Plus généralement, et au-delà de la France, la citoyenneté apparaît comme un principe classificateur fort, car elle engage la « question fondamentale […] de la place du peuple dans les systèmes constitutionnels d’inspiration démocratique » [3]. Cette classification, qui oppose le « national » et le « citoyen » à l’« étranger », s’articule aux concepts de nationalité et citoyenneté qui sont « […] des concepts de “clôture sociale” déterminant les limites à (ou l’exclusion de) la participation de certains extérieurs à certaines interactions sociales » [4]. Cela dit, si les deux concepts ne sont pas – strictement – interchangeables [5] et même si la notion de citoyenneté ne s’emboîte pas exclusivement sur la question de l’accès au droit de vote [6], le fait de déterminer qui est électeur et éligible trace une ligne de partage au sein des démocraties.

L’invention de la citoyenneté de l’Union européenne inaugure une nouvelle scansion dans la chronologie des droits de cité : reprenant à son compte le principe originel de non-discrimination liant les États membres de la Communauté, elle esquisse la logique d’une « Communauté de droit » en formalisant le statut de l’individu dans l’Union européenne et elle dessine, par les droits politiques conférés, les contours d’un espace démocratique propre à l’Union. Si l’analyse de la citoyenneté européenne est déjà amplement engagée sur le plan philosophique [7] et juridique [8], elle semble plus inégalement abordée par la science politique. Des approches théoriques [9] ou institutionnelles [10] ont déjà émergé, mais ce champ est encore peu exploré par les électoralistes, du moins en France [11].

Formalisée par les traités, la citoyenneté européenne est novatrice par ses dispositions électorales qui rompent avec un principe séculaire dans des États-nations où la citoyenneté politique est arrimée à la nationalité. En dissociant dans l’acte électoral le lien établi entre nationalité et citoyenneté, l’article 8B du traité signé à Maastricht le 7 février 1992 ouvre des perspectives inédites : en effet, les ressortissants européens disposent désormais d’un droit de vote et d’éligibilité pour les élections municipales et européennes dans le pays de l’Union où ils résident. Autrement dit, un Français habitant en Allemagne peut voter ou être élu à une élection municipale ou européenne en Allemagne, parce qu’il est un citoyen de l’Union.

Mais seule la généralisation est innovante : déjà mis en pratique à deux reprises pour l’élection des députés au Parlement européen (1994-1999), le droit de vote des citoyens européens à l’échelon municipal a été en revanche « expérimenté » pour la première fois dans certains pays de l’Union, notamment en Belgique au mois d’octobre 2000 et en France en mars 2001, alors qu’il est « routinisé » dans d’autres États depuis de longues années. La frilosité française en ce domaine ne saurait faire oublier l’ancienneté des expériences étrangères, étendues parfois à l’ensemble des non-nationaux [12]. Si l’article 8B. 2 (art. 19 § 2 TCE), qui concerne les élections européennes, a relativement rapidement trouvé à se concrétiser [13], en revanche une analyse en miroir de la mise en œuvre du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales (art. 8B. 1 puis 19 § 1 TCE) mérite une attention particulière [14].

Les pratiques des citoyens ne sauraient être dégagées des cadres juridiques et étatiques dans lesquelles elles s’inscrivent, d’autant que parfois – bien avant Maastricht – des droits communs ont émergé ouvrant des citoyennetés nationales les unes aux autres. À l’inverse, d’autres États ont voulu voir dans la citoyenneté européenne une concurrente de leur propre citoyenneté nationale, l’ouverture des droits politiques affectant les conceptions classiques de l’identité politique du « peuple ». Dans ce cas, les débats nationaux – souvent anciens et houleux – sur cette question ont été réactivés et infléchis par les innovations communautaires. En ouvrant la voie à « […] des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un État membre le justifient » [15], les traités de Maastricht puis d’Amsterdam ont fourni à certains États – dont la Belgique, le Luxembourg et la France, mais pour des raisons différentes – des occasions de se hâter lentement…

Cet article propose un premier niveau de cadrage d’un travail de long terme engagé au niveau français et européen sur « la citoyenneté européenne par le bas » [16]. Mon propos vise, dans une perspective comparative, à interroger les conditions générales de mises en œuvre, mais aussi les détournements et retardements spécifiques auxquels ont recouru certains États, dans la transposition en droit électoral national des dispositions de l’article 19 § 1 TCE. Le fait que l’Union impose un statut politique uniforme ne signifie pas uniformisation : la reconnaissance d’un électorat municipal européen ne s’est pas opérée d’emblée ni sans modalités différentes. Selon quels rythmes et par quels processus politiques, les États membres font-ils usage de ces nouveaux droits ?

L’intérêt pour les mécanismes de mise en œuvre concrète de ce nouveau droit s’explique par des raisons de nature différente. D’une part, la taille de la population concernée, qui compte 4,5 millions d’électeurs potentiels [17], mais aussi les contours de celle-ci : les profils sociologiques des migrants européens et les formes de mobilité intra-européenne ne sont encore que partiellement étudiés. D’autre part, le statut symbolique du vote en ce qu’il touche à la construction séculaire des identités nationales est dorénavant sollicité au profit d’un nouveau cadre transnational : les résistances de certains États membres à transposer les dispositions de l’article 8B. 1 (19 § 1 TCE) signent les enjeux forts de l’articulation entre nationalité et citoyenneté et invitent à les questionner. Enfin, la citoyenneté européenne dans les textes est parée de toutes les vertus démocratiques [18] alors que, dans les faits, elle semble davantage fonctionner comme outil concurrentiel entre les institutions européennes (Parlement versus Commission, elle-même versus Conseil), objectif répulsif pour certains gouvernements et objet non identifié pour les citoyens.

Le choix d’une stratégie de recherche est aussi l’histoire de renoncements : la question de l’attribution du droit de vote aux étrangers au niveau local dépasse bien évidemment la seule analyse des changements de règle électorale mise en œuvre par les États. Plus exactement, cette attribution est aussi, à des degrés divers, le produit des effets croisés des mobilisations ou revendications des intéressés mêmes [19], d’un état donné de l’opinion publique sur ce thème [20], d’une structure de partis plus ou moins bien disposés vis-à-vis de cette problématique et/ou de la présence de partis xénophobes [21]… mais encore, plus généralement, des équilibres démographiques liés à l’immigration, voire des formes plus ou moins ouvertes d’acquisition de la nationalité selon les pays [22]. Plus encore, les effets de période sont à prendre en considération : s’il y a cinquante ans, cette question n’aurait pas retenu « la moindre attention » [23], des travaux empiriques menés en Europe depuis une quinzaine d’années s’accordent à montrer une ouverture progressive des droits politiques aux non-nationaux [24], voire à suggérer l’émergence d’une dimension transnationale de la citoyenneté [25]. Last but not least, étudier l’application nationale d’une décision communautaire supposerait de prendre en compte, en amont, les compromis intergouvernementaux et, en particulier, ceux relatifs à la citoyenneté lors de la conférence intergouvernementale sur l’Union politique de 1991 [26].

