perspectives sont privilégiées. La première, qui relève d’une sociologie des acteurs, s’intéresse aux producteurs des représentations qui orientent les politiques publiques. La seconde, qui relève d’une perspective socio-génétique, cherche à rendre compte du processus de construction des catégories au fondement des politiques publiques. En France c’est donc l’accent fort mis sur la dimension cognitive des politiques publiques qui constitue le « terreau » d’un débat, feutré mais omniprésent.

Malgré les apports indéniables de cette approche « à la française » des politiques publiques, certains chercheurs pensent que, aujourd’hui, « l’analyse des politiques publiques piétine » [10]. Dans cette perspective, Jean-Claude Thoenig a critiqué le « rendement décroissant » de l’analyse des politiques publiques en France et a lancé une « quête d’un deuxième souffle » [11]. Formulée ainsi cette critique risque de susciter un débat qui se réduirait à la question de savoir si le verre est à moitié vide ou à moitié plein. Pour l’éviter, nous adopterons une autre posture visant à articuler la question de la construction de l’objet d’analyse avec celle de la stratégie de recherche empirique [12]. Pour prolonger la métaphore sportive, avant de trouver son second souffle, il faut commencer par reprendre son souffle. C’est dans cette perspective que nous allons d’abord opérer un retour critique sur l’analyse des politiques publiques en France avant d’esquisser des pistes de renouvellement, en termes de sociologie politique, des politiques publiques.

Le premier symptôme de repli identifié par ces « sceptiques » vis-à-vis de l’analyse des politiques publiques est sa tendance à l’hyperspécialisation, liée notamment à un rapport excessivement proche à la commande publique. Selon cette perception, l’analyse des politiques publiques est autiste : enfermée sur tel ou tel secteur d’action publique, elle se perdrait dans une technicité croissante qui la rendrait inaccessible au « profane ». À première vue, la spécialisation de nombreux chercheurs dans les secteurs de politiques publiques peut bien souvent contribuer à une problématisation de l’action publique dans les cadres normatifs définis par les acteurs politico-administratifs et les médias. En effet, les enjeux techniques d’un secteur ou d’une politique publique peuvent aisément passer du statut de terrain de recherche à celui d’objet de recherche. Par conséquent, l’analyse des politiques publiques aboutit parfois à des publications essentiellement descriptives qui se réduisent à un exercice de repérage des acteurs et des étapes de la décision publique, sans aucune visée théorique.

Cependant, en regardant de plus près, non seulement ce constat est trop global mais il repose aussi sur un refus de fond de comprendre l’objet des recherches sur l’action publique. Certes, il existe des chercheurs qui surinvestissent une spécialisation sectorielle aux dépens de questionnements analytiques, mais la majorité des publications dans le domaine des politiques publiques articulent terrains empiriques et discussion théorique. En effet, une telle articulation est au cœur des avancées des travaux français qui ont participé pleinement à des débats internationaux concernant, par exemple, le rapport entre idées et intérêts (Muller et Jobert), l’institutionnalisation (Duran et Thoenig), la sociologie du droit (Lascoumes), les réseaux de politiques publiques (Le Galès/Thatcher), la gouvernance (Le Galès), etc. [13] Dans chacun de ces travaux, l’étude approfondie de la formulation et de la mise en œuvre des politiques publiques est mise au service d’un questionnement fondamental de la science politique. En somme, si certains écrits inspirés par l’analyse des politiques publiques ne dépassent pas le stade descriptif, la cause est plus à trouver dans la construction de leur objet que dans l’étude de l’action publique en soi.

La critique concomitante de la sur-spécialisation des analystes des politiques publiques se fonde sur le constat que ces derniers sont les prisonniers de leurs financements. Selon ce point de vue, l’indépendance de la recherche en la matière serait mise en question par les exigences des financeurs. S’il est vrai que la part de la recherche contractuelle est plus forte pour les politiques publiques que dans bien d’autres branches de la science politique, il serait réducteur de considérer que financement signifie automatiquement imposition de problématique. Tout d’abord, il faut ici distinguer entre les différents types de financeurs afin de pouvoir faire la part des choses entre, d’un côté, les travaux explicitement tournés vers la décision publique ou l’évaluation des programmes publics et, de l’autre, ceux s’inscrivant dans le cadre d’appels d’offres formulés par des comités dont font partie des universitaires et des chercheurs. Ensuite, des exemples multiples montrent qu’un travail empirique financé par une administration locale, étatique ou européenne peut faire l’objet d’une double exploitation, l’une plus administrative, l’autre plus scientifique. L’essentiel est à nos yeux de clarifier la logique du contrat de recherche et d’affirmer auprès des commanditaires la spécificité et la déontologie de la recherche en sciences sociales.

Le deuxième reproche souvent fait à l’analyse des politiques publiques est qu’elle se fermerait aux autres approches du politique. En effet, pour la France, on peut parler d’une double fermeture venant à la fois des analystes des politiques publiques et des autres politistes.

