Ainsi, le critère choisi pour distinguer les gagnants et les perdants du jeu européen consiste à s’interroger sur quels groupes, comment, avec quelles facilités et/ou quels obstacles, agissent – ou non – sur le processus décisionnel de l’Union européenne. Au-delà des différences de méthode d’enquête [5], les auteurs adoptent de fait l’axiome – en soi très démystificateur pour l’image publique de neutralité, de transparence et d’ouverture qu’entendent souvent se donner les institutions de l’Union – selon lequel seuls les groupes qui arrivent à participer fortement au processus décisionnel européen verront leurs intérêts défendus à ce niveau. Il s’agit d’un axiome, d’un élément préalable à la démonstration, dans la mesure où tous les auteurs de l’ouvrage supposent qu’« avoir accès » au décideur orientera très probablement sa décision, ou sa non-décision, en faveur des intérêts de celui qui a accès. On n’évoquera donc jamais ici la question qui se pose pourtant bien souvent dans les relations interpersonnelles ordinaires – dont rend parfois compte le sociologue – où être en contact direct avec quelqu’un aboutit au résultat inverse du point de vue des intérêts de ce dernier ! Il est vrai que, dans les cas ici étudiés, les agents sociaux considérés sont souvent des lobbyistes professionnels, ou tout au moins des personnes que l’on suppose entraînées à ne pas provoquer de telles réactions hostiles chez autrui – ce qui explique la pertinence relative de l’axiome. Mais ne devrait-on pas se demander si certaines protestations, par exemple, ne créent pas (ou ne renforcent pas) de l’hostilité (fort discrète et euphémisée, certes) chez les décideurs visés ? Inversement, on suppose ici que les décideurs européens ne peuvent pas réellement prendre en compte les intérêts d’agents sociaux dont ils ne connaissent pas au moins des représentants ou des défenseurs. Le registre de la « souffrance à distance » est ici exclu des modalités de la décision. Ainsi, là plus qu’ailleurs, les absents sont supposés avoir toujours tort : de fait, l’un des objectifs de l’ouvrage est justement de montrer comment des groupes, qui avaient omis de participer au jeu européen jusqu’à il y a peu, y entrent désormais, sous le coup de l’importance accrue, depuis l’Acte unique de 1986, de la production normative de l’Union et de la place croissante qu’y prennent les votes à la majorité qualifiée [6], ou encore, comment des groupes qui en étaient de longue date des participants, mais dans une position de faiblesse structurelle (en particulier, les représentants du mouvement syndical), s’y renforcent, en utilisant des nouveaux registres d’action plus protestataires, plus médiatiques aussi.

À travers le prisme ici choisi, l’Union européenne nous apparaît comme un État [7] dont la production normative est soumise, comme celle de tout autre État – y compris certains États dits « totalitaires » –, au jeu des groupes de pression, des groupes d’intérêts, des lobbies, de la société civile au sens le plus large du terme, et non pas seulement à l’impulsion du législateur et de l’exécutif. Cette conclusion n’aurait rien eu alors de très originale si les auteurs n’avaient décidé de raisonner à partir de la catégorie unique d’« action collective » : en effet, suivant en cela ce que proposait Michel Offerlé dans son ouvrage sur les groupes d’intérêts [8], les auteurs ne séparent pas ici les acteurs en deux catégories distinctes, selon leur registre d’action privilégié, soit d’une part, les groupes liés aux élites économiques et sociales agissant via les canaux discrets d’un lobbying de bon aloi, et, de l’autre, les groupes représentant les dominés et recourant à des formes protestaires d’action, manifestant, pétitionnant, recourant éventuellement à la violence contre les biens ou même les personnes. Toute action (ou absence d’action) d’un groupe visant à influencer la décision européenne répond à des contraintes d’agrégation d’intérêts, à des structures d’opportunité favorables ou non – aux niveaux national et/ou européen – et à des problèmes de stratégie et de tactique, similaires. On trouvera ainsi côte à côte un chapitre consacré par David Coen à l’action des grandes firmes (chap. 5, « Business Interests and European Integration », p. 255-278) et un chapitre consacré par D. Chabanet aux « Marches européennes contre le chômage, la précarité et les exclusion » (chap. 12, p. 461-496). Que cela concerne le « big business » ou les « exclus », le pari est donc d’étudier leur action politique (ou leur inaction passée ou présente) au niveau européen selon un schéma unitaire d’analyse, celui de l’action collective, pensée cependant sur deux niveaux, alternatifs et/ ou complémentaires, le national et l’européen.