C’est donc un angle de vue qui sera retenu ici, celui de la mise en place d’une règle électorale commune dans les États de l’Union européenne. Mais ici les enjeux sont majeurs : ils touchent au cœur de la construction nationale et mettent en jeu les souverainetés respectives des États membres. Après une première partie qui rappellera l’encadrement des textes communautaires et les dispositions adoptées, j’aborderai, dans une deuxième partie, une présentation des différentes législations nationales des quinze États membres relatives au droit de vote et d’éligibilité municipal des étrangers. Enfin, une troisième partie sera consacrée à une tentative d’interprétation comparée.

Il est important de noter ici que la nouveauté du traité ne réside pas tant dans la création de droits que dans la possibilité ouverte de les exercer sur l’ensemble du territoire de l’Union. D’autre part, la déconnexion de la citoyenneté de l’Union d’avec la nationalité n’est que partielle, puisque seuls les ressortissants d’un État membre en bénéficient.

Si la directive rappelle dans ses considérants que « l’application de l’article 8B. 1 du traité ne suppose pas une harmonisation globale des régimes électoraux des États membres », elle affiche en revanche deux principes forts : celui « d’égalité et de non-discrimination entre citoyens nationaux et non-nationaux » et celui de « suppression de la condition de nationalité » dans l’exercice du droit de vote et d’éligibilité municipal. Le second principe va donner lieu à de virulentes controverses constitutionnelles dans certains États membres, qui seront parfois apaisées par des contournements (voire des détournements) du premier principe…

L’ensemble de la directive évite, autant que faire se peut, toute ingérence dans le droit électoral des États membres et renvoie systématiquement aux législations nationales pour la définition des critères d’exercice des droits politiques : ni discrimination ni surtout harmonisation. D’emblée, la directive 94/80/CE prévoit limitations et dérogations. Les limitations, ouvertes aux États, sont relatives à l’éligibilité en vertu de l’équation protectrice de la souveraineté nationale nationalité = loyauté. D’une part, les fonctions de chef (ou adjoint) de l’exécutif d’une collectivité locale peuvent être réservées aux ressortissants de l’État membre et, d’autre part, les éventuels élus communautaires peuvent être exclus de toute participation directe ou indirecte à l’élection d’une assemblée parlementaire [33] (art. 5 § 3 et 4). Les dérogations visent les États membres où la part des ressortissants communautaires en âge de voter dépasse 20 % du corps électoral potentiel : le Luxembourg et la Belgique (pour certaines communes) sont concernés (art. 12 § 1 et 2). Dans ce cas, des conditions de résidence (non opposables aux nationaux) sont imposées : elles équivalent à un mandat municipal pour le droit de vote et à deux pour l’éligibilité [34]. Enfin, le Luxembourg se voit reconnaître le droit de « prendre des mesures appropriées en matière de composition des listes de candidats » (art. 12 § 1.c), autrement dit de décourager toute polarisation entre listes de candidats nationaux et non nationaux, et tout particulièrement portugais [35]. En effet, alors que la part des migrants communautaires représente entre 0,3 % et 6,5 % de la population totale des différents États membres, elle avoisine les 33 % au Luxembourg. De plus, cette population est essentiellement concentrée dans certaines des 118 communes luxembourgeoises : la moitié d’entre elles comptent moins de 20 % de ressortissants communautaires, mais 38 communes comprennent entre 20 et 30 % de population communautaire, 21 communes entre 30 et 54 % et la capitale compte 41 % de citoyens européens non nationaux [36]. Cette situation éclaire d’une lumière crue la plus ou moins grande bienveillance des États à l’égard de la mise en application de ces droits politiques, très directement corrélée (mais pas exclusivement, ainsi que nous le verrons plus bas) à la part respective des ressortissants communautaires résidant sur leur territoire [37].

Aux termes de l’article 14 de la directive, les États membres devaient adopter les mesures nationales de transposition avant le 1^er janvier 1996 (idem pour l’Autriche, la Suède et la Finlande). De fait, c’est en ordre dispersé et parfois hors délai que les États ont adopté les mesures nationales de transposition, tant et si bien que la Commission a engagé en 1996 des procédures d’infraction au titre de l’article 226 du traité CE, pour défaut de notification des mesures nationales à l’encontre de onze États membres. Finalement, c’est en 1999 que la directive a fini par être transposée dans tous les États membres (cf. annexe) [38].

Enfin, l’article 13 de la directive dispose que la Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’application de la directive dans le délai d’un an après le déroulement dans tous les États membres des élections municipales organisées sur la base des dispositions de la directive. La France étant le dernier État membre à avoir organisé des élections municipales sur la base des dispositions de la directive, le délai d’un an imparti pour la présentation du rapport courait depuis mars 2001 : celui-ci a été publié le 30 mai 2002 [39].

* Un premier groupe, « les défricheurs : allegro vivace », rassemble les États où le droit de vote et d’éligibilité ont été attribués à l’ensemble des étrangers et où ces droits préexistent à Maastricht : Irlande, Suède, Danemark, Finlande et Pays-Bas.

* Un deuxième groupe, « les pragmatiques : allegro ma non troppo », associe des États qui ont attribué le droit de vote et parfois d’éligibilité à certains étrangers ou sous conditions de réciprocité, et ce, avant Maastricht : Royaume-Uni, Portugal, Espagne.

* Un troisième groupe, « les appliqués : moderato », regroupe les États qui ont donné le droit de vote et d’éligibilité municipal aux ressortissants d’un État membre résidant sur leur territoire, conformément au traité de Maastricht : Italie, Allemagne, Luxembourg, Grèce, Autriche.

* Enfin, un quatrième groupe, « les récalcitrants : lento con ritardendo », ferme la marche : la France et la Belgique ont, l’une comme l’autre, connu des retards significatifs dans leurs délais de transposition, au point que la Commission déposera des recours en manquement à leur encontre.