Comme nous le verrons plus précisément dans la seconde partie de cet article, les premiers ont, en effet, tendance à négliger les dimensions politiques des politiques publiques. D’ailleurs, ce constat avait été déjà été fait il y a une quinzaine d’années par Bruno Jobert et Pierre Muller [14], et l’on ne peut pas dire qu’aujourd’hui les choses aient considérablement évolué ni pour les analyses françaises des politiques publiques en général ni pour ces deux auteurs. Si l’on prend l’ouvrage de synthèse sur les politiques publiques de Pierre Muller et Yves Surel [15], le traitement de cette question est réduite essentiellement à l’usage fait par les hauts fonctionnaires des « fenêtres d’opportunités politiques » ouvertes par le calendrier électoral. Il est également frappant de constater que dans son introduction au Tournant néo-libéral en Europe, Bruno Jobert annonce, de façon assez paradoxale, « le retour du politique », alors même que les textes qu’il a réunis dans cet ouvrage relativisent la dimension politique de cette « grande transformation » des politiques publiques dans les années 1990 et, au contraire, mettent en avant le rôle des experts (les « économistes d’État » dans le cas de la France) [16].

Mais, on peut également noter que, du côté de nombreux non-spécialistes des politiques publiques, il existe un refus plus généralisé de voir comment les dynamiques de l’action publique informent les domaines plus classiquement traités comme « politiques », tels que la compétition politique et les relations internationales. Comme en témoigne le dialogue de sourds entre spécialistes des comportements politiques et des politiques publiques [17], force est de constater que les premiers continuent à lancer leurs enquêtes par questionnaire sur les perceptions du politique sans interroger les enquêtés sur l’action des pouvoirs publics. De manière similaire, la plupart des ouvrages consacrés aux relations internationales [18] continuent à tourner le dos aux questionnements et aux concepts de l’analyse des politiques publiques. Ils privilégient les études désincarnées et dominées par une approche inter-gouvernementaliste du politique alors que, comme en témoigne l’ouvrage récent de Ch. Lequesne sur la politique de la pêche communautaire [19], les outils de l’analyse des politiques publiques offrent une prise de vue plus percutante de la dynamique des rapports politiques transnationaux.

Les critiques portant sur la négligence du politique dans l’analyse des politiques publiques renvoient au troisième reproche majeur qui lui est adressé en France : son style d’écriture jargonnant et son flou conceptuel. Relayée par certains spécialistes du domaine [20], cette critique est, bien entendu, à prendre très au sérieux là où la complexité de l’expression constitue vraiment un obstacle à la compréhension. Toutefois, s’il est vrai que l’analyse des politiques publiques s’est forgée des outils analytiques propres (le référentiel, les fenêtres d’opportunités, les communautés épistémiques, la dépendance au sentier…), l’emploi de termes spécifiques ne paraît pas plus accentué que dans d’autres domaines de la sociologie politique. De nombreux politistes semblent surtout gênés par un outillage conceptuel extérieur à la science politique, ainsi que par l’utilisation de mots anglais importés des travaux étrangers. Les travaux de politiques publiques sont le plus souvent tout à fait « lisibles », à la double condition d’une explicitation des données techniques et des outils théoriques utilisés. Le problème relève plutôt d’une méconnaissance des travaux ainsi que de la persistance d’une attitude parfois quelque peu dédaigneuse par rapport aux politiques publiques, qui se reflète autant dans les manuels de science politique [21] que dans les enseignements de science politique [22].

En somme, les incompréhensions qui séparent trop souvent les spécialistes des politiques publiques de leurs collègues trouvent leurs origines dans un « tort » partagé. En tout cas, penser l’analyse des politiques publiques comme une sous-discipline séparée de la science politique nous paraît conduire à une impasse. La poser comme une approche légitime et utile du politique constitue une voie plus porteuse d’avancées empiriques et théoriques.

Ce non-débat sur le rapport théorie/méthode concerne le rôle que jouent les idées, ou plus exactement la cognition, dans la fabrication et l’évolution des politiques publiques. En prolongeant Weber de manière générale, et une multitude de pionniers de l’étude des policies essentiellement américains, on peut noter, en France, un accord général sur le fait que les forces et les contraintes économiques et matérielles ne permettent pas, à eux seuls, d’expliquer la nature de l’action publique. Il est alors nécessaire de reconstituer la manière dont les interactions entre acteurs structurent et qualifient les enjeux, notamment par la formulation de propositions d’intervention des pouvoirs publics. On peut repérer en France un relatif consensus sur la nécessité d’étudier le rôle des idées dans la formulation des intérêts et des stratégies des acteurs. Toutefois, ce consensus se dissout dès qu’il s’agit de faire, dans l’analyse, le lien entre la cognition et l’action. Selon certains auteurs [24], les idées « comptent » en politique parce qu’elles informent les préférences et les stratégies des acteurs, préférences et stratégies établies sur la base de calculs des intérêts et contraintes par les règles institutionnalisées. En un mot, pour ce courant de recherche, il est peu utile, et méthodologiquement problématique, de considérer le rôle que jouent les idées indépendamment des ressources plus tangibles que sont l’argent et le droit.

Face à cette vision restrictive du rôle des idées dans l’action publique, une approche alternative, développée initialement par les chercheurs du CERAT à Grenoble, propose une démarche plus extensive du rôle de la cognition. Elle considère que les idées présentes dans une politique publique participent non seulement à la définition et à la régulation de problèmes publics, mais aussi que ces idées doivent être analysées sous l’angle de leur participation à la légitimation du politique. Plus exactement, les auteurs concernés considèrent que les idées débattues autour d’une politique publique contribuent à produire « une vision du monde » ou un « référentiel » et, donc, « mettent en cohérence, en les hiérarchisant autour d’une structure de normes centrales, les différents problèmes qui émergent sur l’agenda des politiques » [25]. Les références faites par les acteurs étudiés à la « modernisation », et plus récemment au « marché » ou à la « contrainte européenne », sont souvent invoquées pour étayer cette thèse.