L’Union européenne ressemble ici, pour nous, sous un autre angle d’analyse, encore à un État : toutes les contributions soulignent à quel point le lien entre les groupes mobilisés au niveau européen et la Commission sont essentiels pour comprendre la formulation des politiques publiques de l’Union. De fait, le lien nécessaire que les « socio-historiens » de l’État ou les historiens des professions ont pu trouver entre les différents segments des bureaucraties nationales et des groupes de « la société civile » ou des professions se retrouve dans le cas de l’Union : au point que, dans certains cas ici étudiés, c’est clairement le groupe qui semble naître des besoins de consultation et de partenariat de la bureaucratie, plutôt qu’un groupe déjà constitué qui s’adresserait à elle. Ainsi, comme le rappelle le chapitre synthétique de Sonia Mazey (chap. 10, « L’Union européenne et les droits des femmes : de l’européanisation des agendas nationaux à la nationalisation d’un agenda européen ? », p. 405-432), les groupes existant au niveau européen prenant en charge, non sans succès d’ailleurs, les droits des femmes sont très largement des sous-produits directs de l’action de fonctionnaires de la Commission. Plus généralement, il n’est pas rare, selon les différents auteurs, que la Commission soit le premier bailleur de fonds des groupes européens avec lesquels elle interagit pour définir ses politiques publiques. Clairement, transparaît la volonté à la fois proprement politique et simplement bureaucratique de la Commission de se créer des relais, un public privilégié, des ressortissants de ses politiques publiques susceptibles de défendre la cause communautaire, et sans doute aussi, les budgets et les postes de chaque Direction générale. Plus encore, comme pour une politique étatique classique, les politiques communautaires semblent d’autant mieux fonctionner, s’appliquer, qu’un groupe ou des groupes l’ont aidé à préparer ses décisions et sont préparés à mettre en œuvre les règles européennes au sein même des espaces nationaux. La normativité communautaire, essentiellement constitutive et régulatrice comme on le sait, semble ici naître des groupes agissant à ce niveau, dont la bureaucratie européenne semble se contenter de légaliser le consensus. De manière attendue, cet État, d’ailleurs comme tout État moderne connu, est très fortement sectorisé. R. Balme et D. Chabanet parlent à ce sujet d’« une structure en “caissons sectoriels” » : « Envisagé par le prisme de l’action collective, la gouvernance européenne apparaît très fragmentée entre des arènes qui sont autant de compartiments étanches » (p. 111). Cette sociogenèse, mi-voulue mi-mécanique, d’un État, qui rappelle dans une large mesure la prééminence passée des politiques régulatrices et constitutives dans les politiques des États-nations en formation [9], ne trouve qu’une limite : l’organisation territoriale de l’Europe en États nationaux. Ainsi, lorsque dans les années 1980, les fonds structurels furent l’occasion d’une alliance entre la Commission et certaines instances territoriales subnationales, les États nationaux se coalisèrent pour retrouver un contrôle national de la mise en œuvre de cette politique, ceci pour contrer cette « Europe des régions » qui se mettait alors en place (cf. Liesbet Hooghe, chap 8, « The Mobilization of Territorial Interest and Multilevel Governance », p. 347-374).

En somme, avec cette libre interaction bureaucraties communautaires/groupes d’intérêts, on retrouve ici la notion d’« État régulateur » appliqué à l’Union européenne par G. Majone [10], en lui ajoutant la profondeur socio-politique des groupes mobilisés (autour de 900 « eurogroupes » décomptés par R. Balme et D. Chabanet, et bien plus si on y ajoute tous les groupes uniquement nationaux intervenant sur des sujets mettant en jeu les compétences normatives de l’Union). Ce n’est pas alors tant l’efficacité des politiques publiques suivies qui légitimerait cet État, selon la thèse de G. Majone, que le fait d’avoir consulté tous les groupes pertinents avant de décider quoi que ce soit – ce que S. Mazey et J. Richardson ne sont pas loin d’élever au statut d’idéologie professionnelle de la Commission (chap. 1, « Pluralisme ouvert ou restreint ? Les groupes d’intérêt dans l’Union européenne », p. 123-161). Du coup, la question du « déficit démocratique » de l’Union européenne semble disparaître si l’on conçoit la démocratie autrement : pas une seule décision européenne sans que de nombreux groupes ne soient associés tout au long du complexe processus décisionnel, qui comporte en outre de plus en plus de veto points à mesure que les nouveaux traités complexifient l’architecture institutionnelle initiale.

