Loin de s’être résorbée depuis lors, la crise s’est propagée à l’Union européenne et a maintenant atteint des proportions internationales. L’automne 2000 a été particulièrement fertile en rebondissements : découverte des premiers cas d’ESB en Espagne, en Allemagne, en Italie, en Ukraine et en Autriche ; interdictions unilatérales au sein de l’Union européenne des importations de bœuf en provenance de différents pays ; démissions de ministres dues à leur mauvaise gestion du problème ; bœuf de l’Union européenne interdit au Japon, en Malaisie, en Australie et en Nouvelle-Zélande. La crise a été particulièrement vive en France, le nombre de cas d’ESB y étant cinq fois plus élevé en 2000 qu’en 1999.

La situation a obligé les ministres de l’agriculture de l’Union européenne à s’entendre sur un plan d’éradication de l’ESB. Ce plan interdit la consommation de vaches âgées de plus de trente mois à moins qu’elles n’aient été prouvées exemptes d’ESB, il interdit l’utilisation, initialement pour six mois, des farines animales dans l’alimentation des animaux de ferme, et il étend à l’intestin l’interdiction qui touche le matériel à risque, soit le cerveau, la moelle épinière et la rate.

La crise de l’ESB, telle qu’elle s’est déployée au Royaume-Uni, nous offre l’une des meilleures occasions d’explorer les liens qui unissent la science et la politique. Le présent article passe en revue les travaux de langue anglaise qui proposent une explication de la crise. De cette littérature, se dégagent trois explications différentes. Dans un premier temps, chacune de ces explications sera présentée. Dans chaque cas, l’accent sera mis sur l’étude qui s’inscrit dans un cadre théorique explicitement défini. Je contribuerai à chacune de ces explications, soit en étayant le cadre théorique, soit en apportant des éléments empiriques tirés principalement de la commission d’enquête sur l’ESB mise sur pied par le gouvernement britannique. En adoptant cette stratégie, mon objectif est d’exploiter à pleine capacité chacun des trois principes explicatifs. Cela permettra, dans un deuxième temps, d’évaluer les mérites et insuffisances de chacun. Finalement, une hypothèse alternative pour une recherche à venir sera brièvement esquissée.

Utilisant l’analyse de réseau, Weir et Beetham [6] proposent une version plus théorique de cette analyse. Selon eux, l’affaire de l’ESB est un exemple du caractère antidémocratique des réseaux de politiques publiques qui prennent les décisions au Royaume-Uni. Plus précisément, la mauvaise gestion de la crise serait la conséquence de la nature hermétique de la communauté politique agricole.

Réseau de politiques publiques est le terme générique qui désigne les différents types de réseaux impliqués dans l’adoption des politiques publiques. Selon Marsh et Rhodes [7], ces réseaux présentent différentes configurations. À une extrémité, on trouve les réseaux thématiques, qui ne s’occupent que d’un seul sujet. Leur composition est changeante et leur degré d’intégration faible. À l’autre extrémité, on trouve les communautés de politiques publiques, qui regroupent quelques acteurs privilégiés fortement intégrés et dont l’action porte sur l’ensemble d’un secteur. Au Royaume-Uni, depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, la politique agricole a été élaborée par le MAFF et l’Union nationale des agriculteurs (National Farmers Union, dorénavant NFU). Étant donné l’existence de structures idéologiques et institutionnelles spécifiques, la relation entre ces deux acteurs peut être qualifiée de communauté de politiques publiques hermétique. Jusqu’aux années 1980, l’une de ces structures idéologiques consistait en la ferme conviction, également partagée par le Trésor, que production et prix agricoles devaient augmenter.

Smith [8] souligne que, bien que l’intégration du Royaume-Uni à la Communauté Européenne ait modifié la communauté de politiques publiques, il est indéniable que les intérêts des consommateurs et l’environnement sont toujours laissés de côté. Pour Weir et Beetham, c’est là le trait central de la crise de l’ESB : les intérêts des consommateurs et la santé publique ont été systématiquement ignorés au profit de l’industrie agricole. Ils soulignent que la prédominance accordée aux intérêts des éleveurs dans la gestion de la crise se reflète à la fois dans la façon dont l’expertise scientifique a été sollicitée et dans les mesures qui ont été mises en œuvre.

Pour ce qui concerne la science, Weir et Beetham examinent presque exclusivement le Comité Southwood. Ce comité scientifique consultatif a été mis sur pied par le gouvernement britannique en 1988, avec pour mandat d’évaluer le risque que représentait l’ESB pour la santé humaine. En 1989, le comité a publié son rapport, lequel a constamment été invoqué par le gouvernement pour affirmer que le bœuf britannique était sain.

Le premier élément relevé par Weir et Beetham est relatif au choix très sélectif des membres du Comité : aucun d’eux ne possédait d’expérience de recherche sur les encéphalopathies spongiformes transmissibles (dorénavant EST).

Deuxièmement, le rôle du Comité s’est limité à évaluer les éléments empiriques disponibles sur la transmissibilité de l’ESB à l’être humain. Or, à l’époque, il n’existait aucun lien apparent entre la maladie des bovins et une quelconque maladie humaine. Le Comité en a conclu que le risque était négligeable.