L’Irlande associe le droit de vote local à un critère de résidence : dès 1963, l’Electoral Act autorise toute personne (donc aussi étrangère) de 18 ans et plus et ayant séjourné au moins 6 mois en Irlande à participer aux élections des conseils communaux. Ces conditions vaudront également pour l’éligibilité, qui sera accordée 10 ans plus tard (Local Elections Act de 1974). Enfin, après que le 9^e amendement à la Constitution a été introduit par le référendum du 14 juin 1984, l’Electoral Amendment Act de 1985 ouvre aux nationaux britanniques, qui ont leur résidence en Irlande, la possibilité de voter au Dail Eirann, la première Chambre du Parlement [40].

Dans les pays scandinaves, c’est la Suède qui a ouvert le ban de l’attribution du droit de vote et de l’éligibilité à l’ensemble des citoyens étrangers installés sur son territoire, par une modification de sa loi électorale en décembre 1975 [41]. L’ensemble des partis représentés au Parlement a considéré comme un gage d’une intégration accomplie l’offre d’un droit de vote aux élections locales et régionales aux étrangers de 18 ans et plus, présents depuis trois ans au moins en Suède avant l’élection considérée. C’est ainsi qu’environ 225000 personnes étrangères participèrent dès septembre 1976 au scrutin communal [42].

La Finlande applique les mêmes décisions avec un calendrier légèrement différé : ce sont d’abord les citoyens nordiques qui bénéficient, en 1976, du droit de vote local et régional (après deux ans de résidence). Désormais, l’article 14 § 2 de la Constitution précise que : « Tout citoyen finlandais et tout citoyen étranger résidant de façon permanente dans le pays, et âgés d’au moins dix-huit ans, disposent du droit de vote aux élections et aux référendums municipaux, dans les conditions fixées par la loi […] » [43]

Rappelons que la résistance du Danemark à la notion de citoyenneté européenne s’alimente davantage dans son refus de tout processus induit de fédéralisation [44] que dans celui relatif au droit de vote des étrangers, qui est une question réglée dans le droit et la pratique [45]. Si le Danemark a d’abord octroyé les droits politiques locaux et régionaux aux ressortissants des États membres de l’Union nordique (loi du 18 mai 1977), l’ensemble des étrangers en est bénéficiaire (droit de vote et éligibilité si enregistrement dans la commune et résidence depuis au moins 3 ans) avec la loi du 30 mars 1981. En revanche, la Constitution amendée de 1953 dispose, dans ses articles 29 et 30, la condition de nationalité pour être électeur au Folketing, le Parlement danois. La citoyenneté au Danemark étant fondée sur le principe du droit du sang, les citoyens ayant l’intégralité des droits politiques sont donc essentiellement des Danois de souche [46].

Les Pays-Bas, au moment de la révision de leur Constitution en février 1983, introduisent un article 130 selon lequel : « La loi peut conférer le droit d’élire les membres du conseil municipal et d’être membres du conseil municipal à des résidents n’ayant pas la nationalité néerlandaise, pourvu qu’ils répondent pour le moins aux conditions qui s’appliquent aux résidents de nationalité néerlandaise. » [47] La loi électorale est modifiée en ce sens le 29 août 1985 – droit de vote et éligibilité, après une période de résidence de 5 ans –, avant les élections communales du 19 mars 1986 [48].

Au Royaume-Uni, l’article 2 de la loi de 1949, Representation of the People Act, reconnaît aux citoyens irlandais et aux british subjects le droit de vote et l’éligibilité aux élections locales [49]. Cette reconnaissance officielle de la permanence du passé impérial britannique marque encore de son empreinte la nouvelle loi sur la nationalité de 1981 où il est bien confirmé que les british subjects sont les citoyens du Commonwealth [50].

La Constitution espagnole du 27 décembre 1978 prévoit, dans son article 13 alinéa 2, que : « Seuls les Espagnols jouiront des droits reconnus à l’article 23, exception faite, en vertu de critères de réciprocité, des dispositions que pourra établir un traité ou la loi concernant le droit de suffrage actif dans les élections municipales. » [51] La loi organique 5/1985 sur le régime électoral général du 19 juin 1985 en précise, dans son article 176, les conditions : réciprocité, pas d’éligibilité, résidence minimum de trois ans [52]. De fait, des accords bilatéraux seront signés dans les années suivantes – donc, avant Maastricht – avec le Danemark [53], la Norvège [54], les Pays-Bas [55] et la Suède [56]. Un amendement à la Constitution était donc rendu nécessaire pour introduire le droit de l’éligibilité [57]. Dans le cas de l’Espagne, ce sont les péripéties de la transposition qui sont suggestives. Malgré un climat dépassionné lié à l’ostensible dépolitisation de la réforme constitutionnelle, présentée comme purement « technique » [58], et une fois celle-ci adoptée sans encombre (réforme constitutionnelle signée et promulguée par le Roi le 27 août 1992), le gouvernement socialiste de l’époque fit preuve d’une attitude « éton-namment nationaliste et conservatrice » [59], d’autant plus paradoxale que l’Espagne avait milité aux avant-postes pour une citoyenneté européenne concrète [60]. En effet, un décret royal adopté en février 1995 concernant les listes électorales des résidents étrangers pour les élections locales [61] se garde d’évoquer – à trois mois du scrutin – tant le traité de Maastricht que la Directive 94/80 et se contente de rappeler l’ancien principe de réciprocité, cela moins d’un an après le vote des ressortissants européens résidents en Espagne pour l’élection des députés au Parlement européen… Il faudra attendre le 30 mai 1997 pour qu’une loi organique parachève la transposition en droit interne espagnol du droit de vote des citoyens de l’Union aux élections locales. Carlos Closa interprète l’étirement du délai de transposition (en vue du contournement des élections locales de mai 1995) comme une mesure politique de rétorsion de l’Espagne vis-à-vis de la lenteur de certains pays européens où réside un nombre substantiel d’Espagnols (France, Belgique…) à transposer eux-mêmes la directive européenne [62] : ou la réponse du berger à la bergère. S’y ajoute, d’après Monica Mendez Lago, une explication de pure politique interne : le gouvernement socialiste n’aurait pas été très pressé d’attribuer un droit de vote à des étrangers, propriétaires de résidences, suspectés de donner leurs faveurs au Parti populaire de droite [63].