Or, une telle interprétation, si elle est formellement exacte, qu’on peut qualifier de néo-démocratique – ou corporative [11] dans le sens positif qu’entendait donner à ce terme le Durkheim de la Division du travail social constatant les lacunes de la représentation politique par l’élection – ne correspond sans doute pas à l’image dominante qui ressort des diverses contributions rassemblées ici : en fait, le paradigme de l’action collective permet de mettre en lumière qu’au niveau de l’Union européenne, existe un très fort biais en faveur de certains groupes aux effectifs réduits, ce qui dément radicalement une éventuelle interprétation néo-démocratique – sauf à supposer que le terme de démocratie n’a plus de rapport avec la promotion des intérêts du plus grand nombre. En effet, l’Union favorise l’action de tous les groupes capables de se prêter avec succès au jeu du lobbying. Faute d’un espace public relayé par des médias européens, l’action collective protestataire au niveau européen – qui, par définition, a besoin d’un public à sensibiliser pour être efficace – ne peut que se diffracter à travers le prisme des médias nationaux. Comme le dit Dieter Rucht (chap. 2, « The EU as a Target of Political Mobilisation : is there a Europeanisation of Conflict ? », p. 163-194), « Il n’existe pas de public transnational européen qui puisse servir de caisse de résonance globale pour les arguments et les demandes des protestataires. » [12] (p. 188). De fait, une importante manifestation à Bruxelles peut fort bien passer plus inaperçue qu’une faible mobilisation dans la capitale d’un État membre. De plus, les traditions de mobilisation protestataire elles-mêmes sont différentes entre les pays, autour du rôle de la violence par exemple, mieux acceptée au Sud qu’au Nord du continent. Enfin, les sympathisants et militants à mobiliser pour bâtir une protestation efficace ont souvent des difficultés à comprendre que, désormais, « la décision est ailleurs », que les instances européennes, sans visages connus pour les incarner, produisent les normes majeures, et non plus les habituels pouvoirs nationaux, dotés, eux, d’un visage familier, celui des gouvernants de l’heure. Or, si le répertoire d’action protestataire s’avère difficile à utiliser, le lobbying, lui, suppose de disposer de ressources financières importantes, de la possibilité d’employer en nombre des spécialistes bien formés aux arcanes de l’Union (et de ce fait bien payés), de surmonter facilement les obstacles linguistiques et culturels à l’agrégation d’intérêts entre acteurs de nationalité différente, de parler surtout la « même langue » que les fonctionnaires de la Commission – celle du renforcement de la « compétitivité » européenne depuis une quinzaine d’années. Selon le comptage de R. Balme et D. Chabanet, on ne s’étonnera pas alors que près de 70 % des « eurogroupes » représentent des intérêts économiques, et que, de plus, leur ancienneté sur le terrain bruxellois soit nettement plus forte que celle de leurs concurrents du reste de la « société civile ». Comme le montre D. Coen, les groupes représentant les entreprises ont, de ce fait, un accès privilégié à la Commission, et par là, à la décision communautaire. La constitution d’une « crédibilité » auprès de la Commission, qui constitue un élément essentiel de l’accès permanent à la décision, est grandement facilitée pour ces acteurs, qui ont souvent la maîtrise de l’expertise technique, voire scientifique, sur le segment de la réalité qui les concerne. De plus, au sein même de ce monde des entreprises, les plus grandes entreprises, les multinationales américaines et européennes [13], interviennent désormais directement auprès de la Commission, ou forment éventuellement des coalitions ad hoc entre géants d’un même secteur sur des sujets d’intérêts communs. A contrario, tous les autres exemples de mobilisation collective ici traités voient les auteurs souligner incidemment les difficultés rencontrées pour effectuer un lobbying efficace : manque de ressources financières pour payer des permanents à Bruxelles en nombre suffisant, blocages linguistiques, incompréhensions culturelles entre militants venus de traditions nationales différentes, faible investissement des structures de mobilisation nationale dans l’échelon européen, difficulté à tout simplement comprendre la machinerie européenne. Même des groupes dont on aurait pu penser qu’ils disposent d’une forte structuration au niveau européen, comme les groupes environnementalistes ou les anciens lobbies agricoles, sont, selon Christopher A. Rootes (chap. 9, « The Europeanisation of Environmentalism », p. 377-404) et Hélène Delorme (chap. 7, « Les agriculteurs et les institutions communautaires : du corporatisme agricole au lobbyisme agro-alimentaire », p. 313-346), de moins en moins efficaces à mesure que les grands intérêts économiques s’investissent dans leur secteur de l’action publique européenne. Comme le soulignent S. Mazey et J. Richardson, « La période écoulée depuis l’Acte unique européen a été marquée par une intensité croissante des activités du lobby des affaires, particulièrement en termes de tentatives de structuration ou de formation de l’ensemble de l’agenda de l’UE, mettant les autres intérêts sur la défensive. » Ils ajoutent que « Les structures d’opportunités de l’UE contiennent un biais intrinsèque en faveur des milieux d’affaires [ce qui] tient au fait que de nombreux exemples d’institutionnalisation semblent privilégier les groupes qui possèdent une expertise technique et scientifique très avancée. » (p. 151-152). À ce différentiel de ressources financières et d’expertise, Justin Greenwood ajoute même l’absence pour les groupes d’intérets du business et les grandes firmes du problème « olsonien » de l’action collective (cf. chap. 4, « EU Interest Groups and their Members : When is Membership a “Collective Action Problem” ? », p. 227-254) : en fait, selon cet auteur, pour ces groupes ou ces firmes, le coût humain et financier du lobbying est, au regard de leurs ressources, nul — ou perçu comme nul [14] – et la participation aux actions collectives du business en devient routinière, puisqu’il n’y a ici rien à perdre et tout à gagner. De plus, J. Greenwood souligne à quel point il existe une sociabilité bruxelloise entre les représentants des différentes firmes ou associations concernés par un même secteur économique. Cette sociabilité – on serait tenté de dire entre gens du même monde – facilite grandement toute action collective, qui va d’autant plus de soi que toutes ces personnes doivent justifier leur présence à Bruxelles auprès de leur Direction générale respective. L’argument « social » de J. Greenwood n’est pas sans rappeler le très vieil argument d’Adam Smith sur les rapports de force nécessairement déséquilibrés entre les producteurs (qui, vu leur petit nombre, peuvent se coordonner à travers une sociabilité discrète) et les consommateurs. Cet argument « social » nous paraît d’autant plus significatif que les mobilisations des dominés, qui reposent elles aussi sur des mécanismes de sociabilité préalable, sont bien évidemment plus rares, plus difficiles à mettre en œuvre par définition : ainsi, la mobilisation autour de la fermeture de Renault-Vilvorde, dont rendent compte Pierre Lefébure et Éric Lagneau (chap. 13, « Le moment Vilvorde : action protestataire et espace public européen », p. 495-529), ou les « marches des chômeurs », selon D. Chabanet, reposent sur des petits groupes d’acteurs qui se connaissaient auparavant. Or, comme le montre Dieter Rucht sur le cas allemand à travers un comptage et un codage des mobilisations relatées par un quotidien berlinois de gauche, on n’observe pas, ni au cours des décennies passées, ni au cours des dernières années, d’« européanisation de la protestation ». Doug Imig et Sidney Tarrow (chap. 3, « La contestation politique dans l’Europe en formation », p. 195-226) croient, eux, déceler une tendance en ce sens dans la toute dernière période, sur la base d’un comptage effectué de manière assez similaire sur les dépêches Reuters. Si l’on utilise le prisme « social » pour expliquer la présence ou l’absence de mobilisation au niveau européen, sans doute le moment présent, où chaque réunion européenne de quelque importance, donne lieu à une manifestation, trouve-t-il sa particularité dans ses réseaux d’interconnaissance qui y sont sous-jacents, qui se sont construits depuis moins de dix ans, mais dont on peut supposer qu’ils sont bien plus fragiles, bien moins faciles à entretenir, que ceux, bien plus permanents et anciens, du big business, ou plus simplement de la camaraderie bruxelloise.