S’il ne fait pas de doute que cette approche de la cognition a facilité le développement de l’analyse des politiques publiques au sein de la science politique française, elle a également suscité des réserves qui, aujourd’hui, méritent d’être abordées plus directement et ouvertement. Sur un plan épistémologique, l’approche dite « cognitive » pose un premier problème en se positionnant de manière ambiguë, voire confuse, par rapport à une conception explicitement constructiviste de la réalité sociale. Pour sa part, P. Muller estime qu’il s’inscrit dans un « constructivisme modéré » où « tout n’est pas construit » [26]. Toutefois, il ne délimite pas précisément « le construit » et « le réel » : les idées sont-elles des variables comme les intérêts et les institutions ? (ce que laisse supposer Y. Surel [27]) ; ou sont-elles les causes de l’action publique ? [28] Cette imprécision terminologique ne fait que masquer une définition problématique du rôle de la cognition en politique, difficile à appréhender par voie d’enquêtes empiriques.

En effet, sur un plan plus méthodologique, « l’approche cognitive des politiques publiques » suscite des interrogations, notamment lorsqu’elle aborde la question fascinante, mais épineuse, des cadres d’interprétation d’une société toute entière. En conceptualisant ces cadres comme le « référentiel global », le point de départ de l’approche de P. Muller consiste à souligner que « l’acteur est à la fois contraint par le global tout en étant acteur de ce global, ce qui signifie que, dans le global, il y a “quelque chose” de plus qui transcende en quelque sorte les stratégies des acteurs individuels ou collectifs en ne se réduisant pas à la somme des comportements individuels » [29]. En d’autres termes, le global est un méta-discours qui informe les dispositions, les positions et les interactions des acteurs sans qu’ils en soient forcément conscients. En termes d’enquêtes empiriques, il s’ensuit que cette démarche de recherche tente de repérer la genèse et l’évolution d’un cadre d’interprétation global dans les scènes d’action publique, tout en restant ambiguë par rapport au statut accordé aux entretiens avec les acteurs et à l’analyse fine de leurs comportements [30]. Force est toutefois de constater que cette posture vis-à-vis du travail de « terrain » prête le flanc à la critique, dans la mesure où la démonstration repose trop souvent sur l’intuition et l’illustration plutôt que sur l’argumentation et « l’administration de la preuve ».

En adressant cette double critique à l’approche cognitive des politiques publiques, nous n’en concluons pas pour autant que l’heure est venue d’un retour aux questionnements traditionnels de l’analyse micro-organisationnelle. Au contraire, nous considérons que d’autres voies existent au sein de notre discipline, à la condition d’accorder une attention plus forte au rapport entre la théorie et les méthodes de recherche.

Du point de vue du questionnement de l’analyse des politiques publiques, il nous semble possible de dépasser l’approche des cadres d’interprétation extra et inter-sectoriels en abandonnant une utilisation synthétique du « global » en faveur d’approches plus analytiques portant sur les dimensions de l’action publique qui structurent les interactions entre acteurs. Un tel changement d’optique implique, tout d’abord, de considérer que les préférences et les stratégies d’acteurs doivent être analysées à travers le rapport qu’elles entretiennent avec la perception de leur propre rôle. À ce titre, par exemple, il semblerait salutaire de poursuivre la recherche d’une meilleure articulation entre l’analyse des politiques publiques et celle des évolutions du métier politique [31]. Ensuite, une telle orientation de recherche impliquerait logiquement de travailler plus rigoureusement sur la socialisation des acteurs comme moyen de mieux comprendre la production, la diffusion et la réactualisation de représentations sociales qui guident, à travers les valeurs et les théories d’action, les contours du « pensable » dans chaque espace politique. Enfin, loin d’atténuer l’attention accordée déjà par l’analyse des politiques publiques aux interactions inter-organisationnelles, mettre l’accent sur le rapport entre socialisation politique et comportement des acteurs (publics notamment) fournit une piste pour approfondir l’étude des conflits, des compromis et des contradictions qui, aujourd’hui, sont trop souvent gommés par les acteurs, par le mot-valise de « partenariat » et, en science politique, par le lexique lisse du « polycentrisme ».

Construit ainsi, l’objet de l’analyse des politiques publiques devient plus compatible avec les exigences méthodologiques de toute science sociale. Cela implique tout d’abord d’effectuer une sociologie fine des acteurs à partir de leurs trajectoires sociales et professionnelles, afin d’appréhender leur socialisation. Ensuite, le recours aux entretiens avec les protagonistes de l’action publique, ne doit pas conduire à négliger ni la question du statut différent des discours recensés ni le recours à une approche plus systématique de l’analyse documentaire, permettant de contextualiser et d’objectiver les propos des acteurs. L’analyse des politiques publiques gagnerait aussi en rigueur par une délimitation précise et systématique du corpus de textes de nature diverse, trop souvent qualifié sans plus de précision de « littérature grise », qu’elle prend en compte. Enfin, la question du traitement analytique des différents types de discours recueillis doit aussi être abordée, en tenant compte notamment des débats sur les méthodes d’analyse des discours [32]. À ce double titre, l’étude de l’institutionnalisation des idées en politique sous la forme de « récits » de politiques publiques semble combiner à la fois innovation théorique et rigueur méthodologique [33].