Un autre élément crucial concerne le rôle des trois fonctionnaires du MAFF attachés au Comité Southwood. Aucun membre du Comité ne possédant d’expertise sur les EST, une grande part des informations sur lesquelles se basait le rapport provenait de ces fonctionnaires, en particulier du vétérinaire. Le signalement des cas d’ESB illustre bien le rôle joué par les fonctionnaires. En 1988, le gouvernement a rendu obligatoire la déclaration de la maladie et la destruction des vaches infectées. Cependant, les éleveurs ne recevaient que 50 % du prix du marché pour leurs bêtes malades. Le rapport Southwood affirme que cette mesure n’a pas incité les éleveurs à évaluer à la baisse le nombre de cas d’ESB. Cependant, un documentaire de la BBC [9] a révélé que ce commentaire avait été ajouté dans le rapport par un fonctionnaire. Il apparaît également que les membres du Comité ont été soumis à une pression implicite du MAFF. Ainsi, s’ils ont évoqué la possibilité de retirer les abats bovins de la chaîne alimentaire humaine, ils ne l’ont cependant pas inclue dans leurs recommandations, pressentant qu’une telle mesure était trop radicale pour être acceptée par le MAFF.

Finalement, preuves et arguments scientifiques susceptibles d’apporter une vision alternative sur le risque de transmission de l’ESB aux êtres humains, ont été ignorés et même censurés. Le Dr Harash Narang [10] a perdu son financement de recherche, de même que l’accès aux cerveaux animaux nécessaires à ses travaux sur l’ESB et la MCJ. Le professeur Richard Lacey [11] et son collègue le Dr Stephen Dealler [12] ont été dépeints comme des irresponsables, ainsi qu’en témoigne cet extrait du rapport d’enquête sur l’ESB effectuée par le House of Commons Agriculture Select Committee :

Ces trois chercheurs avaient sonné l’alarme dès le début de la crise, mais ils ont prêché dans le désert pendant des années.

Comme on l’a mentionné plus haut, Weir et Beetham affirment que la mauvaise gestion de la crise de l’ESB se reflète également dans les mesures qui ont été adoptées par le gouvernement britannique. Pour eux, ces mesures ont été réduites à néant par les retards et les tergiversations. Ils notent, par exemple, que l’ESB a été détectée pour la première fois en avril 1985 et non en novembre 1986 (date officielle de la découverte). Ceci signifie que plus de trois ans se sont écoulés avant que le gouvernement ne rende la déclaration de la maladie obligatoire et qu’il n’interdise les farines animales, considérées comme la cause probable de l’épidémie. Par ailleurs, il a fallu dix-huit mois pour donner pleine compensation aux éleveurs, ce qui les a incité entre-temps à évaluer à la baisse le nombre de bovins infectés.

Bien que, comme on l’a vu, cette mesure ne figurait pas parmi les recommandations du Comité Southwood, une interdiction des abats bovins a finalement été adoptée en novembre 1989. Cette mesure empêchait certains organes à risque élevé, tel le cerveau et la moelle épinière, d’entrer dans la chaîne alimentaire humaine. Cette interdiction a cependant été transgressée jusqu’en 1995, et le MAFF n’est jamais intervenu pour corriger la situation.

Les éléments présentés par Weir et Beetham pour appuyer l’idée que la communauté politique agricole protégeait les éleveurs ne sont pas exhaustifs. D’autres facteurs, comme ceux présentés dans le documentaire de la BBC, Mad Cows and Englishmen [14], tendent à montrer la prééminence des intérêts agricoles dans la gestion de la crise.

Ainsi, l’interdiction des abats bovins (le SBO ban) n’a été introduite qu’en novembre 1989. Pendant plusieurs années, la population britannique a donc consommé des aliments contaminés avec la bénédiction du gouvernement. Weir et Beetham indiquent que l’interdiction SBO a été violée jusqu’en 1995, mais ne mentionnent pas que la même chose vaut pour l’interdiction de nourrir les ruminants avec des farines animales (le feed ban). En effet, cette mesure a été adoptée en juillet 1988 mais les éleveurs ont pu acheter des farines jusqu’en 1995.

Un autre élément qui confirme l’hermétisme de la communauté politique agricole et son échec à considérer la santé publique est la façon dont le MAFF a communiqué la découverte de l’ESB à différents acteurs. Officiellement, la découverte a été faite en novembre 1986. Selon son président Ben Gill [15], le NFU en a été informé en juillet 1987. La découverte a été annoncée à la communauté scientifique dans un article publié dans Veterinary Record par les scientifiques [16] du MAFF en octobre 1987. Selon le directeur du Laboratoire de la santé publique (Public Health Laboratory Service) Joseph Smith [17], ce dernier et le Département de la santé (Department of Health) ont été informés lors d’une réunion tenue en février 1988.

Enfin, Donald Acheson [18], officier médical en chef, rapporte que ce n’est qu’en mars 1988 qu’il a été mis au courant de la découverte d’une nouvelle maladie chez les bovins. Ce dernier élément est probablement celui qui montre le mieux que la crise a été gérée par une communauté politique à laquelle n’appartenaient ni l’officier médical en chef ni le Département de la santé. Il confirme l’affirmation de Smith [19] selon laquelle les consommateurs (les êtres humains ?) ne sont toujours pas représentés dans la communauté politique agricole. Fait significatif, c’est l’officier médical en chef qui a pris la décision de constituer le Comité Southwood d’enquête sur l’épidémie d’ESB. En d’autres mots, pendant un an et demi, la communauté politique a omis de poser cette question de sens commun : cette nouvelle maladie menace-t-elle la santé humaine ?