Au total, le bilan nous semble sans appel : la structure d’opportunité de l’Union européenne est biaisée en faveur des groupes capables de s’adapter aux règles du lobbying [15]. L’idée d’une Union européenne, échelon d’appel pour des groupes qui se trouveraient affrontés à un blocage corporatiste dans leur État national, doit alors être fortement nuancée : elle ne vaut que pour les groupes capables d’une action collective intensive en contenu cognitif, si l’on peut dire, et inversement, les groupes qui bénéficient déjà de cet avantage dans leur espace national ne se privent guère de participer au jeu au niveau supérieur. Ce constat est encore renforcé, comme on l’a dit, par l’absence d’un espace public européen. Le cas Vilvorde, quoiqu’en disent P. Lefébure et É. Lagneau, paraît en fait particulièrement atypique : l’erreur grossière de communication de Renault dans une conjoncture franco-belge bien particulière [16], qui préside à tout cela, est-elle réitérable ? Par ailleurs, à suivre les deux auteurs, des résultats en terme de droits des travailleurs auraient été obtenus : ils restent, à les lire, de nature exclusivement consultative et sont loin de signifier quelque changement de système socioéconomique que ce soit. De même, n’en déplaise à D. Chabanet, si les « marches européennes contre le chômage » représentent effectivement un miracle (fort bien expliqué) de mobilisation collective au niveau européen de la part d’individus particulièrement démunis de ressources a priori, et, même si, probablement, ces « marches » sont, pour l’Europe, un des jalons historiques importants à considérer pour comprendre la vague montante de mobilisations « anti-mondialisation » depuis 1999, force est cependant de constater que, du point de vue de la législation de l’UE, les modifications apparaissent mineures, et essentiellement d’ordre symbolique au niveau de l’agenda affiché, du lips service en somme. En un sens, l’exemple de l’agriculture, tel qu’en rend compte Hélène Delorme, à travers une grille de lecture post-marxiste, laisse songeur : s’il y a un ensemble de groupes socio-économiques qui ont fait usage de la mobilisation de rue pour influencer les décisions concernant la PAC, ce sont bien les agriculteurs. Selon D. Imig et S. Tarrow, leurs actions représenteraient entre 1984 et 1998 la moitié des actions de protestation codées par eux comme dirigées vers l’UE, organisées d’ailleurs essentiellement sous forme de protestations strictement mono-nationales par leurs participants. Or, malgré cette pression, la politique de l’UE est devenue de plus en plus « néo-libérale » depuis quinze ans au moins, et une bonne part du monde agricole ou simplement rural en Europe est devenue des plus hostiles à l’UE. En somme, au-delà de l’action des groupes, et de leurs répertoires d’action, se profile la question de la domination d’un « référentiel » – ce que R. Balme et D. Chabanet appellent « la “convergence des préférences” entre dirigeants économiques et leaders gouvernementaux ou européens » (p. 64). L’on pourrait alors, comme n’hésitent pas à le faire S. Mazey et J. Richardson en comparant l’UE aux États-Unis, souligner que, si l’on regarde cet État régulateur dans son ensemble, il est d’autant plus ouvert aux groupes non issus du business que les questions traitées sont plus éloignées du cœur de ce qu’on appelait jadis la « question sociale ». On ajoutera que l’absence du lien représentatif classique au niveau européen, qui, rappelons-le, préside a contrario à la mise en place des politiques redistributives dans les États nationaux européens depuis les années 1980, n’est sans doute pas sans accentuer le biais ici constaté : après tout, le suffrage universel dans le choix des gouvernants ne représente-t-il pas une forme d’action collective à faible coût et à fort rendement pour les « masses » ? En somme, le raisonnement qui consiste à regarder l’Union européenne à travers le prisme de l’action collective fait d’elle un État d’avant « l’ère des masses », moins un État « post-parlementaire » comme le disent R. Balme et D. Chabanet, qu’un État « absolutiste ».