Rappelons cependant qu’il ne s’agit pas ici d’épingler l’approche cognitive des politiques publiques comme le « point faible » de l’approche française de ce domaine d’étude. Au contraire, nous considérons plutôt que cette démarche de recherche est tout à fait pertinente mais qu’elle est perfectible [34]. Dans cette perspective, le défi pour l’analyse des politiques publiques contemporaines en France est moins celui de l’invention conceptuelle que celui de l’opérationnalisation des notions clefs, afin de bâtir des stratégies de recherche rigoureuses et de produire des interprétations méthodologiquement mieux fondées. En effet, afin de mieux participer aux débats internationaux mais aussi de mieux dialoguer avec d’autres branches de la science politique française, il convient de s’appuyer sur les concepts sociologiquement les plus ancrés (par exemple celui de représentation sociale, d’institution, ou d’intérêt…) facilitant l’utilisation de techniques d’enquête adaptées, plutôt que sur des notions plus floues et englobantes (telles celles de gouvernance ou de globalisation) bien plus difficiles à opérationnaliser empiriquement.

Au fond, pour pouvoir participer de manière percutante aux débats internationaux, il nous semble indispensable que les spécialistes français de l’analyse des politiques publiques arrivent non seulement à débattre entre eux, mais aussi avec leurs collègues d’autres branches de la science politique et de la sociologie. Bref, si on nous permet une analogie quelque peu abusive avec les joueurs de l’équipe de football française championne du monde et d’Europe, l’expérience acquise au sein des plus grands clubs étrangers ne prend tout son sens qu’à partir du moment où l’on est capable de rentrer chez soi et mettre sa pratique au service d’une entreprise collective ! La quête d’un second souffle passe donc aussi par un élargissement des perspectives prises en compte dans le cadre de l’analyse des politiques publiques. À nos yeux, l’un des moyens d’engager ce décloisonnement est de réinterroger l’articulation entre les politiques publiques et la politique, autrement dit d’aborder frontalement le débat policy/ politics. L’intérêt de cet angle d’attaque est de permettre un véritable dialogue avec l’ensemble de la sociologie politique [39], dialogue qui ne va pas sans difficultés.

En effet, si l’on considère le débat actuel en France sur la place de la politique dans les politiques publiques, il est assez frappant de constater que la pertinence même de cette interrogation apparaît parfois problématique. Deux positions, qui finalement se rejoignent, conduisent à mettre en cause ce type de questionnement. La première position consiste à mettre en avant le fait que la séparation entre la sphère du politique et celle des politiques publiques est de plus en plus forte, dans le cadre d’une dynamique d’autonomisation réciproque. Cette déconnexion entre la « politique électorale » (à destination de l’opinion publique de façon indifférenciée) et la « politique des problèmes » (à destination de publics spécifiques, informés et mobilisés) [40] conduit logiquement à analyser séparément ces deux arènes. La seconde position insiste, au contraire, sur les dilutions des frontières de la politique. Elle souligne le processus d’érosion des formes d’actions traditionnelles de l’État, fondées sur les ressources liées à la détention d’une autorité politique de type gouvernementale et administrative, au profit de la gouvernance (et/ou de la régulation), définie comme un mode d’action fondé sur des réseaux de politiques publiques auto-organisés, mêlant acteurs publics et privés et autonomisés par rapport au centre étatique [41]. Dans ce cadre, la politique n’est plus clairement identifiable et se fond dans l’ensemble englobant de l’action publique. D’une certaine façon, avec la gouvernance et la régulation, les politiques publiques subsument le politique : la question du pouvoir devient celle de la gouvernance et de la régulation. L’analyse des politiques publiques englobe alors celle de la politique.

Ces deux positions se rejoignent donc pour refuser implicitement le questionnement en termes d’articulation entre politics et policy. Au contraire, nous pensons qu’il est crucial pour l’analyse des politiques publiques d’intégrer pleinement la dimension proprement politique, au sens de compétition pour la détention du pouvoir politique (politics). Cependant, lorsque cet aspect n’est pas totalement occulté, il est principalement abordé, dans les travaux existants, à partir de la recherche de variables politiques permettant d’expliquer des politiques publiques. Les limites de ce questionnement conduisent à inverser la relation entre politics et policies en s’intéressant aux effets des politiques publiques sur la compétition politique. Cette inversion est susceptible, comme nous le proposons ici, d’ouvrir la voie à une problématisation articulant plus étroitement policy et politics, centrée sur la question de la politisation.

