Le débat public sur une Constitution européenne, alimenté par les frustrations faisant suite aux maigres résultats du sommet de Nice, semble devoir aboutir à une impasse avant même d’avoir commencé. Cela était peut-être inévitable après que Joschka Fischer [1], dans son discours à l’université Humboldt, eut demandé rien moins qu’un accord sur le fait d’inscrire la création d’un État fédéral démocratique comme finalité institutionnelle de l’Union. Une fois le débat posé en ces termes, la suite des événements était prévisible. On pouvait s’attendre à un soutien de la part du Parlement européen et, avec quelques réserves, des pays du Bénélux et de l’Italie – soutien auquel Gerhard Schröder, s’adressant aux sociaux-démocrates et en particulier aux Länder, ajouta un ceterum censeo concernant les limitations constitutionnelles des pouvoirs de l’Union [2]. Il était tout aussi prévisible que le Royaume-Uni et la Scandinavie s’y opposent farouchement, tandis qu’on tardait à savoir si la France allait se ranger du côté des défenseurs de la souveraineté nationale ou bien finir par conclure que son aspiration de longue date à créer une « puissance mondiale » européenne devait s’appuyer sur des institutions fédérales. En fait, la réponse du président Jacques Chirac à Berlin [3] éluda la question du choix entre les finalités institutionnelles, pour réaffirmer la priorité accordée, dans une perspective pragmatique, à une coopération renforcée entre les pays du « groupe pionnier » désireux d’avancer plus rapidement vers un objectif non précisé d’intégration européenne. Un an après, cependant, le Premier ministre, Lionel Jospin, renversa l’ordre des priorités. Un accord sur les buts communs poursuivis par l’Europe et sur des réalisations concrètes devait précéder et guider l’élaboration de projets institutionnels. Il ne laissa toutefois planer aucun doute sur le fait que la vision allemande d’un État fédéral européen n’était pas acceptable et qu’une Union comprise comme une « fédération d’États nations », tout en nécessitant des réformes institutionnelles afin de renforcer son efficacité et sa fiabilité, devrait continuer à s’appuyer sur le triangle institutionnel formé par le Conseil, la Commission et le Parlement.

Comme pour les systèmes politiques des États nations [8], l’Union européenne fonctionne différemment selon les domaines d’application de sa politique générale. Toutefois, les institutions qui sont à la tête de l’Europe étant créées par les États membres, le premier mode de prise de décision, quels que soient les domaines de politique générale concernés, doit être intergouvernemental. Ce sont les gouvernements respectifs des États membres qui décident que certains choix politiques – qui sinon seraient effectués de manière autonome dans le cadre du système politique de chaque État membre – devraient l’être au niveau européen. Au cours du même processus, les gouvernements doivent décider selon quelles modalités ces choix européens devront être effectués. Les gouvernements peuvent opter pour des « accords intergouvernementaux » ou bien pour un mode de prise de décision commun, impliquant la Commission, le Conseil et le Parlement, ou encore, décider de donner tout pouvoir à la Commission, à la Cour de justice ou à la Banque centrale pour prendre des décisions contraignantes, sans davantage de concertation avec les gouvernements membres [9]. Ces modes de prise de décision diffèrent dans leur aptitude à effectuer des choix efficaces face à des conflits d’intérêts entre les États membres ; et en conférant un pouvoir à des acteurs différents, ils infléchissent les résultats probables des politiques mises en œuvre [10]. Ces mécanismes décisionnels diffèrent aussi selon l’éventail de décisions qu’ils sont susceptibles de mettre en œuvre légitimement [11].

Dans le cadre européen, le mode de prise de décision centralisé est un processus en deux ou trois étapes. Fondamentalement, il doit y avoir accord intergouvernemental sur l’européanisation du domaine d’application. Cet accord peut aussi porter sur un choix politique de base dont le détail et l’application sont laissés à une institution supranationale qui a le droit d’exercer son pouvoir discrétionnaire sans la participation des gouvernements nationaux. L’exemple le plus clair d’un mode de décision en deux étapes est fourni par le rôle décisif joué par la Banque centrale européenne dans la politique monétaire européenne. Le mandat qu’elle a reçu de « maintenir la stabilité des prix » (art. 105, traité de la Communauté européenne) fut défini par les négociations du Traité ; et dans l’application de ce mandat, la Banque européenne est mieux protégée de l’influence des gouvernements des États membres de l’union monétaire que n’importe quelle autre banque centrale nationale, y compris la Bundesbank.