En ce qui a trait à la science, deux autres facteurs troublants supportent l’analyse de réseau de Weir et Beetham. Le Laboratoire vétérinaire central (Central Veterinary Laboratory) – l’aile scientifique du MAFF – a mis six mois pour informer l’Unité de neuropathogenèse (Neuropathogenesis Unit) qu’une encéphalopathie spongiforme était apparue chez la vache. À cette époque, l’Unité de neuropathogenèse était le seul laboratoire britannique spécialisé dans l’étude des EST. Ses chercheurs ont mené des études pionnières sur la transmissibilité de la tremblante du mouton, perçue comme l’origine de l’ESB, et ont isolé plusieurs souches de l’agent infectieux. Ils n’ont cependant reçu le premier échantillon de cerveau contaminé qu’en octobre 1987, alors que le Laboratoire vétérinaire central avait identifié la maladie un an plus tôt.

Le MAFF a aussi tenté de cacher l’étendue du champ des hôtes de l’ESB. En 1986, la maladie a été diagnostiquée non seulement chez les bovins mais aussi chez une antilope de zoo. Martin Jeffrey [20], chercheur du Laboratoire vétérinaire central, responsable du cas, affirme que la publication de l’article qu’il avait rédigé pour Veterinary Record a été interdite par ses supérieurs. Si cet article avait été publié, un sérieux doute aurait plané sur l’hypothèse que l’ESB se comporterait comme la tremblante et ne se transmettrait pas aux êtres humains. Malheureusement, ce n’est qu’en mai 1990 que le champ des hôtes de l’ESB a été révélé, après le décès d’un chat ayant contracté une EST, vraisemblablement suite à la consommation de nourriture pour chats contaminée.

Enfin, deux faits supplémentaires valent d’être mentionnés. D’abord, Lacey [21] a montré que le MAFF a très rapidement manipulé les données afin de dissimuler l’aggravation de l’épidémie. Ensuite, la base de données sur l’ESB détenue par le Laboratoire vétérinaire central était marquée du sceau du secret. Roy Anderson [22], épidémiologiste à Oxford, rapporte ainsi que le MAFF ne lui a permis d’y accéder qu’en juin 1996.

Dans le cas de l’Europe, Goethals et al. [23] imputent la mauvaise gestion de la crise à l’échec du processus de négociations entre le Royaume-Uni, les autres états européens et la Commission européenne. Cet échec est attribué à des caractéristiques indésirables des institutions européennes, comme le droit de veto, le manque d’autorité de la Commission, le manque de pouvoir du Parlement européen ainsi que le protectionnisme des états membres. Ces facteurs ont empêché l’émergence d’un agenda commun à tous les participants et ont transformé un problème de santé publique en bataille politique.

En ce qui a trait au Royaume-Uni, Jasanoff [24] a utilisé son analyse de l’influence des cultures politiques sur la gestion du risque [25] pour étudier la crise de l’ESB. Selon elle, la caractéristique centrale de la crise est la dislocation civique qui a suivi la déclaration de mars 1996 selon laquelle la vMCJ était causée par l’ingestion de bœuf contaminé. Cette déclaration contredisait le message que le gouvernement ressassait depuis le début de la crise : le bœuf britannique est sans danger. En conséquence, les citoyens se sont détournés des institutions étatiques pour se diriger vers d’autres sources, comme les supermarchés et les bouchers, afin d’obtenir information et conseils.

Jasanoff soutient que cette dislocation civique résulte des caractéristiques des institutions politiques britanniques. La production et l’utilisation de l’expertise dans la prise de décision ne sont pas les mêmes aux États-Unis et au Royaume-Uni. Le processus américain prend une forme pluraliste et conflictuelle qui encourage les disputes entre experts. À l’inverse, au Royaume-Uni, l’avis des experts est sollicité dans des comités consultatifs consensuels dont les discussions sont essentiellement privées, restreintes et posées.

Bien qu’elle comporte peu de matériel empirique, l’analyse de Jasanoff s’applique effectivement à la façon dont le gouvernement britannique a sollicité l’expertise sur l’ESB. Trois comités scientifiques consultatifs ont été mis sur pied. Le premier – le Comité Southwood – a « été établi pour examiner tous les aspects de la maladie bovine nouvellement identifiée appelée encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et pour conseiller en fonction de ces aspects » [26]. Le deuxième – le Comité Tyrrell – a été établi sur recommandation du Comité Southwood. Son mandat était « de conseiller le ministère de l’Agriculture et le département de la santé sur les besoins et priorités de recherche sur les encéphalopathies spongiformes transmissibles » [27]. Le troisième comité – le Comité consultatif sur les encéphalopathies spongiformes (Spongiform Encephalopathies Advisory Committee) – a été créé comme extension du Comité Tyrrell et remplit les fonctions de Southwood et Tyrrell. Son mandat est « de fournir au ministère de l’Agriculture, au département de la santé et aux départements territoriaux un avis scientifique sur les sujets liés aux encéphalopathies spongiformes » [28].

Jasanoff affirme que les membres des comités consultatifs britanniques sont choisis parmi « les grands et les bons » (the great and the good), c’est-à-dire des personnalités ayant prouvé leur vertu civique. Ces gens de confiance sont impliqués dans la vie publique depuis des années et leur contribution a été formellement reconnue par des distinctions honorifiques (Sir, Lady, etc.). Ayant démontré leur droit à représenter l’intérêt public, leur expertise technique ou la rationalité de leurs opinions deviennent quelque peu secondaires et leurs recommandations n’ont pas besoin d’être justifiées. Quand une plus large consultation prend place, les opinions radicales sont exclues.