Christophe BOUILLAUD

Institut d’études politiques de Grenoble

Si l’alliance de la légitimité et du recours constitutionnel a pu rester si longtemps prisonnière d’archives privées, c’est que la France avait « terminé » sa Révolution d’une autre façon. Voilà pourquoi la publication des Mémoires de Cambacérès est un événement [17]. Magistrat issu des vieux parlements, il est celui qui, aux côtés de Portalis et de quelques autres, ont transféré vers le nouveau Conseil d’État la science juridique d’une monarchie dont il pensait que la résistance de ses cours souveraines avait su la « modérer », de façon à devenir cet exemple admiré de l’Europe des Lumières [18], jusqu’à ce que le traité de Paris de 1763 devienne la honte que Napoléon Bonaparte a cru pouvoir laver. Publiées en 1999 par Laurence Chatel de Brancion, qui a ajouté en 2002 une biographie critique, nourries de correspondances découvertes du Japon à la Hollande, ces Mémoires étaient annoncées depuis 1816, date du début de leur rédaction à Bruxelles, ou depuis 1824, date de la mort de l’archichancelier d’Empire, finalement gracié par Louis XVIII, en souvenir des soins apportés au malheureux Louis XVII, prisonnier du Temple. Laborieux et entièrement consacré à l’ordre intérieur, Cambacérès est l’opposé de Talleyrand, qu’il jalouse et dont il écrit que, « grand seigneur », il ne tenait à « la Révolution que par ses fautes et ses vices ». Issu d’une famille protestante qui avait dû abjurer, et fils d’un magistrat intègre qui avait été victime de l’arbitraire et des prévarications royales, Cambacérès se pose en partisan des idées nouvelles et, à ce titre, est décidé à entrer dans le courant, quitte à le réorienter. Ses Mémoires, qui sont celles d’un « témoin qui dépose », racontent ce qu’il a vu et redressent les rumeurs qui courent, en particulier celles du Mémorial de Las Cases. Bien qu’ayant fait une aussi belle fortune que Talleyrand, Cambacérès a bâti sa réputation sur son impartialité, sa compétence et une discrétion qui fait que sa vie privée reste un mystère et ce d’autant qu’il est sensible au sort des enfants illégitimes ou adoptés. Il est l’homme de la continuité entre l’Ancien Régime et la Révolution, fidèle aux Lois « d’équité », fixées par le temps et la stabilité des propriétés, par opposition aux Constitutions qui, nées de l’esprit de système, sont des abstractions qui n’intéressent personne et échouent à s’installer dans la durée. Magistrat à la Cour des Aides du Languedoc de 1774 à 1789, président du tribunal criminel de l’Héraut en 1790, puis représentant à la Convention en 1792, il est aussitôt élu président du Comité de législation et là, commence la rédaction d’un Code civil qu’il fait aboutir en 1804, en tant que vice-président du Conseil d’Etat. Entre-temps son amitié avec Sieyès, fondée sur une même horreur du terrorisme, avait fait de lui un ministre de la Justice du Directoire qui, en place au 18 Brumaire, n’hésite pas à lui donner le sceau de la « légalité » en publiant ses premiers décrets dans Le Bulletin des Lois, créé dès 1793. Un mois après, il est deuxième Consul, puis grand dignitaire d’un Empire dynastique, dont il écrit que sa qualité fut de réhabituer le pays aux mœurs hiérarchiques de la monarchie…