La Constitution portugaise du 2 avril 1976 anticipe, elle aussi, les dispositions du traité de Maastricht [64] : un régime particulier est prévu pour les citoyens des pays de langue lusophone (art. 15 al. 3) et l’article 15 alinéa 4, introduit en 1989, précise : « La loi, sous réserve de réciprocité, peut accorder à des étrangers résidant sur le territoire national la capacité électorale active et passive pour l’élection des membres des organes des collectivités locales. » [65] Bénéficieront du droit de vote (sous réserve de réciprocité) les ressortissants lusophones du Brésil et du Cap vert après deux ans de résidence, le délai étant porté à trois ans pour d’autres nationalités (Argentine, Chili, Estonie, Israël, Norvège, Pérou, Uruguay, Venezuela). L’éligibilité est réservée aux Brésiliens et Cap verdiens, après 4 ans de résidence, et aux Péruviens et Uruguayens, après 5 ans de résidence. De fait, dès septembre 1971, une Convention sur les droits et devoirs des Brésiliens et des Portugais avait instauré ce principe de réciprocité entre les deux pays.

L’Allemagne pensait avoir résolu la question du droit de vote des étrangers depuis que la Cour constitutionnelle de Karlsruhe avait, dans une double décision du 30 octobre 1990, déclaré nulles deux lois attribuant le droit de vote aux étrangers [66], prises respectivement par le Land de Hambourg et celui du Schleswig-Holstein en 1989 [67]. Ceci aurait dû mettre fin à des initiatives locales parfois anciennes et variées [68] et à une « querelle doctrinale assez vive » [69]. L’argumentaire développé par la Cour articulait deux propositions nouées logiquement ensemble [70]. D’une part, le principe même du droit de vote aux étrangers dans le cadre fédéral violerait la notion de souveraineté du peuple, qui implique une souveraineté exclusivement nationale (et donc un suffrage réservé aux nationaux, en vertu de l’équation nationalité = citoyenneté ou peuple allemand = peuple politique, Staatsvolk) selon son interprétation de l’article 20 al. 2 de la Loi fondamentale [71]. D’autre part, le principe de la « clause d’homogénéité », qui est intrinsèquement lié au fédéralisme et impose un minimum d’homogénéité entre le niveau fédéré et fédéral évoqué à l’article 28 [72], l’emporterait sur un autre principe fédéral qui est celui d’auto-administration (Selbstverwaltung), évoqué un peu plus loin dans le même article 28 [73]. Néanmoins, et à la surprise des juristes, le juge ne fermait pas totalement la porte de l’attribution du droit de vote aux étrangers communautaires puisqu’il évoquait le moyen indirect de la révision constitutionnelle dans un obiter dictum ajouté dans la décision relative au Schleswig-Holstein [74]. Le traité de Maastricht obligera donc à remettre sur le métier la question de l’intégration politique des étrangers et c’est par une révision constitutionnelle en date du 21 décembre 1992 qu’est ajoutée une troisième phrase à l’article 28, portant sur la garantie fédérale relative aux constitutions des Länder et à l’autonomie communale dans la Loi fondamentale : « Pour les élections dans les arrondissements et les communes, les personnes possédant la nationalité d’un État membre de la Communauté européenne sont également électrices et éligibles dans les conditions du droit de la Communauté européenne » (GG, art. 28 Abs 1 S 3) [75]. Autrement dit, le suffrage universel « local » serait reconnu d’une autre nature que le suffrage universel « national » puisque se trouve retourné l’argument de l’homogénéité fédérale et renforcée de facto la reconnaissance de l’autonomie des collectivités fédérées [76].

La complexité institutionnelle liée à la structure fédérale de l’Allemagne a rendu la transposition dépendante des décisions des différents Länder : ces mesures de transpositions ont été amplement commentées par les juristes allemands [77]. De fait, la date limite impartie au délai de transposition (1^er janvier 1996) a été respectée par les 16 Länder, exceptée la ville-État de Brême (17 octobre 1996) [78]. Une difficulté particulière provenait du statut mixte de ville et de Land pour Berlin, Hambourg et Brême [79] : afin de ne pas faire interférer le vote communal avec un niveau fédéral, la solution trouvée à Berlin et Hambourg fut de limiter le droit de vote des ressortissants européens aux élections des assemblées de quartier (Bezirksversammlungen). Mais le cas de la ville libre hanséatique de Brême était encore plus ardu, en raison des structures administratives différentes des communes de Brême et Bremerhaven qui forment – ensemble – l’État de Brême, ce qui explique le retard qui lui est spécifique. Les mesures mises en œuvre sont dans l’ensemble plutôt bienveillantes envers les citoyens de l’Union, à l’exception de dispositions plus restrictives adoptées par les Länder de Bavière et de Saxe qui interdisent aux étrangers l’accès aux fonctions de maire (mettant ainsi à profit l’article 5 § 3 de la directive communautaire) et qui n’optent pas pour une inscription automatique sur les listes électorales. Cette dernière disposition a d’abord fait l’objet d’une ouverture de procédure d’infraction engagée par la Commission (car elle est contraire à l’article 8 § 3 qui prévoit que l’électeur non-national reste inscrit dans les mêmes conditions que l’électeur national), avant d’être résolue dans la législation de ces deux Länder [80].

En Grèce, si l’article 51 § 3 de la constitution du 9 juin 1975 réserve exclusivement le droit de vote aux nationaux pour les élections du Parlement, il n’y a en revanche pas de clause explicite sur la condition de nationalité concernant les élections communales puisque seul est invoqué un « suffrage universel et secret » (art. 102 § 2.2). Cependant, la Constitution dispose que seuls des citoyens grecs peuvent assurer une fonction élective publique (art. 4 § 4), ce qui a suffi à assurer une lecture restrictive de l’ensemble du texte [81]. Donc, dans ce cas encore, c’est la voie de la réforme constitutionnelle qui a été adoptée.

La Commission a constaté qu’à plusieurs égards, la nouvelle législation grecque ne respectait pas la directive. D’une part, une disposition soumettait l’accès au droit de vote à la connaissance de la langue grecque (ce qui est contraire à l’article 3 de la directive qui garantit le droit de vote et d’éligibilité à toute personne qui est citoyen de l’Union et qui, sans en avoir la nationalité, réunit les conditions auxquelles la législation de l’État membre de résidence subordonne le droit de vote et d’éligibilité de ses ressortissants). D’autre part, une deuxième disposition prévoyait que seules les personnes ayant résidé en Grèce au moins deux ans avaient le droit de vote (ce qui est contraire à l’article 4 § 1 de la directive, qui considère que la résidence dans d’autres États membres équivaut à la résidence sur le territoire de l’État en question). Enfin, une troisième disposition exigeait que l’électeur non grec produise une déclaration écrite attestant qu’il n’a pas été déchu du droit de vote dans son État membre d’origine (ce qui est contraire cette fois à l’article 8 § 2 qui mentionne la liste exhaustive de documents à présenter et où une telle déclaration ne figure pas). L’ensemble de ces « innovations » a conduit la Commission à engager des procédures d’infraction pour non conformité de la législation nationale [82].