De nouveau, c’est là une description adéquate de la crise de l’ESB. Les trois comités consultatifs étaient tous composés de scientifiques « respectables ». À titre d’illustration, le Comité Southwood comptait un Ph. D (Dr Bill Martin), un professeur (Prof. Anthony Epstein) et deux chevaliers (Sir Richard Southwood et Sir John Walton). L’avis des consommateurs n’a pas été sollicité et les positions des scientifiques « radicaux », les Richard Lacey, Harash Narang et Stephen Dealler, ont été officiellement ignorées.

Soulignant le caractère privé des discussions, Jasanoff précise que les conclusions des délibérations remises aux ministres ne sont pas toujours publiées et, lorsqu’elles le sont, aucune divergence ne fait surface. Pour ce qui est de l’ESB, les rapports des deux premiers comités consultatifs ont été publiés, quoique avec un délai de six mois dans le cas du rapport Tyrrell. Cependant, les délibérations du Comité consultatif sur les encéphalopathies spongiformes n’étaient apparemment pas considérées comme appartenant au domaine public. Pendant plusieurs années, ses recommandations ont été publiées par le MAFF et le département de la santé sous forme de simples communiqués de presse, et dans d’occasionnels rapports. Témoignage du secret qui entourait son travail, le Comité consultatif sur les encéphalopathies spongiformes a été mis sur pied en 1990 mais son premier rapport annuel n’a été publié qu’en 1997-1998.

La dernière observation de Jasanoff sur la prise de décision politique au Royaume-Uni relève que le savoir revendiqué par les comités consultatifs ne fait jamais l’objet de vérification, avec pour résultat que leurs analyses sont souvent basées sur des postulats non fondés. C’est là le seul aspect de son analyse appliquée à la crise de l’ESB que Jasanoff appuie sur des éléments empiriques. Ainsi, elle souligne que le Comité Southwood supposait à tort que l’interdiction des « abats » [29] serait appliquée de manière adéquate. Malheureusement, le Comité ne possédait pas la compétence pour évaluer la probabilité que l’industrie se conforme à la loi. Une plus large consultation et un dialogue entre les experts et les autres acteurs auraient conduit à une meilleure évaluation de la situation.

Jasanoff soutient que le processus de prise de décision britannique ne peut fonctionner que si certaines conditions sont réunies. Doivent exister une définition du problème partagée par les acteurs, une certitude quant aux faits pertinents, un savoir identifiable à propos de ces faits, des valeurs partagées par les protagonistes, etc. Quand ces conditions sont réunies, l’implication des citoyens dans la prise de décision devient accessoire. Malheureusement, aucune de ces conditions n’existait dans le cas de l’ESB. Les maladies à prions demeurent un mystère pour les sciences biomédicales. Le savoir sur les conditions sociales de propagation de la maladie était trop épars pour être maîtrisé par les scientifiques appointés par le gouvernement. Enfin, la culture des partenaires européens du Royaume-Uni comporte des valeurs et des mécanismes de décisions différents. Pour toutes ces raisons, la gestion de la crise de l’ESB ne pouvait aboutir qu’à un désastre.

Il existe cependant, dans la littérature, des études qui font reposer l’explication de la crise sur la science elle-même. C’est le cas des travaux de Grove-White [30], Irwin [31], Lang [32], Palmer [33], et Wynne [34]. Ici, l’argumentation repose sur le postulat que fonctionnaires et personnel politique adhèrent à une conception positiviste de la science basée sur les notions de preuve, de consensus et de certitude, conception complètement dépassée. En conséquence, ces responsables ont, à tort, traduit en termes d’absolue sécurité du bœuf l’expertise scientifique qu’ils ont reçue.

La formulation la plus articulée de cette explication se trouve dans le travail de Dressel et Wynne [35]. Leur étude de l’ESB fait appel à la théorie de la société du risque développée par Beck [36], laquelle rend compte des profonds changements épistémologiques et sociaux qui affectent maintenant la science. Dressel et Wynne affirment que, pour Beck et les autres théoriciens de la « modernité réflexive », la modernité ne triomphera jamais de l’incertitude. Au contraire, les conflits autour du savoir sont la force motrice de la « modernité réflexive ». Ambivalence et incertitude sont, en fait, des caractéristiques essentielles de la société du risque. Par conséquent, le développement du savoir n’est plus le moteur du changement social. Cette fonction est désormais dévolue à l’ignorance ou au non-savoir, qui n’est pas résolu mais bien créé par la science.

Beck identifie cinq dimensions du non-savoir dans la société du risque : perception sélective, incertitude, possibilité d’erreur, incapacité de savoir, refus de savoir. Se basant sur des éléments documentaires et sur une série d’entrevues avec des acteurs-clés, Dressel et Wynne montrent que les cinq dimensions sont présentes dans la crise de l’ESB.