Clerc tolérant et apostat, Talleyrand justifiera la messe de la Fête de la fédération, en faisant valoir qu’il a ainsi évité le pire qu’aurait été le schisme presbytérien de l’Église de France. De la même façon, ami de Robespierre, puis de Bonaparte, Cambacérès se vante d’avoir fait prévaloir les principes d’ordre et de compétence qui ont permis à la France napoléonienne de renouer avec l’Europe et le prestige de la monarchie éclairée. Cependant, l’instabilité inaugurée par la France révolutionnaire a obligé les deux hommes à rédiger des « Éclaircissements » adressés à leurs « concitoyens » pour l’un, à Louis XVIII pour l’autre. En l’an VII, Talleyrand se justifie de l’accusation d’émigration : s’il a quitté la France le 7 septembre 1792, c’est au nom d’une mission diplomatique et muni d’un mandat régulier signé par le président du Conseil exécutif provisoire, qui était alors Danton. Grâce aux relations de Germaine de Staël, il convainc, revient et devient ministre des relations extérieures jusqu’à ce que Napoléon le destitue en 1806, lui accordant ce rang de Grand électeur, au titre duquel il préparera la suite en négociant avec Alexandre. Cambacérès arrive à Paris quand Talleyrand le quitte et lui, sera un fidèle : à Robespierre qu’il ménage dans ses Mémoires, comme à Bonaparte au travers de qui s’élabore la fascinante alchimie du jacobin transformé en impérialiste, au nom des nécessités de l’Ordre et du Gouvernement. Si bien qu’en 1816, Cambacérès doit, à son tour, écrire des Éclaircissements pour se laver de l’accusation de régicide qui, au lendemain des Cent jours qu’il a désapprouvés mais suivis, l’a conduit à l’exil. Lues par Chateaubriand et le jeune Adolphe Thiers, ces pages ont fait trembler le personnel de la Restauration – Molé, Decazes, Chabrol, Pasquier, Champagny… – tous choisis et mis en place par Cambacérès, convaincu de la nécessité de l’existence de dynasties familiales, dotées en terres et pensions, de façon à ce que les fils soient intéressés au maniement équitable des « affaires ». Decazes, auquel le lie la solidarité franc-maçonne, le comprend. Il s’affaire et obtient le décret de Louis XVIII et d’autant que, bon juriste, Cambacérès n’a voté la mort qu’avec « sursis jusqu’à la paix ». Ceci le lave de l’accusation de régicide. S’il a ensuite refusé l’appel au peuple demandé par les girondins, c’est qu’avec le roi, il ne voulait pas mettre le peuple en situation de se « séparer » de la Convention. Pour lui, s’il y avait une question à soumettre au peuple, c’était celle de la Convention érigée en tribunal, mais non le jugement qui, une fois voté, devait être exécuté. Et, toujours juriste, Cambacérès s’emploie d’une part à ce que le roi ait les défenseurs de son choix – Tronchet et Malesherbes – et, d’autre part, à ce que les secours de la religion lui soient accordés. Tout l’homme est dans ces subtils distinguos, qui font qu’il est partout et nulle part. Arrivé en septembre 1792, dans un Paris « qui délibère sous la menace des poignards », il est immédiatement hostile aux girondins qu’il accuse de gâchis : ils ont déclaré la guerre, aboli la royauté et disparu au moment des massacres. Dès lors qu’il faut survivre, rien ne sert d’« aigrir » les jacobins qui s’appliquent à rétablir un « centre », que Cambacérès veut tout de suite « extérieur » à la Convention. La majorité refuse de l’entendre, mais Sieyès enregistre. Il devra donc attendre. Enfermé dans son comité de législation, il réussit à rester extérieur aux « fureurs » des Comités de Salut public ou de Sûreté Générale jusqu’à ce 9 thermidor où il s’allie au carré de dantonistes assoiffés de « revanche », pour voter la mise en accusation de Robespierre. Son heure est arrivée : il s’engouffre dans la brèche thermidorienne et, grâce à son talent « d’interprétation », devient indispensable, de sorte qu’il entame cette carrière de légiste dont le résultat sera de modeler pour deux siècles un État administratif, trouvant sa justification dans une compétence affranchie des préjugés.

