Le déboulé massif du terme « globalisation » sur la scène publique et sur celle des sciences sociales, depuis une dizaine d’années, peut légitimement être un sujet d’agacement au vu de l’approximation conceptuelle qui l’a accompagné. De même, « l’Europe » est devenue une tarte à la crème de la politique scientifique, notamment en France. Ces manifestations conjoncturelles ont néanmoins eu des effets heureux ou, en tout cas, heuristiques. Parmi ceux-ci, rangeons l’accroissement des travaux sur la circulation des politiques publiques ou des systèmes institutionnels [1]. Ces travaux convergent, sans pour autant encore dialoguer, avec les travaux d’un certain nombre d’historiens qui ont pris le « pari des connexions », pari qui consiste en l’étude serrée des liens transnationaux, de leur nature (transferts, imitations, impositions), forme, évolution, et contenu. Un pari développé, en particulier dans les domaines social ou culturel, autour de leurs objets (idées, œuvres, lois, etc.) ou des politiques publiques qui les gouvernent (administrations, procédures, référentiels, etc.) [2]. Ce dossier sur les sciences de gouvernement est une occasion propice pour contribuer à ce rapprochement, en replaçant dans le moyen terme les phénomènes circulatoires qui concernent l’action gouvernementale dans sa dimension technique, celle de la « machinerie administrative ». Le terrain choisi pour ce faire est celui qu’ont balisé les fondations philanthropiques états-uniennes dans leur soutien à des entreprises qui visaient à définir et faire accepter des principes scientifiques pour présider à l’organisation et à l’accomplissement des tâches gouvernementales, tout en considérant que les acquis de cette science de la public administration pouvaient être appliqués à des espaces, des temps et des échelles différents, du local à l’international et des États-Unis à l’Inde. L’un des acteurs de ces entreprises a exprimé clairement ce principe : « That administrative methods and practices were transferable despite radical differences in political controls and that what had proved successful and workable as an administrative device in one country could be imported and adapted for use in another. » [3] Il s’agit donc ici de s’interroger sur la possibilité de la définition et la diffusion de « lois » en matière de fonctionnement et d’organisation des administrations publiques, en travaillant autour d’un système de circulation mis en place à l’échelle internationale dans les années 1920-1930, système qui semble s’effriter structurellement dans les années 1960, non sans qu’il ait produit, par-delà même cette période, des effets d’harmonisation organisationnelle, cognitive et pratique [4].

L’intrusion des grandes fondations philanthropiques états-uniennes dans la direction et la définition des politiques gouvernementales fut redoutée et dénoncée dès leur naissance dans la première décennie du 20^e siècle. Parce qu’elle tenaient leurs ressources des plus importants magnats des affaires (Andrew Carnegie, John D. Rockefeller Senior), leur action fut immédiatement dénoncée comme contraire aux principes de la démocratie représentative américaine, tant par opposition aux méthodes brutales de concentration qui avaient présidé à la constitution des fortunes ainsi transformées, que pour leur incarnation du pouvoir des special interests, ces intérêts particuliers qui faisaient alors l’objet des dénonciations des hérauts du progressive movement. Ce fil rouge de la défense démocratique unit, à travers le 20^e siècle, des commentateurs aussi divers que les auteurs du rapport de la Commission on Industrial Relations (1913-1916), le Thorstein Veblen de Higher learning in America [5] ou les auteurs marxistes gramsciens des années 1970-1980, qui étendirent le diagnostic hégémonique à l’action des fondations dans le reste du monde, notamment à leur influence sur les politiques publiques et les gouvernements des pays en voie de développement [6]. Quelques travaux récents issus d’une filière de philanthropic studies florissante permettent de rouvrir le chantier sous un angle différent. Le récent ouvrage publié sous la direction d’Ellen Condliffe-Lagemann, à qui l’on doit, depuis le début des années 1980, une série d’études sur les organes de la philanthropie carnégienne, témoigne de cette vitalité renouvelée des travaux sur les fondations américaines, grandes et petites [7], et permet d’affiner, de poursuivre ou d’infirmer certaines des intuitions de Barry Karl et Stanley Katz quant au rôle des fondations dans la sphère publique [8]. La question du rôle des fondations dans l’élaboration des politiques fédérales y est abordée dans toute sa complexité, notamment par Gregory Raynor et Alice O’Connor, qui établissent de manière détaillée les liens entre les programmes philanthropiques et ceux du gouvernement fédéral, identifiant ainsi les échanges complexes autour des terrains qui furent au cœur des programmes de la War on Poverty