Ainsi, Dressel et Wynne avancent que différentes formes de perception sélective du savoir sont rapportées par leurs enquêtés. Ils appellent « obstruction » la difficulté que certains scientifiques ont rencontrée à faire publier leurs travaux, soit à cause de tactiques de délai de la part de l’organisation à laquelle ils appartenaient, soit à cause de la censure exercée par les comités éditoriaux des revues scientifiques. La « marginalisation » renvoie à l’omission des départements gouvernementaux et des comités scientifiques consultatifs à solliciter le point de vue de certains scientifiques, ainsi qu’à l’évaluation, par les officiels, de certains projets de recherches comme étant peu ou pas prioritaires. Enfin, la perception sélective du savoir a pris la forme plus grave de l’intimidation. Des emplois dans la recherche sur les EST ont été perdus et des chercheurs ont été suspendus. Dressel et Wynne rapportent même des cas de menace de mort et de cambriolage de dossiers sur l’ESB.

Les auteurs s’efforcent de ne pas tomber dans une argumentation en termes d’intérêts. Ainsi, ils insistent sur le fait que « certaines formes de “sélection” cognitive ne sont pas choisies du tout… » [37]. Malheureusement, les exemples qu’ils donnent ont tendance à suggérer que, pour protéger l’industrie du bœuf, les autorités britanniques ont délibérément exclu certains scientifiques du débat. Cet effet d’optique est en partie dû à l’insistance des auteurs sur les cas de Richard Lacey et de Harash Narang qui ont effectivement été écartés.

On peut cependant citer d’autres exemples de perception sélective du savoir qui sont peut-être encore plus significatifs. Le premier qui vient immédiatement à l’esprit concerne la façon dont les membres du Comité Southwood ont été choisis. Contrairement à ce qu’on pourrait croire, ce choix n’a pas été effectué par le MAFF mais par Richard Southwood lui-même et par l’officier médical en chef, Donald Acheson. Tout d’abord, Southwood a refusé certains noms proposés par le MAFF parce qu’il ne les considérait pas comme suffisamment indépendants. Ensuite, tous les membres du Comité étaient retraités et, selon Southwood [38], cela constituait un avantage puisqu’ils ne viseraient pas à obtenir des subventions de recherches pour leurs propres départements. Ils seraient donc complètement indépendants. Ici, on s’éloigne manifestement d’une analyse considérant la science comme un moyen de protéger des intérêts commerciaux. Par ailleurs, rapportant lors de l’enquête publique sur l’ESB, un échange avec Acheson, Southwood [39] a fait cette déclaration incroyable : « Nous sommes tombés d’accord pour exclure ceux qui étaient impliqués dans la controverse sur la nature de l’agent [infectieux] ». En fait, comment peut-on être chercheur dans le champ des EST sans avoir une opinion sur l’agent infectieux et sans être impliqué jusqu’à un certain point dans le débat ? Southwood et Acheson ont donc pris la décision d’exclure les experts des EST d’un comité consacré à l’étude d’une nouvelle EST. Dans l’explication en termes d’intérêts, l’accent est mis sur l’exclusion des scientifiques qui étaient susceptibles de faire des vagues, mais ici, on a affaire à un phénomène complètement différent. Une interprétation conventionnelle affirmerait que la volonté de ne pas importer la controverse au sein du Comité était destinée à protéger l’image publique de la science. Cependant, la préoccupation de Southwood relative à l’indépendance du Comité permet une toute autre interprétation. On a vu que la logique sous-tendant le choix des membres était que la science doit être indépendante d’intérêts commerciaux et organisationnels, tels que ceux de l’industrie agricole ou des départements universitaires. L’exclusion des spécialistes des EST démontre que Southwood s’attendait également à ce que les scientifiques soient même dépourvus d’intérêts cognitifs. Ce facteur est celui qui montre le mieux la centralité de la science dans la crise de l’ESB.

Dressel et Wynne soulignent que, dans la société du risque, l’incertitude est la dimension la plus importante du non-savoir. Dans le cas de l’ESB, ils avancent qu’un nombre important d’éléments cruciaux étaient, et sont encore, incertains.

Tout d’abord, l’origine de l’ESB n’est pas clairement identifiée. Ce pourrait être une modification du processus de fabrication des farines animales, ou lié aux organophosphates, ou encore, la maladie pourrait avoir été importée d’Afrique. Le lien causal entre l’ESB et la vMCJ est également incertain puisque les organophosphates présents dans certains shampoings pourraient être la cause de la maladie chez l’être humain. L’incertitude la plus flagrante concerne la nature de l’agent infectieux. Une controverse existe depuis les années 1960 et, bien que la majorité des chercheurs acceptent maintenant l’hypothèse du prion proposée par Prusiner, certains soutiennent toujours que l’agent est un virus non encore découvert [40]. Enfin, Dressel et Wynne affirment qu’il n’est pas certain que les mesures prises contre l’épidémie (interdiction des farines animales et de certains abats bovins) étaient suffisantes pour prévenir de nouvelles infections.

Aux incertitudes relevées par les auteurs, on peut ajouter ce qui, pendant des années, a été l’incertitude par excellence : la possibilité de transmission de l’ESB aux êtres humains. Les experts étaient incapables d’évaluer le risque. Hugh Fraser [41], spécialiste de la tremblante du mouton à l’Unité de neuropathogenèse, a affirmé lors de l’enquête publique sur l’ESB : « Bien que le risque que présentait l’ESB pour l’être humain était perçu, personne ne pouvait anticiper si une infection humaine pouvait apparaître, et à quelle échelle. » Néanmoins, le message véhiculé pendant dix ans par les conseillers scientifiques, les officiels et le personnel politique affirmait que le bœuf britannique était sans aucun danger.