Le mode normal de prise de décision dans le « premier pilier » de la Communauté européenne a les caractéristiques d’un processus d’accord commun impliquant les acteurs supranationaux ainsi que les gouvernements nationaux. Il peut prendre la forme soit de « directives » qui doivent être transposées dans le cadre des législations nationales suivant les processus législatifs des États membres, soit de « règlements » applicables directement. Directives et règlements doivent être adoptés, à l’initiative de la Commission, par le Conseil des ministres qui a recours de plus en plus fréquemment au vote à la majorité qualifiée, et par le Parlement européen dont le rôle a été renforcé à travers l’utilisation accrue des procédures de co-décision [16]. Lors de la préparation de ses initiatives, la Commission consulte un large éventail de groupements d’intérêt, d’entreprises, d’organisations non-gouvernementales et de comités d’experts. De même, lorsqu’il met sur pied sa position commune, le Conseil s’appuie sur le Comité de représentants permanents (Coreper) et sur un grand nombre de commissions spécialisées représentant les gouvernements des États membres. Le rôle du Parlement ayant été renforcé, les commissions spéciales du Parlement européen et les négociations entre celles-ci et les commissions du Conseil ont aussi acquis une importance accrue. De plus, si les directives doivent être appliquées au moyen de régulations plus fines, la charge en revient généralement à la Commission, qui opère alors selon des procédures de « comitologie » faisant appel une fois encore à des fonctionnaires et à des experts nommés par les gouvernements membres.

L’accord intergouvernemental n’est pas réservé aux décisions fondatrices permettant l’européanisation des politiques publiques dans des domaines jusqu’ici laissés au contrôle autonome de chaque pays, soit par des révisions explicites des traités, soit par un accord unanime au sein du Conseil sous la clause « nécessaire et approprié » de l’art. 308 (ex 235) du TCE. Ce type d’accord s’applique aussi dans des domaines où les gouvernements ont reconnu la nécessité d’une action au niveau européen mais où, du moins pour certains, le coût (économique ou politique) de décisions allant contre leurs préférences serait si élevé qu’ils ne peuvent pas accepter un vote à la majorité qualifiée au Conseil. Ainsi, la règle de l’unanimité a-t-elle été maintenue dans les domaines de l’harmonisation fiscale, des choix budgétaires et de certains secteurs de la politique sociale. Si leurs réserves sont encore plus fortes, les gouvernements souhaiteront éviter d’être mis dans l’embarras par les initiatives législatives de la Commission, ou par l’obligation de négocier des compromis avec le Parlement, et ils chercheront donc à priver la Commission et la Cour de justice de leurs prérogatives en termes d’interprétation et d’application des règlements. Ce sont ces conditions qui ont caractérisé les prises de décision intergouvernementales dans les deuxième et troisième piliers du traité de l’Union européenne – « Politique étrangère et sécurité commune », « Justice-Affaires intérieures » – bien que certaines compétences qui leur étaient jusqu’à présent rattachées – visas, droit d’asile, immigration – soient sur le point d’être incluses aux règles gouvernant le premier pilier (articles 61-69 TCE). Au cours des dernières années, enfin, le Conseil européen a de plus en plus souvent contourné les prérogatives de la Commission dans l’initiative des lois, en définissant certains éléments du calendrier politique européen au cours de ses réunions au sommet – éléments qui doivent alors être mis au point par la voie législative ou par le biais d’arrangements intergouvernementaux ad hoc.

Nos institutions européennes, il faut l’admettre, ont permis d’atteindre un degré d’unification des marchés, d’interaction économique et de mobilité interne qui dépasse largement les aspirations initiales des gouvernements lors de la signature du traité de Rome. Elles ont du même coup permis à l’Europe de l’Ouest de jouir d’une période de paix sans précédent. L’intégration européenne, qui a fait tomber les barrières économiques entre les États, a aussi réduit la signification politique des frontières nationales à un point tel qu’une guerre entre les membres de l’Union est devenue impensable. Pour aboutir à ces résultats, l’intégration européenne s’est appuyée sur des modes de gouvernement qui, quoique pas toujours très efficaces, étaient appropriés aux tâches à accomplir et dont la légitimité – bien qu’ils ne soient pas « démocratiques » au sens des démocraties constitutionnelles – s’appuie sur des arguments convaincants eu égard aux fonctions effectivement exercées.