puis de la Great Society Johnsonienne [9]. La Fondation Ford, au cœur de ces échanges, est un laboratoire où s’expérimentent des solutions de type réformiste aux problèmes sociaux urbains de l’Amérique des années 1960, en même temps qu’un vivier où sont recrutés les acteurs des politiques gouvernementales, et l’abri duquel ils se replient quand les grands programmes fédéraux sont redessinés par l’administration Nixon. Plus récemment, Volker Berghahn revenait, pour sa part, sur le thème devenu classique de l’action des grandes fondations en matière de relations internationales, secteur central du pouvoir d’État et compétence régalienne par excellence. Il montrait, à travers la trajectoire et l’action de Shepard Stone sur le terrain culturel, comment diverses fondations avaient pu – notamment durant la guerre froide – être des poissons-pilotes, des partenaires ou des instruments du Département d’État [10]. Il apparaît aujourd’hui de manière assez claire que, tout au long de leur histoire, les fondations ont été tour à tour ou en même temps initiatrices, partenaires et outils des politiques gouvernementales, qu’il s’agisse des gouvernements américains (au niveau fédéral, des États, des comtés et des villes) ou bien des gouvernements des pays étrangers dans lesquels elles développèrent leur action [11]. Dans toutes les occurrences de ce compagnonnage, les fils de « l’influence » sont difficiles à démêler, et répondre à la question de l’impact des fondations est une tâche qui aboutit rarement à des réponses simples du type oui/ non.

C’est là le titre d’un ouvrage de George Langrod, publié en 1954 dans la série des Cahiers de la Fondation nationale des sciences politiques. L’ouvrage suggère l’existence d’un moment où, dans une tentative pour redéfinir les recherches et l’enseignement de l’administration publique en France, la référence américaine et les détours par son histoire furent des points de passage obligés [21]. C’est à cette même démarche qu’il faut souscrire ici, à d’autres fins. Il ne s’agit pas de faire une histoire sommaire de la public administration, mais de signaler combien elle s’est proposée aux États-Unis comme champ disciplinaire complexe et disputé, outil complet au service d’une meilleure administration, arme suprême pour le perfectionnement inséparable du gouvernement, des gouvernés et des gouvernants, vade-mecum de ces derniers pour faire de leur activité une science. On proposera donc des repères pour saisir quelques-unes des contraintes domestiques qui ont pesé structurellement sur le commerce entrepris à partir des États-Unis d’Amérique en matière de public administration.

La discipline de la public administration a deux caractéristiques qui nous intéressent ici. La première, c’est qu’elle s’est développée dans l’ambiance intellectuelle et institutionnelle de la science politique, et non dans la sphère du droit comme en Europe continentale. D’où une orientation fortement anti-juridique, en tout cas entre 1880 et 1960, et une grande marge de manœuvre dans une discipline en formation. Cela est d’autant plus remarquable que la public administration états-unienne se fonda sur des expériences administratives européennes pour définir son utilité, ses concepts, ses références, et que nombre de ses acteurs bâtirent leurs outils dans des universités continentales, notamment allemandes. La discipline et la pensée de la public administration revendiquèrent une forme autonome dans les années 1880. Woodrow Wilson et Franck Goodnow établirent alors des orientations théoriques qui marquèrent le champ, en s’émancipant de l’approche constitutionnelle des problèmes de gouvernement. Par ailleurs, la public administration se développa largement sur des terrains non-nationaux, autour de l’administration des États et des localités (comtés, municipalités). La lente croissance du gouvernement et de l’administration fédérale, que la public administration accompagne dans son expansion, explique ce souci premier et récurrent pour les gouvernements locaux (et principalement les municipalités urbaines), communautés essentielles de la citoyenneté politique américaine et lieux clés de l’essor du pays. Il faudrait bien sûr affiner ce constat par secteurs, régions ou moments. Mais l’itinéraire de quelques innovations administratives témoigne de l’importance du niveau municipal. On peut citer, à titre d’exemple, les développements en matière de finances. En tant qu’outil d’administration et de gouvernement, moyen de rationaliser les dépenses et les fonctions, clé de mesure de la responsabilité et de l’efficacité des gouvernants, la procédure du budget a pris son essor dans les villes, avant d’être imposée dans les États puis à l’échelle fédérale [22]. Le municipal, comme le pointait alors Frederic Howe dans le titre de son The City : The Hope of Democracy (1905), était bien au cœur des interrogations savantes et politiques sur le devenir des formes de gouvernement et de citoyenneté [23].