Selon Dressel et Wynne, les nombreuses incertitudes entourant l’ESB ont inévitablement provoqué des erreurs. La plus connue concerne la notion que la vache serait le dernier hôte de la maladie, formulée pour la première fois dans le rapport Southwood et reprise ensuite par les comités scientifiques subséquemment mis sur pied par le gouvernement. Malgré l’incertitude fondamentale entourant la nouvelle maladie, les trois comités ont décidé que l’ESB ne se transmettrait pas à l’être humain en se basant sur l’absence de lien épidémiologique entre la tremblante du mouton et la MCJ humaine. La tremblante n’ayant pas franchi la barrière des espèces, on prenait pour acquis que l’ESB se comporterait de la même manière. Existait-il des éléments empiriques pour appuyer cette analogie ? Dressel et Wynne auraient pu signaler que ces éléments n’existaient pas et ne pouvaient pas exister au moment où le Comité Southwood siégeait. Tout d’abord, il était impossible de déterminer s’il y avait eu un changement dans la pathologie ou l’épidémiologie de la MCJ puisque ces informations n’étaient pas centralisées. L’unité de surveillance de la MCJ n’a été créée qu’en 1990. Ensuite, la caractéristique principale des EST est leur très longue période d’incubation. Par exemple, le premier symptôme de Kuru peut apparaître trente ans après la contamination. Si on admet que les Britanniques consommaient du bœuf infecté depuis le milieu des années 1980, la probabilité que le Comité Southwood puisse observer un équivalent humain de l’ESB était extrêmement faible.

Pour Dressel et Wynne, cette affirmation erronée que la vache est le dernier hôte de la maladie est le produit de l’incertitude. Cependant, il semble plus juste d’affirmer que cette notion résultait d’une perception sélective puisqu’il existait à l’époque des éléments de savoir susceptibles de conduire à une conclusion différente. Ainsi, dans les années 1960, les chercheurs d’Edinburgh Alan Dickinson et Hugh Fraser ont développé des techniques d’identification des souches infectieuses et ont montré l’existence de plusieurs souches de l’agent de la tremblante du mouton. La capacité de l’agent à franchir la barrière des espèces entre le mouton et la vache pouvait indiquer une souche particulièrement virulente susceptible de se transmettre à l’être humain. De plus, on savait que le passage dans différentes espèces provoquait des changements dans les caractéristiques d’une souche, une sorte de mutation. Par conséquent, après son passage à la vache, la tremblante du mouton, c’est-à-dire l’ESB, n’était plus la tremblante telle qu’on la connaissait [42]. Enfin, en octobre 1988, une équipe de scientifiques [43] du MAFF et de l’Unité de neuropathogenèse avait rapporté que l’ESB était transmissible à la souris par injection intracérébrale. Ces trois facteurs – virulence, mutation et transmission expérimentale – jetaient un doute sur l’hypothèse que l’ESB serait sans danger pour l’être humain, mais ils semblent avoir été ignorés par les conseillers scientifiques du gouvernement.

Dressel et Wynne se sont surtout intéressés à la notion de dernier hôte mais le rapport Southwood comporte une autre erreur criante. Il prédit que le nombre total de vaches infectées par l’ESB se situera entre 17 000 et 20 000 [44]. Malheureusement, le chiffre réel s’est avéré dix fois plus élevé [45].

Dressel et Wynne soulignent qu’en Europe continentale, la quatrième dimension du non-savoir – l’incapacité de savoir – joue un rôle crucial dans le principe de précaution. Dans la saga de l’ESB, ils identifient un cas d’incapacité de savoir. À la fin des années 1970, les éleveurs se sont vus offrir des farines animales à teneur protéinique élevée, fabriquées à partir de carcasses de moutons et de vaches, comme alternative aux farines de soja plus dispendieuses. Personne ne savait quelles en seraient les conséquences sur la santé animale et humaine, ce qui a conduit à différentes évaluations morales de cette pratique de recyclage. En 1979, des doutes ont commencé à émerger malgré l’absence de preuves indiquant que la pratique était dangereuse. Malheureusement, la communauté politique agricole est réticente à l’application du principe de précaution et fait reposer la prise de décision sur « la Science ». L’empirisme qui imprègne la culture politique britannique a ainsi empêché ces doutes d’être entendus.

La dernière dimension du non-savoir est le refus de savoir. Il s’agit du blocage et de la suppression délibérés de la connaissance. Dressel et Wynne avancent que, à un moment de la crise de l’ESB, une décision gouvernementale de ne pas enquêter sur le risque pour la santé humaine a été prise. Les autorités politiques britanniques avaient été la cible de critiques lors de deux paniques précédentes – la salmonelle et la listériose – et étaient, de ce fait, échaudées. Plusieurs témoignages rapportent que des recherches qui auraient été nécessaires pour la bonne gestion de l’épidémie d’ESB n’ont jamais été effectuées. Tout porte à croire que l’insistance gouvernementale sur l’absence de risque visait à rassurer, non seulement la population, mais le gouvernement lui-même. De plus, Dressel et Wynne affirment que, parmi les fac-teurs qui rendent compte du refus de savoir, les implications économiques du savoir jouent un rôle important. Dans ce cas, la reconnaissance que l’ESB pouvait se transmettre à l’être humain aurait entraîné une politique d’abattage du cheptel extrêmement coûteuse.