En Italie, selon l’article 48 § 1 de la constitution du 22 décembre 1947, « sont électeurs tous les citoyens, hommes et femmes qui ont atteint l’âge de la majorité. » [83] L’éligibilité relève des mêmes critères (art. 51 § 2). Aussi bien le droit de vote que l’éligibilité dépendent de la possession de la nationalité qui, ici, conditionne, bien que non explicitement citée, la citoyenneté. « La reconnaissance de l’électorat actif et passif aux étrangers citoyens de l’Union paraît donc entrer en conflit avec ce principe constitutionnel fondamental. » [84] Une loi (n° 52 du 6 février 1996) complétée par un décret (n° 197 du 12 avril 1996) résoudra ce conflit, en excluant cependant la possibilité pour les étrangers d’accéder aux fonctions de maire [85].

En Autriche, l’article 117 § 2 de la Loi constitutionnelle fédérale du 1^er octobre 1920 prescrit que : « Les élections au conseil municipal ont lieu sur la base du scrutin proportionnel égal, direct, secret et personnel de tous les citoyens ayant dans la commune leur résidence principale […] » [86] : tant et si bien que la question de la participation politique des étrangers est longtemps restée « marginale » autant politiquement qu’académiquement [87]. Après l’adhésion de l’Autriche à l’Union, les mesures de transposition seront mises en œuvre par les différents Länder à des rythmes différents (le Tyrol ouvre la marche dès octobre 1995 alors que la Basse-Autriche la ferme quatre ans plus tard en octobre 1999) et selon des modalités variées (possible élection ou non d’un maire étranger).

La constitution du Grand-Duché de Luxembourg précise que, pour être électeur, il faut être « Luxembourgeois ou Luxembourgeoise », autrement dit, une révision constitutionnelle est nécessaire : elle intervient le 23 décembre 1994, soit après la ratification du traité. L’article 9 alinéa 3 concède que « la loi peut conférer l’exercice de droits politiques à des non-Luxembourgeois » et, si l’article 107 alinéa 2 atteste que « le conseil communal est élu directement par les habitants de la commune », l’alinéa 4 du même article réserve l’administration de la commune, assurée par un collège des bourgmestres et échevins choisis dans le conseil communal, à des membres répondant aux conditions de nationalité. Quoi qu’il en soit, la bataille était finie avant d’avoir commencé. L’essentiel de l’énergie luxembourgeoise s’était déployé au moment de la rédaction de la directive pour faire de sa situation un cas à part : dérogations et limitations lui sont acquises, la transposition s’effectue sans remous spécifique.

C’est la Belgique qui a mis le plus de temps à mettre son droit en conformité avec le traité de Maastricht et la directive 94/80/CE, ce qui pourrait sembler paradoxal au regard de son activisme préalable en faveur de ces mesures. La Belgique a tout d’abord, en amont, obtenu lors des négociations du traité de Maastricht que le délai pour l’adoption des mesures concernant la mise en œuvre du droit de vote aux élections municipales des ressortissants communautaires soit reporté au 31 décembre 1994, ce qui lui permettait de « passer un tour » (les élections communales ayant lieu cette même année) et d’attendre le scrutin suivant (octobre 2000). Ensuite, lors de la rédaction de la directive, elle obtint que les dérogations concernant le Luxembourg soient étendues à certaines communes belges (art. 12 § 2). Comme en France, le débat sur le droit de vote des étrangers est une source de vives discussions nationales depuis la fin des années 1960, mais qui se doublent en outre d’enjeux fédéraux concernant les conflictuelles relations entre francophones et néerlandophones [88]. En effet, certains dirigeants politiques flamands ont vu avec inquiétude de nombreux fonctionnaires européens s’installer dans la périphérie bruxelloise – « la ceinture verte » en communauté flamande – et menacer ainsi le précaire équilibre politique entre communautés linguistiques [89]. Une pratique incertaine de la langue néerlandaise risquait de revenir à privilégier les partis francophones de la région et donc de troubler les positions acquises. Le principe de réalité est parfois malmené : « En juin 1996, le ministère de l’Intérieur fit, en effet, savoir que seules quatorze communes belges comptaient plus de 20 % de ressortissants d’autres États membres, et qu’aucune des communes de la périphérie bruxelloise n’entrait dans cette catégorie : la dérogation obtenue de haute lutte lors de l’élaboration de la directive 94/80/CE s’avérait vaine, les partis flamands ayant omis de vérifier au préalable qu’ils rencontraient cette condition » [90] ! En aval de Maastricht, la Belgique s’est hâtée si lentement dans la transposition en droit interne des dispositions électorales pour les élections municipales que la Commission a déposé contre elle un recours en manquement en juin 1997 (ainsi qu’à l’encontre de la France et de la Grèce) et la Cour de justice des communautés européennes l’a condamnée le 9 juillet 1998 pour non-respect des délais impartis de transposition. Finalement, l’article 8 de la Constitution, qui réserve les droits politiques aux Belges, sera modifié en décembre 1998 et une loi électorale ouvrira le droit de vote aux ressortissants communautaires dès l’année 2000 (pour les élections communales du mois d’octobre), puis aux ressortissants des pays tiers en 2001 (c’est-à-dire pour les élections communales de 2006).