Car le « moment » Cambacérès, celui qui rend la lecture de ces Mémoires si fascinante, est celui de l’inversion du langage révolutionnaire où la liberté-vertu devient liberté-compétence, par le moyen de cet effet de modernisation radicale qu’a été le bonapartisme d’affranchissement « libéral », puisque, dans toute l’Europe, ses armées soulèvent le peuple en renversant féodalisme et cléricalisme. La force de Cambacérès est son talent dialectique, qu’il appelle « interprétation » et qui fait que, sous sa plume, la régénération de la liberté se transforme toujours en organisation de pouvoirs publics. Quelle que soit la question, il a une réponse dialectique ou procédurale. On a vu comment il pu voter l’exécution du roi, sans avoir voté sa mort. Tout sera à l’avenant. Prenons l’exemple du décret des deux tiers, par lequel les régicides espéraient « terminer la Révolution » en assurant leur survie au moyen d’une tricherie ratifiée par le peuple le même jour que la Constitution de l’An III, où se reconnaissait le retour d’influence de Boissy d’Anglas. Les beaux quartiers de Paris s’offusquent, appelant à la révolte du 30 Vendémiaire qui sera réprimée par le général Bonaparte. Consulté, Cambacérès avait déconseillé, puis expliqué que, s’il fallait un refuge pour l’esprit de la Convention, il fallait choisir le Conseil des Anciens et non le Conseil des Cinq-Cents où le peuple devait pouvoir s’exprimer. Son conseil n’est pas suivi. Sa conscience dégagée, il vote le décret, au motif qu’en 1791, le vote de la non-rééligibilité des membres l’Assemblée de 1789, avait gravement mutilé la Législative. Quant à l’émeute, il en rend responsable le gouvernement qui n’a pas su user des moyens de « prévention » qu’une fois au pouvoir, il n’hésitera jamais à mettre en œuvre contre les « factions ». Ayant donné tous les gages nécessaires au camp de la « République constitutionnelle », il manœuvre : ayant remarqué que la Convention s’enflamme facilement au sujet de principes contraires, il décide que le Comité de législation, qu’il préside, ne proposera plus au vote que des lois laconiques. Et, grâce au Bulletin des Lois qu’il rédige, il fait savoir qu’il est disposé à donner toutes les « interprétations » nécessaires à l’adaptation et à l’exécution sur le terrain. Grâce à cette « correspondance » avec les tribunaux et les administrations, avides d’instructions en ce temps d’innovation perpétuelle, il est très bien informé de ce qui se passe en province. Il a vite fait d’en instruire Bonaparte qui, un mois après le 18 Brumaire, le nomme Deuxième Consul, en transférant l’homme et ses pratiques dans « son » Conseil d’État. Et, merveille de l’esprit clérical, Sieyès va trouver la justification de ce transfert de compétence des élus vers les fonctionnaires, en inventant le principe de la pyramide des « listes de confiance », vaste vivier de notabilités où seront choisis fonctionnaires et membres du Corps Législatif, de sorte qu’ils peuvent tous être confondus sous le même nom de « représentants ». Belle confusion, explicitée par la proclamation accompagnant la Constitution de l’An VIII, en faveur de laquelle des cahiers de ratification ont partout été ouverts : fondée « sur les vrais principes du gouvernement représentatif, sur les droits sacrés de la propriété, de l’égalité et de la liberté » l’explication de textes des Consuls termine en disant que « la Révolution est fixée aux principes qui l’ont commencée ». Chef-d’œuvre de l’inversion de langage puisque, à la différence de Talleyrand confiant le destin ultime du pays à la souveraineté du peuple, Cambacérès explique ce retour à 1789 comme la reconnaissance du fait que la monarchie était nécessaire à la mise en application ordonnée des nouveaux principes. Telle est la République de Cambacérès que Laurence Chatel de Brancion définit comme « Une organisation politique dans laquelle des hommes éclairés, instruits, représentent une population, concourent à un gouvernement fort, capable d’assurer justice et sécurité à l’intérieur, paix à l’extérieur, permettant ainsi à tous les citoyens d’exercer leurs talents et d’en jouir ». République où la compétence a le pas sur la confiance. République dont l’idée de recours est absente puisque, l’idée d’un recours au peuple est contraire à l’idée de la mission que les représentants se sont donnée, qui est celle d’affranchir le peuple de ses préjugés. Ainsi, les impôts indirects sont-ils préférés aux impôts directs qui demandent consultation ; ainsi, la guerre sera-t-elle financée sans douleur et d’autant qu’elle est toujours faite au nom de la paix à préserver. Ainsi encore, la religion est-elle enrôlée pour marier Napoléon et Joséphine la veille du jour où le pape vient à Paris pour le sacre. Puis, grâce à la virtuosité de Cambacérès, pour déclarer la nullité de ce même mariage, quand cette « quatrième dynastie », désireuse de s’établir par un mariage avec l’Autriche des Habsbourg, se compare à celle de Pépin le Bref, roi de la deuxième dynastie ayant donné ses États au pape, ce qui autoriserait celle de la France post-révolutionnaire à les lui retirer…

Cambacérès écrit pour se justifier. Il dit avoir freiné, ignoré (à propos du duc d’Enghien) ou désapprouvé la marche vers l’Empire. Mais comment accepter de s’éloigner quand le « génie du mal » (l’Angleterre) refuse de reconnaître la légitimité de la France de Brumaire, qui n’a d’autre vœu que celui d’étendre les bienfaits de sa civilisation à l’Europe entière ? Comment résister à la joie de tout « organiser » : les départements où le préfet, entouré du conseil général et du conseil de préfecture, va remplacer les directoires ; les cours d’appel où auditeurs et maîtres de requêtes apprendront le métier comme ils le font déjà au Conseil d’État ; la Cour de cassation qui, en cas de conflit d’interprétation devra se soumettre à celle de l’empereur ; la Cour des comptes, empêchée de redevenir une cour souveraine pour ne pas entraver le gouvernement ; l’Université, ce grand corps dont Fontanes comprendra si bien ce qui en est attendu ; l’École polytechnique ou celle des Travaux publics ; et, chef d’œuvre du règne, le Code civil, le Code d’instruction criminelle, le Code de commerce dont il reconnaît qu’il est moins réussi, tant Napoléon avait de méfiance pour la liberté du commerce, tant il aimait croire que chaque nouveau problème trouvait sa solution dans la création d’un ministère… Quelle que soit la circonstance, Cambacérès est là, trouvant les mots ou les procédures qui permettent au Tribunat de débattre (avant d’être dissous), au corps législatif de voter (jusqu’à la faute ultime de sa dissolution), et au Sénat de devenir ce qu’il appelle cette « Constitution vivante » qui aura tout approuvé, tout applaudi et tout salué. Jusqu’à la déchéance de l’empereur vaincu, de façon à assurer, au travers de constitutions qui ne sont que des enveloppes, la continuité de la France des « idées libérales », écrit Cambacérès, en précisant que l’expression a heureusement remplacé celles de liberté et d’égalité, cause des « fureurs » surgies d’une « multitude » qu’il est dangereux de remuer.