Ainsi, l’analyse de réseau met en lumière le caractère structurel de la défense de l’industrie agricole par le MAFF. En particulier, elle montre que la politique de suppression d’éléments gênants n’était pas le fait d’une poignée d’individus malveillants mais était dictée par les mécanismes institutionnels et idéologiques qui forment la relation entre le MAFF et l’Union nationale des agriculteurs. Étant donné les caractéristiques de la communauté politique agricole, il est clair que le ministère n’était pas en mesure de protéger la santé publique. Cette conclusion a conduit à la création de la Food Standards Agency.

L’analyse culturelle de la prise de décision montre que, institution enracinée dans l’élitisme et l’empirisme de la culture britannique, le comité consultatif se caractérise par un ensemble de défauts qui n’ont été que trop clairement mis en évidence dans la crise de l’ESB. Mandaté pour émettre des recommandations sur les mesures requises pour stopper l’épidémie, le Comité Southwood ne possédait pas l’expertise nécessaire pour couvrir tous les aspects de la situation. Malgré tout, aucune consultation plus large n’a été organisée. De ce fait, des phénomènes comme la violation massive des règlements relatifs à l’ESB n’ont pas été entrevus.

L’analyse du rôle de la science dans la société du risque démontre que les implications de la nouvelle entité clinique ESB ne pouvaient pas être évaluées par les experts. En effet, dans les sociétés de la « modernité tardive », la science n’apparaît plus comme une source de savoir fiable et indiscutable : savoir et non-savoir sont entremêlés. Ainsi, incertitude, incapacité de savoir et autres caractéristiques du même type, ont empêché les responsables de répondre à des questions cruciales, comme celle de la transmissibilité de l’ESB aux êtres humains.

La caractéristique commune des études publiées après 1996 est qu’elles partent toutes du lien causal entre l’ESB et la vMCJ posé par le Comité consultatif sur les encéphalopathies spongiformes et le gouvernement britannique le 20 mars 1996. Par conséquent, ces études tentent d’expliquer pourquoi le gouvernement n’a pas pris les mesures adéquates pour protéger la santé publique, pourquoi il a catégoriquement nié que l’ESB représentait une menace pour la santé humaine, etc. C’est dire qu’aucune de ces études ne tente de comprendre les conditions d’émergence de la déclaration de mars 1996. C’est là leur commune faiblesse. Pourtant cette déclaration était certainement moins évidente que la croyance des officiels au bon vieux modèle positiviste de la science, ou que l’incapacité d’une poignée de scientifiques à maîtriser toutes les données du problème. Cet événement, qui a provoqué l’une des crises de santé publique les plus dramatiques du vingtième siècle, mérite d’être examiné pour plusieurs raisons :

– Le Comité consultatif sur les encéphalopathies spongiformes [46] reconnaissait dans cette déclaration que le lien allégué entre l’ESB et la vMCJ n’était basé sur aucune preuve scientifique. C’est en octobre 1997 que des membres du Comité consultatif [47] ont affirmé que les récentes expériences de Bruce [48] et Hill [49] démontraient que les deux maladies étaient causées par le même agent.

– La découverte au Royaume-Uni d’une nouvelle forme de MCJ dix ans après l’apparition de l’ESB n’indiquait pas nécessairement que l’ESB causait la vMCJ. Il pouvait exister une cause commune à ces deux maladies, par exemple les organophosphates, comme le soutient Purdey [50] depuis des années. La possibilité d’une cause commune a été admise par des membres du Comité consultatif sur les encéphalopathies spongiformes [51], et ce, plus d’un an après la déclaration de 1996.

– La déclaration tranchait sur l’attitude usuelle des comités scientifiques consultatifs, connus pour adopter une position pragmatique en matière de politiques publiques. Comme l’ont montré Rip et Groenewegen [52], ces comités tiennent compte de facteurs non-scientifiques, tels que les attentes du personnel politique et la préservation de la stabilité politique et, si nécessaire, « arrangent » les données scientifiques disponibles pour les rendre compatibles avec des considérations non-scientifiques. Ce pragmatisme semble expliquer pourquoi le Comité Southwood n’a pas inclus parmi ses recommandations l’interdiction des abats bovins.

– L’Unité de surveillance de la MCJ ne pouvait pas être absolument certaine que les dix cas atypiques de MCJ découverts au Royaume-Uni constituaient une nouvelle entité clinique. De fait, l’article publié en avril 1996 par les scientifiques [53] de l’Unité de surveillance appelait la communauté scientifique à rapporter les cas similaires qui auraient pu être identifiés ailleurs. Un pionnier de la recherche sur les EST a d’ailleurs déclaré à la BBC [54] que les plaques florides, considérées comme le signe distinctif de la nouvelle variante, avaient été vues auparavant dans des cas de MCJ à l’extérieur du Royaume-Uni.

– Le lien entre l’ESB et la vMCJ posé par le Comité consultatif sur les encéphalopathies spongiformes est diversement remis en cause. Certains scientifiques ont affirmé à la BBC [55] que la vMCJ avait été transmise à l’homme par inoculation via du sérum de veau plutôt que par ingestion de bœuf infecté. De façon plus radicale, l’immunologiste Alan Ebringer [56] soutient que la vMCJ ne peut pas être causée par l’ESB puisque cette dernière est une maladie auto-immune déclenchée par le microbe Acinetobacter. Tudge [57] rapporte qu’en mai 1999, le gouvernement britannique lui a accordé une subvention de £ 200 000 pour poursuivre sa recherche. Finalement, une étude épidémiologique effectuée par l’Unité de surveillance de la MCJ [58] a conclu à l’absence d’association statistiquement significative entre la vMCJ et la consommation de bœuf. Bien que de nombreuses recherches aient permis depuis lors de mieux caractériser la vMCJ, George Venters [59] a récemment relancé le débat et s’est attiré les foudres de nombreux scientifiques en affirmant que la vMCJ n’est pas nouvelle et qu’en conséquence, elle ne peut pas être causée par l’ESB.