Autre pays dont la tradition constitutionnelle « verrouille » l’appartenance à la communauté politique nationale, la France développe une attitude tout aussi singulière. D’une part, elle s’adosse à une constante de l’histoire constitutionnelle et politique française qui institue l’incapacité de la qualité d’étranger en matière de droit de vote. D’autre part, plus récemment, la question du droit de vote des étrangers a constitué un « serpent de mer » de la vie politique française : hochet stratégique que se disputent idéologues de la droite extrême et activistes des mouvements antiracistes. Après l’abandon de la 80^e des 110 propositions du candidat François Mitterrand à la présidence en mai 1981, le gouvernement fut peut-être aise de se voir imposer par le haut une mesure qu’il avait peiné à traiter de l’intérieur : « Le traité de Maastricht vint en quelque sorte court-circuiter ces débats, en présentant les droits politiques de certains étrangers comme un acquis irréversible. » [91] Dès lors, la discussion se déplaça aussi sur le terrain de l’application juridique. Consulté en 1992 sur la compatibilité du traité de Maastricht avec la Constitution, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 [92], mentionna l’article 8B comme contraire à la Constitution en avançant deux arguments. Le premier rappelait l’article 3 de la Constitution qui précise que « sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français » et le second évoquait la participation du Sénat à la souveraineté nationale et son mode d’élection. Le Sénat assurant la représentation des collectivités territoriales et certains élus locaux participant à l’élection des sénateurs, des résidents communautaires élus conseillers municipaux auraient pu être amenés à participer à l’élection d’un organe législatif national. Une loi constitutionnelle fut adoptée en juin 1992, qui ajoute à la Constitution un titre – « Des Communautés européennes et de l’Union européenne » – avec un article 88 § 3 précisant : « Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ni d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux Assemblées détermine les conditions d’application du présent article. » [93] Deux observations relatives à la rédaction précautionneuse de cet article s’imposent : d’une part, l’obligation de mise en œuvre est transformée en simple faculté (« peut »), d’autre part, on y trouve en « avant-première » les limitations imposées par la directive communautaire deux ans plus tard (94/80/CE). Même si une deuxième décision du Conseil constitutionnel affirme que ces dispositions « ont pour effet de lever l’obstacle d’ordre constitutionnel » [94], ce texte révèle la prégnance d’une conception indivisible de la souveraineté nationale et la résistance française à découpler la citoyenneté de la nationalité. Ultime avatar de cette situation, les débats parlementaires ont rencontré l’urgence d’attendre [95] et ce n’est qu’en mai 1998 que la législation française a été mise en conformité avec les engagements européens [96] : la Commission interrompit le recours en manquement qu’elle avait introduit un an plus tôt, mais les élections municipales de 1995 étaient passées…

Les seuls pays pour lesquels cette règle – ou son inverse – semble se vérifier sont l’Allemagne, la Belgique, la France et le Luxembourg : leur réticence peut se mesurer à l’aulne de l’importance de leur population communautaire (cf. tableau 1). Mais la Suède a une part importante de migrants européens (2,2 %) – du moins, à peu près équivalente à celle de la France – et a une position anciennement favorable sur leur droit de vote municipal alors que la Grèce a une très faible part de ressortissants communautaires (0,2 %) et y est défavorable.

Tableau 1
Nombre de personnes de plus de 18 ans résidant dans les pays de l’UE en 2000 [3*3]

État membre	Nationaux	Citoyens de l’Union non-nationaux	Population totale (y compris les ressortissants de pays tiers)	Pourcentage de citoyens de l’Union non nationaux de la population totale (%)
Allemagne	60 601 000	1 521 000	65 918 000	2,5
France	41 812 000	1 004 000	44 526 000	2,4
RoyaumeUni	42 870 000	790 000	44 914 000	1,8
Belgique	7 387 000	456 000	8 070 000	5,8
PaysBas	11 612 000	194 000	12 177 000	1,6
Suède	6 566 000	143 000	6 913 000	2,2
Espagne	31 365 000	133 000	31 715 000	0,4
Luxembourg	210 000	108 000	333 000	34,0
Autriche	5 796 000	95 000	6 303 000	1,6
Irlande	2 659 000	76 000	2 763 000	2,8
Italie	46 552 000	56 000	46 921 000	0,1
Danemark	4 064 000	32 000	4 189 000	0,8
Portugal	7 751 000	26 000	7 888 000	0,3
Grèce	8 244 000	16 000	8 464 000	0,2
Finlande	3 960 000	9 000	4 007 000	0,2
Total général	281 449 000	4 658 000	295 101 000	1,6

* Ce tableau est extrait du rapport COM (2002) 260 final, p. 11. Il utilise comme source statistique : Eurostat, Enquête communautaire sur les forces de travail 2000.

De fait, les contre-exemples sont majoritaires. Ainsi, si l’Italie, depuis les origines, est favorable au droit de vote municipal des ressortissants européens, c’est tout autant – sinon plus – en raison de sa forte émigration que de sa faible immigration intra-européenne (0,1 % de citoyens de l’Union dans la population totale). Il faut ici rappeler qu’un des premiers avocats de ce qui n’était pas encore la citoyenneté de l’Union ne fut autre que le président du Conseil G. Andreotti : n’avait-il pas évoqué lors du Conseil de Paris en octobre 1972 « […] l’institution d’une “citoyenneté” européenne venant s’ajouter à la nationalité dont chacun des ressortissants de nos pays jouit déjà : cela devrait permettre aux citoyens des pays de la Communauté – après un séjour d’une certaine durée dans l’un de nos pays – de se voir attribuer certains droits politiques comme, par exemple, celui de participer aux élections municipales » [100] ? De fait, pays de forte émigration vers le nord de la Communauté, l’Italie espérait gager la reconnaissance de sa contribution au développement économique de cette zone contre l’obtention de droits politiques pour ses ressortissants [101]. Il en va de même de l’Espagne (0,4 %) et du Portugal (0,3 %), qui, d’emblée, militeront aussi dans ce sens. Leur retournement final et leur peu d’empressement à transposer découlent directement et logiquement d’une politique de rétorsion : ce n’est que parce que leurs ressortissants avaient un accès différé au vote dans leurs pays de résidence qu’ils se mirent eux-mêmes à traîner les pieds.

Un autre contre-exemple est celui de la Grèce, qui offre la même configuration démographique (0,2 %), mais récuse toute avancée dans ce domaine au nom de ses dispositions constitutionnelles, cela plutôt en raison d’un nationalisme offensif et d’une crainte majeure concernant l’entrée de la Turquie dans l’Union (et, par voie de conséquence, d’électeurs turcs dans son électorat). Autrement dit, il ne suffit pas de considérer la seule part des Européens dans la population totale, il faut encore prendre en compte le poids des ressortissants des pays tiers (cf. tableau 2).