L’analyse de la variable partisane s’est fondée principalement sur des travaux de nature quantitative. La réponse à la question « do parties matter ? » est souvent fournie par des indicateurs quantitatifs portant, en particulier, sur le niveau de dépenses publiques, le niveau de dépenses sociale, le taux d’imposition, le taux d’inflation ou le niveau de chômage. Des séries chronologiques ont ainsi été corrélées à l’orientation partisane des gouvernements. Comme l’avait déjà souligné Klaus von Beyme dans un article souvent cité [42], cette approche peut faire l’objet d’une triple critique. Tout d’abord, la mesure de la variable politique par le parti au pouvoir conduit à négliger toute une série d’autres éléments explicatifs : la structure institutionnelle du pouvoir (qui détermine la capacité d’action du gouvernement), l’existence de coalitions majoritaires, l’attitude de l’opposition, le contexte socio-économique, le rôle des groupes d’intérêts auxquels sont liés les partis (en particulier les syndicats pour les partis sociaux-démocrates [43]), etc. Le deuxième ordre de critique repose sur la mesure des outputs : ces indicateurs quantitatifs ont pour double inconvénient de ne pas rendre compte des éléments non quantifiables d’une politique publique et de se limiter à un nombre restreint de politiques publiques (les politiques macro-économiques et de protection sociale principalement). Enfin, les résultats empiriques obtenus ne permettent pas d’établir de corrélation nette entre output de politique publique et parti politique au pouvoir.

Des développements plus récents dans le domaine de l’analyse quantitative de l’impact des partis politiques au pouvoir sur les politiques publiques [44] ont, certes, permis d’affiner la mesure de la variable partisane par la prise en compte de la composition des gouvernements et par celle du type de démocratie (majoritaire ou non). De nouveaux indicateurs d’outputs (par exemple, le taux d’employés dans le secteur public) ont également été construits. Il n’en reste pas moins que ce type d’analyse ne permet pas d’isoler de façon satisfaisante la variable partisane, dans la mesure où un parti politique doit aussi être analysé en interaction [45] : interactions externes (avec d’autres partis, avec les structures gouvernementales, avec les assemblées législatives, avec les administrations, avec des groupes d’intérêt…) et interactions internes (afin de prendre en compte le fonctionnement interne du parti politique).

L’articulation entre partis politiques et politiques publiques a aussi été prolongée par la prise en compte des cycles électoraux. Elle relève d’abord de l’approche en termes de choix rationnels. Dans ce cadre, les partis politiques formulent des politiques publiques afin de maximiser les votes. Prolongeant les analyses pionnières d’Antony Downs [46], ces travaux se sont surtout intéressés aux politiques en matières de transferts sociaux (l’éventail des politiques publiques étudiées ici est également restreint). Les résultats mis en avant sont essentiellement l’orientation de ces politiques vers les classes moyennes afin d’obtenir le gain électoral maximal et l’existence de variations conjoncturelles dépendant de la proximité ou non d’une échéance électorale (political business cycle). Les périodes préélectorales sont souvent analysées comme des conjonctures où prédomine une logique politique d’évitement de sanctions par le vote, exprimée par la notion de blame avoidance [47], qui renvoie à une analyse en termes de coût électoral potentiel. Comme le souligne Pierson [48], d’une part, les électeurs votent plus contre (un gouvernement qui prend des mesures allant à l’encontre de leurs intérêts) que pour (des promesses de changement auxquelles ils croient de moins en moins) ; d’autre part, les politiques publiques ont le plus souvent un coût concentré et visible à court terme (en particulier pour certains groupes) et un bénéfice diffus et peu visible à moyen et long terme. Ces deux aspects permettent de comprendre que les périodes préélectorales soient plutôt des périodes de non-décision. C’est ce que montre, par exemple, le cas des nombreux plans de redressement des comptes de la Sécurité sociale adoptés dans les années 1980 dans un contexte de déficits sociaux structurels [49]. En effet, aucun de ces plans, potentiellement coûteux dans une perspective électorale car signifiant une augmentation des cotisations et/ou une diminution de la prise en charge, n’a été adopté moins d’un an avant une échéance électorale importante.

Ces travaux, qui ouvrent la voie à une articulation qui reste à développer entre analyse des politiques publiques et sociologie électorale, ne permettent cependant pas non plus d’isoler de façon satisfaisante la variable du cycle électoral pour deux raisons principales. La première est le fait que le cycle électoral n’est qu’une des dimensions à prendre en compte pour comprendre la mise sur agenda (et, au-delà, la décision) d’une politique publique comme le souligne la notion de fenêtre de politique publique (policy window) avancée par Kingdon [50]. À travers elle, il souligne la nécessité de combiner trois éléments pour comprendre la mise sur agenda d’une politique publique : les flux des problèmes (qui correspondent à l’évolution d’un enjeu de politique publique), les flux des politiques (qui correspondent à l’évolution de la configuration institutionnelle et des acteurs d’une politique publique) et les flux politiques (qui correspondent aux cycles électoraux). La deuxième raison est le fait que la périodisation des cycles électoraux est très aléatoire : quelles bornes temporelles donner à une fenêtre d’opportunité politique postélectorale ou à une période préélectorale ? En particulier la dynamique de sanction électorale (que ce soit dans le comportement des électeurs ou dans la perception des gouvernants) n’a pas de temporalité strictement définie a priori.