Le défi le plus grave que doit relever l’Union est aussi celui dont je connais le moins bien les issues possibles. Dans les décennies qui ont suivi la guerre, les deux problèmes auxquels était confrontée la sécurité européenne, c’est-à-dire « maintenir les Russes à distance et s’assurer d’une Allemagne faible », furent résolus par l’alliance de l’OTAN sous la férule hégémonique des États-Unis. La fin de la Guerre froide vit disparaître la menace soviétique, tandis que le « danger » allemand – s’il avait jamais existé – s’était dissous au cours du processus d’intégration européen. Mais, avec l’effondrement du communisme, les conflits interethniques et religieux resurgirent, non seulement entre les anciennes républiques de l’Union soviétique, mais aussi plus près de l’UE, en Yougoslavie et chez ses voisins des Balkans. Bien que ces derniers ne constituent pas une menace militaire immédiate, il était clair que les États membres de l’UE seraient moralement et pratiquement affectés si des violences et un génocide avaient lieu à « leur porte », entraînant l’arrivée massive de réfugiés et des conflits parmi leurs populations immigrées. Il ne fait aucun doute que le maintien et le rétablissement de la paix et de l’ordre dans les Balkans représentaient une urgence pour les États membres de l’UE.

Le passage de l’UE de quinze à peut-être vingt-sept États membres au cours de la prochaine décennie constitue un sérieux défi. Les problèmes les plus conséquents, touchant aux règles de vote au Conseil et à la taille de la Commission, ont été débattus au sommet de Nice de manière peu convaincante. En fait, il a été démontré que, comparé aux règles actuelles du vote à la majorité qualifiée, le traité de Nice augmentera encore le seuil nécessaire pour atteindre une majorité décisive au sein du Conseil élargi [22]. Mais, le plus important, c’est le spectaculaire accroissement de l’hétérogénéité aux plans économique, social, culturel et institutionnel qu’induira l’élargissement à l’Est. Cela aura un effet sur la capacité de l’UE à adopter de nouvelles politiques au travers des modes de prise de décision intergouvernementaux et communs – problème sur lequel je reviendrai dans la section suivante. Mais cela aura aussi des conséquences sur les politiques existantes.

L’intégration européenne a réussi, au-delà de toutes les espérances, son élargissement et son approfondissement du marché intérieur, ainsi que sa création d’une union monétaire. Mais, tandis que ces objectifs économiques sont en train de se réaliser, la capacité des gouvernements nationaux à influencer le cours de leur économie nationale et de modeler leur paysage social a été fortement réduite. Ainsi, l’union monétaire n’a pas seulement privé les États de leur capacité à réagir à des problèmes économiques en réévaluant leur monnaie, mais elle a aussi créé une situation où la politique monétaire européenne – qui doit nécessairement répondre aux conditions qui prévalent dans la zone euro dans son ensemble – ne pourra plus être adaptée aux économies nationales dont les taux d’inflation et de croissance se trouvent au-dessous ou au-dessus des taux européens moyens, ce qui aura pour conséquence de déstabiliser ces économies. Cependant, alors que l’inévitable inadaptation de la politique monétaire de la BCE oblige à trouver des stratégies compensatrices au niveau national, les gouvernements se voient sévèrement contraints dans leurs décisions de politique fiscale par le Pacte de stabilité, qui punit les pays souffrant d’une croissance lente, mais ne peut rien faire contre les gouvernements dont l’économie est en surchauffe et fortement inflationniste [24].

Comment se fait-il que les problèmes abordés plus haut ne peuvent trouver de solutions satisfaisantes dans le cadre institutionnel et politique de l’Union européenne ? On peut faire un raccourci et répondre que, par le passé, l’Europe a toujours dû satisfaire deux exigences – uniformité et consensus large – et que des solutions efficaces aux problèmes soulevés ici ne pourraient pas satisfaire ces deux exigences à la fois.