Tableau 2
Nombre de personnes de plus de 18 ans résidant dans les pays de l’UE en 2000 : nationaux et ressortissants des pays tiers [3*3]

État membre	Nationaux	Ressortissants de pays tiers non nationaux	Population totale (nationaux + ressortissants UE + pays tiers	Pourcentage ressortissants des pays tiers sur population totale (%)
Allemagne	60 601 000	3 796 000	65 918 000	5,7
France	41 812 000	1 710 000	44 526 000	3,8
RoyaumeUni	42 870 000	1 254 000	44 914 000	2,8
Belgique	7 387 000	227 000	8 070 000	2,8
PaysBas	11 612 000	371 000	12 177 000	3,0
Suède	6 566 000	204 000	6 913 000	2,9
Espagne	31 365 000	217 000	31 715 000	0,7
Luxembourg	210 000	15 000	333 000	4,5
Autriche	5 796 000	412 000	6 303 000	6,5
Irlande	2 659 000	28 000	2 763 000	1,0
Italie	46 552 000	313 000	46 921 000	0,7
Danemark	4 064 000	93 000	4 189 000	2,2
Portugal	7 751 000	111 000	7 888 000	1,4
Grèce	8 244 000	204 000	8 464 000	2,4
Finlande	3 960 000	38 000	4 007 000	0,9
Total général	281 449 000	8 994 000	295 101 000	3,0

* Calculé à partir des données chiffrées du tableau 1.

Certains étrangers le sont plus que d’autres, même s’ils ne sont que de futurs électeurs potentiels. Cette hostilité préventive explique d’ailleurs les manœuvres de verrouillage, entre autre linguistique, dans les mesures de transposition interne grecque. Cette anticipation d’une généralisation du droit de vote municipal à l’ensemble des étrangers a d’ailleurs souvent été présente à l’arrière-plan des débats sur la ratification du traité de Maastricht, celui-ci étant vu comme la première étape dans l’ouverture de la boîte de Pandore. Ce fut le cas, par exemple, en France. Comment justifier l’attribution de droits politiques à des Allemands et à des Grecs tout en continuant à les dénier à des Algériens et des Marocains ? En son temps, Charles Pasqua s’était d’ailleurs stratégiquement déclaré d’accord avec les militants des droits civiques pour juger inconcevable la mise en place de la citoyenneté européenne sans y inclure toutes les catégories de résidents sur le sol européen… et donc en conclure à la nécessité du statu quo.

Troisième contre-exemple, il y a aussi des étrangers qui le sont moins que d’autres. Les droits politiques en Scandinavie ont été attribués à front renversé des logiques précédentes : c’est parce qu’il y avait un nombre important d’étrangers chez eux et que, par ailleurs, ces étrangers l’étaient « si peu » que des droits politiques leur ont été reconnus. Ici se mêlent histoire, géographie et conditions communes. Parmi les 225000 étrangers qui accèdent en Suède au vote communal en septembre 1976, environ 50 % d’entre eux sont Finlandais [102] et 26 % de l’électorat étranger aux élections municipales danoises de 1981 est issu des pays de l’Union nordique [103]. Ici, la logique est moins numérique qu’historique, c’est elle aussi qui explique l’ancienneté des dispositions électorales au Royaume-Uni et en Irlande : non seulement, dans ces deux pays, l’essentiel de la population étrangère européenne qui y réside est constituée d’Irlandais et de Britanniques [104] mais surtout des liens historiques nouent leurs destins.

La situation au Royaume-Uni relève bien évidemment de cette logique d’héritage – ici colonial – puisque, tout en refusant les droits politiques à la plupart des immigrés européens (avant Maastricht), il les accorde systématiquement aux résidents issus du tiers-monde, pourvu que ceux-ci soient citoyens d’une ancienne colonie britannique faisant partie du Commonwealth [105]. Le cas du Portugal, ouvrant des droits politiques aux Brésiliens et aux Africains lusophones, va bien sûr dans le même sens.

Le volontarisme des Pays-Bas peut aussi être lu comme la résultante d’une histoire ancienne et d’une politique récente. L’instauration de la République batave le 4 mai 1798 établit le Staatsregeling selon lequel les autorités communales sont élues par les citoyens âgés de vingt ans accomplis et qui résident dans la commune, aucune condition de nationalité n’étant prescrite [106]. Si le droit de vote des étrangers est supprimé en 1848, les constitutions de 1917, 1922, puis 1972 préciseront néanmoins que le droit de vote pourra être exercé par les « ressortissants néerlandais », soit les personnes nées aux Indes néerlandaises, et ce, au titre du passé colonial [107]. La Constitution de 1983, qui prend en compte les exigences de la nouvelle politique des minorités mise en place depuis 1979, opèrerait de ce fait une sorte de retour en arrière. Par ailleurs, le fait que certains immigrants (Surinamois, Antillais, et Moluquois) soient des citoyens néerlandais (et disposent en conséquence du droit de vote) a permis de mettre en harmonie une politique globale de non-discrimination soutenue par tous les grands partis politiques [108].

La situation dans les pays scandinaves relève d’une logique de double effet d’entraînement : du fait de l’existence, d’une part, du principe de traitement préférentiel réciproque mis en place par l’Union nordique, et ce, dès 1954, avec la mise en œuvre d’un marché commun du travail, puis avec l’accord du 15 janvier 1969 sur la mise en œuvre de dispositions communes en matière de nationalité et enfin, avec la recommandation du Conseil nordique du 27 octobre 1973 sur la possibilité d’accorder un droit de vote et d’éligibilité communs en fonction de la réciprocité ; d’autre part, du fait de l’activisme multi-ethnique propre à la Suède, qui place la barre et entraîne à sa suite le Danemark, la Finlande (et la Norvège), mais à des rythmes différenciés.

En fait, il ne semble pas y avoir de correspondance entre la libéralisation du droit de vote local et la fermeture de l’accès à la nationalité, ces deux variables ne jouant pas dans le sens de la compensation ou de la complémentarité. D’une part, des pays ayant des législations d’acquisition de la nationalité assez proches les unes des autres, comme la Belgique et les Pays-Bas [111], ont des rythmes et des procédures très divergents d’attribution du droit de vote local ; d’autre part, un des pays les plus restrictifs quant à l’accès à la nationalité, comme l’Allemagne [112], est aussi l’un des plus réfractaires à la reconnaissance du vote local (ni droit de vote, ni accès à la nationalité) alors que la Suède fonctionne en sens inverse, avec un large droit de vote local et un accès assez ouvert à la nationalité [113], par une politique libérale de naturalisation (droit de vote et accès à la nationalité).