Cela suppose, en premier lieu, d’aborder la science sous un angle différent, en s’appuyant sur la sociologie des sciences telle qu’elle s’est développée depuis une trentaine d’années. De nombreux travaux ont montré que, contrairement au postulat des sciences sociales qui, dans un esprit rationaliste, la réduisent à une croyance, la science peut être analysée sur d’autres bases. J’ai soutenu ailleurs [61] que la perspective la plus intéressante ouverte par la sociologie des sciences consiste à traiter la science comme une pratique centrale pour la gouvernance. En particulier, la science introduit ses objets (OGM, réchauffement de la planète, pluies acides, etc.) dans la sphère publique et influe sur le résultat des luttes politiques ainsi créées.

Cette approche repose sur l’étude du fonctionnement et de la circulation du discours scientifique. La notion de fonctionnement discursif rompt avec la conception référentielle dans laquelle le discours scientifique n’est qu’une manière sophistiquée de parler de choses comme les pluies acides ou les bébés-éprouvette. Le fonctionnement discursif de la science est constitué d’une série de mécanismes linguistiques et textuels produisant des effets de sens qui, loin d’être référentiels, construisent les objets de la science. Autrement dit, ces objets acquièrent un sens politique en science et ne sont absolument pas neutres quand ils atteignent la sphère publique.

Ceci nous amène au second facteur impliqué dans la fonction politique de la science : la circulation discursive, dont l’importance a été démontrée par l’étude pionnière de Faye [62] sur le nazisme. Dans les débats sur les objets publics de la science, le discours scientifique joue un rôle fondamental sous couvert d’information technique. Ceci se traduit par l’idée erronée que la science n’est qu’une source d’expertise pour les décideurs. En réalité, cela signifie que la construction des objets scientifiques à l’œuvre dans le discours de la science circule largement et impose des paramètres aux acteurs et décideurs politiques. En ce sens, je considère [63] que le discours scientifique est un acteur politique. Ainsi, dans une étude sur la fécondation in vitro au Royaume-Uni, j’ai montré [64] que la circulation dans l’espace public d’effets de sens produits dans le discours de la biologie avait permis la légitimation politique de cette technologie.

La problématique que je développe [65] peut donc être résumée dans la proposition suivante : le fonctionnement du discours scientifique constitue une position politique dont la circulation prédétermine l’issue des débats publics. Cette problématique est en mesure de jeter un éclairage nouveau sur la crise de l’ESB, en expliquant comment la déclaration de mars 1996, et la notion d’ESB humaine, sont devenues politiquement acceptables.

Il est remarquable que, jusqu’ici, la crise politique de l’ESB et les développements scientifiques dans le domaine des EST n’ont été mis en rapport que « négativement ». On insiste toujours sur l’incertitude scientifique qui entourait – et entoure encore – les maladies spongiformes. Pourtant, la recherche sur les EST est le lieu d’une « positivité » qui exige d’être prise en compte. Depuis les années 1960, ce domaine de recherche a été le cadre d’une série de propositions non-orthodoxes sur les mécanismes d’infection. La conception standard voulant que l’agent infectieux des EST soit un virus (encore à découvrir) a été diversement questionnée. Dans cette foulée, en 1982, Stan Prusiner [66] proposait d’appeler l’agent « prion » afin de mettre en évidence sa nature protéinacée et de le distinguer des virus et des viroïdes. Keyes [67] a montré que l’idée d’une protéine infectieuse a reçu à l’époque un accueil très mitigé des scientifiques parce qu’elle semblait mettre en cause le dogme central de la biologie moléculaire. Cependant, Reeves [68] montre que la terminologie du discours du prion s’est rapidement imposée dans la recherche sur les EST. J’ai moi-même mené une étude quantitative [69] qui montre que, de 1982 à 1995, la circulation du discours du prion a été fulgurante. Tant et si bien qu’en 1997, Prusiner gagnait le prix Nobel de physiologie-médecine pour sa découverte du prion. Voilà donc la positivité mentionnée plus haut. Elle n’est pas cognitive, bien sûr, puisqu’il existe des chercheurs qui contestent haut et fort l’hypothèse du prion. Cependant, la perspective d’analyse du discours utilisée ici permet de reconnaître une positivité discursive. Le prion a transfiguré la recherche sur les EST. Plus personne – y compris les opposants – n’y parle le langage qui prévalait avant l’apparition de Prusiner.

Cette positivité doit être mise en rapport avec la déclaration de mars 1996. Il faudra montrer que, tout comme le discours de la biologie reproductive véhiculait une construction légitimatrice de la fécondation in vitro, le discours du prion porte une construction des EST qui rendait acceptable la transmissibilité de l’ESB aux êtres humains. En bref, il faudra montrer que, derrière la scène politique, le fonctionnement du discours du prion a exercé une influence sur les acteurs « politifiques » [70] impliqués dans la crise de l’ESB et leur a finalement permis d’énoncer ce qui, pendant des années, était demeuré indicible [*].