L’édifice était solide : nomination et cooptation, apprentissage et « équité ». Allié aux « idées libérales » du parlementarisme, l’édifice a fait ses preuves. Jusqu’à ce que deux défaites militaires et une menace de guerre civile n’oblige à le repenser. Le premier point sera la liberté électorale qui fait surgir un nouveau personnel : on peut en avoir une idée en parcourant l’excellent Dictionnaire biographique des parlementaires de la Seine, sous la Troisième République, recherche titanesque de prosopographie qui, menée à travers toute la France, est le résultat de vingt années de travail collectif mené sous la direction de Jean-Marie Mayeur [19]. La Seine réunissant alors Paris et sa banlieue, deux coupures sont particulièrement symboliques : 1876 qui, ouvrant le cycle de la « République des républicains », signe la fin de la République de Cambacérès ; et 1936 qui, avec le Front populaire et l’irruption des communistes, renouvelle un personnel parlementaire, jusque-là majoritairement issu des lycées parisiens ou des Facultés de droit. Deux points sont à signaler encore : l’étroitesse de l’inscription religieuse sur le terrain de la capitale et, corollaire de cette faiblesse, la vigueur de la libre-pensée comme de la boutique qui, jusqu’à la fin de la Troisième, constitue un bloc central républicain libéral, quasi-infrangible, ouvert au progrès scientifique et médical, et bien informé des affaires du monde, comme le montre la nature financière de successions où les fonds russes sont rares ! Dans ces conditions, on saisit mieux pourquoi le renouvellement de la pensée constitutionnelle n’arrivera pas à devenir opérationnel en 1946. Même si, comme Jeannette Bougrab l’a minutieusement étudié, en particulier en publiant de nombreux textes [20], le travail intellectuel avait été fait en particulier par le canal de Boris Mirkine-Guétzévitch qui a été lu tant par René Capitant que par Michel Debré. Mais il faut voir que toute cette recherche a été menée sous le nom ambigu de « réforme de l’État », puisque la question de fond n’a jamais été clairement tranchée : l’État « réformé » doit-il être plus compétent et mieux « organisé » ou, à l’inverse, fera-t-il, enfin sa vraie place à la liberté constitutionnelle et à la confiance populaire ? Le flou des années Trente fait comprendre comment la défaite de 1940 a pu devenir la chance perverse d’un État administratif et organisateur, sans que la moindre confiance ait été sollicitée de la part d’un peuple mutilé et éclaté au travers des différents théâtres de la guerre. À la Libération, la réaction favorable au « régime parlementaire » sera d’autant plus forte et compréhensible que la démocratie chrétienne et les sociaux-démocrates pensaient que leur tour de gouverner la République était arrivé. S’ils avaient assez de science pour évoquer des mots tels que référendum ou recours constitutionnel, l’incompréhension à l’égard de la tradition constitutionnelle qui était celle du général de Gaulle d’abord, les contraintes du tripartisme ensuite, feront renoncer à la séparation des pouvoirs en refusant de donner la moindre force opérationnelle aux institutions ou procédures évoquées. L’inversion de langage avait encore de beaux jours devant elle et cela fera la tragédie de l’Union française.

On le verra encore en 1958, même chez les plus compétents. On peut en juger grâce à la dernière publication du Comité national chargé de la publication des travaux préparatoires des institutions de la Cinquième République, qui livre les explications données à la presse par Raymond Janot, conseiller d’État et cheville ouvrière des travaux constitutionnels et Simone Servais qui, venue de la France Libre, est ici au titre de chargée de presse [21]. Le point crucial est l’Algérie, cause de la crise constitutionnelle et absente d’un texte où le silence qui l’entoure la maintient prisonnière du statut départemental où les constituants de 1946 l’avaient déjà enfermée, en renvoyant la discussion de son statut à la première Assemblée législative de la Quatrième République. En effet, il faut rappeler que le statut départemental, qui datait de la constitution de 1848, a littéralement fossilisé l’extravagante inversion de langage dont l’Algérie a toujours été victime puisque, outre-Méditerranée plus qu’ailleurs, les mots de liberté constitutionnelle et d’égalité politique avaient été entièrement confisqués au profit des fameuses « idées libérales », toujours comprises dans le sens exclusif de l’affranchissement des préjugés du passé, où l’Islam tient naturellement le premier rang. Dans les premiers jours de septembre 1958, au lendemain de la présentation du texte au peuple de Paris, les journalistes s’interrogent sur le sens du référendum en Algérie, puisqu’à la différence de l’Afrique noire, les résultats seront comptabilisés avec ceux des autres départements. Raymond Janot répond en juriste : le « non » des départements algériens serait une réponse politique, sur laquelle il n’est plus compétent ; quelques jours plus tard, il précise l’état du droit : l’Algérie est un ensemble de départements qui font partie intégrante de la République indivisible. C’est alors que Simone Servais intervient pour un rappel des réalités, telles qu’elles sont vues au cabinet du Général de Gaulle : là, on n’a pas peur de dire qu’on est attentif au facteur temps qui doit « faire le reste », comme aux nécessaires améliorations du sort de ces « Français à part entière » et que le résultat du vote sera analysé avec le plus grand soin.

À côté du discours autorisé de la compétence juridique, ces simples mots de liberté et d’égalité réintroduisaient les notions de durée et de sincérité et donc, l’espoir d’une confiance ayant le temps de devenir légitimité.

Odile RUDELLE

Centre d’étude de la vie politique française Université de Poitiers