Aussi bien aux Pays-Bas que dans les pays scandinaves, l’instauration du droit de vote n’a pas été le résultat d’une lutte menée par les immigrés : dans le premier cas, « ce sont les législateurs, et surtout les juristes, qui ont ouvert le débat sur la réalité de son application », la quasi-totalité des partis s’étant accordée pour éviter un débat « chaud » [114]. Conséquence de cette modération, les principales divergences s’exprimèrent à l’intérieur de la Chambre et, pour désamorcer le risque d’un backlash (réaction négative des Néerlandais autochtones), le Parlement donna son accord pour l’organisation d’une campagne d’information sur ce nouveau droit accordé aux résidents étrangers. Dans le second cas, on assiste également à une imposition « par le haut » de dispositions en accord avec des politiques d’immigration libérales prônant une intégration élargie, comme le montrent Henry Bäck, Tomas Hammar, Cécilia Malmström, Maritta Soininen et Lise Togeby.

Contribution pessimiste à une théorie de la démocratie, on en arrive aux conclusions suivantes : « Les étrangers ont acquis des droits quand le débat avait un nombre restreint de participants ou dans des cadres institutionnels bureaucratiques et judiciaires ; les réformes qui donnaient des droits aux étrangers ayant fait l’objet de larges débats publics n’ont pas abouti. » [115] En tout état de cause, avec un thème comme l’attribution du droit de vote aux étrangers, travailler à sa politisation et à sa publicisation – dans la configuration d’une opinion publique plutôt réservée et de partis d’extrême droite offensifs –, c’est assurer à peu près sûrement son éviction [116]. Autrement dit, plus une réforme « sensible » est visible, moins elle a de chance de venir à maturité. C’est parce que les Pays-Bas et la Suède ont mené leurs changements électoraux à l’abri de polarisations partisanes et médiatiques que ceux-ci ont réussi. À l’inverse, la médiatisation de Maastricht a desservi une application pacifiée des dispositions électorales liées à la citoyenneté européenne.

Les hypothèses qui ont été discutées ici ne sont pas limitatives, j’en distingue encore au moins deux qui feront l’objet d’une exploration ultérieure :

* dans quelle mesure la reconnaissance du droit de vote aux résidents étrangers est-elle dépendante des systèmes partisans nationaux (présence de partis nationalistes ou xénophobes, existence d’un parti pivot incitant aux négociations, etc.) ?

* dans quelle mesure les traditions juridiques nationales, qui interprètent diversement la portée des élections municipales (élections administratives versus élections politiques), sont-elles prédictives d’une attribution plus ou moins libérale du droit de vote aux étrangers ?

**

Le principe de non-discrimination en vertu de la nationalité, qui peut être considéré comme un des fondements principaux de l’ordre juridique communautaire, a permis de faire émerger, depuis la fondation des Communautés, les conditions de possibilité d’une isopolitie, forme héritée des ligues des cités anciennes [117]. En conséquence, une « dénationalisation » des droits de citoyenneté serait à l’œuvre soit par l’octroi de droits nationaux à des non-nationaux, soit par la formation de droits extra-territoriaux. Mais la citoyenneté européenne qui est au cœur du projet de refondation politique de l’Union en porte aussi les tensions et en révèle les contradictions : les règles électorales mises en place à ce titre en sont des révélateurs significatifs.

L’insistance des textes communautaires à rappeler l’absence de procédure électorale uniforme permet aux États de garder la haute main sur leurs législations électorales : certes, les nouvelles législations mettent en œuvre une politique commune mais seuls les États membres déterminent les règles d’attribution des droits politiques – critères d’âge, de nationalité ou de déchéance – et les règles d’organisation des scrutins – financement des campagnes, modes de scrutin, tenue des listes électorales, etc. [118] Il est clair que le principe de l’égalité de traitement n’égalise pas les conditions entre États : l’uniformisation « par le haut » avec des principes communs s’accommode de règles spécifiques. Si l’on voit bien se construire des passerelles chronologiques et idéologiques d’une législation à l’autre, chaque pays adopte et adapte un rythme qui lui est propre. Même lorsque les proximités sont les plus fortes, comme dans le cas des pays scandinaves, des différences demeurent [119]. À l’acceptation politique unanime des partis suédois pour une ouverture d’emblée étendue à l’ensemble des étrangers du droit de vote municipal, s’oppose le moteur à deux temps danois. Si la loi électorale de 1977 est adoptée dans la perspective enthousiaste d’un entre soi, celle discutée en 1980 rencontre la résistance dubitative des libéraux-conservateurs et des ultraconservateurs. Que faire d’un corps électoral élargi à des électeurs venant d’autres cultures, parlant d’autres langues et provenant d’origines sociales contrastées ? De fait, la loi électorale sera adoptée du bout des lèvres : 80 voix pour, 61 voix contre, 32 abstentions et 6 voix nulles. Bref, l’isopolitie est limitée et reste bridée par une forte nationalisation. Quant à ces limites d’une convergence européenne, une remarque encore plus suggestive peut être formulée au niveau infra-étatique : elle est relative à la structure fédérale de certains États de l’Union (Allemagne et Autriche). De facto, la compétence attribuée aux Länder dans la transposition des dispositions électorales liées à Maastricht démultiplie les niveaux de gouvernement et les lieux de décision, et donc, les variations possibles sur un même thème [120].

En faisant de la possession de la nationalité d’un des États membres un horizon indépassable pour bénéficier des droits de la citoyenneté européenne, cette dernière n’aurait fait que déplacer les frontières. Autrement dit, la contrepartie de l’ouverture aux ressortissants de l’Union serait celle de la fermeture aux ressortissants des pays tiers dans l’Union. En termes quantitatifs, on peut rappeler que les bénéficiaires directs de la non-discrimination en vertu de la nationalité sont les migrants européens, qui représentent 4658000 personnes, soit environ 1,6 % de la population totale de l’Union, autrement dit presque moitié moins que les ressortissants des pays tiers qui, eux, comptent près de 9 millions de personnes. Ici, l’isopolitie est à la fois ouverte et fermée. Certains auteurs insistent d’ailleurs sur le paradoxe de la citoyenneté européenne qui « […] ne peut échapper à la constitution de l’apartheid dans le moment même où elle se réclame d’un progrès dans l’universalisme… » [121] Plus qu’un moteur d’ouverture, la citoyenneté européenne fonctionnerait ici plutôt comme une machine à exclure. Se mettrait ainsi en place une « triangularisation de la citoyenneté » [122], distinguant les nationaux, les citoyens de l’Union et les ressortissants des pa