Si l’exigence de consensus au centre de la politique décisionnelle européenne empêche de trouver des solutions efficaces, il semble possible d’envisager deux réponses institutionnelles extrêmes : l’une d’elles consisterait à passer outre l’européanisation et à laisser les États membres régler les problèmes eux-mêmes ; l’autre réponse consisterait à mettre en œuvre des réformes institutionnelles permettant d’imposer des solutions européennes en dépit des oppositions qu’elle pourraient soulever. La contribution allemande à l’actuel débat constitutionnel tente de combiner, sous des formes diverses, ces deux idées. Cependant, dans le cas des problèmes qui nous intéressent ici, aucune de ces deux solutions radicales ne paraît appropriée.

Le principe de « subsidiarité », tel que défini dans l’article 5, II du TCE, met en avant deux conditions : l’action européenne est permise seulement s’il est vrai que « les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres » et si, d’autre part, il est vrai que ces objectifs peuvent « être mieux réalisés au niveau communautaire ». Le principe de subsidiarité ne propose toutefois aucune solution dans le cas où la première condition est vraie et la seconde fausse – ce qui est précisément le cas des problèmes qui nous occupent.

Si ces solutions européennes sont bloquées par absence de consensus, il pourrait alors sembler opportun d’envisager des réformes institutionnelles réduisant les possibilités de veto. Après tout, c’est de cette manière que l’Acte unique européen a permis la réussite du projet de marché intérieur, en introduisant le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil. C’est cette même idée qu’inclut implicitement la vision d’un État fédéral européen défendue par Joschka Fischer [38] – État dans lequel une majorité simple aux deux chambres législatives suffirait à définir les choix politiques européens. Sur un plan moins politique et technocratique, ce sont des espoirs similaires qui ont inspiré l’appel, apparemment plus modéré, à une « revitalisation de la méthode communautaire » – appel émis par la Commission dans son « Livre blanc sur un gouvernement européen » (COM 2001/428). Selon la Commission, cette revitalisation impliquerait les changements suivants dans les pratiques de gouvernement :

Si la diversité des situations économiques, des institutions et des spécificités nationales est un enjeu politique tel qu’il n’est pas possible de trouver un accord sur des politiques européennes uniformes et si les politiques strictement nationales ne peuvent répondre à un problème urgent, on peut logiquement imaginer deux types de solutions : des pouvoirs européens centralisés qui réduiront les spécificités politiques sensibles au niveau national et des politiques européennes différenciées capables de prendre en compte les divergences et les spécificités nationales.

La logique de la première option trouve une illustration dans le domaine des normes de produits, où il a été extrêmement difficile de trouver un régime commun d’autorisation de mise sur le marché des produits pharmaceutiques via une « reconnaissance mutuelle » ou via une harmonisation des procédures d’autorisation. En revanche, la mise en place d’une Agence centralisée européenne et de procédures centralisées pour concéder des autorisations d’expérimentation de nouveaux médicaments à l’échelle européenne s’est révélée remarquablement consensuelle et efficace [40]. Cela semble pouvoir s’expliquer par le fait qu’il ne s’agissait que d’une disposition complémentaire ne nécessitant aucun changement dans les organisations et les procédures nationales existantes et qui ne menaçait pas les spécificités nationales (par exemple, cas des médicaments homéopathiques). De même, l’allocation de fonds européens pour le développement économique prête moins à la controverse que les tentatives de coordination des programmes nationaux pour l’aide au développement ; inversement, les efforts actuels en vue de coordonner les programmes de recherche et de développement nationaux au sein d’un « Espace de recherche européen » auront plus de mal à aboutir que les accords passés sur les Programmes cadres européens.

Cependant, concernant les autres problèmes examinés ici, le recours à des pouvoirs centralisés ne serait guère approprié. Il faudrait, au contraire, faire appel à des formes « d’intégration différenciée » capables de prendre en compte des conditions et des spécificités nationales divergentes. Une solution pourrait être fournie par (une version révisée) des dispositions sur une « coopération renforcée » figurant au Titre VII du traité sur l’Union européenne. Conformément à l’article 44 du TUE, des groupes d’États membres pourraient recourir à l’éventail complet des décisions de la CE, adoptées et mises en œuvre via les procédures habituelles de la CE – à l’exception du fait que le vote au Conseil est restreint aux États membres participants.