La public administration américaine s’est construite sur un credo dont l’article fondateur est attribué à Woodrow Wilson. Il s’agissait de « séparer l’administration de la politique » [24]. Ce principe de vision et de division allait orienter toute une activité administrative à proprement parler (civil service, agences gouvernementales indépendantes) et fournir une référence essentielle pour la discipline de la public administration que l’article de Wilson appelle à définir. Frank Goodnow, autre vénérable ancêtre, affine cette vision quelques années plus tard en précisant le rôle de chacun : les administrateurs professionnels ont pour tâche de préparer les données sur lesquelles seront prises les décisions politiques, puis d’appliquer ces décisions en suivant les règles de leur savoir spécialisé [25]. Ces postulats ne doivent pas masquer le fait que la séparation ainsi prônée était elle-même une position politique, comme suffiraient à le rappeler les liens étroits entre les mouvements réformateurs et les premiers acteurs de la discipline, ceux-ci servant souvent de conseils ou de leaders à ceux-là [26]. Le primat de la technique administrative n’évinça en fait jamais la dimension missionnaire, morale et politique des chercheurs et enseignants en public administration, qui auraient tous pu souscrire à cet acte de foi signé de Charles A. Beard, figure clé quoique singulière de la public administration : « Je pense que la civilisation elle-même dépend de notre habileté à développer la science, la philosophie et la pratique de l’Administration capable d’accomplir les fonctions publiques de la société civilisée. » [27] Cette posture, qui court à travers les décennies de la « recherche de l’ordre » [28] et se conjugue avec les réflexions de tout ordre sur l’efficacité et la démocratie qui traversent les États-Unis depuis la fin du 19^e siècle, est une des expressions du progressivism américain et se pose comme une vision du devenir de la société états-unienne. Cet apolitisme paradigmatique sera mis en question à partir des années 1940, lorsque, dans la ligne de la pratique administrative développée sous Roosevelt, la distinction wilsonienne est remise en cause. Une génération universitaire vieillissante, qui a participé aux initiatives administratives du début du siècle, du New Deal et des agences de guerre (citons ici Charles Merriam qui, au début des années 1940, commence à s’interroger sur la limite entre politique et administration) et une génération universitaire montante acculturée dans ces mêmes agences (Paul Appleby, Dwight Waldo, Herbert Simon, etc.) mènent ce travail de redéfinition, chacune à sa manière. Néanmoins, l’accent sur la séparation politique-administration a marqué durablement l’action et la pensée en public administration, notamment en orientant la discipline vers l’étude de l’organisation et des techniques de fonctionnement de l’administration.