La troisième variable politique à avoir suscité l’attention de travaux de politiques publiques est celle des acteurs politiques, plus précisément les leaders politiques. Il ne s’agit plus ici de partir d’un groupe mais d’un individu dont on cherche à mesurer l’impact sur les politiques publiques. Ce type d’approche a notamment été développé, dans le cas britannique, autour de la figure de Margaret Thatcher et a donné lieu à de multiples controverses autour de l’appréciation du rôle particulier de ce leader politique dans les changements qu’ont connus les politiques publiques britanniques dans les années 1980. Ces travaux et ces débats ont mis l’accent sur les risques d’une focalisation sur un acteur politique pouvant conduire à une sur-valorisation de son rôle. En particulier la dimension contextuelle (tant économique que politique) du « thatchérisme » a été fortement soulignée [51], tout comme l’existence de précédents antérieurs à son arrivée au pouvoir. Ces éléments conduisent à poser la question de la possibilité même de l’isolement d’une variable qui serait celle d’un leader politique. En effet, pour effectuer rigoureusement cette opération il faudrait, non seulement être en mesure de démêler l’écheveau du conjoncturel et du structurel, mais aussi rendre compte des conceptions propres à un leader politique et de son rôle spécifique. Cette tâche s’avère hautement problématique. La construction d’un référentiel d’action du leader politique est la résultante d’un ensemble d’interactions correspondant notamment à une trajectoire personnelle [52] faite de processus de socialisation intellectuelle et d’accumulation d’expériences (directes ou indirectes), qui vont également participer de la consolidation d’une représentation de la « faisabilité politique » [53]. Par là, l’approche cognitive s’articule avec une approche en termes d’apprentissage qui permet de préciser les contours de la figure du leader innovateur [54]. L’approche cognitive, pour être pertinente, doit donc être croisée avec une approche en termes d’interactions pour analyser la construction des référentiels d’action (dans le cas de M. Thatcher, le rôle des think tanks néo-conservateurs par exemple). C’est aussi la prise en compte des interactions multiples qui permet de préciser la place d’un leader politique dans les processus décisionnels, place qui varie en fonction des conjonctures et des domaines de politiques publiques. De ce fait, comme pour les variables partisane et électorale, la variable « leader politique » apparaît très difficile à isoler en tant que telle du fait des interactions fortes avec d’autres acteurs et du poids du contexte dans lequel se déploie son intervention [55].

Ainsi, l’approche en termes de variable politique permet certes d’identifier des dimensions politiques au sein des politiques publiques, mais elle s’épuise dans une impossible identification d’une variable pertinente. Cette impasse dans laquelle risque de s’enfermer cette approche peut être évitée en inversant le raisonnement, c’est à dire en partant des politiques publiques pour analyser la compétition politique. Dans cette perspective, la prise en compte de la dimension de la légitimation apparaît particulièrement fructueuse.

Ce type d’analyse permet, tout d’abord, d’appréhender les politiques comme une dimension de la légitimation politique. C’est ce que, par exemple, Christian Le Bart met en évidence à partir des attributions causales sur lesquelles s’appuient les hommes politiques au niveau municipal [57] et au niveau national [58]. Ces attributions causales fonctionnent à la fois dans un sens positif (un maire ou un chef de gouvernement s’impute la responsabilité de telle politique et surtout de ses effets) et dans un sens négatif (les opposants attribuent les effets d’une politique à un responsable politique clairement identifié). Cependant, ces deux types d’attributions causales ont pour point commun de faire fonctionner un double mythe : celui de la capacité d’action des acteurs politiques, ayant des responsabilités exécutives (locales ou nationales), sur les politiques publiques (mythe du décideur politique) et sur la société (mythe du changement socio-économique impulsé par la politique). Ce double mythe est essentiel à la démocratie représentative puisqu’il légitime la compétition électorale dans ses fondements mêmes. Par ce type d’analyse, fondé sur l’étude des stratégies discursives, le rôle pivot des politiques publiques pour l’existence même des régimes démocratiques est mis en évidence.

Dans cette même perspective, d’autres travaux montrent comment les politiques publiques permettent la construction politique de territoires à l’aide de politiques de communication. Dans le cas de Montpellier, analysé par Olivier Nay [59], une image dynamique et entrepreneuriale de la ville est construite à partir des années 1980 sur la base de campagnes publicitaires axées sur le développement (par exemple « Montpellier la surdouée »), de la médiatisation d’opérations de développement urbain (par exemple, Port Marianne qui doit à terme relier la ville à la mer), de la visibilisation de nouvelles institutions développementalistes (par exemple, la création de la technopole), l’organisation de manifestations culturelles (par exemple, le festival de musique classique), la valorisation de succès sportifs (présence en première division nationale des équipes de sports collectifs), etc. Dans le cas du « pays cathare », analysé par William Genieys [60], la construction politique du territoire s’opère sur la base de la valorisation d’un patrimoine historique, afin de structurer une identité culturelle vers les habitants (logique d’identification) et vers l’extérieur (logique d’attraction touristique). Dans les deux cas, l’affirmation d’une identité territoriale se fonde sur des politiques publiques : opérations de développement urbain, politiques culturelles, sportives, touristiques, etc.

Les politiques publiques peuvent donc aussi être appréhendées comme une ressource politique permettant d’affirmer une identité politique propre, dans une logique de démarcation vis-à-vis de concurrents politiques. Cette articulation est nette dans le cas des politiques de protection sociale. On peut tout d’abord prendre l’exemple de la réforme des retraites en France [61] et le rôle spécifique qu’y joue la référence aux fonds de pension. Pour les partis de droite, en particulier la droite libérale, l’accent mis sur les fonds de pension, qui a conduit au vote de la loi dite Thomas instaurant des « plans d’épargne individuels », permet de mettre en avant une identité libérale et une volonté de changement vers un système de protection sociale plus tourné vers les entreprises, s’inscrivant dans les évolutions de l’économie internationale dans un contexte de crise de financement des retraites. Pour les partis de gauche, au contraire, le refus de cette expression (à laquelle est notamment préférée celle de fonds d’épargne partenarial ou salarial), qui se traduit notamment par l’abrogation de la loi Thomas, vise à signifier un attachement au système de Sécurité sociale et à ses valeurs fondatrices, notamment le rôle qu’y jouent les partenaires sociaux. Le positionnement sur un tel enjeu, majeur, de politiques publiques, permet de réactiver les identités partisanes à des fins de positionnement dans le cadre de la compétition politique. Un même type d’analyse peut être fait pour le cas de la « troisième voie » portée par Tony Blair et le « New Labour » en Grande-Bretagne [62]. Le dépassement de l’alternative entre l’État et le marché, qui est au cœur de ce discours politique, s’appuie notamment sur des notions telles que celles de « responsabilité », « d’égalité des chances » et « d’intégration ». Cette « nouvelle » identité politique est rendue visible et affichée à travers des politiques publiques emblématiques. C’est le cas notamment de la politique de santé, qui, au début des années 1990, avait vu l’introduction de « quasi-marché » dans une logique libérale. Le gouvernement Blair a maintenu des éléments de cette réforme (notamment l’autonomisation des prestataires de soins et la séparation entre acheteur et producteur) tout en substituant une rhétorique de la coopération et du partenariat à la rhétorique de concurrence, emblématique des années Thatcher. Cette politique permet à la fois de symboliser une rupture avec les conservateurs et le refus d’un retour à une régulation administrée, renvoyant au travaillisme traditionnel.

L’attention prêtée aux stratégies discursives, au vocabulaire et à la dimension symbolique permet aussi d’analyser la légitimation politique des politiques publiques en s’intéressant aux discours de justification. On peut prendre pour exemple les réformes administratives qui, en France, s’appuient de façon croissante sur la référence à l’usager [63] : affirmation des droits de l’usager, émergence de la figure de l’usager citoyen, appel à la participation des usagers à la production des politiques publiques par la mise en place de structures de concertation, etc. Le déploiement de ces mesures, de ces termes et de ces discours vise à produire de l’acceptabilité politique, en particulier dans le cadre de « réformes » de l’action publique. Cette construction de l’acceptabilité politique renvoie plus largement au recours à une large palette de techniques politiques, comme le montre l’exemple du pacte de relance de la ville de 1996, créant les zones franches urbaines [64]. Cette mesure, pourtant largement contestée au sein d’arènes spécialisées de la politique de la ville, a pu être adoptée grâce au déploiement tant de discours produisant un contexte d’urgence (thème du « plan Marshall » pour les banlieues et de la « fracture territoriale ») et dénonçant la technocratie (parce que réticente aux zones franches) que d’outils de politiques publiques spécifiques facilitant l’acceptation de la mesure (en particulier le caractère expérimental, réversible et volontaire du dispositif). Cet exemple permet également de voir en quoi l’acceptabilité politique d’une politique publique dépend aussi de ses fondements cognitifs, autrement dit sa capacité à offrir une grille de lecture simple du problème à traiter (ici celui des banlieues).

Aborder ainsi les politiques publiques permet de souligner qu’elles n’existent pas sans toute une série de dispositifs de légitimation qui permettent son acceptation. Ce travail de légitimation est notamment le fait d’acteurs politiques. Ceux-ci peuvent aussi, inversement, contribuer à la délégitimation de politiques publiques, comme le montre l’exemple du discours national-populiste sur l’État providence [65]. Le « populisme de Welfare » vise à saper trois des fondements des systèmes de protection sociale : l’organisation administrative en dénonçant les dysfonctionnements bureaucratiques ; la notion de citoyenneté sociale en dénonçant les prestations sociales comme facteur d’immigration ; la solidarité à l’échelle nationale en revendiquant, dans les cas de la Belgique et de l’Italie, une régionalisation de l’organisation de la protection sociale.

Toutefois, ce type d’approche, fondé sur les stratégies discursives, n’appréhende qu’une des dimensions de l’articulation policy/politics, celle de la légitimation. C’est pour cela qu’il apparaît, pour finir, nécessaire de poser les jalons d’une approche intégrant plus largement ces deux éléments.

Il s’agit là bien sûr d’un programme d’analyse très large, qui peut cependant être précisé en s’appuyant sur la distinction, opératoire, qu’effectue Bruno Jobert entre les arènes et les forums de politiques publiques [66]. Les premières, définies comme les espaces de négociations des compromis institutionnalisés, sont les lieux de production concrète des politiques publiques (dans un sens décisionnel principalement). Les seconds, définis comme les espaces de débats et de controverses sur le sens des politiques publiques, sont les lieux de construction intellectuelle des politiques publiques, où s’élaborent notamment des stocks de recettes de politiques publiques, susceptibles d’alimenter les décisions publiques et où est constituée l’information pertinente pour la conduite des politiques publiques. Dans la perspective d’une intégration de la dimension des politics et de celles des policies, la question d’analyse centrale est alors celle des interactions entre les forums de politique publique et les arènes politiques [67]. Plus précisément, trois perspectives peuvent être distinguées.