Un panorama historique du champ disciplinaire fait émerger quelques foyers d’institutionnalisation de la public administration. Au premier abord, c’est la scène new-yorkaise qui fait figure de matrice. C’est là, autour des divers groupes associatifs qui ont porté sur les fonts baptismaux les organisations nationales de réforme municipale, que se met en place la première structure de recherche et de diffusion en matière d’administration municipale. À partir de l’agitation créée par la National Municipal League autour de l’uniformisation des comptes et statistiques municipales, diverses initiatives new-yorkaises qui sollicitent le tissu universitaire (Columbia et New York University) aboutissent, en 1906, à la création du Bureau of City Betterment (redénommé New York Bureau of Municipal Research en 1907), qui va faire de la réforme budgétaire son cheval de bataille. Plus généralement, le Bureau va multiplier, à New York puis dans d’autres villes et jusqu’à Montréal, les surveys et expertises sur l’amélioration de l’organisation administrative. Le Bureau, soutenu par le monde des affaires new-yorkais (dons privés d’Andrew Carnegie, John D. Rockefeller, E. H. Harriman, Henry Morgenthau, J. P. Morgan, etc.), fut une création fondatrice [29]. Les expériences new-yorkaises donnèrent aux milieux réformateurs et aux universités un encouragement et des formules à imiter. Dès 1913, Harvard établissait un Bureau for Research in Municipal Government et l’université du Michigan offrait, onze ans plus tard, un Master’s degree en public administration, alors que plusieurs universités décernaient déjà des diplômes de grade inférieur. En 1924, la Governmental Research Association était créée pour organiser la circulation de l’information entre les divers instituts et Bureaux de public administration qui avaient fleuri dans les universités, et coordonner leurs activités. C’était là l’ébauche d’un marché dont les participants exploraient des formules cognitives et pratiques (la séparation administration-politique, le fonctionnement businesslike des administrations publiques, le survey, la démonstration/installation des innovations) destinées à durer.

La constance que l’on vient de souligner fut construite sur quelques principes fédérateurs. Parmi ceux-ci, le plus prégnant est peut-être la dichotomie politique-administration, sommairement exposée plus haut, qui fut tout à la fois un principe cognitif orientant les actions des groupes du 1313 et une arme stratégique pour faire admettre leur démarche. S’y ajoutent quelques autres valeurs fondatrices, partagées par les différents acteurs. Tout d’abord, la conviction que c’est l’action des différents échelons de gouvernement, et l’efficacité de cette action, qui va être décisive dans le traitement de toutes les « questions » sociales. La conversion au gouvernement des penseurs et des leaders du big business, dans les débuts du 20^e siècle, scelle ici leur alliance avec les administrateurs réformateurs et les universitaires [34], alliance traduite dans le programme du Spelman Fund. Travailler à l’amélioration du « bien-être de l’humanité », objectif fixé par les chartes des fondations, peut aller de pair avec une augmentation de l’efficacité, de la compétence technique et des terrains d’action de la machine administrative [35]. Cette gouvernementalisation utilise la démarche scientifique comme principe de justification, de vision et d’action, conformément aux principes qui fondent l’action des grandes fondations dans bien d’autres domaines. La public administration est alors définie comme une des versions pratiques des sciences sociales (psychologie, sociologie, science politique), dans la droite ligne des principes qui avaient été à la base du programme de sciences sociales du Laura Spelman Rockefeller Memorial [36]. La public administration confirme ainsi l’arrivée des sciences sociales au cœur des méthodes du gouvernement. Enfin, la recherche de l’intégration des niveaux de gouvernement, du local à l’international, donne une ligne de long terme au programme domestique et international mené par les groupes du 1313 et soutenu par leurs partenaires philanthropiques, dans une problématique générale qui est celle d’un monde sans frontière, où les souverainetés, les politiques et les administrations s’emboîtent, monde interdépendant que la prospérité irrigue sans obstacle et que la démocratie représentative pacifie sans encombre.

Lorsque le Spelman Fund of New York est créé, l’ambition internationale fait partie de son paysage. Comme pour le reste de l’action philanthropique rockefellerienne, c’est l’humanité dans son ensemble qui est ciblée, avec des priorités stratégiques ou tactiques. Les bienfaits en matière d’administration et de gouvernement, comme en matière de traitement contre la malaria ou l’ankylostome, peuvent et doivent bénéficier au monde entier. Néanmoins, à la fois par prudence, par stratégie et par nécessité, le programme international du Spelman Fund of New York, développé par son bras armé chicagoan, demeure modéré, et le gros des efforts se dirige vers la scène domestique. L’activité internationale de la connexion 1313/ Spelman va essentiellement prendre deux directions à partir du milieu des années 1930. Il s’agit, d’une part, d’un programme d’importation, visant à diffuser aux États-Unis des formules, recettes, connaissances en provenance d’Europe. Y contribuent les voyages des secrétaires des organisations professionnelles du 1313, toujours suivis de rapports, d’articles, de conférences [37], mais aussi les invitations faites à des experts étrangers. D’autre part, se met en place un programme d’organisation de la sphère internationale de la public administration, selon les principes qui sont dans le même temps élaborés et appliqués aux États-Unis. Ce travail d’organisation va consister à soutenir l’activité et à changer le mode d’organisation et de travail de quelques grandes associations internationales d’administrateurs et de techniciens, en vue de les faire coopérer ensemble, sur le modèle des groupes rassemblés au 1313. Un flux ordonné de personnes, de conseils et de dollars va ainsi restructurer l’Union internationale des villes (International Union of Local Authorities), la Fédération internationale de l’habitation et de l’aménagement des villes (International Federation of Housing and Town Planning), l’Institut international des sciences administratives (International Institute of Administrative Sciences) ou créer la Pan-American Commission on Intermunicipal Cooperation. Dans les trois premiers cas, la logique d’importation reste déterminante : il s’agit de structurer la circulation internationale en matière de public administration, afin que les administrateurs des États-Unis puissent en faire le meilleur usage. Cela se traduit dans une série de gestes, propositions et pressions qui visent tous à faire évoluer les associations internationales vers des formes proches de celles que sont en train d’affirmer les groupes du 1313, à savoir des associations offrant à leurs membres services et information de qualité. Le soutien à l’organisation pan-américaine, quant à lui, est révélateur d’une attitude plus ouvertement exportatrice, qui se développe dans le cadre d’une pensée néo-diplomatique caractéristique de l’action de la philanthropie Rockefeller dans les années 1920-1930 [38]. À peine ébauché en 1928, envisagé en 1933, développé à partir de 1937 et systématisé dans les années 1940, le programme latino-américain du 1313 et du Spelman Fund est une action ambitieuse. Une conversation entre Guy Moffett, secrétaire exécutif du Spelman Fund et John D. Rockefeller III en livre certaines clés. John III y suggère que le champ de la public administration pourrait être utilisé de manière doublement fructueuse dans les relations avec les latino-américains : à la fois pour promouvoir l’entente entre les États-Unis et des pays d’Amérique Latine, où l’on redoute l’infiltration totalitaire, mais aussi pour développer de meilleures méthodes administratives dans ces pays afin d’augmenter leur stabilité et leur prédictibilité dans les engagements internationaux, ce qui contribuerait à créer des possibilités d’investissements et de profits moins sauvages de la part des investisseurs étrangers, et donc une meilleure tolérance vis-à-vis de ces derniers [39]. Guy Moffett lui répond par un plan de formation aux États-Unis pour les jeunes administrateurs latino-américains prometteurs (en provenance des gouvernements locaux et nationaux), une initiative de soutien aux Unions de municipalités latino-américaines comme agents de la professionnalisation de l’administration locale et un projet de mise à disposition de techniciens américains pour des tâches d’aide technique et d’expertise en public administration. Sous l’égide et le financement croisés du Département d’État, du coordinateur aux Affaires latino-américaines, du Spelman Fund of New York et des organisations du 1313, c’est ce programme qui va être réalisé durant les années 1940, préfigurant l’essor international de l’après-guerre.

Les programmes et institutions issues de la connexion Spelman-1313, dont l’action concertée arrive à échéance en 1946, ont ainsi commencé avant la guerre à édifier un système proche de celui simultanément mis en place sur la scène domestique, à savoir une constellation d’associations professionnelles d’administrateurs (« fonctionnaires », mais aussi élus), organisées par métier ou par niveaux de gouvernements, avec pour rôle d’organiser leur profession, de lui donner une conscience de soi, de la faire atteindre de plus hauts niveaux de spécialisation et de compétence, mais aussi de développer des recherches et de diffuser l’information autour de tout ce qui concerne la public administration, de proposer innovations et modifications administratives. C’est dans ce terreau des importations et exportations croisées des années 1900-1930, systématisées par le travail des fondations et de leurs fournisseurs de service à la fin de la période, que me semble prendre naissance l’idée, (puis, après la deuxième guerre mondiale, le dessein) d’une alliance internationale des élites administratives, thème qui va prendre de l’importance dans la rhétorique et la pratique des grandes fondations états-uniennes.