La première est celle des stratégies de politisation des enjeux de politiques publiques à l’initiative d’acteurs, le plus souvent issus de forums de politiques publiques, mais accédant difficilement aux arènes décisionnelles. Pour Baumgartner et Jones [68], la politisation d’un enjeu de politique publique est le produit d’une mobilisation d’acteurs en position de prétendant, cherchant à modifier le rapport de force au sein d’un réseau de politiques publiques, dans la mesure où la déspécialisation et la détechnicisation d’un enjeu permettent de trouver des alliés extérieurs au réseau. Reprenant ce cadre d’analyse, Frédéric Pierru [69] le montre dans le cas de la politique de protection maladie en France. Les experts administratifs et scientifiques (économistes de la santé en particulier), auteurs de rapports critiques sur les politiques menées, cherchent, à partir de la fin des années 1980, à modifier les rapports de force qui structurent le réseau d’acteurs de cette politique, en participant de façon croissante aux arènes médiatiques et en déployant des discours de dénonciation de « l’inertie » des acteurs politiques sur les enjeux de santé. Cette dynamique d’interpellation du politique favorise la politisation du thème de la réforme du système de santé, qui s’opère notamment, à la faveur d’une conjoncture politique favorable (élection présidentielle, cinquantième anniversaire de la création de la Sécurité sociale…), au moment du « plan Juppé », à l’automne 1995.

Une deuxième perspective est celle de l’analyse des formes d’échange qui existent entre ces forums et les acteurs politiques. L’analyse que fait Philippe Zittoun [70] des politiques de logement offre un exemple éclairant de la façon dont les experts d’un domaine de politique publique aliment les acteurs partisans. Plus précisément, il parle d’un processus d’échange de type don/dette [71] entre acteurs politiques et acteurs spécialisés dans une politique publique (présents notamment dans les forums pertinents), qui fonctionne principalement en période électorale. Les acteurs spécialisés fournissent des mesures, des argumentaires et des analyses que les acteurs politiques utilisent dans le cadre de la compétition électorale à la fois pour se légitimer (congruence avec l’identité politique portée par le parti) et pour se démarquer de leurs adversaires. En échange, les acteurs politiques contractent une dette qui sera acquittée en cas d’accès au pouvoir, sous la forme de la satisfaction de revendications portées par les acteurs spécialisés et par le renforcement de leur position et de leurs ressources. Dans le cas de la politique du logement, cet échange est particulièrement visible parce que, d’une part, il existe deux coalitions d’acteurs spécialisés concurrentes (l’une interventionniste/universaliste, l’autre libérale), d’autre part, les partis politiques, comme dans la plupart des domaines d’action publique en France, n’ont pas d’expertise propre. On peut notamment mentionner les propositions socialistes en 1981, inspirées par les travaux d’une commission logement ou la proposition de prêt à taux zéro, faite par Jacques Chirac en 1995, et découlant des travaux de Pierre-André Perissol.

Enfin, une troisième perspective portant sur l’analyse des discours politiques, peut être distinguée. Il s’agit ici de voir comment les solutions, mais aussi les argumentaires présents dans les forums spécialisés de politiques publiques, sont traduits dans les arènes politiques [72]. On retrouve par là la prise en compte des politiques publiques comme ressource politique. Cette perspective permet le plus nettement de rompre avec une approche de la politisation comme controverse politique, dans la mesure où elle conduit aussi à mettre en avant l’existence de discours communs aux acteurs politiques. Analyser la politisation d’une politique publique ce n’est pas seulement s’intéresser à ce qui fait l’objet de conflits et d’oppositions mais aussi à ce qui fait l’objet de consensus, implicites ou explicites. C’est aussi par là qu’il est possible d’analyser la contribution des acteurs politiques à la délimitation d’un espace du pensable et du dicible en matière de politiques publiques [73].

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Au total, la conclusion principale de cet article est que, de la même façon que l’international [74], l’analyse des politiques publiques peut donc être considérée comme une dimension compréhensive indispensable pour l’étude des principaux phénomènes politiques contemporains. Loin d’être terrassée par le syndrome du cloisonnement solliptique, que dénoncent ses détracteurs, l’analyse des politiques publiques peut être un formidable vecteur de décloisonnement de la sociologie politique en permettant un dialogue fructueux avec la sociologie des acteurs politiques (partis, leaders politiques, hauts fonctionnaires), avec l’analyse de discours (pour la dimension symbolique), avec la sociologie des organisations (c’est le cas depuis longtemps en France), avec l’économie politique (du fait de la dimension économique inhérente à toute politique publique et du rôle croissant de l’expertise économique), avec la sociologie des médias (pour appréhender en particulier les processus de publicisation des problèmes), avec la sociologie historique de l’État (pour appréhender les changements dans les modes d’organisation étatiques), avec la philosophie politique (autour de la question de la responsabilité politique et de la légitimité), avec la sociologie des relations internationales (l’interdépendance croissante entre l’externe et l’interne, exprimée en termes de transnationalisation, se donne tout particulièrement à voir au niveau des politiques publiques), etc. Vaste programme, mais magnifique défi à relever pour trouver ce fameux second souffle qui, en reprenant la métaphore sportive, seul permet au marathonien d’accélérer au trente-cinquième kilomètre !